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Études

Des candidatures hors parti dans une démocratie en construction : les comités civiques du Guatemala (1985-2015)

Ser candidatos sin partido en una democracia en construcción: los comités cívicos de Guatemala (1985-2015)
Candidacies without party in a democracy under construction: the civic committees in Guatemala (1985-2015)
Mathias Rull
p. 153-172

Résumés

Les comités civiques guatémaltèques constituent la plus ancienne modalité de présentation de candidatures indépendantes en Amérique latine. L’article étudie ce phénomène politique depuis l’entrée en vigueur d’une Constitution démocratique en 1985 jusqu’aux dernières élections en date (2015), sous deux angles particuliers : d’une part l’importance du recours de la société civile aux comités civiques pour prendre part au jeu politique ; d’autre part le succès électoral de ces candidatures hors parti. L’étude établit deux tendances durables et successives, d’abord à un accroissement constant et prononcé du phénomène, puis à un déclin progressif et notoire. Des explications à cette évolution régulière sont proposées. L’article s’achève sur la présentation de contributions et de limites des comités civiques en matière de consolidation de la jeune et fragile démocratie guatémaltèque.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 30 septembre 2016, accepté le 15 novembre 2017.

Texte intégral

  • 1 Lors des dernières décennies, une demi-douzaine de pays ont également instauré cette possibilité, d (...)

1Le Guatemala, un des pays latino-américains ayant connu le plus de gouvernements dictatoriaux, est aussi le premier à avoir permis des candidatures électorales indépendantes des partis politiques1. C’est d’ailleurs un chef de l’État putschiste, le colonel Enrique Peralta Azurdia, qui introduisit en octobre 1965 cette modalité, la « loi électorale et des partis politiques » (no 387) instituant la possibilité de candidatures aux élections municipales hors parti, à travers la création d’une structure dénommée « comité civique » [Luján, 2002, p. 310]. Il s’agissait là d’une mesure en trompe-l’œil visant à donner une image démocratique à un régime qui ne l’était pas, comme l’ont fait nombre de régimes autoritaires [Nohlen, 2004, p. 19]. Car cette même législation maintenait l’interdiction de partis d’idéologie communiste et, au-delà, prévoyait d’importantes restrictions à la formation de toute organisation politique ne prêtant pas allégeance aux élites économiques et militaires au pouvoir [Luján, 2002, p. 311]. La répression croissante de toute forme d’opposition légale et pacifique avait d’ailleurs favorisé, dès 1962, le déclenchement d’un conflit militaire durable entre l’État et divers mouvements armés (fédérés à partir de 1982 au sein de l’Unité révolutionnaire nationale guatémaltèque).

2La possibilité de candidatures en marge des partis a donc été dans un premier temps brimée par ce contexte autoritaire. Et elle ne pouvait être pleinement mise à profit qu’une fois une véritable légalité démocratique rétablie dans le pays. Ce changement survient en 1985, avec l’entrée en vigueur d’une Constitution qui compte nombre de garanties démocratiques et notamment l’abolition de toute restriction idéologique à la participation politique. L’étape qui s’ouvre alors au Guatemala est en principe propice à l’augmentation de la concurrence électorale. Certes, l’égalité des chances entre candidats est une chimère, dans la mesure où le financement public des formations politiques est pratiquement inexistant et où ne s’applique aucun contrôle des frais de campagne ni de la présence dans les médias. Cette dérégulation favorise évidemment les candidats soutenus par l’oligarchie nationale. Néanmoins, la diversification de l’offre électorale s’avère plus aisée que lors des précédents gouvernements.

3Les comités civiques, en tant que candidatures indépendantes des partis, participent de cette diversification, non sans un certain succès. Malgré des périodes moins fastes, les comités obtiennent systématiquement plus de 5 % des suffrages émis au niveau national, et ce alors qu’ils prennent part aux élections au maximum dans 134 communes sur 330 (en 1999). Qui plus est, entre 1995 et 2007, ils gouvernent systématiquement plus de 20 communes du pays, soit plus de 6 % du total (avec un record de 8,2 % en 2003, soit une commune sur douze). Parmi ces mairies figurent, à chaque fois, plusieurs chefs-lieux de département (avec un record de cinq, sur vingt-deux possibles, en 1995 puis en 2007). Sur l’ensemble de la période (1985-2015), près de 900 comités civiques différents ont vu le jour. Certains ayant participé plusieurs fois, le nombre total de « candidatures civiques » pendant ces trois décennies s’élève à 1 158 (soit en moyenne 3,5 candidatures indépendantes par commune guatémaltèque). 271 municipalités différentes, soit 80 % du total, ont connu au moins une de ces candidatures. Et 145 de celles-ci (soit 8 % du total) sont victorieuses et débouchent sur l’exercice du pouvoir local. Ces données chiffrées démontrent qu’il ne s’agit pas d’un phénomène politique marginal. Il mérite de ce fait une attention supérieure à celle dont il a été l’objet à ce jour de la part des sciences sociales.

  • 2 Dans un souci de comparabilité, les élections partielles de 1988, 1993 et 1998 ne sont pas introdui (...)
  • 3 Les élections municipales se déroulent au scrutin proportionnel à un tour, avec application de la l (...)

4L’article présente les principales caractéristiques formelles des comités civiques. Puis il cherche à montrer l’évolution de ces candidatures hors parti dans les 330 communes guatémaltèques (puis 338 en fin de période suite à divers démembrements) pour chacune des huit élections municipales générales tenues entre 1985 et 20152. Pour connaître l’importance de ce phénomène politique, deux caractéristiques essentielles en termes électoraux sont analysées : d’une part, l’ampleur du recours par des acteurs alternatifs aux partis à cette voie pour prendre part au jeu électoral ; d’autre part, le soutien électoral obtenu par ces candidatures civiques. Concernant la « mise à profit » de cette modalité par les Guatémaltèques, deux indicateurs sont utilisés : le nombre de comités civiques prenant part aux élections municipales ; mais aussi le nombre de communes avec la présence d’au moins un comité civique au scrutin municipal. Le premier nous informe sur le nombre total de collectifs s’étant engagés en politique par le biais d’un comité civique. Le second donne une idée de l’étendue territoriale du phénomène. Concernant le soutien électoral à ces candidatures hors parti, le nombre de comités ayant remporté les élections est répertorié3.

5Ce recensement exhaustif sur trois décennies des comités civiques candidats et des vainqueurs met en évidence l’existence de tendances évolutives clairement définies de ce phénomène politique : un accroissement progressif et marqué pendant la première moitié de la période puis, après avoir atteint un sommet, un déclin constant et notoire. Des éléments d’explication à ces évolutions sont apportés. Enfin, les apports des comités civiques au processus de démocratisation du Guatemala sont discutés.

Des organisations politiques au rabais et marginales ?

6La loi électorale et des partis politiques (décret 1-85) stipule que « les comités civiques électoraux [dénomination légale complète] ont pour fonction de représenter des courants d’opinion publique, dans des processus électoraux correspondant aux gouvernements municipaux » (art. 98). Par conséquent ces comités, au même titre que les partis, peuvent véhiculer tout type d’idées et d’intérêts existant au sein de la société. En revanche, ils ne concurrencent que très partiellement ces mêmes partis. Tout d’abord, tout comme pendant la période autoritaire, ils ne peuvent briguer que les postes d’autorité municipale (articles 9 et 99). Par ailleurs, les comités civiques n’ont le droit de fonctionner qu’en période électorale (soit trois mois tous les quatre ans ; art. 97 et 204). Cette restriction temporelle limite leurs capacités de préparation de cadres, de programme politique et de campagne électorale. Or ces fonctions sont inhérentes à toute organisation politique, a fortiori à vocation démocratique [Duverger, 1957]. Enfin et surtout, il est exigé des comités civiques un nombre d’adhérents largement supérieur à celui requis pour les partis politiques : entre 100 et 1 000 selon la taille de la commune (art. 99 a), dont la totalité dans les chefs-lieux de département et la moitié dans toutes les autres communes doivent savoir lire et écrire. Or l’analphabétisme demeure un fléau important, s’élevant encore à 30,9 % de la population en 2002 selon le recensement officiel.

7Les partis nationaux, eux, n’ont même pas besoin d’une antenne locale pour présenter des candidats aux élections municipales (art. 212). Et, de manière générale, monter un parti requiert une base sociale et une structure organisationnelle minimales [Mack, 2005, p. 62-64]. Ce cadre légal contribue à ce que, dès le retour à la démocratie, se constitue dans le pays un réseau relativement important de partis. Huit candidatures sont présentées en 1985 à la première élection présidentielle, portées par treize partis différents (trois aspirants étant soutenus par des coalitions). Le nombre des candidatures présidentielles fut par la suite toujours supérieur à dix (avec un maximum de 19 en 1995). Quant au nombre de partis en activité, malgré le caractère éphémère de beaucoup d’entre eux, il ne cessa d’augmenter tout au long de la période couverte (ils étaient 28 en 2011). Ce foisonnement de partis (tous nationaux) et les conditions légales désavantageuses imposées aux comités civiques n’étaient en principe guère favorables à l’avènement et au succès de candidatures de ce type. Malgré ces obstacles, ces comités ont joué un rôle certes variable, mais à aucun moment négligeable depuis la restauration démocratique de 1985.

Graphique 1. Participation de comités civiques (CC) aux élections générales tenues au Guatemala entre 1985 et 2015

Graphique 1. Participation de comités civiques (CC) aux élections générales tenues au Guatemala entre 1985 et 2015

Source : élaboration par l’auteur à partir des rapports officiels du Tribunal Suprême Électoral du Guatemala et de Ochoa, 2006.

Premières élections démocratiques (1985)

8Quarante-neuf comités civiques participent à ces premières élections démocratiques. Une commune guatémaltèque sur 6,7 voit un comité s’engager dans la compétition électorale locale. Cette proportion, loin d’être ridicule, est néanmoins de loin la plus faible de toute la période démocratique qui s’ouvre alors. Quels éléments ont pu déterminer cette première incursion plutôt discrète ?

  • 4 Bilan officiel : 200 000 morts et disparus, 150 000 réfugiés et plus d’un million de déplacés [CEH, (...)

9Tout d’abord, malgré l’entrée en vigueur d’une Constitution démocratique, la situation politique du pays est loin d’être stabilisée en 1985. Le pays sort à peine de la période la plus sanglante du conflit armé, fruit de la répression massive engagée par les généraux Laugerud García puis Ríos Montt (au pouvoir entre 1978 et 1983). Le conflit ne prend d’ailleurs fin qu’une décennie plus tard, le 29 décembre 19964. Outre l’occupation militaire du territoire et le contrôle des déplacements, la répression n’a pas disparu (des intimidations et des disparitions ayant encore lieu).

  • 5 Entretiens avec les dirigeants du Xel-Jú Víctor Manuel Coyoy (22/06/04) et Ricardo Cajas (29/07/04)

10Cette situation a entretenu la peur de l’État dans une partie importante de la population. Cette peur s’estompe à un rythme différent selon les départements, en fonction des agissements des troupes sur le terrain et de leur date de retrait qui est variable. Mais tant qu’elle perdure, la crainte inhibe la participation politique de certains collectifs [Boneo et Torres-Rivas, 2001, p. 39]. Cette autocensure frappe d’ailleurs des comités civiques ayant fonctionné sous les gouvernements dictatoriaux. Ainsi le Xel-Jú de Quetzaltenango (deuxième ville du pays), né en 1972 et qui avait interrompu ses activités en 1982 par crainte de répression militaire, ne se refonde qu’en vue des élections de 1990, jugeant les risques encore importants en 19855. Quant au CHE de Chimaltenango, dont le leader et maire José Xoyón avait été victime d’un assassinat politique en 1980, il n’est réactivé qu’en 1995 [Xoyón, 2008, p. 28].

11Une autre raison du nombre relativement réduit de comités civiques en 1985 n’est autre que la méconnaissance de cette modalité de participation. Le niveau d’instruction générale, historiquement bas, avait encore diminué suite à l’élimination massive lors du conflit de l’avant-garde populaire la plus éclairée [Adams et Bastos, 2003, p. 167]. De ce fait, la modalité du comité civique est loin d’être connue dans l’ensemble du pays. Enfin, un troisième élément résidait dans les espoirs de changement déposés par les Guatémaltèques sur des partis politiques en lice. Deux formations concentraient la majeure partie de ces expectatives : la Démocratie chrétienne guatémaltèque (Democracia Cristiana Guatemalteca), principale force d’opposition (tolérée par l’armée) durant les années 1970 ; et l’Union du centre national, née avec la transition. La DCG remporte la présidence de la République en 1985 et l’UCN devient le premier parti de l’opposition.

12La persistance de la militarisation de la société, l’ignorance de cette modalité de participation et la confiance en certains partis nationaux constituent donc trois explications à la relative timidité de l’incursion des comités civiques dans la vie politique guatémaltèque lors des premières élections démocratiques du pays. Une observation de ces candidatures en fonction de la composition ethnique des départements qui composent le pays tend à corroborer ces hypothèses.

Carte 1. Départements du Guatemala

Carte 1. Départements du Guatemala

Note : les départements ethniquement les plus homogènes (entre 75 % et 100 % de la population appartenant à un groupe) sont signalés.

Source : élaboration par Pascal Huwart et Mathias Rull à partir des données de l’Institut Nacional de Estadística, 2002 et du Sistema de Información Geográfica, 2001.

Graphique 2. Nombre de comités civiques participant aux élections municipales entre 1985 et 2015, par groupe de départements selon composition ethnique (pourcentage de population amérindienne)

Graphique 2. Nombre de comités civiques participant aux élections municipales entre 1985 et 2015, par groupe de départements selon composition ethnique (pourcentage de population amérindienne)

* Nombre de communes de la zone concernée au début et à la fin de la période étudiée.

Source : élaboration par l’auteur à partir des données du Tribunal Supremo Electoral ; Ochoa, 2006.

13En 1985, c’est dans les départements indigènes à plus de 75 % (Totonicapán, Sololá, Alta Verapaz, le Quiché et Chimaltenango) que les « candidatures civiques » sont de loin les moins nombreuses. Or ces départements sont ceux dans lesquels la Démocratie chrétienne remporte le plus grand soutien électoral [Sáenz de Tejada, 2005, p. 124]. Ce sont également des départements particulièrement isolés géographiquement et avec le niveau d’instruction le plus bas, deux facteurs qui peuvent contribuer à expliquer la méconnaissance de l’existence de la possibilité des candidatures locales hors parti.

14Enfin, c’est la population indigène qui a été de loin la principale victime du conflit armé [CEH, 1998]. Aucun comité civique ne voit d’ailleurs le jour dans les départements les plus touchés par la répression (le Quiché et Huehuetenango, nord-ouest du pays). Ils sont également absents des départements éminemment indigènes de Sololá et Totonicapán, encore placés sous un contrôle militaire accru. Par conséquent, il semble exister une corrélation entre la concomitance de trois facteurs portés à leur paroxysme (peur, ignorance et sympathie pour un parti) et l’absence de comités civiques dans les contrées indigènes du Guatemala, avec seulement une candidature civique toutes les 19,8 communes (soit trois fois moins que la moyenne nationale).

15Concernant le succès des premiers comités civiques de l’ère démocratique, 8 sur les 49 prenant part aux élections les remportent. Au moins une partie des vainqueurs émane de groupes possédant une certaine assise préalable. Cela est avéré pour le CEC de Cantel, déjà élu à deux reprises sous les gouvernements militaires, ainsi que pour le nouveau maire de la capitale, Álvaro Arzú, du comité civique PAN, déjà vainqueur des élections en 1982, porté alors par le Parti national réformateur (conservateur), mais n’ayant pu exercer son mandat suite au coup d’État de mars 1982.

L’essor des comités civiques (1985-1995)

16La première décennie de démocratie électorale voit le nombre de comités civiques s’accroître considérablement, passant ainsi de 50 en 1985 à 159 en 1995. Si cette augmentation du nombre de comités civiques s’avère très importante dès la première alternance électorale, celle-ci ne se traduit pas encore par une expansion territoriale du phénomène : il y a bien 36 comités de plus en 1990, mais seulement dans onze nouvelles communes.

17C’est avec un décalage d’une élection que l’augmentation du nombre de candidatures se traduit également par une expansion géographique. En effet, en 1995, le nombre des communes concernées par des candidatures civiques fait plus que doubler par rapport à l’élection précédente : 114 (soit plus d’une commune guatémaltèque sur trois). Ce déphasage peut être lié à des phénomènes déjà cités. En 1990, cette modalité de participation n’est pas encore connue partout dans le pays. Et le contrôle militaire du territoire est encore très présent dans nombre de communes. Mais cinq ans plus tard, les négociations de paix sont très avancées et l’armée de plus en plus discrète.

18En définitive, en l’espace de dix ans et de trois élections, la quantité des communes comptant au moins une candidature indépendante a été multipliée par 2,7 et le nombre de comités civiques a plus que triplé. Quelles peuvent être les raisons de cet engouement croissant pour les comités ?

19Le rapide désenchantement envers les partis politiques constitue une explication plus que probable. Car les espoirs de changement nourris par la majorité des Guatémaltèques sont rapidement déçus par les formations politiques sur lesquelles ils reposaient. La DCG, une fois au pouvoir, s’avère extrêmement corrompue et soumise aux élites traditionnelles [Alcántara, 1999, p. 190-191 ; Sáenz de Tejada, 2005, p. 152]. Des militants déçus ont alors acquis la conviction que le salut ne pouvait venir d’un parti politique. Et ils décident de prendre part à la vie politique par le biais d’un comité civique. C’est par exemple le cas du comité « Tous Nebajenses » fondé fin 1987 à Nebaj, dans le Quiché [Rull, 2012, p. 1516].

20Toutes les candidatures civiques ne sont certes pas portées par des anciens de la DCG. Leur prolifération est en partie due, de manière plus générale, à la « crise de crédibilité et d’acceptation […] que traversent les partis politiques » [Ochoa, Sánchez et Pacay, 1995, p. 11]. Cette crise entraîne au sein de la population un désintérêt croissant pour la politique. Celui-ci se traduit par une augmentation marquée de l’abstentionnisme, dès 1990, mais avec un record établi en 1995 : à peine 36,1 % des inscrits prennent alors part aux élections !

21Hormis leur corruption, il est également reproché aux partis de ne considérer les communes que comme des réservoirs de votants et de se détourner de leurs préoccupations une fois les élections passées. Les comités civiques brandissent leur condition de groupe local comme un remède aux « vices » des partis [Ochoa, Sánchez et Pacay, 2006, p. 29-30]. Leur absence d’intérêts au-delà de la commune les rendrait plus soucieux du bien-être de leurs concitoyens, mais aussi plus dépendants de leur bon vouloir. Ce discours correspond à de réelles convictions au sein d’une partie des comités. Mais certains aspirants politiques adoptent cette posture uniquement à des fins électorales. Se présenter sous la bannière d’un comité civique est alors perçu comme gage d’honnêteté et d’alternative aux mauvaises pratiques politiques en vigueur. Certaines candidatures se constituent ainsi en comité, alors que leurs idées ne se distinguent au final pas de celles des partis qu’ils critiquent. Il s’agit pour elles d’une stratégie électorale, visant à se présenter sous la « marque » à leurs yeux la plus favorable à une victoire [Aldrich, 2012, p. 61].

  • 6 À l’exception notoire de la DCG, ce qui contribue à son succès en région indienne.

22Pour d’autres collectifs, le recours au comité civique a été, en tout cas pendant les premières années suivant la restauration démocratique, une nécessité. Il en est ainsi des indigènes dans nombre de communes. Car les partis ne s’ouvrent que très timidement aux Amérindiens du pays (d’ascendance maya à 99 %)6 [Olascoaga, 2003, p. 177-188]. De ce fait, alors que plus de 157 communes du pays comptent une majorité d’indigènes, et que même 130 le sont à plus de 75 %, seuls 59 maires sont mayas en 1985 [De Paz, 1993]. Si le Xel-Jú est refondé à la fin des années 1980, c’est aussi parce que les partis continuent à ne réserver que des places limitées et subalternes aux Mayas-Kichés de Quetzaltenango. Cette fermeture donnera lieu à nombre de comités civiques, comme le comité « hommes de maïs » à San Pedro Yepocapa (Chimaltenango, maya-kaqchikel) et le Punit à Tucurú (Alta Verapaz, maya-qeqchi) [MacLeod, 1997].

23D’autres acteurs ne trouvent pas leur place sur la scène politique guatémaltèque en vertu de leurs idées. Il s’agit en particulier des groupes porteurs d’idéaux de gauche [Alcántara, 1999, p. 174]. Ceux-ci ne disposent d’aucun espace propre dans le panorama politique national. Le Parti socialiste démocratique (qui restera résiduel) s’avère trop déconnecté de la province et trop modéré aux yeux de nombre de sympathisants de gauche [Alcántara, 1999, p. 205]. Et aucun autre parti n’affichant des idéaux progressistes ne verra le jour jusqu’à l’apparition en 1995 du Front démocratique nouveau Guatemala, se réclamant d’un socialisme démocratique et institutionnel (et donc opposé à la voie des armes). Quant à la guérilla, elle ne prendra part aux élections qu’à partir de 1999 (suite à la signature de la paix).

24Ainsi des groupes politiques qui se situent à gauche de l’échiquier politique constituent des comités civiques pour pallier l’absence de parti représentant leurs idées. C’est le cas du comité Alianza Luqueña de San Lucas Tolimán (département de Sololá), né en 1995 et vainqueur cette même année des élections. D’autres comités regroupent à la fois une représentation des populations indigènes et un positionnement à gauche, comme le Punit de Tucurú, le CCMT de San Martín Sacatepéquez (maya-mam) ou le SUD, victorieux dans la ville de Sololá. De fait, ces comités font campagne pour le FDNG aux élections législatives et présidentielles (simultanées aux municipales).

25En définitive, malgré le rétablissement d’un régime démocratique, d’importantes limites à la participation persistent de facto dans le système politique guatémaltèque. Les collectifs exclus de longue date, dont les indigènes et les groupes défendant des idéaux apparentés au socialisme, parviennent difficilement à trouver leur place sur la scène politique. Ils ont alors recours à la voie de la candidature civique pour s’engager. Les comités civiques constituent ainsi une « issue de secours » permettant l’irruption sur la scène (locale) de nouveaux acteurs politiques. Ceux-ci restent en revanche très largement exclus de la politique nationale (avec, par exemple, encore seulement 15 députés indigènes sur 158 élus au Parlement en 2003) [Cayzac, 2003].

De la participation à la victoire : le tournant de 1995

26Concernant les victoires électorales, celles-ci stagnent (en valeur absolue) et diminuent (en valeur relative) en 1990. Comme en 1985, seuls huit comités remportent les élections, alors qu’ils sont 38 de plus à tenter leur chance. En revanche, le nombre de victoires « civiques » explose en 1995, avec 21 mairies remportées, dont cinq des 22 chefs-lieux de département. Or 1995 est l’année où le discrédit des partis atteint un sommet. Tout comme une majorité des électeurs se détourne directement des urnes, d’autres s’y rendent mais, dans des proportions supérieures aux années précédentes, portent leur choix aux élections municipales sur des candidatures hors parti.

27Par ailleurs, les progrès notoires des négociations de paix entre l’État et l’URNG alimentent l’espoir de véritables changements dans le pays. Cette perspective encourage, d’une part, de nouvelles propositions politiques (dont un nombre croissant s’exprime par le biais de comités civiques) et, d’autre part, un soutien populaire plus important à ces nouvelles propositions. C’est notamment à ce moment-là que le nombre de candidatures civiques fait plus que doubler dans les départements les plus indigènes. Or le volet des accords de paix concernant les droits des peuples indigènes a été signé quelques mois avant les élections (le 31 mars 1995). Cet accord a donné un nouvel élan aux revendications des groupes amérindiens du pays [Bastos et Camus, 2003, p. 134-135]. Un élan qui se traduit en partie par de nouvelles candidatures civiques indigènes victorieuses (le SUD, le CCEAL), mais aussi par un accroissement du soutien à d’autres plus anciennes (le Punit, le Coton, le Xel-Jú). La défiance généralisée envers les dirigeants politiques en place et les perspectives de changement ouvertes par le processus de paix sont donc favorables au succès d’acteurs se présentant précisément comme des alternatives aux pratiques instituées. Cet essor se consolide après l’entrée en vigueur des accords de paix (à partir du 29 décembre 1996).

L’apogée du « phénomène civique » (1999-2003)

28En 1999, pour les premières élections organisées après la fin du conflit armé interne (1962-1996), 134 communes voient au moins un comité civique aspirer à les diriger. Ce nombre équivaut à une municipalité guatémaltèque sur 2,5, un record sur toute la période étudiée. Concernant le nombre total de comités civiques, ce n’est pas en 1999 mais en 2003 que le maximum est atteint : 186 contre 172 quatre ans plus tôt.

  • 7 Le PAN, la Gana et le PU d’un côté ; l’URNG, le DIA, l’ANN et l’UNE de l’autre.

29Ce nombre record de comités civiques de 2003 coïncide avec un éclatement du paysage politique au niveau national. En effet, si le parti du président sortant (le FRG, droite autoritaire) est resté uni, les deux principales forces d’opposition (le PAN, droite libérale et l’URNG, ancienne guérilla marxiste) connaissent des divisions qui débouchent sur la constitution de sept formations différentes7.

30Le nombre de partis augmentant considérablement, on aurait pu s’attendre à ce que la quantité de groupes se donnant le mal de constituer un comité civique diminue. Et ce d’autant plus que certains de ceux qui s’étaient constitués « par défaut », par manque d’espace leur convenant sur la scène politique, ne se trouvaient plus autant confrontés à cette situation. En effet, en 1999 le Front démocratique est de nouveau en lice et l’URNG prend part aux élections pour la première fois. Les gens de gauche peuvent aisément se retrouver sous leurs bannières.

31Quant aux indigènes, la plupart des partis commencent à leur ouvrir leurs portes, au moins sur la scène locale. Les comités civiques ne sont d’ailleurs pas étrangers à cette ouverture. Un exemple paradigmatique de cette influence de certains comités sur les pratiques de leurs concurrents est observable dans la commune de Sololá, chef-lieu de département éminemment indigène. En 1995, un maya-kaqchikel se présente pour la première fois comme candidat à la mairie, sous l’étiquette du comité civique SUD et remporte très largement les élections. Lors de l’élection suivante, huit des neuf candidats-maires en lice sont indigènes. Cette tendance s’est maintenue par la suite (avec toujours à la clé un maya élu à la tête de la mairie). Certes, l’essentiel des partis nationaux a procédé ainsi bien plus par constat de la force démographique (et donc électorale) des Mayas que par conviction. Mais de ce fait, depuis 1995, systématiquement plus de 110 maires du pays sont indigènes (pour 157 communes à majorité indigène).

  • 8 Il y a en moyenne 1,65 comité par commune concernée par les candidatures civiques.

32Malgré cet élargissement tant quantitatif (nombre d’organisations) que qualitatif (options idéologiques, ouverture ethnique) du système des partis, le nombre des comités civiques atteint son record en 2003. D’ailleurs, la concurrence entre comités civiques8 contribue à la croissante fragmentation politique qui caractérise la société guatémaltèque. Mais pourquoi certains groupes continuent à former des comités civiques et ne s’accommodent pas d’une étiquette partisane dans un panorama désormais plus diversifié ? D’une part, l’ouverture ethnique des partis ne se produit pas partout au même moment. Certaines minorités ladinas locales résistent à renoncer à leur habituelle suprématie politique. Cela expliquerait en partie que les candidatures civiques dans les régions indigènes augmentent encore en 2003 (et même se maintiennent à leur niveau le plus haut en 2007, cf. graphique 2). Le recours au comité civique « par défaut » n’a pas encore disparu malgré l’ouverture progressive des partis.

33Par ailleurs, certains comités prétendent mettre à profit la vague des succès électoraux civiques de 1995. C’est bien entendu le cas de ceux qui l’ont emporté alors. Mais c’est aussi celui de nombre d’autres candidatures qui entendent continuer à profiter d’une image publique, celle des comités civiques, qui reste bien meilleure que celle des partis, au moins en 1999. Cette stratégie s’avère en partie gagnante puisque le nombre de comités civiques qui remportent les élections municipales augmente, passant de 21 en 1995 à 26 en 1999. Ils seront même 27 en 2003.

34Ces « années de la paix » (correspondant à la signature et à la mise en œuvre des accords) coïncident donc avec celles d’une plus grande incidence des comités civiques sur la vie politique guatémaltèque. L’espoir d’un véritable processus de pacification, de démocratisation et de développement du pays est encore très fort en 1999. Dans ce contexte, certains comités civiques sont perçus comme des agents susceptibles de contribuer à ces changements attendus. De fait, les rares études de cas réalisées permettent d’affirmer que certains groupements civiques ont introduit dans le pays des pratiques politiques novatrices. Ainsi, ce sont des comités qui, les premiers, organisent des élections primaires pour définir leurs listes de candidats et fixent des mécanismes qui garantissent que ces listes soient représentatives de la diversité sociale (ethnique, géographique, de sexe et/ou générationnelle). Et dans l’exercice du pouvoir, certains de ces comités ont été pionniers en matière d’implantation de mécanismes de démocratie participative et de réduction des inégalités entre zones urbaines et rurales [Macleod, 1997 ; Rull, 2012].

35Ces exemples spécifiques ont contribué à ce que les comités soient perçus dans leur ensemble comme des acteurs constructifs et novateurs de la jeune démocratie guatémaltèque. Ce discours est particulièrement véhiculé par un certain nombre de faiseurs d’opinion, notamment pendant la deuxième moitié des années 1990 [Sánchez, 2000, p. 23]. Néanmoins « ces affirmations ne proviennent pas […] d’analyse de leurs comportements au cours des élections ou de leurs résultats dans l’exercice de la gestion publique municipale » [Sánchez, 2000, p. 24].

36Cette simplification de la réalité mène une partie croissante de l’électorat à avoir une vision favorable des comités civiques. Elle influence aussi des acteurs politiques locaux, qui optent d’autant plus facilement pour cette modalité de participation qu’elle semble échapper au discrédit croissant de la classe politique. L’image magnifiée des comités civiques, en contraposition de celle ternie des partis, alimente donc au tournant des années 2000 un cercle vertueux qui favorise l’augmentation tant des candidatures civiques que de leurs succès électoraux. Néanmoins, dès 2003 et malgré un nombre record de victoires électorales, l’engouement pour les comités montre un premier signe d’essoufflement : la diminution, pour la première fois depuis l’instauration d’un régime démocratique, du nombre de communes comptant au moins une candidature civique.

Le déclin des candidatures civiques (2007-2015)

37La tendance à la diminution du nombre de communes où se présentent des comités, amorcée en 2003, se poursuivra irrémédiablement jusqu’aux dernières élections en date (en 2015). Seules 75 communes comptent alors au moins un comité, soit à peine plus d’une sur cinq. En définitive, les candidatures civiques n’auront concerné un peu plus du tiers des communes du pays qu’à trois reprises, entre 1995 et 2003. À partir de 2007, c’est au tour du nombre de candidatures de se réduire, avec 39 comités de moins qu’aux élections précédentes. De nouvelles diminutions se produiront en 2011 puis en 2015 (avec, par rapport à l’élection antérieure, respectivement moins 43 et moins 16 comités actifs). En 2015, le nombre de comités participants chute donc au niveau de celui des deuxièmes élections démocratiques, celles de 1990 (respectivement 88 et 87). Le nombre des victoires « civiques » chute de 27 en 2003 à 19 en 2007 puis, lors des deux élections suivantes, plafonne à 18.

38Une explication à cette perte de soutien peut être liée au fait que les comités civiques ne constituent plus une nouveauté. Leur présence est importante dans le pays dès 1995 et certains d’entre eux ont donc eu le temps de décevoir les électeurs et de ne pas répondre aux attentes d’une partie de leurs partisans dans l’exercice du pouvoir local. Les raisons de ces déceptions ont pu être variées et se combiner entre elles : absence de réelle volonté de répondre à ces attentes, incompétence, manque criant de ressources de la mairie dirigée (les municipalités restant, malgré une certaine décentralisation, le parent pauvre d’un État pauvre [Pnud, 2001]), ou encore espoirs démesurés déposés sur ces acteurs politiques hors parti.

39Le fait que certains comités s’avèrent si peu différents des partis ne fait pas que les priver d’un segment de leur électorat. Des groupes qui auraient auparavant eu recours à cette modalité, du seul fait qu’elle bénéficiait d’une image publique plus positive que celle des partis, ne se donnent plus cette peine une fois cette image ternie. Ils se présentent alors sous la bannière d’un quelconque parti, d’autant que ces derniers sont toujours plus nombreux et, à de rares exceptions près, ne constituent guère que des machines électorales sans autre projet politique que l’accès aux institutions.

40D’ailleurs, ce recours croissant au parti n’est pas seulement le fait de nouveaux groupes. Des candidatures auparavant « civiques » deviennent « politiques » lors d’élections suivantes. Les partis essayent notamment de récupérer les candidats de comités ayant obtenu de bons résultats électoraux. En 2011, 6 des 19 maires civiques sortants se présentent sous la bannière d’un parti. Trois des 18 maires civiques élus en 2011 font de même en 2015. Cette pratique de « récupération » de candidatures civiques contribue également à la diminution du nombre des comités en activité. Les comités civiques apportent alors leur contribution, sur la fin de la période étudiée, à une pratique fréquente qui complique la consolidation de la démocratie guatémaltèque : le changement d’affiliation partisane. Le « transfuguismo » est en effet très courant au Guatemala et même en augmentation à partir du début du xxie siècle [Mack et López, 2005, p. 20].

41L’absorption par un parti n’est d’ailleurs par la seule manière par laquelle les comités civiques participent de l’instabilité politique. Leur disparition pure et simple en est une autre. L’immense majorité des comités n’a pris part aux élections qu’à une seule reprise. Et seuls 39 se sont présentés trois fois ou plus. Cela représente à peine 4,4 % de l’ensemble des 881 appellations civiques différentes ayant participé à une élection depuis 1985. Cette volatilité est révélatrice de la fragilité de la majeure partie des groupes qui présentent des candidatures indépendantes. Même les comités victorieux ne sont pas épargnés : sur les 19 maires « civiques » élus en 2007, 5 ne se représentent même pas en 2011 ni en tant que parti ni sous un autre nom de comité civique.

42Cette instabilité n’est certes pas exclusive des comités civiques. Lors des trois décennies passées de démocratie, tous les partis (nationaux) ayant occupé le devant de la scène sont rapidement tombés en disgrâce. Aucune des sept formations remportant la présidence du pays n’est parvenue à être réélue, ni même à y revenir après une alternance. « Entre 1985 et 2003, pas moins de 59 partis politiques et 12 coalitions ou alliances politiques ont pris part à une des élections tenues » [Mack et Sonnleitner, 2006, p. 66]. Cet éclatement et ce renouvellement incessant situent le Guatemala dans ce que Maurice Duverger nomme « la préhistoire des partis » [Duverger, 1957, p. 256]. Par ailleurs, ils rendent extrêmement difficile l’acquisition par les citoyens d’une identité politique, composante importante de la culture politique et moteur de participation [Mayer, 1997, p. 16].

43Les disparitions précoces et les changements de couleur politique, en augmentation lors de la dernière décennie de démocratie, constituent donc des comportements des comités civiques qui font d’eux des acteurs ne se distinguant plus vraiment des partis. Conjugués à un exercice du pouvoir parfois très traditionnel, ces éléments entament considérablement au sein de la population la perception des comités comme des alternatives aux projets et aux pratiques des partis. Cette candidature « autre » devient de plus en plus une candidature « comme une autre ».

44Pour nuancer ce propos, il convient néanmoins de signaler que quelques comités civiques s’inscrivent dans la durée. En 2011, parmi les huit maires civiques qui se représentent en tant que comité, cinq sont réélus. Et deux de ces cinq obtiendront un troisième mandat d’affilée en 2015. Par ailleurs, 13 comités civiques de la période démocratique ont pris part aux élections cinq fois ou plus, dont sept sont encore en activité lors du dernier scrutin en date (2015). Ils ont de ce fait réussi à se constituer en véritables acteurs politiques locaux, relativement solides et durables. Néanmoins, cette inscription dans le temps ne constitue qu’une maigre contribution à la diminution de l’instabilité politique guatémaltèque. En effet, ces acteurs représentent une exception (à peine 1,5 % des comités civiques ayant fonctionné en trente ans). D’autre part, ils n’interviennent qu’en politique locale. Enfin, l’on ne peut présumer de leur pérennité : des comités civiques historiques, comme les « doyens » CUC de Cantel et Xel-jú de Quetzaltenango, fondés dans les années 1970, ont fini par disparaître (le premier en 2011 et le second en 2015).

Conclusion

45Les candidatures hors parti politique, structurées en comité civique, ont donc occupé une place très variable dans le paysage politique guatémaltèque depuis l’avènement d’un régime démocratique en 1985. Après des débuts timides, le nombre de candidatures, de communes concernées et de victoires civiques a augmenté sensiblement pendant une première décennie. Cette croissance peut s’expliquer par la diminution de la peur de participer (héritée des régimes dictatoriaux et du conflit armé interne), la découverte de l’existence de cette modalité de participation par de nouveaux collectifs (notamment dans les campagnes) et le discrédit croissant des partis.

46Le phénomène atteint son apogée pendant la deuxième décennie démocratique (1995-2003). Cette période correspond à la signature et la mise en œuvre des accords de paix, c’est-à-dire à un contexte porteur de grands espoirs de changement. Une partie non négligeable de la population pensa alors que les comités civiques pouvaient contribuer à la construction de ce nouveau Guatemala pacifié et prospère (tandis que les partis continuaient à se discréditer via leur corruption et leur incompétence). Un engouement que l’on peut qualifier de « phénomène civique », voire de « mouvance civique » se produisit alors.

47La troisième décennie de démocratie (2007-2015) marque une perte notoire d’importance des comités civiques dans le paysage politique guatémaltèque. Nombre d’entre eux déçoivent leurs sympathisants, en particulier par un exercice du pouvoir local peu novateur. Cette perte de crédit entraîne une diminution de soutien électoral, mais aussi la baisse du nombre de groupes sociaux qui prennent la peine de créer leur comité (préférant mettre à profit l’étiquette d’un parti préexistant pour se présenter aux élections).

48Certains enseignements peuvent être tirés de cette évolution. L’un d’eux est que le nombre élevé des candidatures civiques démontre que le seul réseau foisonnant de partis était loin de répondre à la totalité des aspirations de la société civile à prendre part aux affaires publiques. Certaines ont ainsi permis la participation de collectifs exclus dans les faits de ce réseau, en vertu de leurs convictions (de gauche, mais aussi liées à l’autonomie locale) ou de leurs origines ethniques (indigènes). Quant aux victoires « civiques », fruit de l’adhésion populaire à ces organisations locales, leur quantité non négligeable tend à indiquer que certains comités ont véritablement participé à l’augmentation du pluralisme politique guatémaltèque. Certes, toutes ces candidatures n’étaient pas porteuses de projets différents de ceux des partis. De ce fait, certaines n’ont fait qu’alimenter (à la marge) la fragmentation d’un échiquier politique déjà très éclaté. En revanche, lorsqu’elles constituaient de véritables alternatives à l’offre partisane, elles ont contribué à la construction de la jeune et fragile démocratie guatémaltèque.

49L’impact des comités civiques sur la démocratisation du pays (dont l’analyse complète dépasse largement la portée de cet article) ne se limite pas à la participation et aux succès électoraux de ceux d’entre eux qui se distinguaient véritablement des partis politiques. Par leur longévité, certains ont contribué à la constitution d’identités politiques locales. Ces identités sont essentielles pour la participation politique. Mais elles s’avèrent pratiquement inexistantes dans un pays caractérisé par une extrême volatilité des affiliations partisanes et des formations politiques. Cet apport à la démocratie comporte cependant deux restrictions notables : les comités inscrits dans le temps ne sont qu’une poignée et les identités politiques créées sont strictement locales.

50Par ailleurs, certains comités ont innové en introduisant des pratiques ouvertes de désignation de candidats, en diversifiant les profils sociologiques au sein de leurs équipes municipales et en mettant en œuvre des mécanismes de démocratie participative. Ces pratiques non traditionnelles ont été par la suite reprises par certains partis, sur les scènes locales concernées et (pour certaines) au-delà. En introduisant ces pratiques dans la vie politique du pays, puis en voyant certains de leurs concurrents les reprendre, les comités civiques contribuaient à un renforcement de la démocratie guatémaltèque émergente. En contrepartie, ils perdaient une partie de leur spécificité. Il est d’ailleurs probable que la disparition de ces éléments qui distinguaient certains comités civiques de leurs concurrents ait contribué à une perte de soutien au sein de la population. L’obtention de certains objectifs premiers et l’incapacité à se renouveler a même joué un rôle dans la disparition de comités historiques (comme le Xel-Jú et le Coton en 2015).

51D’autres spécificités affichées se sont souvent diluées dans l’exercice du pouvoir. Car celui-ci signifiait l’entrée dans une structure, l’appareil d’État, dont il est difficile de changer des pratiques très ancrées. Et ce d’autant plus pour un acteur secondaire, ce qui est le cas des autorités locales. Certaines mairies « civiques », sous la pression d’autorités nationales ou d’agents économiques de poids, ont alors assumé des comportements peu éthiques, concernant notamment l’octroi de contrats publics. Ils perdaient ainsi de leur crédit auprès de leurs sympathisants.

52Lors des élections de 2015, le discrédit généralisé de la classe politique, qui a à nouveau atteint un sommet (avec la démission et l’emprisonnement pour détournement de fonds publics du président sortant Otto Pérez Molina quelques jours avant le scrutin), a contribué à mener à la présidence de la République un acteur extérieur à la classe politique : le comédien Jimmy Morales. Mais ce rejet massif ne s’est en revanche pas traduit par un regain d’engouement pour les candidatures civiques. Des raisons complémentaires à celles déjà évoquées restent à explorer, comme l’augmentation constante et marquée depuis 1999 des budgets des campagnes électorales, même locales. Mais le constat est sans appel : trente ans après l’instauration de la démocratie et vingt après la signature de la paix, la capacité des comités civiques à incarner une véritable alternative politique (à l’échelon local), un temps importante, a largement diminué.

53La « mouvance civique », porteuse un temps d’une dose de pluralisme et de renouveau politique, s’est donc essoufflée. Une mouvance qui n’a d’ailleurs jamais été un « mouvement », et ce pour au moins deux raisons. D’une part, si beaucoup se sentent des affinités, les liens réels entre comités, même proches géographiquement, sont généralement inexistants, chacun étant principalement impliqué dans les dynamiques propres à sa commune. D’autre part, « les comités civiques constituent un ensemble hétérogène de groupes sociaux et d’expressions politiques » [Ochoa, 2005, p. 4]. Ils peuvent donc être en contradiction entre eux (et certains ont été en concurrence sur la même commune).

54La prise de conscience de cette diversité constitue un apprentissage progressif de l’électorat guatémaltèque : le comité civique est de moins en moins perçu comme agent politique vertueux par nature, par opposition aux partis (invariablement « vicieux »). Chaque comité est désormais jugé principalement sur ses actes et plus sur son statut juridique. Cette analyse est plus fine, plus élaborée que celle qui prévalait à la charnière des deux millénaires. Et, même si elle est parfois le fruit d’espoirs déçus, elle n’en reste pas moins un facteur d’enrichissement de la culture politique des citoyens guatémaltèques.

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Notes

1 Lors des dernières décennies, une demi-douzaine de pays ont également instauré cette possibilité, du Pérou en 1997 au Mexique en 2015.

2 Dans un souci de comparabilité, les élections partielles de 1988, 1993 et 1998 ne sont pas introduites dans l’analyse, car elles ont concerné à chaque fois un nombre de communes différent (parmi les plus petites du pays).

3 Les élections municipales se déroulent au scrutin proportionnel à un tour, avec application de la loi d’Hondt mais avec une prime majoritaire, permettant la candidature obtenant le plus de voix d’avoir la majorité plus un des membres du conseil municipal.

4 Bilan officiel : 200 000 morts et disparus, 150 000 réfugiés et plus d’un million de déplacés [CEH, 1998].

5 Entretiens avec les dirigeants du Xel-Jú Víctor Manuel Coyoy (22/06/04) et Ricardo Cajas (29/07/04).

6 À l’exception notoire de la DCG, ce qui contribue à son succès en région indienne.

7 Le PAN, la Gana et le PU d’un côté ; l’URNG, le DIA, l’ANN et l’UNE de l’autre.

8 Il y a en moyenne 1,65 comité par commune concernée par les candidatures civiques.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Participation de comités civiques (CC) aux élections générales tenues au Guatemala entre 1985 et 2015
Crédits Source : élaboration par l’auteur à partir des rapports officiels du Tribunal Suprême Électoral du Guatemala et de Ochoa, 2006.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/8943/img-1.png
Fichier image/png, 111k
Titre Carte 1. Départements du Guatemala
Légende Note : les départements ethniquement les plus homogènes (entre 75 % et 100 % de la population appartenant à un groupe) sont signalés.
Crédits Source : élaboration par Pascal Huwart et Mathias Rull à partir des données de l’Institut Nacional de Estadística, 2002 et du Sistema de Información Geográfica, 2001.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/8943/img-2.png
Fichier image/png, 231k
Titre Graphique 2. Nombre de comités civiques participant aux élections municipales entre 1985 et 2015, par groupe de départements selon composition ethnique (pourcentage de population amérindienne)
Légende * Nombre de communes de la zone concernée au début et à la fin de la période étudiée.
Crédits Source : élaboration par l’auteur à partir des données du Tribunal Supremo Electoral ; Ochoa, 2006.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/8943/img-3.png
Fichier image/png, 165k
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Pour citer cet article

Référence papier

Mathias Rull, « Des candidatures hors parti dans une démocratie en construction : les comités civiques du Guatemala (1985-2015) », Cahiers des Amériques latines, 88-89 | 2018, 153-172.

Référence électronique

Mathias Rull, « Des candidatures hors parti dans une démocratie en construction : les comités civiques du Guatemala (1985-2015) », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 88-89 | 2018, mis en ligne le 23 janvier 2019, consulté le 17 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/cal/8943 ; DOI : 10.4000/cal.8943

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Auteur

Mathias Rull

Mathias Rull est docteur en études ibériques et latino-américaines de l’université de Perpignan. Il a alterné des fonctions de coopérant, d’enseignant et de chercheur, au Cemca (Centre d’études mexicaines et centraméricaines) puis à la Casa de Velázquez à Madrid. Il travaille sur les innovations démocratiques et les acteurs politiques non traditionnels dans l’Espagne et le Guatemala contemporains. Il est actuellement professeur titulaire d’espagnol au lycée Jules-Fil de Carcassonne et chercheur associé au laboratoire Framespa (université Toulouse-Jean-Jaurès/CNRS).

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Droits d’auteur

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