- 1 Pour une vue d’ensemble sur le multiculturalisme et sa concrétisation en Amérique latine, voir Gros (...)
1Avec l’adoption de la Constitution de 1991, la Colombie est parmi les premiers pays d’Amérique latine à s’engager dans la reconnaissance officielle de la diversité, par la suite progressivement exprimée dans toute la région. À partir de cette date et au nom du caractère pluriel de la nation, la référence à un traitement spécifique des « groupes ethniques » devient explicite dans la Carta Magna. Simultanément, l’État acquiert la responsabilité de « promouvoir les conditions pour que l’égalité soit réelle et effective et [d’adopter] des mesures en faveur de groupes discriminés ou marginalisés » [article 13, Constitution de 1991]1.
- 2 Indépendamment de leurs connotations fortes et variables en fonction des contextes (lieux et époque (...)
- 3 La création d’organisations en représentation des peuples indigènes, à l’échelle d’abord régionale (...)
2Les peuples indigènes2 apparaissent comme les principaux bénéficiaires de ces mesures, en même temps qu’ils occupent une place centrale dans les négociations qui se tissent dès lors avec l’État pour la traduction des nouveaux préceptes constitutionnels en politiques publiques. De fait, dans la vingtaine d’années qui s’est écoulée depuis et qui révèle l’épreuve de la pratique, nombre de questions sont soulevées quant au passage de l’élaboration des textes normatifs à leur application, tandis que les relations entre organisations indiennes et dirigeants nationaux s’avèrent souvent conflictuelles3.
3C’est précisément cette confrontation – les logiques qui animent les parties en présence ; les arguments qui, au nom de l’« intérêt général » ou de « cosmovisions communautaires », sous-tendent leurs positions –, que les pages qui suivent se proposent d’aborder. En ce sens, il s’agit non seulement de s’intéresser à la manière dont les principes en faveur du caractère multiethnique et pluriculturel de la nation colombienne peuvent aujourd’hui se lire au travers de lois, décrets et autres programmes mis en place depuis la sphère de l’État, mais aussi et surtout, de considérer les modalités à partir desquelles ces desseins sont débattus.
4Une telle démarche présuppose la compréhension des politiques publiques comme le résultat de dynamiques permanentes entre l’État et la société, plutôt qu’à partir de la verticalité qu’impliquerait la prise de décisions depuis la sphère de l’État et leur imposition mécanique sur la société. Par ailleurs, elle invite à une interprétation du terme « politique » en dehors du seul cadre formel de la compétition électorale et comme une arène toujours ouverte aux relations de forces qui s’exercent dans, contre, avec l’État, entre acteurs de natures diverses : partis politiques mais aussi, parmi d’autres, mouvements sociaux ou acteurs armés.
5Cette posture, assumée pour appréhender le politique – la politique, les politiques publiques – à partir d’interactions multiples, sera précisée dans la première partie du présent article. De là, on reviendra sur quelques-unes des premières concrétisations de la Constitution de 1991, mais aussi sur des blocages qui sont rapidement apparus et ont donné lieu à de nouvelles revendications de la part des organisations indiennes, en faveur d’une « Politique publique pour les peuples indigènes » (PPPI). Dans un second temps, on se penchera sur la façon dont, entre la résistance et la concertation, différents exercices de styles se sont révélés dans les relations État/dirigeants indiens au cours des gouvernements d’Alvaro Uribe (2002-2010), à l’origine de nombreux affrontements avec les organisations indigènes ; puis de Juan Manuel Santos (2010-2014), voulu plus ouvert au dialogue.
- 4 D’origine quechua, le terme minga fait référence à la pratique andine d’un « travail communautaire (...)
6De manière transversale, il sera possible d’apprécier l’évolution de la – difficile – construction de cette « Politique publique pour les peuples indigènes » à partir d’espaces de négociations parallèles et complémentaires : d’une part, la voie institutionnelle ; d’autre part, celle de la mobilisation sociale animée par la contestation. À ce titre, on reviendra plus particulièrement sur le développement de la Mesa Permanente de Concertación Nacional (MPCN) – ou Table permanente de concertation nationale – qui depuis sa création en 1996, réunit régulièrement les représentants indigènes et ceux de l’État ; et sur des épisodes dits de « Mingas »4, menés hors des canaux officiels.
7Dans le cadre des travaux sur les politiques publiques, de nombreux auteurs concordent pour concevoir ces dernières – et les aborder à l’échelle de la Colombie – sous l’angle de la « médiation » [Muller, 1997, p. 19 ; Muller et Surel, 1998 ; Oquist et Rothlisberger, 1974 ; Roth, 2004 ; Vargas, 1999]. Comme le souligne Muller [1997], les politiques publiques reprennent à leur charge les dérèglements qui peuvent survenir au sein de la société et qu’elles ont pour vocation de gérer. On parlera ainsi de « politique publique » dès lors que « des institutions de l’État assument, totalement ou partiellement, la tâche de réaliser des objectifs, souhaités ou nécessaires, au moyen d’un processus destiné à changer un état de chose perçu comme étant problématique » [Roth, 2004, p. 27].
8À cet égard, deux questions centrales orientent les réflexions. Comment les décisions qui donnent forme à un programme de gouvernement sont-elles prises ? Comment, par la suite, ces mêmes décisions sont-elles exécutées [Muller, 1997] ?
9À partir de ces interrogations, l’intérêt académique pour les politiques publiques va clairement de pair avec l’étude de l’« État en action » [Roth, 2004, p. 15]. Il ne s’agit toutefois pas d’envisager une perspective axée uniquement sur l’État. La visée centrale des recherches sur les politiques publiques revient plutôt à identifier les acteurs qui interviennent dans leur définition, la prise de décisions qui leur sont liées et leur mise en œuvre, ainsi qu’à dévoiler les positions, intérêts et objectifs de ces mêmes acteurs [Roth, 2004, p. 13-15]. En outre, dans la mesure où l’on envisage la « construction » des politiques publiques à partir de l’articulation entre société – ou secteurs sociaux – et État, on est amené à prendre en compte, d’une part, les « visions du monde » et les « perceptions » à partir desquelles les acteurs identifient les problèmes publics et confrontent leurs positions afin de les résoudre, le « champ cognitif » ; d’autre part, le « champ du pouvoir » ou les dynamiques et relations de forces qui prennent forme entre ces acteurs [Muller, 1997, p. 49].
10Dans cet ordre d’idées, on constate que :
« […] l’État et ses institutions rencontrent de sérieux obstacles dans leur prétention de régir les destins de la société. Car les demandes et les expectatives de la société vont généralement au-delà de leurs capacités pour les satisfaire […] Au moment de formuler des solutions et de prendre des décisions, l’État peut difficilement imposer un processus “rationnel” qui légitime sa prétention de domination […] Dans la phase de mise en œuvre des décisions qui sont prises, l’État doit négocier sa présence et sa manière d’agir » [Roth, 2004, p. 211].
11Il est donc nécessaire de contraster à l’idée d’une supposée « rationalité technique » des politiques publiques, celle de leur « rationalité politique » [Vargas, 1999, p. 55], laquelle ne peut se comprendre qu’à partir des négociations et des accords conclus entre les acteurs en présence.
12Face à un tel postulat, il est également important de considérer le caractère polysémique du terme « politique » pour l’aborder à partir des trois significations qu’il revêt. Une première notion, relativement abstraite et qu’on pourrait assimiler à l’idée de polity utilisée en anglais, définit le politique en général, pour le distinguer d’autres champs de l’espace social : économique, culturel, artistique… Dans un second sens – que traduirait le mot politics –, on se réfère à une série d’actions qui ont trait à la compétition électorale et aux luttes partisanes ; on parlerait en français de la politique. Une troisième acception – policies – désigne quant à elle les programmes d’action publique – ou les politiques publiques.
- 5 À cet égard, on peut mentionner plus particulièrement le mécanisme dit de l’« action de tutelle », (...)
13En parallèle, il faut toutefois considérer l’existence d’intersections entre ces dimensions, avec le déplacement du politique de la seule sphère formelle ou encore la nature ténue de ses frontières. Fréquemment, la question de la participation politique amène à s’interroger sur l’efficacité des canaux de communication qui s’instaurent entre les gouvernants et les aspirations de la société, dans son hétérogénéité, et qui permettent que les citoyens soient associés à la prise de décisions publiques ou influencent la direction qu’elles sont susceptibles de prendre au travers de plusieurs mécanismes, exercés à titre individuel ou collectif et articulés au cadre légal à des degrés divers [Vargas, 1999, p. 175-192]. Parmi eux, on peut mentionner le vote ; le fait de répondre à des sondages d’opinions ou d’exprimer une position lors de conversations personnelles ; la signature de pétitions ; l’engagement au sein de partis politiques, de groupes d’intérêt ou de pression ; la revendication via la mobilisation sociale et la protestation ; ou encore, comme c’est le cas en Colombie, l’opportunité de passer par des « initiatives populaires » telles celles qui ont été ratifiées par la constitution de 1991 : la possibilité de recourir au référendum et au plébiscite ; de destituer les élus ; de présenter des projets de loi ; ou de faire appel à la Cour constitutionnelle afin d’exiger le respect de droits fondamentaux considérés bafoués5.
14Ainsi, pensée à partir du champ du pouvoir et du rapport des forces complémentaires ou concurrentes qu’il interpelle, la relation décideurs/société n’est pas sans rappeler ce que Charles Tilly et Sidney Tarrow [2005] qualifient de « politique du conflit »,
« […] faite d’interactions où des acteurs élèvent des revendications touchant aux intérêts d’autres acteurs, ce qui conduit à la coordination des efforts au nom d’intérêts ou de programmes partagés ; et où l’État se trouve impliqué, soit en tant que destinataire, soit comme son instigateur, soit comme tierce partie. » [Tilly et Tarrow, 2005, p. 20-21]
15Parce qu’il engage à s’intéresser à ces dynamiques, le concept de politique du conflit est ici particulièrement pertinent pour appréhender les revendications, les actions collectives et les représentations publiques dévoilées par les peuples indigènes face à l’État colombien : institutionnalisées ou non, axées spécifiquement sur la construction de « politiques publiques pour les peuples indigènes » ou pour une réorientation de la société demandée auprès de multiples organisations et acteurs sociaux.
- 6 D’origine coloniale, les institutions du resguardo et du cabildo ont été réappropriées par les orga (...)
16Un siècle après l’approbation de la Loi 89 de 1890 par l’intermédiaire de laquelle allait être « déterminée la manière dont doivent être gouvernés les sauvages en voie de civilisation » et qui ne viendra à être déclarée anticonstitutionnelle qu’à partir de 1996, la Constitution de 1991 appelle l’État à « reconnaît[re] et protége[er] la diversité ethnique et culturelle de la Nation colombienne » [article 7]. Dans cet ordre d’idées, elle ratifie une série de droits favorables aux groupes ethniques. En plus de reconnaître leurs langues et d’approuver leur droit à la double nationalité dans les zones de frontière, elle cherche à assurer aux communautés indigènes, sur la base de leur spécificité culturelle, un traitement différentiel dans de nombreux domaines : en matière d’éducation, de santé, d’environnement, de justice et de représentation politique, ou encore pour entériner leur accès à la propriété collective des resguardos et leur gestion par des autorités politiques propres, les cabildos6. En outre, la Magna Carta insiste sur l’obligation de respecter l’intégrité culturelle, sociale et économique des communautés indigènes ainsi que sur celle de veiller à leur consultation préalable avant de procéder à tout projet d’exploitation de ressources naturelles sur leurs territoires [article 330].
- 7 Il est important de souligner que trois représentants indigènes ont pris part aux débats de l’Assem (...)
- 8 Créé en 1971 dans le Sud-Ouest colombien, le Conseil Régional Indigène du Cauca (CRIC) marque l’app (...)
- 9 À partir de la fin des années 1970, un Mouvement dit « des Autorités Indigènes du Sud-Ouest » (AISO (...)
- 10 « Citoyenneté multiculturelle » est la formule que propose Will Kymlicka [1996] pour conjuguer les (...)
17Aussi les organisations indigènes créées dans le pays à partir des années 1970 devaient-elles accueillir avec satisfaction le nouveau texte constitutionnel7. Quelques mois après son adoption, le Conseil Régional Indigène du Cauca – CRIC8 se félicitait : « […] la nouvelle Constitution nous donne des éléments et des outils pour poursuivre notre lutte pour les droits des peuples indigènes, des communautés noires et des secteurs marginalisés dans les villes et dans les campagnes […] » [Periódico Álvaro Ulcué, n° 21, p. 2]. De même, l’un des porteparole du Mouvement des Autorités Indigènes de Colombie9, allait souligner le caractère encourageant du contenu de la Constitution de 1991, jugé « […] positif pour des peuples indigènes acculés par des siècles de méconnaissance totale de leurs droits » [Bonilla, 1995, p. 343]. Pour la plupart, leurs revendications seraient désormais exaucées sur le papier, avec les bases d’une « citoyenneté multiculturelle » censée modeler de nouvelles politiques publiques10.
- 11 Instituées au travers de la Constitution de 1991, ces deux figures ont pour mission de protéger les (...)
- 12 Pour une vision plus complète des actions entreprises et des processus institutionnels relatifs aux (...)
18Sans prétendre à l’exhaustivité, il convient de mentionner à cet égard quelquesunes des lois votées dans la lignée de la Constitution de 1991. Parmi elles, la Lo 24 de 1992 et la Loi 201 de 1995, qui définissent respectivement les fonctions du Défenseur du Peuple et du Procureur Général de la Nation11 et leur assignent la responsabilité de veiller au respect des minorités ethniques ; la Loi 43 de 1993, qui approuve le droit à la nationalité colombienne pour les peuples indigènes dans les zones frontalières ; la Loi 48 de 1993, qui dispense les Indiens du service militaire – à condition qu’ils « vivent au sein de territoires collectifs et conservent leur intégrité culturelle, sociale et économique » ; ou la Loi 270 de 1996, qui reconnaît la validité de la justice indigène – sans toutefois la réglementer12.
19Auprès de ceux-ci, on peut souligner l’approbation de trois autres textes législatifs, de forte incidence pour les populations indiennes. En premier lieu, la Loi 60 de 1993 – plus tard convertie en Loi 715 de 2001, votée afin de garantir la participation des communautés indigènes « à la vie nationale dans le respect de leurs particularismes culturels » et qui prévoit le transfert d’un pourcentage des revenus de la nation aux resguardos indigènes. Dans la mesure où elle allie les trois composantes centrales de l’autonomie relative réclamée par les organisations indigènes depuis leur naissance – à savoir des territoires, des autorités et des ressources économiques propres –, elle apparaît comme une avancée significative dans ce domaine. Quelques mois plus tard, la Loi 100 de 1993 – axée sur la création d’un système national de sécurité sociale intégrale –, puis la Lois 115 de 1993 – ou Loi Générale d’Éducation – ont à leur tour une signification particulière pour les communautés indigènes. Depuis lors, elles leur permettent de bénéficier d’une couverture voulue à la fois « universelle » et respectueuse de leur(s) différence(s) en matière de santé et d’éducation, mais aussi, en ce sens, d’en être les propres administrateurs : par le biais d’Entités promotrices de santé (EPS) et d’Institutions prestataires de services de santé (IPS) indigènes ; ou pour être assimilées aux municipalités, chargées d’assurer le service public éducatif.
- 13 Pour davantage de détail à ce sujet, voir Baronnet et Mazars, 2010 ; Laurent, 2005, 2010.
20De telles avancées n’ont toutefois pas tardé à engendrer une série de questionnements13. Tout d’abord, l’autonomie relative désormais reconnue aux communautés indigènes semble aller de pair avec une nouvelle dépendance face à l’État. Depuis son Bureau des Affaires Indiennes du Ministère de l’Intérieur, c’est à ce dernier qu’il revient de juger des critères qui permettent d’être identifié(e) en tant qu’indigène et, à ce titre, d’avoir accès au « traitement différentiel » prévu par la Constitution de 1991. En outre, les marges de manœuvre des communautés indiennes ne cessent d’être entravées par des directives nationales auxquelles elles doivent se subordonner – relatives, par exemple, aux programmes scolaires ou aux conditions de fonctionnement des entreprises de santé ; ou parce qu’elles ont l’obligation de passer par l’intermédiaire des autorités municipales ou départementales afin d’avoir accès aux ressources financières qui leur sont attribuées.
21À un second niveau, les responsabilités de gestionnaires des ressources publiques et des systèmes de santé et d’éducation qui leur incombent, ont parfois pour conséquences d’attiser des rivalités au sein des communautés et des organisations indiennes. En outre, dans biens des cas, ces dernières font face au manque de moyens et de personnel formé pour répondre à leurs besoins – surtout lorsqu’il s’agit d’assurer une « ethno-éducation » ou d’allier la médecine revendiquée comme « traditionnelle » à celle dite « occidentale ». De manière plus générale, l’exercice de ces fonctions dans le contexte colombien d’économie néolibérale, prête à discussion quant à la tendance à la privatisation des services publics et à la déresponsabilisation de l’État face à eux.
22Enfin, l’insuffisance de l’application des principes constitutionnels n’a cessé d’être dénoncée par les organisations indigènes. Quelques années à peine après l’approbation de la Constitution de 1991, elle a été au centre de mobilisations, jusqu’à donner lieu à la conversion de la « question indigène » et des politiques indigénistes de l’État, déjà présentes sur la scène nationale depuis plusieurs années, en « Politique Publique pour les Peuples Indigènes ».
23Penser, depuis l’État, un traitement différentiel axé sur les revendications territoriales et identitaires indigènes avancées depuis le début des années 1970, est une préoccupation de longue date en Colombie. Pendant la décennie 1980, sous le gouvernement de Belisario Betancur (1982-1986), il s’était déjà agi de proposer de « nouvelles politiques indigénistes » [Gros, 1990] et la mise en place d’un Programme de Développement Indigène (PRODEIN). Créé depuis le Département de la Planification Nationale à l’initiative du président de la République, il devait reconnaître les failles de l’appareil de l’État et les erreurs commises par le passé vis-à-vis des populations indigènes pour instituer en contrepartie un processus de concertation permanente avec leurs organisations. Pour sa part, la Constitution de 1991 renforce la prise en compte de la « variable ethnique » au sein de la planification nationale et des intentions gouvernementales. Avec elle, l’allusion aux peuples indigènes est de plus en plus présente dans le programme exécutif de chacun des présidents de la République élus entre les années 1990 et 2010 [DNP, 2010, p. 130-141].
24Pourtant, le fait de se référer expressément à des politiques publiques pour les peuples indigènes est beaucoup plus récent. Ce n’est que dans le « Plan National de Développement » ou – projet gouvernemental – prévu pour les années 2006-2010 que le propos apparaît pour la première fois : « une politique intégrale pour les peuples indigènes sera formulée de manière concertée » [DNP/PND 2006-2010, p. 458]. Quelque dix ans auparavant, c’est à l’occasion d’une mobilisation indigène menée à l’échelle nationale, qu’était né l’instrument du dialogue permanent entre le gouvernement et les peuples et organisations indigènes. Après plus de trente jours d’occupation pacifique des bureaux de la Conférence épiscopale à Bogota, la réalisation de manifestations de protestation aux quatre coins du territoire national et la mise en place de barrages sur la route Panaméricaine au sud-ouest du pays en juillet 1996, les termes des revendications indigènes avaient été acceptés pour qu’au travers d’un décret du président Ernesto Samper (1994-1996), trois nouveaux espaces de négociation soient créés : la Commission des Droits Humains des Peuples Indigènes, la Commission Nationale des Territoires Indigènes et la Mesa Permanente de Concertación Nacional (MPCN) – ou Table permanente de concertation nationale.
25Coordonnée depuis le Ministère de l’Intérieur avec le soutien du Département National de la Planification, la Mesa de Concertación en question devait dès lors motiver des rencontres régulières entre les délégués des organisations indigènes, les ex-Constituants et les congressistes élus au nom du mouvement indien, et les représentants du gouvernement. Bien qu’apparu au terme d’un rapport de force entre ces différents acteurs – qui, de fait, n’a jamais disparu –, ce lieu de discussions s’est ainsi progressivement imposé dans le cadre institutionnel national, afin de traiter une série d’axes thématiques centraux pour les populations indigènes : territoire ; identité ; autonomie, gouvernement propre et participation ; consultation préalable ; questions socio-économiques ; droits [DNP, 2010].
26Malgré cette initiative, l’exigence du respect des accords arrêtés avec les gouvernements successifs est devenue un leitmotiv au sein des organisations indigènes et, face à une situation de blocage, à plusieurs reprises elles ont opté pour laisser de côté la carte de l’interlocution par la voie institutionnelle et en revenir à des répertoires d’action collective plus radicaux. À cet égard, on peut notamment souligner, de nouveau en juin 1999, l’obstruction de la route Panaméricaine par les organisations indigènes du Cauca, qui a finalement donné lieu à la signature, par le président Andrés Pastrana (1998-2002), du Décret 982 de la même année, « par lequel le gouvernement national crée une Commission pour la mise en œuvre intégrale de la politique indigène [et par lequel] sont adoptées des mesures qui permettent les ressources nécessaires [à cette fin] ». De là, plusieurs autres rassemblements indigènes ont été remarqués, pour la fermeté de leurs pétitions et l’exemplarité de leur cohérence interne.
- 14 De manière générale, une telle insertion indigène dans le paysage politique colombien est restée tr (...)
27Certes, l’existence d’un double registre de la mobilisation indigène n’est pas nouvelle en soi. Depuis le début des années 1970, le recours parallèle à la loi et à l’« action directe » est au contraire une constante des organisations indigènes pour faire valoir leurs droits [Gros 1991 ; Laurent 2005, 2010]. De plus, leur insertion sur la scène électorale a encore démontré que, loin de rejeter l’État, il s’agit davantage d’être représenté au sein de ses instances, ce qui permet de bénéficier d’une plus grande visibilité dans la société et, éventuellement, de tenter des réformes « de l’intérieur ». De fait, à partir de la décennie 1990, le nombre de candidats et d’élus au nom de forces politiques revendiquées en tant qu’indigènes est allé en augmentant, depuis l’espace localisé des mairies et des conseils municipaux, jusqu’à l’enceinte du Congrès, à plus forte portée à l’échelle nationale14.
28Ainsi, on constate une grande variété et complémentarité des répertoires d’action à partir desquels s’expriment les demandes des communautés indigènes pour faire respecter leurs droits et s’associer aux prises de décisions d’ordre national – en d’autres termes, leurs luttes politiques, telles qu’elles peuvent être envisagées sous les différents angles d’approche signalés au début de ce texte : institutionnelles et extra-institutionnelles ; validées par les élections ou formulées au nom de la « protestation » et de la « résistance » ; déclarées dans le cadre de l’élaboration de politiques publiques.
- 15 L’opposition entre le caractère progressiste de la Cour constitutionnelle, née également de la Cons (...)
29La particularité des dernières manifestations indigènes en date est liée au fait qu’elles ont eu lieu dans un contexte postérieur à l’adoption de la Constitution de 1991, dont on pouvait jusque-là penser qu’elle était parvenue à harmoniser l’égalité dans la différence en Colombie. Par ailleurs, la reconnaissance constitutionnelle contribue en partie à renforcer la validité des exigences indigènes ; à ce titre, à plus d’une occasion, elle a pu leur donner gain de cause ou, tout au moins, leur assurer des témoignages de solidarité, grâce à des prises de position en leur faveur exprimées par les juges constitutionnels, face à l’Exécutif, au Congrès ou à la force publique15. Tensions autour de l’usage du cadre normatif – et de ses interprétations, multiples –, qui sont allées crescendo au cours des « années Uribe ».
30L’arrivée au pouvoir d’Alvaro Uribe a incontestablement marqué la Colombie de la décennie 2000 pour plusieurs raisons [González, 2006]. Élu dès le premier tour des élections de 2002 dans un contexte de crise politique après l’échec des négociations du gouvernement Pastrana auprès des groupes de la guérrilla, l’objectif annoncé par celui qui prend la tête du pays est clair : assurer la mainmise de l’État sur l’ensemble du territoire national et lutter contre les « bandits narcoterroristes » au nom d’un programme de gouvernement intitulé « Politique de sécurité démocratique » (Presidencia de la República, 2003). Par voie extraordinaire, il est autorisé à briguer un second mandat en 2006, et, pour la deuxième fois, cette année-là, il remporte les élections. Enfin, les sondages lui octroient une cote de popularité élevée tout au long de son administration, fruit d’une combinaison réussie entre résultats militaires et sens aigu de la communication politique. Ainsi, rien – pas même les scandales qui peu à peu se succèdent autour de lui – ne paraît entacher la bonne réputation de celui qu’on surnomme le « président Téfal », sur qui les problèmes ne semblent pas pouvoir « adhérer ».
31Face aux organisations et aux communautés indigènes également, la fonction présidentielle d’Alvaro Uribe mérite d’être soulignée tant celui-ci aura incarné leur principal adversaire – et motivé leur plus forte opposition – depuis l’approbation de la Magna Carta de 1991. Rapidement après son élection, il l’annonce – et le répétera fréquemment pendant huit ans : « pas même un centimètre carré du territoire national ne peut échapper au contrôle des institutions de l’État et de la force publique ». Cette position en faveur de la sauvegarde de la souveraineté nationale, suscite toutefois de nombreuses controverses du côté des peuples indigènes, soucieux de préserver leur droit à l’autonomie territoriale et politique. Les relations entre le gouvernement et les organisations indiennes se font ainsi chaque fois plus tendues tandis que leur rapport de forces s’exprime à partir de priorités et de projets de société difficilement conciliables au quotidien. Les divergences sont de plus aiguisées par le recours des organisations indigènes à des moyens percutants pour démontrer leur désaccord face aux actions gouvernementales et leur volonté d’influencer directement les initiatives les concernant.
- 16 On peut mentionner le grand écho qu’ont eu les mobilisations indiennes des dernières années dans le (...)
32Ainsi, en septembre 2004, une grande marche est réalisée par les organisations indigènes du Cauca entre les villes de Popayan et de Cali, connue sous le nom de « Minga pour la vie, la justice, la joie, l’autonomie et la dignité » et promue pour dénoncer parallèlement l’intromission et les exactions des acteurs armés sur les territoires indigènes, et les politiques gouvernementales en faveur du néolibéralisme. à partir de l’année 2005, le nord du même département est témoin de la reprise d’opérations dites de « récupération de terres », non seulement considérées par leurs auteurs comme un dû, mais aussi plus rapides et efficaces que les procédés administratifs de rigueur. Puis surtout, le 12 octobre 2008, une nouvelle Minga prend forme – dite de Resistencia Indígena, Campesina y Popular16 qui, à son tour, marque une étape significative en matière de négociations gouvernement/organisations indigènes.
33En premier lieu, la manifestation révèle la capacité des organisations indigènes de rallier à leur cause de nombreux secteurs et associations de la population – non seulement indigènes mais aussi afro-colombiens, paysans, étudiants et de femmes, aux côtés de multiples sympathisants – autour d’un large éventail de revendications. Certaines sont spécifiques aux populations indiennes, tels le respect des accords précédemment arrêtés ; la dérogation des lois qui les affectent approuvées sans leur consultation préalable ; ou la ratification de la Déclaration des Nations unies sur les Droits des Peuples Indigènes. D’autres, plus larges, s’expriment en faveur du respect des droits humains, d’une sortie négociée du conflit armé ou contre la signature d’un traité de libre-échange avec les États-Unis voulu par le gouvernement.
- 17 Quelques années auparavant, ce type de relations avait été mis en avant par les représentants du re (...)
- 18 Il est important de préciser que la garde indigène n’est pas armée ; en tant que figures de l’autor (...)
- 19 Intervention à la télévision du président Álvaro Uribe, Canal Institucional, 22 octobre 2008.
34En outre, l’épisode de la Minga contribue à aiguiser les contradictions entre le président Uribe et les organisations indigènes, à partir d’une logique « d’autorité à autorité »17 appuyée par une série de symboles forts. Autorité de la mobilisation dans son ensemble, encouragée par un large répertoire d’hymnes « des enfants du Cauca » chantés pour faire écho à l’hymne national ; parée des couleurs du Conseil Régional Indigènes du Cauca aux côtés du drapeau colombien ; et escortée par une « garde indigène » active face à la Police nationale18. Mais aussi, autorité revendiquée des « valeurs indigènes », considérées en danger face à l’insistance du président Uribe à défendre les « valeurs de la patrie » et à discréditer les organisations indigènes qu’il taxe d’« alliées de la guérilla »19.
- 20 À titre indicatif, on peut rappeler la tenue de quelques-unes des rencontres centrales réalisées de (...)
35Enfin, l’issue de la Minga de 2008 est intéressante elle aussi, dans la mesure où, après des semaines de collisions indigènes avec le président de la République et la force publique, elle permet la reprise de négociations entre les représentants nationaux de l’autorité et les représentants de l’autorité indigène. Ainsi, le 21 novembre de la même année, pendant plusieurs heures, les délégués des peuples indigènes ont pu exposer leurs préoccupations et leurs pétitions face à une commission gouvernementale réunie de manière exceptionnelle avec les ministres de l’Intérieur, de la Défense, de l’Agriculture, de l’Économie, de l’Éducation, de la Santé et de la Protection sociale, de l’Environnement, des Mines et de la Culture. Rencontre au sommet, convoquée d’urgence sous la pression des Mingueros et face à leur capacité de (se) mobiliser par le biais de l’« action directe », qui de manière singulière conduit à la réactivation de la Mesa de Concertación, pour sa part engagée à partir du cadre institutionnel20.
36Au mois d’août 2010, l’arrivée au pouvoir Juan Manuel Santos – ministre de la Défense de son prédécesseur – apparaît comme un virage dans les rapports à établir face à l’opposition, dans ses divers modes d’expression. Outre son intention d’animer un projet d’« Unité nationale » auprès des différents partis politiques, le nouvel élu dévoile rapidement une stratégie de « rapprochement » vis-à-vis des peuples indigènes.
- 21 On peut souligner à cet égard, le recours des (vice)ministres à des expressions et une attitude vou (...)
37De façon inattendue, il rend visite aux habitants Koguis des monts isolés de la Sierra Nevada de Santa Marta, dans l’extrême nord du pays, avant la cérémonie officielle de son investiture à Bogota. Là, à quelques heures – d’hélicoptère – de sa prise de fonction dans le palais présidentiel, accompagné de sa famille, vêtu de blanc et pieds nus à la manière des autochtones, il reçoit les recommandations des sages locaux pour bien diriger le pays. Ainsi, la proximité déclarée de Juan Manuel Santos auprès de ses hôtes semble illustrer stratégiquement un changement de style radical voulu face à Álvaro Uribe : comme pour prôner la réconciliation, entre peuples indigènes et desseins nationaux, après le « choc de leurs deux mondes » révélé notamment par l’épisode de la Minga. De fait, les réunions qui ont été organisées dans le cadre de la Mesa de Concertación au cours des deux premières années de son mandat, sont allées dans un sens similaire : l’opposant ne s’apparente plus à l’« ennemi » et, bien que les sujets qui fâchent continuent d’être nombreux, les délégués ministériels du président Santos semblent respectueux d’une consigne qui reviendrait à toujours bien traiter le contradicteur21.
38À ce propos, il est toutefois important de garder en mémoire quelques réflexions qui prêtent à aborder avec prudence la reconnaissance d’une « citoyenneté différente » dans un environnement marqué par l’essor du néolibéralisme et la réduction de la fonction étatique. Attribuer aux populations indigènes, des compétences et des moyens qui jusque-là étaient administrés par un État centralisé, pourrait permettre la mise en place de modes de « gouvernement de basse intensité » tandis qu’au travers d’une gestion publique de l’ethnicité, il s’agirait de ratifier l’existence et les droits de groupes considérés particuliers au nom de leur spécificité culturelle pour pouvoir mieux les contrôler [Jaccoud, 1992 ; Gros, 1997].
39En guise d’épilogue et de conclusion ouverte
40Le mois de juillet 2012 a de nouveau mis à jour une série de contradictions entre les principes d’ouverture à la diversité ratifiés par la Constitution de 1991 et leur application lorsque, directement affectées par une série d’attaques de la guérilla, les communautés indigènes du Nord du département du Cauca ont exigé fermement le départ des acteurs armés de leurs territoires. En soi, une telle position ne surprend pas. Depuis de nombreuses années, les « terres ethniques » sont en proie à de multiples intérêts et théâtres d’affrontements entre les groupes armés illégaux et la force publique qui les combat et, depuis longtemps aussi, la capacité d’organisation des communautés indigènes de cette région va de pair avec la défense de leur autonomie territoriale et politique [Laurent, 2005 ; Onic, 2002].
- 22 « Campaña ciudadana de apoyo a nuestros soldados: el Cauca y su ejército, una sola fuerza », promue (...)
41Une telle pétition – qui implique la sortie des resguardos indigènes, de l’ensemble de ces protagonistes qui leur sont étrangers, quels qu’ils soient – s’est cependant accompagnée cette fois d’un passage à l’action de la part des organisations indigènes, particulièrement controversé. Non seulement, la guardia indígena s’est attelée à débusquer, sanctionner – selon ses propres modes d’exercice de la justice – et expulser, comme elle l’avait fait à plusieurs reprises auparavant, des membres des organisations armées illégales actives sur les territoires collectifs. Mais surtout, fait sans précédent dans l’histoire du pays, elle s’est également employée à déloger les représentants de l’armée régulière : en poste pour la protection d’un pylône électrique, les soldats présents sur les resguardos ont été pris à partie et les bâtiments construits pour les abriter ont été détruits à coups de pierres et de pioches. L’image d’un soldat en pleurs, évincé de force de sa base militaire – transporté à bout de bras – a alors semblé marquer la fin d’une résistance indienne jusque-là toujours voulue pacifique. L’épisode fera la Une dans la presse et les journaux télévisés et il sera amplement commenté dans les réseaux sociaux. Face aux défenseurs de l’autonomie indigène, nombre de positions s’élèveront, parfois aux accents racistes, pour rendre hommage à l’armée contre les supposés « antipatriotes indigènes »22. L’impression sera ainsi donnée, d’un divorce sans appel entre, d’un côté, les peuples indigènes et, de l’autre, les représentants de l’État.
- 23 Communiqué Onic-Pronunciamiento Pueblos Indígenas MPC, 2.08.12.
- 24 Interview de Feliciano Valencia, El Tiempo, 22.07.12.
- 25 Sans se risquer à tirer des conclusions rapides, il est intéressant de noter que, quelques jours pl (...)
42Pourtant, plutôt que de considérer « les Indiens » et « l’État » comme des blocs parfaitement homogènes, invariablement en opposition et sans possibilité de convergence, il est important de tenir compte des nuances qui alimentent leurs rapports. Certes, la longue histoire de leurs relations fait état de nombreux chocs ; mais elle passe aussi – on l’a vu – par des phases de négociations. De fait, après ce moment de crise aiguë, les conversations ont repris entre le gouvernement et les leaders indiens. De nouveau, la Mesa Permanente de Concertación Nacional s’est réunie à Bogota du 6 au 8 août 2012 pour une rencontre à l’issue de laquelle les organisations indigènes ont fait savoir qu’elles n’ont « rien contre les soldats de la patrie »23. Auparavant, l’un des porte-parole de l’Association des Cabildos du Nord du Cauca avait pour sa part affirmé : « Nous n’allons pas faire obstacle à Santos »24. Enfin, à la demande des organisations indigènes et de manière inattendue, ce dernier a accepté de se rendre personnellement dans la région ; là, il a surpris l’auditoire par un mea culpa : demandant « pardon » aux communautés indigènes pour les actions qui les affectent dans le cadre du conflit armé et acceptant la reprise de dialogues entre leurs représentants et le gouvernement25.
43En outre, il faut souligner qu’à la grande variété des peuples indigènes en Colombie, s’ajoute la complexité de l’État : ses différentes sphères, instances et agents, qui ne parlent pas toujours d’une seule voix. On a déjà signalé le rôle central que joue la Cour constitutionnelle à cet égard ; on peut, encore, mentionner l’une de ses sentences, qui, quelques semaines après les « incidents du Cauca », ordonnait le retrait de bases militaires situées au sein d’un resguardo indigène des départements du Meta et du Guaviare [Auto 173 de 2012].
44L’examen de l’évolution de la difficile construction des « politiques publiques pour les peuples indigènes » – avec ou sans majuscules – au cours des deux décennies qui ont suivi l’adoption de la Constitution de 1991, amène ainsi à considérer, à la manière d’une recommandation méthodologique, la nécessité d’un double niveau d’observation : non seulement « macro » mais aussi « micro » et qui, au-delà des directives gouvernementales, permette de rendre compte des dynamiques fluctuantes et des interrelations collectives et individuelles auxquelles donnent lieu les négociations entre représentants de l’État et délégués des organisations indigènes. Par ailleurs, pour l’heure, quelques questions centrales se posent quant à l’avenir de ces politiques. Une première série de réflexions, qui émanent du mouvement indigène, a trait au type d’actions à privilégier pour les exiger et les faire valoir : concertations institutionnelles, inscrites dans le cadre légal, ou mobilisations et actions directes, pour faire pression sur les gouvernants ? Face à un tel dilemme, l’alternative choisie semble plutôt correspondre à une articulation de ces différents répertoires. En outre, reste à savoir qui négocie ? En représentation de qui ? Et pour quels types de pétitions : centrées principalement sur les droits des Indiens, pour les Indiens, ou plus larges, menées aux côtés d’autres secteurs sociaux et pour la construction conjointe d’une autre Colombie, plus inclusive et équitable ?
- 26 Alain Touraine [1997] et Michel Wieviorka [1997] insistent à cet égard sur l’importance de la liber (...)
45Sans doute est-ce là le principal défi à affronter pour les peuples et les organisations indigènes du pays : non seulement faire respecter les accords passés avec le gouvernement national depuis l’adoption de la Constitution de 1991, au nom de la différence, mais aussi – ou surtout – œuvrer pour le changement politique, économique et social demandé au-delà de la différence. Au risque, peut-être, de recevoir moins d’attention concrète de la part de l’État pour des arrangements ponctuels, mais pour rendre possible un élargissement de l’exercice démocratique : au travers d’un équilibre entre références identitaires, valeurs universelles et subjectivité ; et en faveur de l’articulation de la question de la reconnaissance à celle de la redistribution26.
46Autant de conditions pour un meilleur « vivre ensemble », encore en construction et toujours objet de réflexions, au terme de vingt ans de « multiculturalisme à la colombienne », et qui s’inscrit aujourd’hui dans un – nouveau – contexte national marqué par l’ébauche d’un processus de paix.
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