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Études

Politiques du logement et intégration au Mexique : de la promotion publique à la promotion immobilière privée

Emilio Duhau
p. 118-136

Résumés

Au début du XXIe siècle, au Mexique, la grande majorité des ménages habite un logement dont ils sont les propriétaires : d’après des données provenant du XIIème Recensement général de la population et du logement, 78,3 % du total des ménages se trouvent dans cette situation. En adoptant comme point de départ la forte association existant entre ce fait et les politiques de logement développées par l’État mexicain pendant les trente dernières années, ce papier a deux objectifs : d’une part, présenter un ensemble d’éléments et de réflexions générales concernant le rôle des politiques du logement dans l’intégration sociale et urbaine de la population nationale ; d’autre part, faire une première évaluation de la réorientation néo-libérale dont ces politiques ont été l’objet au cours des années 1990, et de ses effets sur les processus d’intégration.

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Texte intégral

Un lotissement dans la banlieue de Mexico. Au bord de l’autoroute Mexico-Puebla, des promoteurs privés offrent aux petites classes moyennes une alternative aux grands ensembles : le lotissement dense

Un lotissement dans la banlieue de Mexico. Au bord de l’autoroute Mexico-Puebla, des promoteurs privés offrent aux petites classes moyennes une alternative aux grands ensembles : le lotissement dense

Cliché : Alain Musset.

1 Au Mexique, d’apres les données fournies par le XIIème Recensement Général de la Population et du Logement (année 2000), 78,25 % des habitants étaient propriétaires de leur logement. Selon nous, ce pourcentage écrasant est lié aux politiques du logement mises en œuvre par l’État mexicain, notamment depuis les années 1970.

2Pour tenter d’expliquer ce phénomène, il nous est apparu nécessaire de présenter les politiques du logement mises en œuvre depuis les années 1970, avant d’opérer une évaluation préliminaire des effets de la réorientation dont ont fait l’objet ces politiques à partir de la fin des années 1980. Enfin, nous terminerons avec quelques réflexions concernant le rôle joué par l’accession à la propriété du logement, qui constitue, sous ces deux modalités, l’un des effets les plus remarquables de l’action publique en matière de logement.

Les politiques du logement et l’accession à la propriété au cours des années 1970 et 1980

  • 1 Au Mexique, comme on le verra, il n’y a pas au sens strict du terme de logement social public, c’e (...)

3L’ensemble des institutions et des programmes publics concernant le logement qui ont été réformés durant les années quatre-vingt-dix, s’est consolidé au cours des années soixante-dix. Il s’agit d’un ensemble formé par deux types de dispositifs : d’une part, l’aide financière au logement « d’intérêt social »1 ; d’autre part, l’intervention publique sur le marché irrégulier des terrains et la consolidation des quartiers populaires produits dans le cadre de ce marché.

L’aide publique à l’accession à la propriété du logement à intérêt social

4Le premier type de dispositifs a été initié dès les années quarante, mais il s’est surtout développé à partir des années soixante-dix, au moyen d’institutions et de programmes consacrés au financement du logement pour l’accession à la propriété. Il s’agit jusqu’à présent d’institutions et de programmes segmentés, selon les différentes couches sociales, afin de satisfaire les besoins en logement de chacune d’elles.

  • 2 Il s’agit d’un type de logement dont le prix et les caractéristiques sont orientés précisément à s (...)

5En ce qui concerne le logement appelé « à intérêt moyen »2, le crédit de l’aide a été établi depuis 1962 par un programme qui s’est initialement appelé Fondo de Financiamiento de la Vivienda (PFV), puis Fondo de Operación y de Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), et dont les fonctions sont remplies actuellement, bien qu’avec de nouvelles règles d’opération, par la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). Ce programme a été soutenu, jusqu’en 1989 par des fonds provenant des réserves bancaires obligatoires et par le recouvrement des crédits octroyés et depuis lors, par le remboursement des crédits et par des financements obtenus de la Banque Interaméricaine de Développement.

  • 3 Pour une présentation systématique de l’évolution et des caractéristiques des institutions et des (...)

6De son côté, le financement de l’accession à la propriété pour les travailleurs salariés, du secteur privé et du secteur public, a commencé à opérer à partir de 1973 sous la forme des deux fonds à caractère solidaire – l’Instituto del Fondo para la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit) et le Fondo de la Vivienda del Instituto de la Seguridad y los Servicios Sociales para los Trabajadores al Servicio del Estado (Fovissste). Ces deux fonds s’alimentent, d’une part de l’obligation patronale de verser le cinq pour cent des salaires contractuels et, d’autre part du recouvrement des crédits qu’ils octroient3.

  • 4 C’est-à-dire un logement minimum, consistant d’une chambre unique, cuisinette et salle de bain et (...)

7En ce qui concerne les programmes destinés à aider l’accès au logement des ménages les plus démunis, en particulier de ceux dont les chefs de familles sont des travailleurs insérés dans le secteur informel, ce sont certainement les programmes qui ont expérimenté les variations les plus notables au cours de la période que nous considérons. Dès leur création, il s’agit de programmes qui visent à faciliter l’accès de ces ménages à ce qui, depuis les années quatre-vingt, est considéré comme une « solution » (une alternative). Cette alternative peut concerner éventuellement un logement complet, mais consiste habituellement en un logement progressif4 (vivienda progresiva) ou bien un lot viabilisé, généralement de façon rudimentaire.

8L’actuelle SHF, les programmes qui lui ont précédé et les grands fonds solidaires ont opéré de façon continue depuis leur création, sauf pour les ménages les plus démunis. Ceci est dû au fait que ces programmes ont toujours été étroitement dépendants de l’évolution conjoncturelle du budget de l’État et des priorités établies par chaque gouvernement. Ce type d’intervention de l’État cherche à offrir des alternatives à ce qui a été, depuis les années cinquante du siècle dernier, la voie la plus utilisée par les ménages à bas revenus : l’accession à la propriété à travers l’autoconstruction d’un logement sur une parcelle propre, généralement acquise sur le marché irrégulier des terrains.

9Parmi les institutions et programmes fédéraux liés à ce type d’intervention de l’État depuis les années soixante-dix, le plus important a été sans doute le Fideicomiso del Fondo para las Habitaciones Populares (Fonhapo). Le Fonhapo a été créé en 1981 et ses programmes les plus importants correspondent à la période 1982-1988 (voir Duhau, 1989 ; Ortíz, 1996).

10Étant donné qu’il n’est pas possible ici de faire un exposé détaillé de l’évolution du cadre institutionnel et des modalités d’opération des institutions et des programmes que nous venons d’évoquer, nous nous limiterons à présenter les orientations les plus importantes lesquelles, à notre avis, ont marqué leur développement jusqu’aux années quatre-vingt.

11Il faut souligner tout d’abord qu’il s’agit d’un ensemble d’institutions et de programmes destinés à couvrir les besoins du logement à travers l’accession à la propriété. Au cours des années soixante les institutions publiques de Sécurité Sociales ont cessé de financer des logements locatifs type HLM (Coulomb, 199 : 33 ; Villavicencio, 1999 : 16). Dès lors l’État a renoncé définitivement à produire des logements publics. En outre, il n’y a plus eu non plus de programme destiné à favoriser la production privée de logements pour la location (Coulomb, 1991 : 35-37). Ce qui signifie qu’au Mexique il n’y a ni logement public, ni aide de la part de l’État pour la production d’habitations à loyer modéré. Ainsi, le résultat de la politique du logement mise en œuvre après les années soixante, n’a pas été la production d’un stock de logement public, mais le financement et l’aide, directe ou indirecte, à la production et à l’acquisition de logements en propriété.

  • 5 Une estimation faite par l’Infonavit lui-même (Infonavit, 1987), montre que le total des crédits a (...)

12En second lieu, jusqu’à la fin des années quatre-vingt, tous les modes d’aide publique à l’accession à la propriété impliquaient un certain niveau de subside, lequel était appliqué surtout par le biais des taux d’intérêt, mais aussi, dans des cas comme celui du Fonhapo, moyennant des décomptes directs sur le montant du prêt octroyé. Ces subsides finissaient par être considérables. Ainsi, l’Infonavit appliquait jusqu’à 1987 un taux d’intérêt fixe de 4 %, lequel se trouvait toujours au-dessous du taux d’inflation (García y Puebla, 1998 : 44-46). Signalons cependant que l’Infonavit est un fond solidaire ; ces subsides n’étaient donc pas octroyés par l’État, mais par les travailleurs affiliés (n’ayant généralement pas accès aux prêts) à la minorité privilégiée qui y accédait5.

  • 6 À cet égard le cas du Fonhapo était l’exception, puisqu’il octroyait aussi de financements à des g (...)

13En troisième lieu, tous les systèmes concernant le financement du logement à intérêt social et moyen ont toujours impliqué la participation de l’industrie de la construction dans la production des logements financés. Ceci dit, sauf jusqu’aux années quatre-vingt-dix, dans le cas du PFV/FOVI/SHF, cela ne signifiait pas la participation des promoteurs privés dans le marché du logement à intérêt social. En effet, les promoteurs du logement à intérêt social étaient invariablement des institutions publiques et des syndicats6.

Les politiques liées au marché irrégulier des terrains, au logement autoconstruit et à la consolidation des quartiers populaires

14Au-delà de l’indubitable importance de l’action menée par les institutions et les programmes qu’on vient d’évoquer, depuis les années 1950 au moins, la modalité dominant d’accession à la propriété a été au Mexique, comme nous l’avons dit, l’autoconstruction du logement généralement dans le cadre d’un lotissement irrégulier.

  • 7 D’après la Constitution mexicaine, le gouvernement fédéral, les gouvernements des 32 États qui com (...)
  • 8 Dans le cas de la Zone Métropolitaine de la Ville de Mexico, voir l’analyse du rôle de ces deux or (...)

15Il s’agit d’un processus où les trois « ordres »7 du gouvernement sont intervenus depuis maintenant plusieurs décennies à travers des programmes très variables dans le temps comme sur le territoire. Il serait impossible d’exposer ici en détail toutes les modalités adoptées par l’intervention gouvernementale dans ce processus qu’on appelle au Mexique urbanisation populaire. Il est en tout cas important de remarquer que cette intervention a suivi, spécialement depuis les années soixante-dix (Azuela, 1989 : chap. 2 ; Duhau, 1998 : chap. 4), deux orientations contradictoires. La première de ces orientations a consisté à intervenir sur la demande à partir des conflits se rapportant au marché irrégulier des terrains, dans le but d’incorporer et de contrôler politiquement les secteurs populaires urbains ; la deuxième a été d’institutionnaliser un système public de régulation du processus d’urbanisation8.

16Les procédés au moyen desquels s’effectue la gestion de ces deux principes contradictoires d’action, montrent que la logique de contrôle et d’incorporation politique des secteurs populaires urbains a le plus souvent prévalu sur celle de la régulation publique du processus d’urbanisation, mais en impliquant toujours une présence active du gouvernement. On peut alors distinguer trois procédés qui, loin d’être le résultat d’une politique publique conçue une fois pour toutes, correspondent à une série complexe d’interventions et de décisions prises ad hoc, et qui se sont progressivement converties en procédés institutionnels.

  • 9 Pour une présentation argumentée de cette question, voir Duhau, 1999 : 84 et suivantes.

17Le premier de ces procédés a été d’utiliser plusieurs formes de dissuasion, de sanction et d’incitation qui sont parvenues à réduire la dimension du marché foncier irrégulier qui, dans les années soixante et encore dans les années soixante-dix, se montrait comme une combinaison complexe et très conflictuelle d’opérations immobilières frauduleuses et d’invasions de terrains parfois simulées par les propriétaires eux-mêmes. De cette façon, dans un tel marché irrégulier du sol, la production, l’achat et la vente de lots destinés au logement, se font toujours en dehors du droit de l’urbanisme et de la propriété, mais généralement de façon relativement transparente en ce qui concerne le caractère des opérations concernées. C’est-à-dire qu’aujourd’hui les vendeurs sur le marché irrégulier des terrains sont, en règle générale, effectivement les propriétaires des terrains vendus ; ils ne s’impliquent ni dans l’extension des titres de propriété pour les acheteurs, ni dans l’installation de services urbains9.

18Ceci dit, deux autres procédés ont aussi joué un rôle fondamental dans la « normalisation » du marché irrégulier du sol. Il s’agit d’une part, de programmes de régularisation de la propriété foncière dans les lotissements irréguliers et, d’autre part, d’actions et de programmes de travaux publics et d’introduction des services urbains dans ces lotissements.

  • 10 Les modalités ejidal et comunal de la propriété foncière sont des formes de tenure utilisées par l (...)

19Les programmes de régularisation ont, dans le cas de la Ville de Mexico, des précédents qui remontent jusqu’aux années quarante, mais en ce qui concerne les terrains de propriété ejidal et comunal10, leur institutionnalisation et leur application généralisée à l’échelle nationale date de 1974, lors de la création de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett). Comme l’on verra plus loin, la régularisation de la propriété foncière a été non seulement poursuivie dans les années quatre-vingt-dix, mais intensifiée. Bien sûr, le rôle le plus remarquable des programmes de régularisation de la propriété foncière, a été précisément la normalisation du marché irrégulier du sol, puisqu’ils fonctionnent comme des procédés qui règlent de façon indirecte les actions des lotisseurs irréguliers aussi bien que les expectatives de leur clientèle (Duhau, 1999a).

  • 11 Depuis 1996, les ressources destinées par le gouvernement fédéral au développement régional et loc (...)

20De leur côté, les actions et programmes de travaux et de services publics pour les quartiers populaires, font partie depuis plusieurs décennies des tâches habituelles des autorités et des administrations locales. Ceci généralement avec l’aide des ressources octroyées par le gouvernement fédéral et les gouvernements régionaux (les gouvernements des États qui font partie de la Fédération) et, plus récemment, avec des ressources provenant de la décentralisation contractualisée de revenus de l’État11.

21À cet égard, les modalités appliquées, quoique très diverses dans le temps comme sur le territoire, montrent deux grandes tendances. D’une part, sauf dans le cas où la topographie et les conditions naturelles rendent virtuellement impossible la consolidation d’un quartier, on y réalise presque toujours de façon progressive les travaux publics d’urbanisation et d’introduction des services urbains et des équipements ; parfois même sans régularisation préalable de la propriété foncière. D’autre part, le processus de consolidation des quartiers populaires, par le biais de l’introduction progressive de l’infrastructure urbaine des équipements et des services urbains, a été depuis toujours et l’est encore aujourd’hui une condition décisive pour la continuité et la reproduction du clientélisme urbain (Duhau, 1999a ; Duhau, 1999b).

Les innovations des années quatre-vingt-dix

  • 12 Pour une présentation détaillée de ces innovations voir Puebla, 1999 et pour le cas spécifique de (...)

22Voyons maintenant quels ont étés les changements les plus remarquables au niveau des outils de la politique de logement vers la fin des années quatre-vingt et durant les années quatre-vingt-dix, ainsi que les orientations dont ils se sont inspirés12.

23Un premier groupe d’innovations a consisté à modifier les conditions des crédits destinés à l’acquisition des logements à intérêt social et moyen, afin de réduire progressivement les subsides jusqu’à les éliminer. Ainsi, depuis la fin des années quatre-vingt les crédits octroyés par l’Infonavit, le Fovissste et le Fonhapo, ont été fixés en termes d’équivalence par rapport à un nombre déterminé de salaires minimum, en indexant le montant du solde non payé sur la valeur actualisée de ce salaire. De plus, à partir de 1992, on a commencé à appliquer un taux d’intérêt de 6 % sur ce solde. Dans le cas du Fovi (actuellement la SHF), les taux d’intérêt ont été augmentés de façon à les fixer à un niveau similaire à celui appliqué par la banque privée. Finalement, en ce qui concerne le Fonhapo, à partir de 1992 également, les subsides appliqués au moyen de décomptes sur le montant des sommes empruntées ont été progressivement réduits, puis éliminés (Duhau et Schteingart, 1999 : 235).

24Un deuxième groupe d’innovations s’est orienté vers le déplacement des syndicats de leur rôle de promoteurs et d’intermédiaires dans l’assignation des crédits et des logements. Ainsi, depuis l’année 1990 pour le Fovissste et depuis 1992 pour l’Infonavit, les « promotions externes » au moyen desquelles les syndicats opéraient comme des promoteurs, et sélectionnaient les ayants droit au logement, ont été éliminés. De cette façon, vers le milieu des années quatre-vingt-dix l’octroi des crédits a commencé à se faire en fonction des points obtenus par chaque ayant droit selon son revenu, ses apports, son âge et la composition de son foyer.

25Le troisième groupe d’innovations a été de transformer les deux grands fonds solidaires – l’Infonavit et le Fovissste – en institutions à caractère exclusivement financier et, en contrepartie, à donner aux entreprises privées les fonctions de planification, promotion et développement du logement à intérêt social.

  • 13 Pour l’année 2001 le montant du subside était de 21 000 pesos (à peu près 2 100 dollars des États- (...)

26Un quatrième groupe d’innovations a été orienté vers la promotion de l’épargne pour le logement, en cherchant à associer l’obtention d’un crédit ou d’un subside pour le logement à un effort individuel d’épargne. À ce propos ont été mises en œuvre plusieurs initiatives. D’une part, on a autorisé la constitution de sociétés financières appelées « à objet limité » (Sofoles), qui en plus de gérer des ressources apportées par la SHF, mènent des programmes d’épargne-crédit. Dans le cas de l’Infonavit, à travers le système de points, sont récompensés les apports volontaires aux comptes individuels. Finalement, depuis 1998, on a démarré le programme appelé « Programme d’Épargne et de Subside pour le Logement Progressif » (Vivah). Ce programme octroie des subsides directs pour l’achat d’un logement progressif, sur la base de la qualification socio-économique du ménage et à travers un tirage au sort, à condition que l’apport de l’épargne soit d’un montant équivalent à un tiers du subside octroyé (Sedesol, 2001)13. Jusqu’à présent, ce dernier groupe d’innovations ne semble pas produire des résultats probants. Dans le cas de l’Infonavit, sur un total de 11 millions et demi de travailleurs ayant en 1999 des comptes « actifs », moins de mille avaient adhéré au programme d’épargne (Infonavit, 2001 : 7). Quant au programme Vivah, apparemment conçu pour se substituer au Fonhapol, il avait seulement octroyé 48 884 subsides au cours de ses trois premières années d’opération (1998-2000).

  • 14 Pendant la première moitié des années quatre-vingt-dix, ce programme a fait l’objet de plusieurs é (...)

27En ce qui concerne le logement auto-construit et les lotissements irréguliers, le gouvernement fédéral, en appliquant des procédures institutionnalisées depuis les années soixante-dix, s’est investi à une échelle massive dans la régularisation de la propriété foncière et la consolidation des quartiers populaires. Ceci a été réalisé entre 1989 et 1995 grâce aux ressources du Programme National de Solidarité14, puis, après 1995, en poursuivant les programmes massifs de régularisation, ainsi que la décentralisation contractualisée vers les municipalités des ressources qui étaient assignées au Pronasol.

Politique du logement et accession à la propriété De l’État promoteur à la promotion du marché

28Nous avons examiné jusqu’ici les principaux systèmes et instruments de la politique du logement mis en œuvre depuis les années soixante-dix, ainsi que les réorientations auxquelles ils ont été soumis pendant les années quatre-vingt-dix. Nous allons maintenant présenter un ensemble de données générales sur le rôle de la politique du logement dans l’accession à la propriété, ainsi que les résultats les plus remarquables des innovations mises en œuvre pendant les années quatre-vingt-dix.

  • 15 Bien que pour des raisons d’espace et de simplification de l’exposé nous n’abordons pratiquement p (...)
  • 16 Les chiffres de la période 1973-1990 comprennent, en ce qui concerne l’Infonavit et le Fovissste, (...)

29Le tableau n° 1 montre des données concernant les crédits octroyés par les grands fonds de logement et par le nouveau programme Vivah, durant les deux périodes considérées15. Dès 1973, lorsque les fonds solidaires ont commencé à opérer, jusqu’à 1990, c’est-à-dire sur une période de 18 ans, les quatre grands fonds nationaux (Infonavit, Fovissste, Fovi et Fonhapo) ont octroyé un total de 2 042 272 crédits. Bien que les chiffres ne soient pas totalement comparables16, entre 1995 et 2000, ces fonds, plus le programme Vivah, ont octroyé 1 403 606 crédits. Ainsi, pendant la deuxième moitié des années quatre-vingt, la période où l’on peut supposer que se sont exprimés pleinement les effets des réformes mises en œuvre depuis la fin des années quatre-vingt, il s’est produit une augmentation remarquable du nombre moyen de crédits octroyés chaque année.

30Or comme le montre le tableau n° 1, cette tendance générale n’indique pas une évolution homogène des crédits octroyés par chacune des institutions et des programmes et donc, des possibilités d’accès au crédit pour les différentes couches sociales qui composent leur clientèle.

Tableau n° 1 : Crédits octroyés par les instituts et fonds fédéraux du logement

1973-1990

Moyenne annuelle

1995-2000

Moyenne annuelle

Infonavit

813 449 *

36 975

856 255

142 709

Fovi

762 602 *

34 664

285 223

47 537

Fonhapo (1982-1990)

347 408

43 426

78 458

13 076

Fovissste

121 813 *

6 127

134 786

22 464

Programme Vivah (1998-2000)

48 884

8 147

Total

2 045 272

121 192

1 403 606

233 933

* Comprenant seulement des crédits pour des logements finis.
Sources : García et Puebla, 1998 : 31 ; Ortíz, 1996 : 47, 60 ; Infonavit, 2001 : 2.

  • 17 Durant la période où le gouvernement fédéral impulsa fortement les programmes du Fonhapo (1983-198 (...)

31En fait, c’est le nombre de crédits assignés par l’Infonavit qui montre un accroissement étonnant. Quant au Fovi, il avait octroyé durant la période 1995-2000 une moyenne annuelle de 47 537 crédits, volume qui dépasse la moyenne atteinte durant la période 1973-1990, mais qui est cependant inférieur à celle des 59 911 crédits annuels des années quatre-vingt. (García et Puebla, 1998 : 31). Quant au crédit destiné aux foyers ayant les revenus les plus bas, c’est-à-dire celui octroyé par le Fonhapo depuis 1982, et par le programme Vivah depuis 1998, il devient de plus en plus marginal pendant la période 1995-200017.

  • 18 Bien que nous n’ayons pas de données provenant de l’Infonavit lui-même concernant la distribution (...)

32Si l’on tient compte également de quelques données disponibles sur les bénéficiaires du crédit de l’Infonavit ces dernières années, on peut tirer la conclusion suivante : dans son ensemble les innovations mises en œuvre pendant les années quatre-vingt-dix ont impliqué la croissance du crédit destiné au logement à intérêt social et moyen, et en même temps ce crédit s’est dirigé principalement vers des bénéficiaires ayant des revenus moyens. En fait l’Infonavit avait, jusqu’à 1992, une règle de distribution selon laquelle 85 % des crédits devaient être attribués à des travailleurs n’ayant pas de revenus supérieurs à deux salaires minimum (García et Puebla, 1998 : 130). Nous n’avons pas de données pour savoir dans quelle mesure cette règle a été appliquée. Mais il existe des données qui indiquent que jusque dans les années quatre-vingt, la grande majorité des bénéficiaires du crédit étaient des ayants droit dont les revenus ne dépassaient pas deux salaires minimum18. Par contre, par rapport aux années 1998 et 1999, l’Infonavit fournit des données qui montrent que cette proportion s’est renversée. Désormais la majorité des bénéficiaires ont des revenus de plus de trois salaires minimum, alors que seulement une petite minorité de 15,2 % ne perçoit pas plus de deux salaires minimum (voir tableau n° 2). Or, depuis toujours, les bénéficiaires du crédit du PFV-FOVI-SHF appartiennent aux couches moyennes. Durant ces dernières années, au moins deux tiers du crédit des institutions et des programmes publics se sont donc dirigé vers elles.

Tableau n° 2 : Infonavit – Crédits octroyés selon le niveau de revenus 1998 y 1999

Niveaux de revenu*

Total

%

Jusqu'à 2,00

46,732

15,2

2,01 – 3,00

87,370

28,5

3,01 – 4,00

74,644

24,3

4,01 et plus

95,576

31,1

* Revenu en nombre de salaires minimum
Source : Infonavit, 2001 : 2.

33Par ailleurs, étant donné qu’actuellement le logement dont l’acquisition est financée par des institutions et des programmes publics, est planifié, développé et vendu par des entreprises privées, les données qu’on vient de commenter montrent trois choses : 1°) que les innovations appliquées aux règles d’opération de l’Infonavit ont effectivement permis d’accroître de façon remarquable le crédit destiné aux travailleurs du secteur privé opérant dans le secteur formel de l’économie ; 2°) que le crédit fournit actuellement par les trois grandes institutions publiques du logement – Infonavit, Fovissste et SHF – fonctionne actuellement comme moteur d’un marché du logement, à intérêt social et moyen, en expansion ; 3°) que ce marché est surtout soutenu par la demande correspondant aux couches moyennes.

34La contrepartie de tout cela a été, d’une part, ce que l’on pourrait appeler une sorte de dérégulation indirecte du marché populaire des terrains par le biais de l’application massive des programmes de régularisation de la propriété foncière ; et d’autre part, des investissements publics constants qui donnent de la viabilité aux quartiers populaires produits dans des conditions d’irrégularité foncière et urbaine.

35Quant à l’application massive des procédures de régularisation de la propriété foncière, au moins en ce qui concerne les terrains sous le régime de la propriété ejidal, les sources dont nous disposons sont frappantes. C’est effectivement au cours de la décennie des années quatre-vingt que ces programmes ont été appliqués à l’échelle la plus massive (voire tableau n° 3). Entre 1989 et 1994, ils sont allés de pair avec l’amélioration, à une échelle également massive, des quartiers populaires – régularisés ou pas – avec des ressources assignées au Programme National de Solidarité. Depuis lors les actions d’amélioration s’appuient sur des ressources provenant de la décentralisation vers les municipalités de revenus fédéraux, destinés dans une grande mesure à ces mêmes objectifs.

Tableau n° 3 : Lots régularisés par la Corett au niveau national

Période

Lots régularisés

1974-1988

288 130

1989-1994

1 216 746

1995-2000

686 415

Total

2 191 291

Source : Corett, 2001.

36D’autre part, ce qui explique l’amélioration soutenue de l’accès aux services publics domiciliaires, au cours des trente dernières années, ce sont les investissements réalisés par le gouvernement fédéral, par les gouvernements des États, et de façon croissante depuis la moitié des années quatre-vingt, par les municipalités des villes grandes ou moyennes. Les données rassemblées dans le tableau n° 4 montrent qu’entre 1970 et 2000, les caractéristiques du logement se sont améliorées de façon continue, mais que cette amélioration a été plus marquée dans le domaine de l’accès aux services domiciliaires, lequel dépend étroitement des investissements publics. Ces données montrent aussi que l’accès aux services domiciliaires s’est accru plus rapidement pendant les années quatre-vingt.

Tableau n° 4 : Pourcentages de logements en propriété, avec toits et murs en matériaux durables et selon leur disponibilité des services

Année

1970

1980

1990

2000

En propriété

66,0

70,4

77,9

78,3

Tout en tuile, béton ou brique

55,5

58,8

61,3

69,2

Murs en brique, block ou pierre

44,1

56,1

68,9

78,9

Avec de l'eau potable à l'intérieur du logement, lot ou immeuble

48,9

65,6

76,4

95,0

Avec le tout-à-l'égout

41,1

51,0

63,6

81,3

Avec électricité

58,3

74,8

87,5

97,9

Sources : pour 1970, 1980 y 1990 : Schteingart y Solís, 1994 ; pour 2000 : XII Censo General de Población y Vivienda.

37En somme, à l’aube du nouveau millénaire, le Mexique est une nation composée de ménages qui, dans leur grande majorité, ont un logement en propriété. De plus, le logement dans son ensemble montre, au cours des trois dernières décennies, une amélioration persistante. Il s’agit d’un fait lié aux politiques du logement développées au cours de la période évoquée. Des politiques qui ont soutenu de façon persistante l’accession à la propriété comme un modèle clairement dominant, sous deux modalités. La première reste minoritaire mais très significative car elle a fourni au moins 15 % des plus de 21 millions de logements existant au Mexique en l’an 2000. Elle consiste à financer, avec d’importants niveaux de subsides jusqu’à la fin des années quatre-vingt, par des institutions et des programmes publics, l’accession à la propriété du logement à intérêt social et à intérêt moyen, dans des grands ensembles de taille grande et moyenne. La deuxième modalité, majoritaire, concerne la maison indépendante, autofinancée et autoconstruite sur un lot en propriété (acheté plutôt sur le marché irrégulier des terrains). Elle est assistée indirectement par le biais des investissements publics en matière d’infrastructure, de services urbains et d’équipements.

38Pour ce qui est des innovations concernant les outils de la politique du logement mises en œuvre pendant les années quatre-vingt-dix, leurs résultats peuvent être résumés de la façon suivante :

  1. L’entreprise privée, notamment les grands promoteurs, s’est substituée à l’État et aux acteurs corporatistes, dans le champ de la promotion et de la planification du logement à intérêt social ;
  2. Il s’est constitué un marché du logement à intérêt social et moyen, où les organismes publics de logement fournissent le crédit aux acheteurs et l’entreprise privée planifie, fait la promotion et produit les logements ;
  3. Le développement du marché du logement à intérêt social et la réduction des subsides se sont traduits à la fois par une croissance significative des crédits octroyés et par une modification du niveau des revenus des bénéficiaires, qui désormais appartiennent majoritairement aux couches moyennes.
  4. Le marché du sol pour le logement populaire se dérégularise indirectement par le biais de l’application massive des programmes de régularisation, et les programmes de financement consacrés aux foyers les plus démunis se réduisent à un rôle marginal.

Les politiques du logement et l’intégration sociale et urbaine de la population mexicaine

39Même si nous avions les données requises, il serait impossible de faire ici un exposé et une évaluation détaillée des résultats et des effets des politiques du logement par rapport au processus d’intégration sociale et urbaine de la population mexicaine : nous nous limiterons donc à introduire quelques réflexions concernant les aspects les plus remarquables.

40En ce qui concerne l’action en matière de logement « à intérêt social », celle-ci s’est traduite, notamment dans le cas de l’Infonavit, dans un modèle d’habitat du genre « grand ensemble ». À Mexico, sur les 228 806 logements financés par cet institut entre 1973 et 1992, 177 260 – c’est-à-dire 77,4 % – sont des logements situés dans des ensembles comprenant plus de 1 000 unités, et 112 858 – presque la moitié du total – dans des ensembles de 3000 logements ou plus (García et Puebla, 1998 : 78).

41Il convient à cet égard de souligner que le rôle central qu’ont commencé à jouer les grandes entreprises privées au cours des années quatre-vingt-dix, ne semble pas avoir impliqué la substitution des grands ensembles comme modèle dominant. Par exemple, vers la fin de l’année 1999, dans la municipalité d’Ixtapaluca qui fait partie de la zone métropolitaine de la ville de Mexico, les plus grands promoteurs privés du logement à intérêt social étaient en train de produire, dans six grands ensembles, presque 50 000 logements. Le plus grand d’entre eux, l’ensemble San Buenaventura, comprendra une fois terminé 20 000 logements environ. Il s’agit de grands ensembles produits sous la procédure de « l’ensemble urbain » en vigueur dans l’État de Mexico, c’est-à-dire d’ensembles qui doivent considérer plusieurs fonctions urbaines et pas seulement des logements et des équipements de proximité. Cependant, les observations exploratoires que nous y avons faites vers la fin de l’année 1999 ont montré qu’il s’agit en fait fondamentalement de grands (ou plutôt d’énormes) ensembles de logements totalement homogènes, bâtis sur deux ou trois étages, et que s’il est vrai qu’ils disposent d’équipements tels que des écoles, des marchés publics et des espaces verts, et même, dans le cas des plus grands, d’un centre commercial, il n’en reste pas moins qu’ils se trouvent sans articulation avec le tissu urbain préexistant et qu’ils ne montrent pas non plus de différences significatives par rapport aux grands ensembles produits au cours des décennies précédentes.

42Mais quels sont les facteurs qui expliquent le maintien de la prédominance du modèle du grand ensemble ? À notre avis, ils sont en rapport avec la recherche de la réduction maximale des coûts de production, par le biais de l’achat de terrains bons marchés dans la grande périphérie urbaine, l’application d’un nombre très réduit de prototypes de logements, produits en série avec la technologie de construction la plus avancée disponible. À cet égard, la logique d’action suivie par les grands entrepreneurs publics au cours des années soixante-dix et quatre-vingt et celle suivie par les promoteurs privés au cours des années quatre-vingt-dix, présentent peu de différences. On pourrait ajouter que les changements appliqués aux programmes de logement mis en œuvre depuis la crise des années quatre-vingt, ont eu pour but de gérer l’écart croissant entre les coûts de production du logement et le pouvoir d’achat de la grande majorité des ménages. C’est pourquoi la surface moyenne des logements financés par l’Infonavit s’est réduite de 20 % au cours des vingt dernières années et que la superficie de la majorité des logements à intérêt social produits actuellement ne dépasse pas les 50 m2.

43Il est bien connu que les grands ensembles n’ont abouti presque nulle part, comme modèle d’habitat, à de bons résultats, et le Mexique n’est pas une exception. En premier lieu, ils connaissent des difficultés, parfois insurmontables à s’intégrer au tissu urbain et leur conception destinée à concentrer la fonction d’habitation, étouffe toute possibilité de modification des usages du sol et de l’organisation spatiale des fonctions urbaines, ce que l’on peut voir lorsque de rigides POS n’interfèrent pas. En deuxième lieu, les usages qui sont faits ainsi que les modalités d’appropriation des espaces communs et des indivis tendent le plus souvent à créer des problèmes qui, presque jamais, ne peuvent être gérés convenablement. Dans le cas du Mexique, lorsqu’il s’agit entre autres de logements sous le régime de la copropriété (condominio), en général dans un cadre formel qui est confus pour les habitants, ces problèmes se révèlent particulièrement graves (Voir Duhau et al, 1998 ; Villavicencio, et al, 2000, chap. 3 et 4). À cet égard, la copropriété ne semble pas la modalité la plus appropriée au logement populaire ; bien qu’elle fonctionne mieux lorsqu’il s’agit de petits ensembles d’habitations.

  • 19 Pour une synthèse récente concernant plusieurs dimensions de la problématique des grands ensembles (...)
  • 20 D’après l’enquête menée dans sept grands ensembles de l’Infonavit, à la moitié des années quatre-v (...)
  • 21 En ce qui concerne les grands ensembles en France, voir Champagne, 1993.

44Contrairement à ce qui se passe en France dans les grands HLM19 ou, pire, aux États-Unis dans le cas des publics estates, au Mexique les ensembles de logement à intérêt social ne sont pas l’objet de stigmatisation et n’ont pas non plus donné lieu à la formation de ghettos. Les degrés de satisfaction par rapport au logement qu’expriment les habitants sont même assez hauts20. Mais cela pourrait être en train de changer. C’est ainsi que, dans le District Fédéral, la Procuraduría Social – qui est une institution créée en 1989 pour remplir des fonctions de protection des citoyens face à des actions ou des omissions du gouvernement de la ville – a cependant progressivement centré ses actions sur les problèmes du logement en copropriété, notamment du logement à intérêt social. En outre, certains grands ensembles ont commencé à attirer l’attention des médias (en particulier de programmes radiophoniques à vaste audience), qui les ont présentés comme une catastrophe urbaine. Comme on le constate fréquemment, s’il est peu probable que l’attention donnée par les media aux grands ensembles participe à l’amélioration de leur condition, on peut s’attendre à ce qu’elle contribue à lui donner une image négative21.

  • 22 Dans le cas des grands ensembles en France, on a observé qu’au-delà des problèmes dus aux modes d’ (...)

45Mais au-delà des images que répandent aujourd’hui les médias, étant donné que plusieurs grands ensembles ont évolué de façon problématique, il faut se demander si une telle évolution à pour origine des facteurs qui concernent le type d’habitat, ou des changements dans les conditions socio-économiques d’intégration à la vie urbaine de la population qui les habite. Il existe à cet égard plusieurs données qui montrent que ces conditions se sont détériorées de façon persistante depuis la crise des années quatre-vingt. Ceci peut être attribué à différentes conditions convergentes, entre autres : la réduction des niveaux de revenus des habitants, l’informalisation du marché du travail, les difficultés croissantes d’intégration sociale des jeunes par la voie de la formation professionnelle, ou le manque de trajectoires de travail offrant des perspectives de vie et de mobilité sociale à moyen et long terme. Autrement dit, le grand ensemble est un type d’habitat qui, en plus de présenter des problèmes de gestion et de convivialité découlant de ses caractéristiques propres, concentre maintenant une population de plus en plus en difficulté22.

46Une autre dimension du problème est liée aux avantages et inconvénients de l’autre grande filière de l’accès au logement, telle qu’elle a été soutenue par la politique institutionnalisée au Mexique depuis les années soixante-dix : celle qui concerne les quartiers irréguliers et le logement auto-construit. Par rapport à ces derniers, le logement à intérêt social, de par son incapacité à s’agrandir ou simplement à s’adapter physiquement à l’évolution des besoins des ménages (sauf de façon marginale), convient relativement mieux aux ménages jeunes ou ayant des enfants en bas âge.

47Au Mexique, le logement populaire en propriété est relativement peu conçu par ses habitants comme « propriété » au sens abstrait du terme. C’est-à-dire qu’il fait très rarement l’objet d’opérations d’achat et de vente et qu’il n’est presque jamais utilisé en garantie d’un prêt. Par contre, dès lors que l’habitation a été bâtie sur un lot indépendant, elle peut fonctionner comme un bien patrimonial qui permet de réaliser avec une certaine flexibilité différents objectifs : l’agrandissement et l’adaptation de l’habitat selon l’évolution du ménage ; la production de logements additionnels sur la partie non bâtie du lot, ou en surélévation, soit pour loger des enfants mariés, soit pour obtenir le loyer d’un local adapté comme atelier ou commerce.

48Ceci nous ramène à la question du rôle joué dans le processus d’intégration sociale et urbaine par ce modèle de politique du logement, qui consiste à faire converger l’existence de lotissements irréguliers, leur gestion politique, les procédures de régularisation de la propriété, et les investissements publics qui facilitent la consolidation des quartiers populaires nés dans des conditions d’irrégularité.

49Si l’on regarde les résultats dans une perspective de long terme, malgré toutes ses contradictions, et ses effets pervers, il est évident que dans son ensemble, ce modèle a fonctionné comme une filière d’intégration relativement réussie sur le plan social comme sur le plan urbain, en dépit de ses limites. Au niveau social, il s’est révélé être une alternative tout à fait préférable à celle du logement locatif dégradé des aires urbaines décadentes. Et ceci pour plusieurs raisons. A moyen et à long terme, les quartiers irréguliers parviennent à loger une population beaucoup plus hétérogène qu’on ne l’imagine, dans lesquels le logement en propriété fournit à ses habitants des ressources aussi importantes que variées.

50Ceci dit, il faut également tenir compte des inconvénients non négligeables dont soufrent assez fréquemment au plan urbain les quartiers produits dans l’irrégularité. C’est ainsi que, dans une bonne partie des cas, le marché irrégulier du sol produit un tissu urbain caractérisé par de forts problèmes de connexion aussi bien interne qu’externe : une voirie inadéquate aux rues tortueuses, ainsi qu’un manque d’espace pour l’emplacement des équipements et pour le développement des fonctions urbaines autres que celle de l’habitation. Pire encore, ces quartiers impliquent souvent l’urbanisation de terrains tout à fait inadaptés au développement urbain, et qui sont donc soumis à des risques divers.

51De plus, l’on peut appliquer aux quartiers populaires les mêmes considérations qu’aux grands ensembles du logement social : s’il est vrai que l’accession à la propriété donne aux populations concernées une voie d’intégration sociale et urbaine, il n’en reste pas moins qu’elle opère actuellement dans un contexte socio-économique défavorable par rapport au cadre de vie et aux expectatives sur l’avenir et la mobilité sociale des secteurs populaires urbains.

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Notes

1 Au Mexique, comme on le verra, il n’y a pas au sens strict du terme de logement social public, c’est-à-dire un parc de propriétés d’institutions publiques qui serait censé couvrir les besoins d’habitation de certaines couches de la population à travers la location aidée. Par contre, il y a un « logement à intérêt social » (vivienda de interés social), qui est un logement dont l’accession à la propriété fait l’objet de prêts aidés.

2 Il s’agit d’un type de logement dont le prix et les caractéristiques sont orientés précisément à satisfaire la demande des couches moyennes.

3 Pour une présentation systématique de l’évolution et des caractéristiques des institutions et des programmes publics du logement jusqu’à 1987, voir Schteingart, 1989 : chap. 3.

4 C’est-à-dire un logement minimum, consistant d’une chambre unique, cuisinette et salle de bain et qui est censé pouvoir s’agrandir progressivement au fur et à mesure que le foyer qui l’habite dispose des ressources requises.

5 Une estimation faite par l’Infonavit lui-même (Infonavit, 1987), montre que le total des crédits assignés jusqu’à 1986 avaient satisfait 17 % de la demande existante parmi les travailleurs affiliés. Une étude plus récente (Puebla, 1992), estimait en 1990 que l’Infonavit, au cours de ses 18 années d’opération, avait octroyé des prêts à 19,2 % des travailleurs qui en avaient demandé un (García y Puebla, 1998 : 35-36)

6 À cet égard le cas du Fonhapo était l’exception, puisqu’il octroyait aussi de financements à des groupes de bénéficiaires organisés en associations civiles.

7 D’après la Constitution mexicaine, le gouvernement fédéral, les gouvernements des 32 États qui composent la fédération et les gouvernements municipaux constituent autant d’« ordres » de gouvernement. Les attributions des uns et des autres sont établies par la même Constitution.

8 Dans le cas de la Zone Métropolitaine de la Ville de Mexico, voir l’analyse du rôle de ces deux orientations dans Duhau, 1998 : chapitre IV.

9 Pour une présentation argumentée de cette question, voir Duhau, 1999 : 84 et suivantes.

10 Les modalités ejidal et comunal de la propriété foncière sont des formes de tenure utilisées par la Reforme Agraire au Mexique depuis les années trente du siècle dernier. Elles furent conçues pour restituer ou octroyer des terres aux paysans à partir de l’expropriation des grands domaines fonciers (haciendas) en interdisant leur postérieure vente ou location.

11 Depuis 1996, les ressources destinées par le gouvernement fédéral au développement régional et local ont commencé à être décentralisées vers les municipalités, à condition qu’elles soient appliquées à l’urbanisation, ou bien à des équipements et des services publics, dans des localités dont les populations se trouvent en situation de pauvreté. Voir Scott, 2000.

12 Pour une présentation détaillée de ces innovations voir Puebla, 1999 et pour le cas spécifique de l’Infonavit, García et Puebla, 1998 : 44-68.

13 Pour l’année 2001 le montant du subside était de 21 000 pesos (à peu près 2 100 dollars des États-Unis) ; celui de l’épargne requise, de 7 000 pesos (à peu près 700 dollars des États Unis).

14 Pendant la première moitié des années quatre-vingt-dix, ce programme a fait l’objet de plusieurs évaluations, qui ont suscité un ample débat sur ses orientations, ses modalités d’opération et ses effets ; voir Duhau, 1993.

15 Bien que pour des raisons d’espace et de simplification de l’exposé nous n’abordons pratiquement pas la question des institutions et des programmes au niveau des États, il est cependant important de signaler que, dans quelques cas, ils ont eu un rôle significatif. C’est pourquoi les données ici reportées ne doivent pas être considérées comme exhaustives. Par exemple, dans le District Fédéral, la Direction Générale du Logement Populaire a financé environ 36 000 logements entre 1970 et 1976 (Coulomb, 1991 : 37) et la Société Fiduciaire du Logement et du Développement Urbain (Fividesu) a financé entre les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix un nombre de logements significatifs, mais difficile à chiffrer (voir Villavicencio, et al, 2000 : 53-72). Par exemple, au cours des années soixante-dix et quatre-vingts, l’Institut Auris a réalisé des programmes de logement progressif dans l’État de Mexico, et l’institut Fomerrey a également réalisé un bon nombre de lotissements viabilisés dans l’État de Nuevo Leon.

16 Les chiffres de la période 1973-1990 comprennent, en ce qui concerne l’Infonavit et le Fovissste, seulement les crédits pour des logements neufs et complets ; ceux de la période 1995-2000, par contre, comprennent des lignes de crédit qui ne concernent pas le financement de logements neufs, mais elles sont peu significatives.

17 Durant la période où le gouvernement fédéral impulsa fortement les programmes du Fonhapo (1983-1988), cet institut finança une moyenne de 48 847 actions de logement par an (Ortiz, 1996 : 47) ; entre 1995 et 2000, cette moyenne s’était déjà réduite à 13 076 et elle n’était plus que de 6 000 pour les années 1998-2000 (Infonavit, 2001 : 5).

18 Bien que nous n’ayons pas de données provenant de l’Infonavit lui-même concernant la distribution des prêts selon le niveau de revenus des bénéficiaires, une enquête menée dans sept grands ensembles de logements réalisés par l’Institut entre 1973 et 1992, montre la distribution suivante des revenus des chefs de famille : un salaire minimum, 22,5 % ; entre un et deux, 35,9 % ; entre deux et trois, 0,8 % ; entre trois et cinq, 22,9 % ; et plus de cinq, 16,9 % (Schteingart et Camas, 1997 : 129).

19 Pour une synthèse récente concernant plusieurs dimensions de la problématique des grands ensembles, voir Peillon, 2001.

20 D’après l’enquête menée dans sept grands ensembles de l’Infonavit, à la moitié des années quatre-vingt-dix, 77,7 % des habitants interrogés dans le grand ensemble qui se trouvait le plus en difficulté, ont répondu affirmativement à la question « Est-ce que votre ensemble vous plait ? », et 95,8 % à la question « Est-ce que votre logement vous plait ? », Schteingart et Camas, 1998 : 163.

21 En ce qui concerne les grands ensembles en France, voir Champagne, 1993.

22 Dans le cas des grands ensembles en France, on a observé qu’au-delà des problèmes dus aux modes d’habitat et aux formes de produire la ville qu’ils expriment, c’est la progressive concentration de populations, expérimentant différentes formes d’exclusion, qui a contribué le plus à faire des grands HLM des quartiers en difficulté. Voir à cet égard, Bourdieu, 1993.

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Table des illustrations

Titre Un lotissement dans la banlieue de Mexico. Au bord de l’autoroute Mexico-Puebla, des promoteurs privés offrent aux petites classes moyennes une alternative aux grands ensembles : le lotissement dense
Crédits Cliché : Alain Musset.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/7434/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 497k
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Pour citer cet article

Référence papier

Emilio Duhau, « Politiques du logement et intégration au Mexique : de la promotion publique à la promotion immobilière privée », Cahiers des Amériques latines, 44 | 2003, 118-136.

Référence électronique

Emilio Duhau, « Politiques du logement et intégration au Mexique : de la promotion publique à la promotion immobilière privée », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 44 | 2003, mis en ligne le 11 août 2017, consulté le 04 décembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/cal/7434 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.7434

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Auteur

Emilio Duhau

Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco, Departamento de Sociología erduhau@yahoo.com.mx

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