• 1 Cf. dernière partie de cet article : « L’impossible compromis des populations locales. »
• 2 En invoquant l’article 137 du titre VII (régime d’exception) de la Constitution politique péruvienn (...)
• 3 Le gouvernement a déclaré l’état d’urgence pour une période de trente jours dans la province d’Espí (...)

1L’Amérique du Sud est habillée en rouge, nous l’avons vu avec le triomphe d’Ollanta », déclarait Evo Morales au lendemain de l’élection d’Ollanta Humala. Or, dès son investiture devant une douzaine de chefs d’États, le président Humala affirmait qu’il s’attacherait à préserver la stabilité économique, tout en promettant de « faire disparaître le mot d’exclusion » du Pérou. Après avoir été stigmatisé en 2006 par la classe politique péruvienne et une partie des milieux d’affaires et des médias nationaux pour son affinité avec la gauche radicale – celle des Hugo Chávez et Evo Morales –, Humala cite bien plus volontiers en 2011 la gauche modérée brésilienne. S’il affirmait au lendemain de son élection sa « détermination » à ce que les grands groupes miniers soient soumis à une « contribution significative » pour participer à la lutte contre la pauvreté, il déclare lors de sa première épreuve du feu en novembre 2011 (un conflit autour du projet minier Minas Conga dans le département de Cajamarca au nord du pays1) vouloir « respecter les contrats qui ont été signés par l’État, qu’ils plaisent ou non ». Mais la crise dure : après les manifestations et la grève générale de milliers de paysans, initiée le 24 novembre 2011 à Cajamarca, contre le plus grand investissement de l’histoire du Pérou (4,8 milliards de dollars prévus sur dix-neuf ans), accusé de mettre en péril les ressources hydriques de la région, une grande marche pour l’eau de Cajamarca à Lima mobilise en février 2012 des milliers d’étudiants, paysans, producteurs et ouvriers. Les manifestations violentes de juillet 2012 (cinq morts) obligent Ollanta Humala à suspendre le projet minier pour une période de deux ans. Mais le recours à l’état d’urgence – qui prévoit une restriction, voire, selon les cas, une suspension des libertés et droits constitutionnels, notamment en matière de liberté de réunion, de circulation et d’inviolabilité du domicile2 –, le déploiement de militaires à Cajamarca et ailleurs3 et le remaniement du gouvernement – dont Óscar Valdés, ancien officier de réserve, devient Premier ministre – ont définitivement entaché le rapport d’Ollanta Humala aux citoyens défavorisés des zones rurales qui l’avaient pourtant porté à la tête de l’État moins d’un an auparavant [Mesclier et Sierra, 2012, p. 6-9].

• 4 La notion de « malédiction des ressources naturelles » (resource curse) a donné lieu à une littérat (...)

2À la suite du Brésil et de l’Uruguay, le Pérou illustre le fait que, si le pouvoir se conquiert à gauche auprès des pauvres et des exclus, ces pays se gouvernent désormais au centre, misant sur une « croissance inclusive ». Le Pérou prend acte des progrès permis par sa très bonne santé économique cette dernière décennie, tirée par une industrie minière dopée par les cours historiquement hauts des matières premières. La croissance est prise au sérieux par le gouvernement Humala, notamment parce qu’elle finance la dépense sociale et qu’elle a permis de réelles avancées dans la lutte contre la pauvreté. Mais elle pèche par son incapacité à réduire les inégalités, et l’État peine à pallier ses manquements. Une équation complexe, qui oblige des gouvernements « vêtus de rouge » à se garder d’une vision binaire et à faire preuve de pragmatisme, quitte à assumer les incompréhensions de leur électorat. Cette tension est reflétée de manière symptomatique par les tâtonnements des gouvernements d’Alan García hier, et d’Ollanta Humala aujourd’hui, face à la question minière : tension entre leur volonté de préserver l’attractivité du pays pour les investisseurs, afin de sanctuariser une croissance réductrice de pauvreté, et la révolte de leur électorat face à l’inégale répartition des fruits de cette croissance. En oscillant aujourd’hui entre béné­diction nationale et malédiction locale des ressources naturelles4, le cas péruvien semble constituer une illustration emblématique de ce que Gudynas nomme le « néo-extractivisme » latino-américain, à savoir un style de développement mis en œuvre par les gouvernements « progressistes » de la région (comprendre « de gauche »), basé sur l’appropriation et l’exploitation de la nature pour financer les programmes sociaux de réduction de la pauvreté, gage du positionnement « à gauche » de l’échiquier politique des gouvernants [Gudynas, 2009].

• 5 En 2009 les réserves (prouvées et probables) de cuivre, d’or, d’argent et de zinc du Pérou représen (...)
• 6 Selon les statistiques de l’Inei (Instituto Nacional de Estadística e Informática), le salaire moye (...)
• 7 Cf. tableau « Tasa de desempleo urbano, según principales características y región natural » [en li (...)

3Raffestin définit la ressource comme le résultat d’un processus de mise en production de la matière par l’homme par la médiation de la technique. Pour l’auteur, « il n’y a pas de ressources naturelles, il n’y a que des matières naturelles » [Raffestin, 1980, p. 205]. Cette définition constructiviste de la ressource conduit à envisager les ressources naturelles comme une construction sociale, c’est-à-dire comme le produit de relations, marquées géographiquement et historiquement datées, entre un groupe humain et le monde matériel qui l’entoure. La richesse est là, au cœur du sous-sol péruvien, qui regorge d’argent, de cuivre, d’or, d’étain, de fer5, et même d’hydrocarbures, à l’heure où les cours des matières premières atteignent des niveaux historiques (cf. graphique 1), et c’est sur l’exploitation de ces matières naturelles, devenues ressources, que le pays fonde son développement économique. Ainsi le Pérou vient-il de vivre une décennie particulièrement prospère, relayée par la demande interne : une croissance moyenne de 6 % depuis une décennie, accompagnée d’une inflation maîtrisée. Un véritable « dragon » latino-américain. La stabilité et l’ouverture de l’économie péruvienne ont attiré les investisseurs étrangers et les réserves internationales du pays sont estimées à 64 milliards de dollars en octobre 2014, soit quatre fois plus qu’en 2005 [BRCP]. Le Pérou est l’un des pays d’Amérique latine qui a le mieux résisté à la crise financière internationale de 2008 : celle-ci n’a pas remis en cause les progrès en cours depuis les années 2000. Le revenu moyen – et par suite la consommation privée – a fortement augmenté, tout en restant à un niveau somme toute faible, équivalant à environ 400 dollars par mois en 20126. Le chômage a nettement reculé (le taux de chômage urbain passe de 7,3 % en 2004 à 4,7 % en 20127), mais cette évolution est à nuancer dans la mesure où le travail informel reste la règle pour la majorité de la population : près des deux tiers de la population active travaillent sans protection sociale, soit un des taux d’informalité les plus élevés d’Amérique latine.

• 8 Eduardo Gudynas utilise le néologisme « extractivisme », issu du portugais (brésilien) extrativismo(...)
• 9 Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (« Fonds national de compensation et de développ (...)
• 10 Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (« Programme national d’aide alimentaire »).
• 11 Le cas péruvien n’est pas isolé et s’inscrit en fait dans une stratégie régionale de reprimarisatio (...)
• 12 Notamment la loi de promotion des investissements dans le secteur minier (14 novembre 1991) et le t (...)

4La décennie de présidence d’Alberto Fujimori (1990-2000) a acté un changement de paradigme quant au rôle de l’État dans l’économie péruvienne. Quelques mois après son accession au pouvoir, Alberto Fujimori met en œuvre un programme d’ajustements structurels en concertation avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Inspiré des principes du consensus de Washington, ce programme s’articule autour de trois mots d’ordre : libéralisation, privatisation et dérégulation. L’État péruvien recentre son activité sur ses fonctions régaliennes : il limite son action dans la sphère économique en abandonnant nombre d’activités de production au profit des acteurs économiques privés et laisse le marché réguler l’allocation des ressources. C’est la grande période de l’« extractivisme8 ». Le Pérou fait alors le choix de la voie néolibérale et met en place des programmes de grande envergure destinés à combattre la pauvreté, tels Foncodes9 ou Pronaa10 [Gonzales de Olarte, 1997, p. 72-74 ; 1998, p. 41-58 ; Lavrard-Meyer, 2010, p. 145-192]. Cette libéralisation de l’économie péruvienne entraîne la mise en œuvre d’un modèle de développement économique primo-exportateur basé sur le secteur minier, qui favorise un nouveau cycle d’exploitation et d’exportation des ressources minières du pays. Ce modèle renoue ainsi avec une politique économique mise en place à l’époque coloniale et périodiquement réactivée depuis la proclamation de l’indépendance en 1821 [Arellano Yanguas, 2011, p. 94-97 ; Contreras Carranza, 2010, p. 103-168 ; Deustua, 2009, p. 45-95 ; Salazar-Soler, 2009, p. 109-228 ; Thorp, Bertram, 1978, p. 72-94, p. 154-163, p. 210-221]11. De nouvelles règles du jeu, favorables aux acteurs économiques privés et aux majors de l’industrie minière, sont instaurées12. La mise en place de ce cadre régulateur favorise l’arrivée de compagnies minières internationales qui hissent le Pérou parmi les principaux producteurs de minerais de la planète.

• 13 Cf. https://estadisticas.bcrp.gob.pe/estadisticas/series/mensuales/balanza-comercial

5Dès lors, le secteur minier devient un secteur clé pour l’État péruvien. L’activité minière représente 12 % du PIB en 2011, alors qu’elle n’en représentait que 5 % en 2001. Elle constitue la plus forte contribution aux exportations péruviennes, soit environ 60 % des exportations depuis 2005. Les exportations du secteur ont été considérablement renforcées au cours de la dernière décennie, passant d’une moyenne annuelle de 4 milliards et demi de dollars durant la première moitié des années 2000 à une moyenne de plus de 15 milliards de dollars pendant la seconde moitié, une grande partie de cette évolution étant due à la hausse des cours. La crise économique internationale de 2008 a touché l’économie péruvienne et entraîné le recul, en 2009, des exportations minières en valeur (-12 %), mais elles ont continué à augmenter en volume (+ 3 %). Elles ont connu leur plus haut niveau en 2010 et 2011 (respectivement 22 et 27 milliards de dollars13). Le secteur minier est donc, plus que jamais, absolument capital pour l’équilibre de la balance des paiements du Pérou. Mais il l’est également pour sa contribution à la croissance du pays. C’est en effet le secteur qui tire le plus fortement la croissance du PIB péruvien dans les années 2000, avec un taux moyen de 22 % par an alors que le PIB croît en moyenne de 11 % par an (cf. graphique 2).

• 14 À titre d’exemple, au Pérou, l’or est extrait à grande, moyenne et petite échelle, mais aussi de fa (...)
• 15 Quellaveco de Anglo American, Antapaccay de Xstrata Tintaya et Minas Conga de Minera Yanacocha.
• 16 Tía María de Southern Copper Perú et Santa Ana de Bear Creek Mining Company.
• 17 Mines d’Antamina et Cerro Verde.
• 18 Minera Shougang.
• 19 Galeno de Lumina Copper, Los Calatos de Minera CN, Cañariaco de Minera Oro Candente.
• 20 Pampa de Pongo de Nanjinzhao Group, Hierro Apurímac de Apurímac Ferrum.
• 21 Chucapaca de Canteras del Hallazgo.

6La croissance de l’économie péruvienne est donc de plus en plus dépendante de la bonne santé du secteur minier et de son attractivité vis-à-vis des multinationales qui sont les seules – à ce jour au Pérou – à avoir les capacités capitalistiques et techniques d’opérer les grands projets miniers14. Nul gouvernement, quels que soient ses partis pris idéologiques, ne peut l’ignorer. Malgré le récent retournement des cours de nombreuses matières premières, et alors que les investissements directs étrangers s’essoufflent au global – après avoir retrouvé leur plus haut niveau au milieu des années 2000, ils stagnent en pourcentage du PIB depuis 2007 –, les investissements miniers connaissent un boom et ont augmenté de 29 % par an entre 2007 et 2013 (cf. graphique 3). De très gros projets d’investissements ont été annoncés pour les prochaines années : projets approuvés, en construction15 ou en cours d’évaluation16 ; projets d’agrandissement dans les secteurs du cuivre17 et du fer18 ; ou projets d’exploration, principalement dans le secteur du cuivre19, du fer20 et de l’or21.

• 23 Selon l’indice FGT (Foster, Greek et Thorbecke) de 2007, les trois axiomes énoncés par Amartya Sen (...)
• 24 La côte représente 12 % du territoire péruvien mais concentre plus de 52 % de la population (29 % à (...)
• 25 La brèche de pauvreté prend en compte l’écart entre le revenu du pauvre et la ligne de pauvreté.

10De fait, la croissance a indubitablement permis de réduire la pauvreté et l’extrême pauvreté au Pérou. Que l’on considère des indicateurs strictement monétaires (ceux de la Banque mondiale, à 1 dollar et 2 dollars PPA par jour), le seuil national de pauvreté [Inei, 2014], les nécessités de base insatisfaites, ou encore des indices plus sophistiqués (tels FGT0, FGT1 et FGT223), deux constantes sont mises à jour : la pauvreté et l’extrême pauvreté ont été réduites très significativement (au seuil national, elles sont passées respectivement de 59 à 28 % et de 16 à 6 % entre 2004 et 2012), mais elles restent très inégalement réparties entre les villes – Lima en tête –, principalement localisées sur la côte péruvienne (respectivement 17 et 1,5 %)24 et les régions andines et amazoniennes rurales (respectivement 52 et 20 %). L’indice de développement humain suit cette évolution favorable, à un rythme qui s’accélère depuis les années 1980 : il gagne 0,04 point entre 1980 et 1990 (de 0,580 à 0,619), puis 0,6 point entre 1990 et 2000 (de 0,619 à 0,679) et entre 2000 et 2012 (de 0,679 à 0,741) [UNDP, 2013]. Par ailleurs, depuis le début des années 2000, les trois indices FGT connaissent une évolution comparable, ce qui traduit une corrélation du taux de pauvreté (FGT0), de la brèche de pauvreté (FGT1) et de la sensibilité aux transferts vers les plus pauvres (FGT2). Globalement donc, le taux de pauvreté (monétaire et nécessités de bases insatisfaites) a baissé, la brèche de pauvreté également25, et les pauvres ont amélioré leur situation sans que cela se fasse aux dépens d’autres ménages plus pauvres encore (cf. graphique 5).

• 26 Au Pérou, le canon minero est un mécanisme de transfert (et non une taxe) d’une partie de l’impôt c (...)

11L’industrie minière, pourvoyeuse de 206 000 emplois directs et plus de 3 millions d’emplois indirects en 2012 (selon le ministère de l’Énergie et des Mines), réclame sa part dans cette évolution favorable. Elle estime que le revenu des habitants des districts miniers est de 50 % supérieur à celui des districts non miniers. Toujours selon l’industrie minière, les taux de pauvreté et d’extrême pauvreté sont respectivement de 8,5 et 7 points de pourcentage inférieurs à ceux des districts non miniers, et l’indice de développement humain y est supérieur de 0,017, avec un effet bien plus prononcé dans les districts de « grandes et moyennes mines » que dans les districts de « petites mines ». Mais l’industrie minière reconnaît également que les perceptions sont bien différentes : les habitants des zones minières ne s’estiment pas moins pauvres que leurs concitoyens des zones non minières [SNMPE, 2012, p. 51 et 57]. Arellano Yanguas, en revanche, aboutit au fait que l’activité minière en général, et les transferts réalisés via le canon minero en particulier26, n’ont qu’un très faible impact sur l’amélioration du niveau de vie des populations locales. Ceci notamment du fait de la faible capacité institutionnelle, de la corruption des autorités locales, mais aussi de la pression à laquelle elles sont soumises pour utiliser rapidement cette manne économique [Arellano Yanguas, 2011, p. 192-214]. En tout état de cause, à l’échelle nationale, les progrès réalisés sur le front de la pauvreté n’ont pas investi le terrain des inégalités. Le Pérou peine à répartir équitablement les fruits de la croissance : le coefficient de Gini, qui reflète le degré d’inégalités au sein d’un pays, s’améliore de manière beaucoup plus lente que les indicateurs de pauvreté, et les 10 % les plus pauvres détiennent une part toujours aussi faible de la richesse nationale (cf. graphique 6). Le Pérou se situe à ce titre dans une position intermédiaire en Amérique latine, où des pays tels l’Uruguay, la Bolivie, le Salvador, l’Argentine, l’Équateur, ou encore la République dominicaine, ont vu leurs inégalités se réduire plus rapidement entre 2008 et 2012, mais où d’autres pays comme la Colombie, le Brésil, le Mexique, le Chili et le Venezuela les ont réduites moins vite encore que le Pérou. Enfin, certains pays tels le Panama, le Paraguay ou le Costa Rica ont vu augmenter les inégalités [Cepal, 2013, p. 23].

• 27 Quechua, aymara ou langue amazonienne.

12Les déterminants de l’inégalité sont profonds : ils s’enracinent dans la diversité ethnique et culturelle du pays. La pauvreté (calculée selon le seuil national de pauvreté) affecte 52 % des personnes déclarant avoir une langue autochtone pour langue maternelle27 – dont 22 % dans une pauvreté extrême –, alors que les Péruviens ayant l’espagnol comme langue maternelle sont 26 % à être pauvres. Si l’on se réfère à l’autoperception d’appartenance ethnique, la pauvreté affecte dans une mesure bien supérieure (36 %) les foyers dont le chef de famille se dit d’origine « native » (quechua, aymara ou d’Amazonie) et ceux dont le chef de famille se qualifie de Noir, ou de métis avec un parent noir (30 %), par rapport aux foyers dont le chef de famille se dit d’origine blanche, ou métis avec un parent blanc (moins de 19 % de pauvreté). Loin de permettre aux plus défavorisés d’emprunter l’ascenseur social, la déficience d’accès à l’éducation et la mauvaise qualité de l’enseignement limitent la promotion sociale. En 2010, 56 % des pauvres (71 % des extrêmement pauvres) âgés de plus de 15 ans n’ont pas d’éducation, ou une éducation primaire seulement ; tandis que c’est le cas de 25,5 % des non-pauvres. Les cercles vicieux ne sont pas rompus, alors même que, s’il existe un domaine dans lequel être pauvre ne semble pas faire de différence, c’est sur le terrain de l’activité économique : les plus défavorisés présentent des taux d’activité économique (77 % pour les pauvres, 79 % pour les extrêmement pauvres) supérieurs à ceux des non-pauvres (72 %) [Inei, 2011, p. 55- 56, 65 et 71]. Le Pérou reste la patrie des travailleurs pauvres.

• 28 Le Pérou est le premier producteur latino-américain de zinc, d’étain, de plomb et d’or (troisième p (...)
• 29 « Sovereign Rating-Peru », Standards & Poors, septembre 2011.

17La contribution de l’industrie minière au budget de la nation à de quoi faire réfléchir Ollanta Humala sur l’importance de maintenir l’attractivité du Pérou pour les investisseurs internationaux28. Au lendemain de sa victoire en juillet 2011, la Bourse de Lima connaît une dégringolade de 9 % et suspend momentanément les échanges. Un mois plus tard, Ollanta Humala rassure sur sa volonté de poursuivre une politique favorable à l’économie de marché en nommant Premier ministre le chef d’entreprise Salomón Lerner, ministre de l’Économie l’économiste de sensibilité libérale Miguel Castilla, et en reconduisant dans ses fonctions le respecté président de la Banque centrale, Julio Velarde. D’ailleurs, dès les premiers jours de septembre 2011, Miguel Castilla annonce que la mise en œuvre des programmes sociaux annoncés par Ollanta Humala ne mettra pas en péril la stabilité fiscale – et in fine la présence d’entreprises multinationales dans l’économie –, dans la mesure où elle sera réalisée pas à pas, en commençant par les zones les plus défavorisées. Malgré les ambitieuses mesures sociales du programme d’Ollanta Humala – dont l’annonce-phare d’une retraite de 250 soles pour les personnes âgées de plus de 65 ans –, les réassurances de ses ministres calment les marchés. Standard & Poors relève dès septembre 2011 la note souveraine de long terme (en devises) du Pérou (de BBB- à BBB), ancrant le pays un peu plus nettement encore dans la catégorie des pays attractifs pour les investisseurs. Cela au motif, entre autres, que le gouvernement s’engage à mettre en œuvre l’augmentation de la dépense sociale « graduellement et dans les limites d’un cadre fiscal prudent », note alors l’agence29. Cette nécessaire prudence budgétaire et fiscale, corollaire indispensable de l’augmentation d’une dépense sociale largement financée par les investissements, incite les gouvernements de gauche à une logique de compromis avec les multinationales minières.

• 30 Entre 2004 et 2011, les prix de l’étain ont augmenté de 207 %, ceux du cuivre de 208 % et ceux de l (...)
• 31 Le texte unique réformé de la loi générale sur l’activité minière du 4 juin 1992 prévoit plusieurs (...)

18Dans un contexte de forte hausse des prix des matières premières – et notamment des minerais – sur les marchés internationaux30, l’État péruvien a tenté depuis les années 2000 de réformer la législation fiscale applicable au secteur minier [Bos, 2015, p. 287-289]. Le but était d’augmenter la rente perçue par l’État, dans un contexte de « superprofits » réalisés par les entreprises minières. Celles-ci sont soumises au paiement d’impôts génériques comme la TVA et l’impôt sur les sociétés, mais également spécifiques, comme la redevance minière, le droit de vigueur et de pénalité, l’impôt spécial sur l’activité minière, ou encore la taxe spéciale sur l’activité minière [Polo y La Borda, 2007, p. 1-23 ; Eiti/Minem, 2012, p. 71]. La révision du cadre fiscal constitue une renégociation des règles du jeu instaurées lors de la phase de libéralisation de l’économie dans les années 1990, au cours de laquelle des clauses de stabilité31 et/ou d’exemption fiscale avaient été prévues et appliquées [Bos, 2014, p. 100].

• 32 Par les lois n° 27506 (2001), n° 28007 (2003) et n° 28332 (2004), après avoir été instauré en 1992.

19Une partie de la rente perçue par l’État sur l’activité minière est transférée aux gouvernements locaux selon le mécanisme de transfert du canon minero, qui fut modifié plusieurs fois32. Le taux de transfert aux gouvernements locaux de la zone d’exploitation minière passe de 20 % – niveau prévu par la loi de 2001 adoptée sous la présidence transitoire de Valentín Paniagua – à 50 % en 2003, sous la présidence d’Alejandro Toledo (2001-2006). Le canon constitue un mécanisme de redistribution bénéficiant à hauteur de 25 % au gouvernement régional, 40 % aux municipalités du département, 25 % aux municipalités des provinces et 10 % au district d’extraction. Les transferts opérés vers le département et les provinces sont modulés en fonction de critères de densité et de nécessités de base insatisfaites en infrastructures. Dès lors, un district d’extraction plus riche en infrastructures et moins peuplé, tout en conservant une prime de 10 %, sera au total moins bénéficiaire qu’un autre district non extractif de la même province, plus peuplé et aux infrastructures défaillantes. À l’inverse, le district d’extraction sera d’autant plus bénéficiaire qu’il est particulièrement pauvre et peuplé, puisqu’il profitera (en plus de ses 10 %) des transferts organisés au niveau de la province et du département. Si la réforme du cadre réglementaire fiscal relève de l’action souveraine de l’État, ces transferts sont le fruit d’une renégociation des règles du jeu entre l’État central et les entreprises minières, qui ont elles-mêmes parfois souhaité l’augmentation des transferts des ressources perçues par l’État central à destination des gouvernements locaux. Les entreprises minières espéraient ainsi désamorcer l’opposition grandissante d’une partie de la population aux projets miniers, dans la mesure où ces conflits, parfois violents, pouvaient en effet mettre en péril la poursuite de leurs activités [Arellano Yanguas, 2011, p. 41].

• 33 Décret suprême n° 071-2006-EM pris par le président le 26 décembre 2006.

21Lors de son second mandat, suite à la hausse des cours mondiaux des minerais et par conséquent aux profits supplémentaires réalisés par les entreprises minières, le président Alan García a institué une nouvelle contribution fiscale pour les entreprises minières, sur la base du volontariat, le Programme minier de solidarité avec le peuple (PMSP)33. Dans le cadre du PMSP, les contributions volontaires des entreprises minières sont destinées à promouvoir le développement local. Ce programme a vocation à contribuer à l’amélioration des conditions de vie des populations situées dans les zones d’activité minière, en suivant un ordre d’actions prioritaires : l’alimentation des nourrissons et des femmes enceintes ; l’éducation primaire et la formation technique ; la santé ; le développement des capacités de gestion publique ; la promotion de chaînes de production ; les infrastructures de base d’importance locale ou régionale privilégiant la main-d’œuvre locale. Un programme qui, selon ses détracteurs, est inadapté aux acteurs locaux qui tirent difficilement le meilleur profit de ces transferts [Arellano Yanguas, 2011, p. 47].

• 34 Ce nouvel impôt concerne les titulaires de concessions minières, ainsi que les entreprises intégrée (...)
• 35 Ce nouvel impôt, justifié dans la loi par l’exploitation de ressources non renouvelables (art. 2), (...)
• 36 Les taux étaient de 1 % à 3 % (sur la valeur du minerai) dans la loi n° 28258 de 2004. Ils passent (...)
• 37 Lors d’un entretien réalisé à Lima le 1^er mars 2012, un cadre de l’entreprise Minera Barrick Misqui (...)
• 38 Cet index de perception, basé sur une enquête auprès de 3 000 entreprises minières de toutes nation (...)
• 39 Pour approfondir la question du néo-extractivisme des gouvernements progressistes d’Amérique du Sud (...)

22Quant à Ollanta Humala, il fait voter, deux mois après sa prise de fonction, deux nouveaux impôts miniers, dont un sur la base du volontariat des entreprises minières, et fait adopter une réforme fiscale augmentant la redevance minière. Pour autant, il ne remet pas en cause les engagements pris précédemment en termes de stabilité fiscale. Le premier de ces impôts, l’impôt spécial sur l’activité minière, marque un durcissement du cadre fiscal pour les entreprises non couvertes par les contrats de stabilité fiscale34. Le second, la taxe spéciale sur l’activité minière, se situe dans la droite ligne du PMSP, dans la mesure où elle concerne les entreprises minières couvertes par des contrats de stabilité fiscale et s’applique sur la base du volontariat35. Quant à la réforme fiscale de la redevance minière, elle augmente significativement l’imposition des entreprises fortement bénéficiaires36. La logique de compromis avec les multinationales minières n’en est pas pour autant remise en cause : preuve en est la bonne tenue de la perception des politiques publiques péruviennes par les multinationales minières elles-mêmes37 sous le gouvernement d’Ollanta Humala38. À la différence des décennies 1980 et 1990, au cours desquelles l’extractivisme s’est développé dans un contexte de réduction du rôle de l’État face au poids du marché et des acteurs économiques privés souvent transnationaux [Gudynas, 2009, p. 194-195], ces réformes constituent un certain retour, concerté, de l’État vis-à-vis des acteurs économiques miniers. Elles semblent alors valider en partie le passage d’un contexte politico-économique extractiviste à un contexte « néo-extractiviste » au Pérou, notamment depuis l’élection du président Humala39.

• 40 La loi n° 27651 opère pour la première fois une distinction juridique entre l’extraction artisanale (...)
• 41 Ces décrets accroissent la pression exercée sur les mineurs artisanaux informels pour qu’ils formal (...)

23De manière symptomatique, le durcissement le plus manifeste porte sur le secteur de la petite mine artisanale, peu pourvoyeur de recettes fiscales car représentant une très faible part de la production minière et très majoritairement informel [Bos, 2015, p. 289-293]. Une première loi ayant vocation à encadrer ces activités fut adoptée en 2002 sous la présidence Toledo (2001-2006)40. Puis en février 2012, moins d’un an après son élection, le président Ollanta Humala fait promulguer quatre nouveaux décrets-lois durcissant la réglementation sur la formalisation, et donc sur la fiscalisation des activités artisanales et les normes et contrôles environnementaux et de sécurité les concernant41. Ces décrets marquent un durcissement des politiques vis-à-vis de l’extraction minière artisanale, en passant de l’incitation à la formalisation sous la présidence Toledo, pour en arriver à une forme de coercition sur une activité aux fortes externalités négatives (pollution environnementale, conflits sociaux, voire criminalité), particulièrement visible dans le département amazonien de Madre de Dios sous la présidence Humala [Arriarán et Gómez, 2008, p. 156-166 ; Pachas Cuya, 2008, p. 240-256].

• 42 36 % entre mars 2004 et décembre 2012 [Defensoría del pueblo, 2011, p. 55].
• 43 Par exemple les conflits autour du projet Tía María de l’entreprise Southern Perú, dans le district (...)
• 44 Il s’agit même de la principale cause de la hausse de la conflictualité entre 2005 et 2008 [Arellan (...)
• 45 Dans le cas du conflit de Tambo Grande, l’opposition venait notamment des populations dépendantes d (...)
• 46 Référence à l’exécution du dernier empereur inca par les colons espagnols, sur ordre de Pizarro, à (...)

24Cette logique de compromis entre l’État péruvien et les grandes entreprises minières ne s’applique pas sur les sites d’extraction, où les conflits sociaux sont pléthore : on dénombre, fin 2011, 149 conflits sociaux ouverts au Pérou. Plus du tiers des conflits42 est de nature socio-environnementale et la majeure partie est liée à des investissements miniers43, preuve s’il en est que le « néo-extractivisme » ne parvient pas à effacer les dommages collatéraux des politiques extractivistes des décennies précédentes [Gudynas, 2009, p. 204-207]. Les motifs de ces conflits sont multiples et tournent autour des questions de l’acquisition des terres, des risques de pollution, de l’emploi local ou de la répartition de la rente entre gouvernement central et gouvernement local. Les inégalités entre les aires géographiques sont une cause majeure de ce phénomène [Bedoya et al., 2013, p. 85]. L’augmentation des flux financiers transférés par l’État central aux gouvernements locaux constitue paradoxalement un autre facteur clé des tensions sociales [Arellano Yanguas, 2011, p. 121-138]44. Néanmoins, c’est la cause environnementale qui est le plus souvent invoquée et qui semble la plus mobilisatrice. Les conflits socio-environnementaux opposent les populations locales aux compagnies minières, le plus souvent transnationales. Pour les populations, le contrôle et la gestion des ressources naturelles (la terre et l’eau notamment) est capital [Grieco, Salazar-Soler, 2013, p. 157-162]. Les craintes relatives à la dégradation de l’environnement et les menaces sur le maintien des modes de vie traditionnels – comme les activités agricoles et pastorales des populations locales, souvent indigènes [Damonte Valencia, 2008, p. 35-36] –, associées à l’arrivée de groupes miniers transnationaux dans les Andes [Bury, 2007, p. 70-80, p. 231-277] et, dans une moindre mesure, sur la côte Pacifique [Revesz, 2009, p. 17-44]45, constituent un facteur supplémentaire de mobilisation contre les entreprises minières, du fait de la pression exercée sur les ressources en terres et en eau. Les inquiétudes des populations quant à l’accès, au contrôle et à la gestion des ressources s’expriment alors généralement lors de conflits, portés par diverses formes d’environnementalisme [Arellano Yanguas, 2011, p. 112-120 ; Bebbington et Humphreys Bebbington, 2009, p. 120-123]. Dans les mobilisations et collectifs de soutien à Cajamarca, aussi bien sur place qu’à l’échelle internationale, les opposants dénoncent le sacrifice des populations locales et de leur milieu naturel au profit d’une croissance économique bénéficiant exclusivement à la capitale, voire au grand capitalisme mondial incarné par les entreprises minières. L’argument historique de la domination est parfois brandi, comme l’atteste cet extrait de la chanson « ¡Agua sí ! ¡Oro no ! », créée par les opposants au projet et qui débute ainsi : « Plus de dialogue ! Comme [lorsqu’]ils trompèrent Atahualpa46 ! Que l’histoire ne se répète pas ! Ils veulent exploiter l’or de mes lagunes [x 2], Nous ne les laisserons pas faire ! [x 2]. » Ces populations représentaient, lors de la dernière campagne présidentielle, un électorat très prisé par Ollanta Humala, dans la mesure où elles l’avaient déjà massivement soutenu en 2006 [Lavrard-Meyer, 2008, p. 91-102].

• 47 En 2010, 49,1 % de la population de Cajamarca vit au-dessous du seuil de pauvreté national [Inei, 2 (...)
• 48 Informations recueillies lors d’un entretien réalisé avec Gregorio Santos au siège du gouvernement (...)

26Le gouvernement tente également de jouer les réconciliateurs en annonçant en janvier 2012 qu’il va investir 1,6 milliard de dollars dans les infrastructures – notamment liées à l’eau – de la région de Cajamarca. Parallèlement, le Premier ministre Óscar Valdés accuse Gregorio Santos, le président du gouvernement de Cajamarca, de ne pas avoir su utiliser les ressources considérables prélevées sur les mines pour améliorer les services de base du département. Les redevances minières ont en effet rapporté 45 millions de dollars en 2011 à la région de Cajamarca, dont la moitié de la population reste pourtant pauvre47. Gregorio Santos, lui, dénonce l’absence de projet de développement du gouvernement péruvien pour son département, ainsi que l’exclusion des autorités régionales des tentatives de dialogue. Il accuse, en outre, l’exécutif de bloquer les transferts financiers au gouvernement régional à la suite de l’opposition au projet minier, et l’entreprise de ne pas participer au développement du territoire48. En réaction aux violentes manifestations du mois de juillet 2012 (5 morts), Ollanta Humala décide de suspendre le projet minier pour une période de deux ans. L’État péruvien veut se positionner comme arbitre entre les revendications des populations locales et les intérêts des entreprises minières, sans pour autant souhaiter une remise en cause d’un modèle qui tire la croissance et les revenus fiscaux, et qui, par répercussion, finance l’augmentation des dépenses sociales et la baisse de la pauvreté.

• 49 La loi du droit à la consultation préalable des peuples indigènes ou originaires, droit reconnu dan (...)
• 50 En 2010, le président García avait mis son veto à la promulgation de la loi sur la consultation pré (...)
• 51 Alan García comparait les indigènes qui refusaient l’implantation d’une exploitation minière sur le (...)
• 52 Cf. Rocío Maldonado Chavarri, « Gobierno retrocede y no publicará la base de datos de pueblos indíg (...)

27Sous la présidence Humala, la gestion du dossier du droit à la consultation préalable des populations autochtones est également symptomatique des hésitations, au sommet de l’État, à renégocier les règles du jeu au profit des populations locales. Le 6 septembre 2011, un mois après la prise de fonction du président Ollanta Humala, le Congrès adopte une loi établissant un droit à la consultation préalable des peuples indigènes49. Cette loi constitue une rupture par rapport aux positions du président García50, qu’il avait manifestées en paroles – lors de son discours dit du « syndrome du chien du jardinier51 » – et en actes, lors de la répression du conflit de Bagua. Ce conflit avait provoqué la mort de 34 personnes le 5 juin 2009, dont 24 policiers pris en otage par des indigènes, après deux mois d’opposition des populations autochtones d’Amazonie à plusieurs décrets favorisant l’exploitation économique du territoire par des acteurs exogènes. La nouvelle loi prévoit la consultation des populations autochtones préalablement au développement de projets sur leurs territoires. Elle pose les bases d’une nouvelle gouvernance du territoire plus collégiale, garantissant un droit spécifique à des populations traditionnellement marginalisées des centres décisionnels politiques et économiques. Elle mise également sur l’apaisement préalable aux projets pour sécuriser les investissements. Mais, malgré la promulgation de cette loi, la liste des populations indigènes pouvant se prévaloir de ce droit ne fut pas publiée. Cette liste prévoyait l’exclusion de certaines populations quechuas, considérées comme paysannes et non « indigènes », ce qui provoqua la démission – le 6 mai 2013 – du vice-ministre de l’Interculturalité, opposé à l’exécutif sur ce projet. La non-publication de la liste et l’exclusion de certaines populations manifestent un recul du gouvernement Humala, qui craint un ralentissement des investissements si les demandes de consultation préalable se multiplient52. De fait, les blocages potentiels dus à cette loi sont considérés par les multinationales minières comme le principal risque lié à l’investissement au Pérou [Fraser Institute, 2013, p. 68].

• 53 Cf. le projet de loi n° 3627-2014-PE relatif aux mesures fiscales et à la simplification des proces (...)
• 54 Le projet prévoit entre autres une réduction des sanctions fiscales restant à percevoir de la part (...)
• 55 Les amendes relatives aux infractions au Code du travail sont assouplies et plafonnées à 35 % des t (...)
• 56 En matière environnementale, ce projet prévoit entre autres de réduire les attributions du ministèr (...)

28En mai 2014, le ministre de l’Énergie et des Mines annonce la suppression des études d’impact environnemental des projets pétroliers dans l’espoir d’enrayer la baisse annoncée de la croissance économique péruvienne, pourtant fortement imputable au déclin de la demande chinoise en matières premières et à la diminution consécutive des cours des matières premières sur les marchés internationaux. Le 18 juin 2014, le ministre de l’Économie et des Finances présente devant le Congrès un projet de loi53 destiné à désamorcer la décélération économique par le biais de réformes de la fiscalité54, du travail55 et de l’environnement, réformes très favorables au secteur privé, particulièrement en matière environnementale56. Les combats des populations locales et de leurs relais, ONG nationales ou internationales, et, plus largement, des aspirants à un changement de modèle de développement au Pérou, n’ont pas raison de la cause économique nationale.