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Dossier. Le Pérou : de l'intégration nationale à l'inclusion sociale

El programa «Juntos»: en la intersección del multiculturalismo neoliberal y del indigenismo estatal peruano

Le programme Juntos : au carrefour du multiculturalisme néolibéral et de l’indigénisme de l’État péruvien
The conditional cash transfers program Juntos at the crossroads between neoliberal multiculturalism and Peruvian state indigenism
Vildan Bahar Tuncay
p. 57-78

Résumés

Español Français English

La mise en place de programmes de transferts monétaires conditionnels en Amérique latine se situe dans le contexte des années 1980 et 1990, où les crises financières successives et les effets de mesures économiques néolibérales ont exacerbé la pauvreté et les inégalités. Ces programmes visent à aider les familles pauvres à briser le cercle vicieux de la pauvreté et à encourager l’investissement dans le capital humain des enfants par des transferts de fonds. En contrepartie, ces programmes exigent que les familles accordent une attention particulière à la santé et à l’éducation de leurs enfants. L’article aborde les objectifs et les conditionnalités du programme Juntos, mis en place au Pérou depuis 2005, selon deux perspectives. La première est le modèle traditionnel d’intégration des peuples autochtones à la nation, dans la culture politique péruvienne. La seconde est la conception de la condition autochtone par le multiculturalisme néolibéral. L’article souligne que la conceptualisation du programme Juntos et de ses exigences en matière de santé et d’éducation ne peut pas uniquement être attribuée à un type d’innovation sociale au sein de l’idéologie néolibérale et se situe dans la culture politique péruvienne. Bien qu’ayant vu le jour dans des contextes historiques différents, les perspectives d’analyse retenues s’imbriquent dans la conceptualisation et la mise en œuvre du programme Juntos. Contrairement aux discours politiques préconisant le changement, la combinaison particulière de tous ces éléments historiques dans le contexte péruvien implique plutôt une continuation dans l’intégration des groupes autochtones à la nation péruvienne.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 17/12/2014, accepté le 18/04/2015.

Texte intégral

Introducción

1La creación de los programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina se sitúa dentro del contexto de los años ochenta y noventa, en los cuales las crisis económicas y financieras y las medidas de austeridad exacerbaron la pobreza y las desigualdades. Su cobertura aumentó considerablemente a partir de la década de los noventa [Ceballos y Lautier, 2013, p. 219].

2Dichos programas tienen como objetivo ayudar a las familias pobres a salir del círculo vicioso de pobreza e incentivar la inversión en el capital humano de los niños con transferencias monetarias, a condición de que las familias presten atención a la salud y a la educación de sus hijos. Su creación fue celebrada por los organismos internacionales, como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por su bajo costo y su focalización para las poblaciones más pobres.

Cuadro 1. Algunos programas de transferencias monetarias condicionadas implementadas en América Latina

País

Programa

Argentina

Plan Familias

Brasil

Bolsa Escola

Bolsa Familia

Chile

Chile Solidario

Colombia

Familias en acción

Ecuador

Bono de desarrollo humano

Guatemala

Mi bono seguro

México

Oportunidades

Panamá

Red de oportunidades

República Dominicana

Solidaridad

Perú

Juntos

Fuente : Datos del Banco Interamericano de Desarollo [BID, 2014 (a)]. © Vildan Bahar Tuncay, 2015.

  • 1 Para saber más acerca de estos impactos en el caso peruano : cf. Nicola Jones et al., Conditional C (...)

3Existen varios estudios sobre los impactos positivos de los programas de transferencias en el desarrollo infantil, la seguridad alimentaria y el rendimiento escolar1. Sin embargo, estos mismos programas también se ven criticados por ser instrumentos de la ideología neoliberal y por ser incapaces de formular salidas estructurales a la pobreza en vista de su naturaleza paliativa [Puello-Socarrás y Gunturiz, 2013; Ruckert, 2009]. El común denominador de estas dos perspectivas radica en que analizan y evalúan los programas de transferencias monetarias condicionadas como una estrategia nueva de lucha contra la pobreza y la desigualdad dentro de una tendencia más reciente del neoliberalismo llamada « neoliberalismo de segunda oleada». Por consiguiente, en el caso peruano, y en varios otros casos también, los estudios sobre los programas de transferencias son más bien sectoriales y no establecen relaciones entre los objetivos y las condicionalidades de estos programas y la integración de los grupos pobres, marginados o indígenas a las naciones latinoamericanas desde una perspectiva histórica. Tampoco se hace referencia a la continuación entre los objetivos de los mismos programas con otros similares, implementados en los años cincuenta por las mismas organizaciones internacionales en ciertos países andinos (por ejemplo, «Misión andina», patrocinada por la Organización Internacional del Trabajo y otras agencias especializadas de las Naciones Unidas), ni a las iniciativas de los presidentes estadounidenses Eisenhower (1953-1961) y Kennedy (1961-1963) durante la Guerra Fría para eliminar la pobreza y así, contrarrestar la expansión de las ideas socialistas y comunistas en la región [Capello, 2012, p. 67].

4En este contexto, el artículo propone abordar el programa « Juntos», sus objetivos y sus condicionalidades a partir de dos perspectivas de análisis: la primera es el indigenismo estatal y sus pautas de integración de las poblaciones indígenas. Aunque el programa en cuestión no se dirige específicamente a las poblaciones indígenas, es pertinente usar este esquema, porque empíricamente se observa que existen varias convergencias entre las condicionalidades del programa y los objetivos de las políticas indigenistas implementadas desde los años veinte hasta los años cincuenta en el país. Dadas las intersecciones entre la indigenidad, la ruralidad y la pobreza en el Perú [Ewig, 2010, p. 3 ; Thorp y Paredes, 2010 ; Franko, 2007, p. 385 ; Lavrard-Meyer, 2010, p. 67], existe una alta representación de los grupos indígenas entre los beneficiarios del programa. Precisamente, debido a la metodología de focalización, la sierra andina rural constituye el foco de las intervenciones del programa [Trivelli y Díaz, 2010, p. 8]. De hecho, en el año 2013 la pobreza afectó al 35,9 % (9 % pobreza extrema y 26,9 % pobreza no extrema) de las personas que mencionaron tener como lengua materna una lengua indígena (quechua, aymara o lengua amazónica), mientras entre los que tienen como lengua materna el castellano, la pobreza incidió en el 20,8 % (3,7 % pobres extremos y 17,2 % pobres no extremos) [Inei, 2014, p. 116]. A estos datos, se añaden las particularidades de la construcción de la indigenidad en la cultura política peruana: a partir de los años setenta, el discurso oficial asimiló la categoría indígena a la categoría clasista de campesino en la región andina a raíz de que el término indígena tenía resabios racistas [Valdivia, 2011, p. 97; Rousseau, 2012]. Según la ideología del gobierno militar del presidente Velasco Alvarado (1968-1975), había que asegurar la integración nacional para la cual el mayor peligro era la desintegración social promovida por la aparición de un discurso contra-racista [Aranda, 2010, p. 95]. Esta visión se complementó con una concepción dualista de los grupos indígenas a partir de los elementos geográficos: los amazónicos al margen de la autoridad estatal y los andinos integrados a la nación y a la economía nacional. Esta concepción asimilaba la categoría indígena a la categoría campesina en la región andina del país, mientras que los pueblos amazónicos se definieron como «aborígenes» o «tribus primitivas» [Rousseau, 2012, p. 60].

5La segunda perspectiva de análisis se constituye por las estrategias sociales preconizadas por el multiculturalismo neoliberal y la integración de los grupos indígenas a estas estrategias. El artículo plantea que a pesar de haber surgido en contextos históricos diferentes, estos dos esquemas se imbrican en el diseño y la implementación del programa « Juntos». Desde luego, la peculiar combinación de estos elementos históricos no implica cambio sino continuación en la cultura política peruana en cuanto a la integración de los grupos indígenas a la nación y a las políticas de inclusión social.

6Cabe mencionar que el artículo tiene bases empíricas y reflexivas constituidas a partir de un curso del BID sobre las políticas sociales de América Latina. Esta reflexión se enriqueció con los conocimientos teóricos y experiencias prácticas de la autora sobre las políticas de integración de los pueblos indígenas en varios países de la región, particularmente las políticas indigenistas en la región andina.

Las condicionalidades del programa «Juntos» desde una perspectiva histórica: conceptualización del Otro en la época colonial

7La conceptualización de las condicionalidades del programa «Juntos» en materia de salud y educación no se puede atribuir únicamente a un tipo de innovación social dentro de la ideología neoliberal, sino que se sitúa dentro de la historicidad del nacimiento y la consolidación de la nación peruana. En este largo proceso histórico se imbrican varios otros procesos. En primer lugar, se trata de la conceptualización del Otro (indígena) y de su cuerpo por los conquistadores como « un cuerpo diferente» principalmente a raíz de sus hábitos alimentarios y vestuarios diferentes. A partir de estas diferencias se consideró al indígena como un «ser salvaje» que había que civilizar a través de la predicación católica y las maneras de vivir, comer y vestir propias a las «culturas civilizadas». Con el trascurso del tiempo, a esa conceptualización que heredó la nueva nación peruana se agregaron la influencia de las ideas eugenésicas durante el siglo xix y las premisas del indigenismo oficial en el siglo xx. La imbricación de todos estos elementos con el multiculturalismo neoliberal implica una continuación en cuanto a la manera como los grupos indígenas se ven integrados a las políticas sociales.

8Desde el inicio de la época colonial, los primeros conquistadores y frailes españoles consideraron al indígena como «un ser diferente». En la conceptualización de esta diferenciación, los hábitos alimentarios y vestimentarios del indígena jugaron un rol fundamental, al lado del clima y del espacio geográfico. En los imaginarios españoles, la presencia o la ausencia de ciertos alimentos en la dieta española e indígena, el clima tropical de las costas o frío y seco de las alturas andinas fueron factores explicativos de las diferencias fisiológicas y sicológicas entre ambos grupos [Earle, 2012]. Más tarde, en la época republicana, estos elementos fueron las bases de las políticas de hispanización de los grupos indígenas.

9En el siglo xix, en América Latina, las ideas eugenésicas influyeron en la concepción de creencias, aspiraciones y prejuicios acerca de las razas y su supuesta degeneración progresiva. Según estas ideas ampliamente extendidas en esa época, la vida humana se interpretaba como el resultado de leyes naturales y se pretendía mejorar la naturaleza humana o reproducir determinados individuos considerados mejores y más aptos. Desde esta perspectiva, la miseria, la ilegitimidad, la prostitución, el aborto ilegal, la adicción al alcohol, las enfermedades y diferentes problemáticas prevalecientes en las urbes en expansión se interpretaban como un proceso de degeneración en marcha. El éxito social fue atribuido a una dotación genética innata y superior, mientras que los individuos o grupos vistos como no exitosos se consideraban como productos de una herencia genética pobre [Platarrueda Vanegas, 2006, p. 108-109]. Por un lado, se creía que los factores sociales y culturales del comportamiento —como la higiene, la adicción al alcohol y las enfermedades— tenían un impacto a largo plazo sobre las diferentes generaciones, actuando como venenos sociales que se transmiten. Por otro lado, las medidas de higiene y saneamiento fueron útiles en la proyección de una imagen de modernidad y de salubridad en la legitimación del objetivo para crear «ciudades civilizadas» [Abel, 1996, p. 10].

  • 2 La malaria y la tuberculosis en la costa, el tifus y la viruela en la sierra, el paludismo y la ank (...)

10En el caso específico del Perú, las ideas eugenésicas surgieron a inicios del siglo xix e impactaron los imaginarios estatales mucho tiempo. En los años veinte, algunas figuras inminentes de la salud pública atribuían las «sombrías condiciones sanitarias del país2 a la degeneración racial y a la variedad infinita de razas, de castas, de mezclas étnicas» [Paz Soldán, 1926, citado por Mendoza y Martínez, 1999, p. 56]. Además, se explicaba el desarrollo costeño con la presencia de la raza criolla que en ella vivía, la cual supuestamente tenía la capacidad física, moral y psíquica para asegurar el desarrollo económico de su región. En lo que se refiere a la sierra, se la calificaba como empobrecida con habitantes pauperizados, dependientes del alcohol y de la cocaína. Esta situación era la prueba evidente para quienes buscaban demostrar que «la raza indígena estaba incapacitada para desarrollar económicamente la Sierra» [ídem, p. 57].

11Cabe recordar que el final del siglo xix también fue un período en el cual los latinoamericanos vivían en las ciudades cada vez más insalubres, afectadas por diferentes enfermedades infecciosas. Las élites recurrieron a la ciencia para erradicar las enfermedades mientras que los indígenas se vieron responsabilizados por haberlas llevado a las ciudades y así se estableció la percepción de «indígenas contagiosos». Un ejemplo emblemático de esta percepción en el Perú es la asociación entre la malaria (una enfermedad característica de las zonas costeras y amazónicas) y los migrantes andinos. Aunque éstos se contagiaban de la enfermedad después de haberse establecido en las regiones afectadas, por vivir en condiciones de pobreza e insalubridad, se veían asociados a la malaria [Cueto, 2001, p. 76].

12Estos esfuerzos de erradicación se inscribían en un contexto de alto crecimiento económico marcado por la búsqueda de una mano de obra fuerte y sana [Ewig, 2010, p. 34]. Por ende, surgió la idea de las externalidades positivas de una población que gozaba de una buena salud para el desarrollo económico [Franko, 2007, p. 437; Sinardet, 1999, p. 411-412]. En los imaginarios nacionales, la influencia de la medicina tradicional, los curanderos y chamanes era un obstáculo para difundir las normas modernas de higiene entre los indígenas [Ewig, 2010, p. 40].

13En este contexto, lo que las autoridades estatales proponían para resolver la doble problemática de salud pública y desarrollo económico era «conquistar a la raza aborigen para la salud y el progreso con las tendencias modernas y con el espíritu altruista» [Paz Soldán, 1926, citado por Mendoza y Martínez, 1999, p. 58]. En base a estas mismas ideas se fundó el Instituto de Medicina social en el seno de la Universidad de San Marcos, con el fin de apoyar la implementación de las políticas sanitarias.

El indigenismo estatal

14De hecho, las ideas eugenésicas constituyeron unos de los fundamentos del indigenismo, lo cual es una estrategia desarrollada por los Estados para organizar la relación con los pueblos indígenas en las sociedades pluriétnicas o multinacionales [Arze Quintanilla, 1990, p. 19]. Además, estos grupos eran excluidos de los beneficios del desarrollo económico y su acceso a los servicios de salud y educación era muy limitado. A principios del siglo xx, las élites políticas empezaron a reflexionar más profundamente acerca del rol de los indígenas en el proceso de consolidación de la nación y su integración al nuevo Estado-nación. En el Perú (y en otros países), los grupos indígenas experimentaron una exclusión sistemática de la ciudadanía y participación política a lo largo del siglo xix, durante el cual solo se consideraron como fuente de recaudación de ingresos mediante el tributo indígena y como reserva de mano de obra barata o gratuita [Pajuelo Teves, 2007, p. 98]. En este contexto, se desarrolló el pensamiento indigenista que tomó la forma de una expresión literaria ideológica o una corriente política y social que sitúa al indígena dentro de un discurso nacional [Favre, 2009, p. 7]. De hecho, no existe un sólo indigenismo sino varios: el indigenismo literario, el artístico, el oficial/estatal, el académico, el revolucionario… hasta el indigenismo médico-sanitario [Cueto, 2001, p. 63].

15Las pautas del indigenismo estatal consistían por un lado, en la gestión y el control de los pueblos indígenas a través de las políticas socio-económicas y educativas y, por otro lado, en la exaltación de las culturas y civilizaciones precolombinas, mientras que los grupos indígenas poscoloniales se consideraban como seres que necesitaban civilizarse. Además, ciertas características atribuidas a los indígenas (ser servil, dócil, perezoso y carente de sentido de la competencia) eran factores explicativos del atraso económico de los países que contaban con una alta mayoría indígena [Ordóñez Charpentier, 2000, p. 32, Sulmont y Valdivia, 2012].

16Dentro de este esquema general, ser indígena en el Perú se definía ante todo como una condición social y económica marcada por atraso cultural, debilidad económica, poca castellanización y bajo nivel de educación. La castellanización y la literacía eran indicadores de desindigenización y de progreso cultural. Según las élites liberales peruanas, el atraso y la ignorancia de los indígenas del Perú poscolonial fueron las consecuencias de la larga dominación colonial española que destruyó la civilización inca, transformando a sus descendientes en «seres inferiores». Por lo tanto, los indígenas, «incapaces de convertirse en peruanos modernos sin un trabajo de recivilización», constituían una carga para la nueva nación, un vestigio de la dominación colonial [Sulmont y Valdivia, 2012].

17Para proponer soluciones a estas problemáticas, se crearon al inicio de los años cuarenta ciertas instituciones responsables de implementar orientaciones dirigidas específicamente a los grupos indígenas y lograr su integración a la nación. Se trata de instituciones como el Instituto Indigenista Peruano (1946) y las Brigadas de Culturización Indígena, que tuvieron la misión de educar a los indígenas adultos en base a las orientaciones culturales del gobierno [Pajuelo Teves, 2007, p. 97-99, Peralta Ruiz, 1995, p. 278]. Con el objetivo de mejorar las condiciones de esos grupos, se implementaron varias medidas relacionadas con el aseo y la alimentación, que sólo eran dos facetas de las reformas educativas para la salud y la protección física de los niños y jóvenes, con vistas a la regeneración biológica de la población. Los discursos en torno a la higiene —con las políticas educativas— constituyen un elemento fundamental de las políticas indigenistas tanto en el Perú como en otros países andinos. Lo que es nuevo en el indigenismo en comparación con las ideas eugenésicas, es la creencia según la cual gracias a la educación y al aprendizaje de las buenas prácticas, es posible contrarrestar «los efectos no deseables» de la genética y de la biología [Cadena, 2000, p. 47-48 ; Sinardet, 1999].

18Más tarde, las Brigadas Sanitarias Indígenas constituyeron ejemplos emblemáticos de las iniciativas higienistas según las cuales era «posible despertar a la raza indígena» [Cueto, 2001, p. 101] y que el atraso de los grupos nativos no era una condición permanente. Las brigadas se concentraron en la vacunación y la promoción de la higiene para prevenir el tifus, organizaban baños masivos, cortaban el pelo, despiojaban a las personas, desinfectaban las habitaciones, enseñaban a fabricar jabón [Salinas Flores, 2014; Cueto, 2001, p. 59-67]. Algunas citas sobre la prevención sanitaria preconizadas por estas iniciativas eran: «En lugar de comprar alcohol y coca, hay que comprar lápiz, papel y jabón» ; «Un indio limpio causa mucho respeto y si sabe leer y escribir, se le respeta mucho más» ; «Bañar el cuerpo y quitar la mugre es clausurar la farmacia y tener diez años más de vida» [Salinas Flores, 2014, p. 1613].

Articulación del programa «Juntos» con el indigenismo estatal

  • 3 El programa « Orígenes» fue un programa multifase, financiado por el BID y el Estado de Chile. La p (...)

19Dado que el programa «Juntos» no se dirige específicamente a las poblaciones indígenas, se podría preguntar cuál sería la pertinencia de analizarlo desde la perspectiva de integración de los grupos indígenas. De hecho, en el Perú, existen explicaciones históricas a la ausencia de programas sociales dirigidos exclusivamente para las poblaciones indígenas, como el programa «Orígenes» en Chile3. A partir del inicio de los años sesenta, bajo la presidencia de Velasco Alvarado, la construcción social de la indigenidad en la cultura política peruana experimentó un cambio significativo. Según él, el Perú carecía del sentimiento nacional, lo cual implicaba un grave problema de seguridad interna y externa. El presidente, que era un ex militar, y sus colaboradores temían que «Chile pudiera aprovecharse de la debilidad interna del Perú, producto de diferencias sociales y étnicas irreconciliables», para acaparar el territorio meridional del país [Aranda, 2010, p. 95]. En este contexto, la distinción entre los grupos indígenas andinos integrados a la nación y los amazónicos al margen de la autoridad estatal se operacionalizó en la asimilación de la categoría indígena a la categoría campesina en la región andina del país. En vez de elaborar políticas o programas dirigidos específicamente para los grupos indígenas, se adoptó una jerga política más neutra en términos étnicos y en los censos de población, la pregunta relativa a la clasificación racial desapareció a favor de los criterios lingüísticos. Mientras tanto, se desplegó un esfuerzo especial para estimar el número exacto de la población indígena amazónica agrupada bajo el término genérico «tribus primitivas» o «pueblos aborígenes» [Sulmont y Valdivia, 2012, p. 195]. Esta ausencia de un esfuerzo estadístico sigue vigente en el Perú, dado que en el último censo poblacional, el único indicador de la diversidad étnica es sobre el idioma aprendido en la niñez, donde solamente un idioma podía ser seleccionado por los censados [Rousseau, 2012, p. 63].

  • 4 Para saber más acerca de los indicadores de pobreza (como incidencia, brecha y severidad de la pobr (...)

20Además, las autoridades responsables de la implementación de los programas sociales se basan en el mapa de pobreza elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas y su listado de los distritos más pobres del país según un índice de carencias4. El mapa 1 a continuación representa gráficamente los diez distritos más pobres del país según estos trabajos del Ministerio: en el departamento de Cusco se encuentran cuatro de los diez distritos más pobres (Calca, Paruro, Canas, Paucartambo). Mientras que los departamentos de Puno, Huancavelica, Huánuco, Apurímac, San Martín y Cajamarca tienen cada uno un distrito pobre en esta lista.

Mapa 1. La pobreza en los departamentos del Perú : la sierra rural andina la más afectada

Mapa 1. La pobreza en los departamentos del Perú : la sierra rural andina la más afectada
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Fuente : Datos del Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 [Inei, 2010]. Mapa : © Vildan Bahar Tuncay, 2015.

  • 5 En la primera etapa de focalización geográfica se identifican los distritos donde intervendrá el pr (...)

21En este contexto, según la metodología de focalización geográfica e individual del programa «Juntos»5, el foco de las intervenciones se ubica en la sierra rural andina en donde vive la mayoría de la población indígena del país. Cuando cruzamos estos datos con los del Censo de población y vivienda de 2007, se observa que la gran mayoría de los distritos más pobres tienen habitantes hablantes de una lengua nativa (principalmente el quechua). En un contexto en que el cuestionario del Instituto Nacional de Estadística e Informática no tenía una pregunta acerca de la autoidentificación de los censados, el idioma con el que aprendió hablar es el indicador más fiable para estudiar la superposición de la pobreza y la indigenidad.

Cuadro 2. Porcentaje de hablantes de una lengua nativa en los distritos más pobres del Perú

Distritos más pobres

Porcentaje de habitantes hablantes de una lengua nativa

Lares (Cusco)

95 %

Checca (Cusco)

99 %

San Buenaventura (Huánuco)

93 %

Omacha (Cusco)

95 %

Colquepata (Cusco)

98 %

Usicayos (Puno)

97 %

Coyllurqui (Apurímac)

88 %

Cuenca (Huancavelica)

64 %

Zapatero (San Martín)

21 %

Píon (Cajamarca)

0 %

Fuente: Datos del Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 [Inei, 2010]. Mapa : © Vildan Bahar Tuncay, 2015.

Articulación del programa «Juntos» con el multiculturalismo neoliberal

  • 6 Ernest Beaglehole, antropólogo neozelandés ; David Blelloch ; Juan José Alcocer ; Aníbal Buitrón, a (...)

22La invasión de la peste en varios puertos del Perú a principios de 1903 explica la creación, en ese mismo año, de la Dirección de Salubridad. Para la burguesía, cuyo poder se basaba en la producción capitalista de algunos sectores agropecuarios (azúcar, algodón, lana) ubicados en la costa del país y que exportaba mediante acuerdo con los inversionistas extranjeros, la necesidad de hacer más efectiva las acciones sanitarias en los puertos era obvia [García, 1981]. Precisamente, al finalizar la Primera Guerra Mundial, las presiones de los Estados Unidos por el mantenimiento y la limpieza de los puertos se habían intensificado con el fin de proteger sus intereses comerciales en la región. En este mismo contexto la fundación Rockefeller comenzó sus actividades, en América Latina, orientadas a la sanidad terrestre en las zonas productivas primario-exportadoras y en la zona del canal de Panamá. Más tarde, llegó el apoyo económico de la administración y de las universidades norteamericanas en el proceso de modernización experimental de los años cincuenta en el Perú como parte del programa «Alianza para el Progreso» [Peralta Ruiz, 1995, p. 278]. De hecho, se inició, en 1952, la «Misión Andina» patrocinada por la Organización Internacional del Trabajo y otras agencias especializadas de las Naciones Unidas. Se envió a Ecuador, Perú y Bolivia un grupo de antropólogos y especialistas de varios sectores6. Dicha misión tenía la tarea de elaborar un esquema general de la realidad de las tres naciones y alcanzar la integración del campesinado [Linke y Albornoz, 1961, p. 12], con particular atención a las condiciones de vida y trabajo de las poblaciones indígenas, detectando las comunidades que, en su opinión, se presentaban como más receptivas para un proceso de modernización. Además, los expertos debían proponer las modalidades de intervención más apropiadas a adoptar y encaminar cursos de formación profesional o programas destinados al sector de la agricultura, la cría de ganado y la salud.

  • 7 En los años noventa, el crecimiento económico alcanzó una tasa promedio del 7,3 %, gracias a la afl (...)

23El ciclo neoliberal empezó con la llegada de Alberto Fujimori a la presidencia, en 1990, y las políticas de reforma implementadas (reforma tributaria, privatización de las pensiones de jubilación, flexibilización laboral, etc.) para establecer la estabilidad macroeconómica tuvieron serias consecuencias sociales [Arce, 2010, p. 45-58; Contreras y Cueto, 2004, p. 381]7. Bajo la administración Fujimori nació la idea de dirigir fondos hacia los distritos más pobres, de conformidad con la tendencia generalizada en la región a integrar el alivio de la pobreza en las reformas neoliberales, con tal de poder contar con el apoyo de las organizaciones financieras internacionales. Históricamente, este período corresponde a la segunda oleada del neoliberalismo, una versión más soft de los principios de la primera oleada y del Consenso de Washington. Esta segunda oleada, sin cuestionar el fundamento de los principios de la primera de los años ochenta, toma en cuenta la creciente exclusión económica a raíz de las políticas económicas implementadas durante las transiciones democráticas [Ewig, 2010, p. 2 y 66-67 ; Lavrard-Meyer, 2010, p. 43]. Precisamente, la política redistributiva —con el reconocimiento del Estado multiétnico y pluricultural— es uno de los pilares de esta variante [Hale, 2002, p. 492]. Las políticas redistributivas contra la desigualdad social tienen como objetivo luchar contra la discriminación social persistente, promover la equidad definida en términos de oportunidades económicas y de acceso a determinados puestos de trabajo o subsidios [Dumoulin-Kevran y Gros, 2011].

  • 8 Para saber más acerca de la ciudadanía social, leer los trabajos de Marshall [1972], entre otros.

24Dentro de los programas sociales de tipo transferencias monetarias condicionadas, se clasifican los hogares como pobres, no pobres o en extrema pobreza con el objetivo de hacer más eficaces los procesos de focalización geográfica e individual. De esta manera, el merecimiento se desconecta con los derechos universales o la noción de ciudadanía social8. Si las personas son pobres, eso se debe a que no están capacitadas o integradas en el mercado nacional o internacional [Schild, 2000, p. 286]. La emancipación de los individuos, su bienestar material y sus éxitos contribuyen a la prosperidad general de una nación. En segundo lugar, dentro de este esquema, más que un homo œconomicus, se propone modelar a un hombre emprendedor que toma la iniciativa de alguna empresa o negocio, en el sentido de una acción [Puello-Socarrás y Gunturiz, 2013, p. 84]. El individuo que el neoliberalismo desea modelar es el que ejerce un auto-empoderamiento con una mentalidad empresarial y que se transforma en permanencia para superarse y se autoregula a partir de escalas de medición [Dardot y Laval, 2009, p. 414, 423 y 431].

  • 9 Cabe mencionar que el salario mínimo peruano equivale a 937 nuevos soles, aproximadamente US$ 299.
  • 10 Cf. www.juntos.gob.pe

25A pesar de los grandes cambios que experimentó el Perú en las últimas tres décadas, las políticas económicas neoliberales y sus estrategias sociales siguieron vigentes. El programa «Juntos» se creó en el 2005 durante el período presidencial de Toledo (2001-2006), en el cual el desequilibrio entre el crecimiento económico y la distribución del ingreso se hizo todavía más notorio [Bey, 2010, Contreras y Cueto, 2004, p. 402]. La alta tasa de crecimiento no se vio reflejada en la calidad de vida de la mayoría de los ciudadanos y se implementaron varios programas de asistencia social bajo su administración [St John, 2010, p. 54]. La creación del programa se sitúa, desde luego, dentro de un cambio del paradigma del desarrollo al inicio de los años noventa. Se trataba de una nueva visión que consideraba la inversión privada como el motor del desarrollo. Uno de sus principales propósitos fue la generación de competitividades para afrontar un mundo global que reemplazó la política de industrialización por sustitución de importaciones. En conformidad con estos principios, el programa « Juntos» tiene dos objetivos principales: a corto plazo, busca reducir la pobreza transfiriendo a los hogares un monto mensual de cien nuevos soles9. A largo plazo, apunta a detener la transmisión de la pobreza entre generaciones a través del desarrollo de capital humano, el incremento de la tasa de asistencia a la educación primaria, la disminución de los índices de deserción y trabajo infantil y el aumento de la utilización de servicios de salud. La condicionalidad del programa incluye para niños menores de cinco años controles de salud, vacunación completa, suplementos de hierro y vitamina A y exámenes parasitarios ; para niños entre seis y catorce años, asistencia escolar, al menos al 85 % del año escolar ; y para mujeres embarazadas o en período de lactancia, chequeos prenatales y postnatales [Grade, 2012]. Desde 2012, el programa incorporó en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión social. Esta transferencia y su unión con otros programas sociales se inscribe dentro de la nueva política gubernamental de fortalecer y articular la intervención social del Estado para impulsar el desarrollo y la inclusión social [St John, 2010, p. 11710]. Cabe subrayar que la llegada a la presidencia de Ollanta Humala, un presidente que tenía una imagen de izquierdista radical no cambió esta tendencia. De hecho, éste adoptó discursos y prácticas políticos moderados de manera, promovió la inversión extranjera y enfatizó la inclusión social como sus predecesores [Murakami, 2014, p. 110].

26La función de los organismos de gobernanza económica internacional es primordial para la integración de las poblaciones indígenas en el multiculturalismo neoliberal a través de la implementación de los programas de transferencias monetarias condicionadas. De hecho, la atención a los problemas de desarrollo de las poblaciones pobres y marginadas es un tema prioritario en las agendas de estos organismos que enfatizan la necesidad de diseñar e implementar políticas y programas para los grupos étnicos a partir del reconocimiento de sus derechos culturales, sociales y económicos. Con el propósito de favorecer iniciativas productivas y de luchar en contra de la pobreza en regiones indígena, instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo se declararon favorables a la aparición y al desarrollo de una nueva generación de empresarios indígenas, agentes con capital productivo que desarrollen una actividad que no solamente los beneficie personalmente sino directa o indirectamente favorezca a sus pueblos [Gros, 2010, p. 380].

27En conformidad con el objetivo del multiculturalismo neoliberal para capacitar a nuevos clientes o usuarios y tratar de generalizar las relaciones de mercado [Ayala y Boccara, 2012, p. 223], el programa «Juntos» también se ve implicado en los objetivos de bancarización de las autoridades financieras peruanas que desean incentivar el acceso al crédito de los ciudadanos. Esto permite que las familias tengan la posibilidad de financiar la compra de sus activos y que las empresas cuenten con capital para adquirir maquinarias e insumo [Prialé, 2014]. Actores internacionales, como el grupo financiero Citi o el proyecto Capital, contribuyen a la implementación de los objetivos del programa mediante el diseño y la elaboración de materiales para el desarrollo de las capacidades financieras de los beneficiarios o la promoción del uso de cuentas de ahorro en el sistema financiero formal, como complemento al programa.

28La siguiente cita, proveniente de la evaluación del BID, describe la manera como la integración de los grupos indígenas se concibe dentro del programa «Juntos», a través de la educación y del aprendizaje de las prácticas de higiene y ahorro:

«Juntos» puede ser considerado como un instrumento relevante de inclusión social en contextos indígenas en los cuales predominan los sistemas económicos que combinan la monetización con mecanismos tradicionales de intercambio (trueque), así como vínculos con el mercado y con la oferta de servicios de educación y salud. La presencia de « Juntos» se asocia a una mayor demanda de los servicios de vacunación, monitoreo del crecimiento de los niños y chequeos prenatales. Si bien los hogares consideraban importante cuidar de la salud de sus hijos, no estimaban indispensable acudir a los servicios públicos del ramo. Esta situación se explica tanto por la presencia de la medicina tradicional, como por la baja calidad de la atención pública recibida. A eso se agregan las barreras de carácter sociocultural como el idioma, el miedo a lo desconocido, la incomodidad y vergüenza de ser examinadas por extraños, así como la ausencia de la medicina tradicional como alternativa válida en los establecimientos de salud. En la gran mayoría de los estudios de caso, « Juntos» propició su primera interacción de las usuarias con el sistema financiero. Se constató que las familias valoraban esta oportunidad, pues consideraban que ampliaba sus horizontes y oportunidades. En el caso de las madres titulares, la posesión de cuentas de ahorro en el Banco de la Nación es muy apreciada [Correa Aste y Roopnaraine, 2014].

  • 11 Autores como Guilland y Ojeda o Bush contribuyeron a la conceptualización del « Indio permitido», s (...)

29Este recorrido histórico pone en evidencia que existe un cierto conjunto de actitudes y comportamientos que las autoridades estatales desean inocular al individuo indígena a través del tiempo y más allá de los objetivos específicos de las políticas económicas o sociales de cada uno de los períodos históricos. El programa «Juntos», con sus condicionalidades y sus objetivos, se sitúa desde luego dentro de esta tendencia histórica de la cultura política peruana. De alguna manera, este mismo conjunto constituye la etapa indispensable en la modelación del denominado «Indio permitido», él que se integra a la nación y a la economía nacional con sus especificidades culturales, pero según el patrón neoliberal: como un individuo productivo o consumidor de bienes y servicios, un ser potencialmente emprendedor que no cuestiona los fundamentos de las políticas del Estado [Hale, 2002, p. 492]11.

Conclusión

30Los cuestionamientos sobre la integración de los grupos indígenas a la nación están estrechamente relacionados con la busca de soluciones a las amenazas contra la salud pública y las problemáticas de desarrollo económico y productividad. De alguna manera, el individuo que la ideología neoliberal busca modelar comparte varias características con el que el indigenismo estatal aspiraba modelar en las décadas anteriores. Precisamente, el indigenismo estatal tenía como objetivo la aculturación y la hispanización del los grupos indígenas a través de la educación y la enseñanza de los buenos hábitos de alimentación e higiene. Con estas estrategias, se pretendía convertir al indígena en ciudadano consumidor de bienes o emprendedor. Desde esta perspectiva, las condicionalidades del programa «Juntos» y sus estrategias para el desarrollo de diferentes capacidades contribuyen a reproducir estas características entre los miembros de los grupos indígenas. El multiculturalismo neoliberal a su vez tiene por objetivo como modelar individuos autónomos, emprendedores, capaces de convertir su educación y trabajo como fuente de emancipación y enriquecimiento, integrados a los mercados nacionales e internacionales.

31En lo que se refiere a la integración de los grupos indígenas a la nación, los objetivos y las condicionalidades del programa « Juntos» comparten varias similitudes con las premisas del indigenismo oficial, pero también con otros programas implementados durante la época de la Guerra Fría con el apoyo técnico y financiero de las organizaciones internacionales. Es interesante observar que se trata de las mismas organizaciones que hoy brindan un mismo tipo de apoyo en la implementación de los programas de transferencias monetarias condicionadas. Es cierto que el objetivo último de las políticas indigenistas estatales era asimilar las culturas indígenas, y no necesariamente crear individuos indígenas autónomos y emprendedores. Además, las medidas asistencialistas no se veían relacionadas con condicionalidades, un elemento nuevo relacionado con la búsqueda de racionalidad y gestión sana, transparente y eficaz de fondos públicos, principios altamente valorados por las organizaciones financieras y bancos/agencias de desarrollo internacionales. Sin embargo, la filosofía detrás de las condicionalidades, la intervención de los funcionarios nacionales e internacionales siguen las mismas pautas y buscan crear un cierto modelo de actitudes y comportamientos en los miembros de los grupos indígenas. A eso se agrega el hecho de que los grupos indígenas peruanos siguen siendo los más pobres y vulnerables de la sociedad peruana. Desde esta perspectiva, se trata más de continuidad que de cambio en las estrategias de inclusión social de esos grupos y sus condiciones socio-económicas.

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Notes

1 Para saber más acerca de estos impactos en el caso peruano : cf. Nicola Jones et al., Conditional Cash Transfers in Peru : Tackling the Multi-Dimensionality of Poverty and Vulnerability [en línea], 2008. Disponible en : http://www.unicef.org/files/Conditional_Cash_Transfers_In_Peru_-_Tackling_The_Multi-Dimensionality_Of_Poverty_And_Vulnerability.pdf ; [Correa Aste y Roopnaraine, 2014]. Sobre otros países : http://www.worldbank.org/en/results/2013/04/17/improving-the-quality-of-public-spending-and-providing-social-protection-to-the-poor-in-the-dominican-republic (República Dominicana) ; Stephen Younger et al., El impacto de programas de transferencias a las madres de familia en la seguridad alimentaria de los niños : un análisis comparado de los casos de México y Ecuador [en línea], 2011. Disponible en : http://myslide.es/documents/el-impacto-de-programas-de-transferencias-a-las-madres-de-familia-sobre-la-seguridad-alimentaria-de-los-ninos-un-analisis-comparado-de-los-casos-de-mexico.html ; Alexis Rodríguez Mojica, Programas de transferencias condicionadas, políticas sociales y combate a la pobreza en Panamá [en línea], Cepal, 2010, n° 162. Disponible en : http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6167/S1000317_es.pdf?sequence=1

2 La malaria y la tuberculosis en la costa, el tifus y la viruela en la sierra, el paludismo y la ankilostomiasis en la sierra y en la selva.

3 El programa « Orígenes» fue un programa multifase, financiado por el BID y el Estado de Chile. La primera fase se ejecutó entre los años 2001 y 2006, y tuvo una cobertura de 44 comunas con alta densidad de población aymara, atacameña y mapuche y benefició a 22.609 familias. En 2007 empezó la segunda fase durante la cual el programa se concentró en dos ámbitos : el desarrollo integral de las comunidades indígenas, cuyo objetivo fue fortalecerlas en su capital humano, social, cultural, natural, físico y patrimonial ; y segundo, la entrega de una oferta pública culturalmente pertinente, lo que significó capacitar a los funcionarios de los servicios públicos y revisar los instrumentos de desarrollo con que cuentan para mejorar la atención al público indígena, de forma adecuada a su realidad sociocultural. La cobertura de la segunda fase —mayor que la primera— alcanzó a 34.443 familias indígenas rurales. Cf. Conadi [en línea]. Disponible en : http://www.conadi.gob.cl/index.php/noticias-conadi/992-el-bid-y-conadi-dieron-termino-al-programa-origenes-tras-concretar-la-inversion-directa-de-31-mil-millones-de-pesos-para-casi-1200-comunidades-indigenas-de-chile

4 Para saber más acerca de los indicadores de pobreza (como incidencia, brecha y severidad de la pobreza) y la metodología general del Ministerio de Economía y Finanzas, cf. Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 [Inei, 2010].

5 En la primera etapa de focalización geográfica se identifican los distritos donde intervendrá el programa, y en la segunda, la focalización individual, los hogares que formarán el padrón. La misma focalización individual tiene dos etapas, la primera identifica a los hogares « preseleccionados» en base a los resultados de un algoritmo de carencias ; en la segunda etapa, la comunidad revisa a los hogares « preseleccionados» y puede añadir o quitar hogares. Luego de la validación comunal se obtienen los hogares « validados» que son los que aparecen en el padrón del programa [MEF, 2008].

6 Ernest Beaglehole, antropólogo neozelandés ; David Blelloch ; Juan José Alcocer ; Aníbal Buitrón, antropólogo e historiador ecuatoriano ; Carlos Frizley y Gonzalo Rubio Orbe, antropólogo e historiador ecuatoriano.

7 En los años noventa, el crecimiento económico alcanzó una tasa promedio del 7,3 %, gracias a la afluencia de créditos internacionales a tasas de interés relativamente bajas. Dentro del modelo económico primario exportador, el crecimiento no pudo escapar a los efectos de la enfermedad holandesa de la economía extractiva que consiste en el carecimiento relativo de los bienes no transables por el aumento de la riqueza, los ingresos de divisas y la demanda de todo tipo de bienes [BID, 2014 (b)].

8 Para saber más acerca de la ciudadanía social, leer los trabajos de Marshall [1972], entre otros.

9 Cabe mencionar que el salario mínimo peruano equivale a 937 nuevos soles, aproximadamente US$ 299.

10 Cf. www.juntos.gob.pe

11 Autores como Guilland y Ojeda o Bush contribuyeron a la conceptualización del « Indio permitido», sobre todo desde la perspectiva de su integración a la economía del mercado. Según Bush, el « Indio permitido» cumple con funciones folclóricas y codifica una imagen del indígena por el consumo del mercado cultural global [Bush, 2013, p. 126]. En conformidad con estos principios, surge la figura del proyecto-índio que consigue un espacio de reconocimiento cultural propio en las esferas públicas globales y que encuentra un lugar en los mercados a través de procesos como la patrimonialización y la puesta en turismo de las culturas indígenas [Guilland y Ojeda, 2012, p. 126-126].

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Table des illustrations

Titre Mapa 1. La pobreza en los departamentos del Perú : la sierra rural andina la más afectada
Crédits Fuente : Datos del Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 [Inei, 2010]. Mapa : © Vildan Bahar Tuncay, 2015.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/3516/img-1.png
Fichier image/png, 62k
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Pour citer cet article

Référence papier

Vildan Bahar Tuncay, « El programa «Juntos»: en la intersección del multiculturalismo neoliberal y del indigenismo estatal peruano », Cahiers des Amériques latines, 78 | 2015, 57-78.

Référence électronique

Vildan Bahar Tuncay, « El programa «Juntos»: en la intersección del multiculturalismo neoliberal y del indigenismo estatal peruano », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 78 | 2015, mis en ligne le 13 janvier 2016, consulté le 08 septembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/cal/3516 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.3516

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Auteur

Vildan Bahar Tuncay

Université Laval, Québec, Canada.

Vildan Bahar Tuncay est politologue et docteure en sciences géographiques à l’université Laval au Québec. Sa thèse porte sur les identités autochtones de la région littorale de l’Équateur. Elle possède un baccalauréat en études hispaniques, une maîtrise en science politique et un certificat en anthropologie sociale et culturelle au sein de la même institution. Dans le cadre de ses études, elle a réalisé de nombreux voyages académiques et stages en Amérique latine, notamment en Équateur, en Colombie, au Pérou, au Mexique et au Panama. Ses publications les plus récentes concernent les impacts des projets hydro-électriques sur les droits humains et autochtones au Panama et l’utilisation du patrimoine cartographique autochtone comme outil pédagogique dans l’enseignement des sciences sociales en Amérique latine.

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