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Études

El derecho de consulta previa en la transición energética mexicana

Le droit à la consultation préalable dans la transition énergétique mexicaine
The right to Prior Consent in the Mexican energy transition
Ezequiel Zárate Toledo et Julia Fraga
p. 123-140

Résumés

À travers une étude de cas, le projet du parc éolien de Juchitan (Mexique), cet article examine les modalités d’application du droit de « Consultation Préalable Libre et Informée ». Cette région accueille un important réseau des parcs éoliens le plus important en Amérique latine. La « Consultation Préalable » est une norme inscrite dans les droits des peuples autochtones. Elle vise à construire une concertation sociale autour des projets qui se réalisent dans les territoires autochtones. Toutefois, nous montrons dans cet article son aspect illusoire si elle n’est accompagnée d’une réelle politique publique dédiée aux problèmes d’implantation territoriale des parcs éoliens ainsi que de modifications des mécanismes actuels de planification fondés sur une stratégie essentiellement « de haut vers le bas ».

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 12 janvier 2017, accepté le 10 janvier 2018.

Notes de l’auteur

Este artículo fue escrito gracias al financiamiento del Conacyt en el marco de su programa de estancias posdoctorales nacionales. De igual manera, el trabajo de campo fue financiado por el Proyecto 220667. Ciencia Básica, 2013-01 «La privatización de la propiedad social en México.(I)legalidad y (I)legitimidad social de la enajenación de tierras ejidales en un contexto neoliberal».

Texte intégral

  • 1 El Convenio 169 ha sido ratificado por 23 países, entre ellos 15 de América Latina. Cf. Ratificació (...)
  • 2 Entrevista a Rodolfo Salazar, Director General de Impacto Social y Ocupación Superficial en la Sene (...)

1Desde hace algunos años, en América Latina, la Consulta Previa, Libre e Informada (en adelante CPLI) —un dispositivo jurídico derivado del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), principal instrumento de defensa de los derechos humanos de poblaciones indígenas y tribales en el mundo— se ha vuelto necesaria en proyectos (mineros, energéticos, transgénicos, etcétera) que se desarrollan en territorios indígenas1. En México, la Nueva Ley de la Industria Eléctrica aprobada en 2014 la requiere para los proyectos de energía en territorios de dichas comunidades. Entre 2016 y 2018, la Secretaría de Energía (Sener) abrió al menos 20 procesos de consulta en comunidades indígenas afectados por este tipo de proyectos2.

2La aplicación generalizada de la CPLI en México representa un desafío importante al ejercicio de los derechos colectivos de las sociedades indígenas y abre un debate en torno al papel que estas comunidades van a jugar en el proceso de la transición energética mexicana —una política mediante la cual el Gobierno mexicano se plantea producir el 30% de su energía mediante fuentes renovables de aquí a 2030— y de manera más amplia, sobre el alcance del derecho de participación de estas sociedades en los planes de desarrollo. Participan en este debate los promotores privados de proyectos de energía, las autoridades públicas del sector energético —que reivindican la CPLI como instrumento de «buena gobernanza»—, las comunidades indígenas, la Organización de las Naciones Unidas y organizaciones de la sociedad civil que buscan garantizar el buen ejercicio de este derecho.

3El principal escenario de conflictos en torno al desarrollo de proyectos energéticos y la CPLI son las comunidades indígenas huaves y zapotecas del sur del Istmo de Tehuantepec, una región ventosa en donde opera el conjunto de parques eólicos más grandes de América Latina (alrededor de 20 parques que producen 2359.97 MW de energía eléctrica). Históricamente, el Sur del Istmo de Tehuantepec ha sido un territorio de luchas y resistencias de parte de las poblaciones indígenas en contra de la implementación de distintos proyectos de desarrollo mediante los cuales el Estado Mexicano ha buscado explotar los recursos naturales y aprovechar las magníficas condiciones geopolíticas de esta región. A principios del siglo xx, el capitalismo verde transnacional vio en el viento un recurso invaluable para poner en marcha, en nombre del desarrollo de la región y esta vez también del bienestar ambiental global, el denominado Mega Proyecto Eólico del Istmo.

4A partir de la aplicación de la CPLI en el municipio zapoteco de Juchitán —que fue la primera consulta indígena que se hizo en el país en 2014—, en este trabajo buscamos analizar las controversias presentes en torno al desarrollo de proyectos de energías renovables y comprender la manera como las poblaciones indígenas han incorporado este instrumento en su lucha política. Buscamos indagar si la aplicación de este mecanismo en México garantiza los derechos colectivos que teóricamente pretende defender.

5De acuerdo a diversos autores, la CPLI es un campo de luchas en el que se contraponen visiones diferentes acerca del alcance del derecho a la participación de las poblaciones indígenas en los planes de desarrollo [Rodríguez-Piñero, 2005]. Estas luchas han estado presentes desde las discusiones previas a la aprobación, en 1989, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Los participantes de estas controversias fueron, por un lado, los representantes de los Estados y los empleadores que proponían reconocer el derecho de participación de los pueblos indígenas en las decisiones que pudieran afectarlos. Por otro lado, representando a la parte indígena, los dirigentes de los trabajadores reivindicaban la versión más exigente propuesta por el consejo mundial de pueblos indígenas que defendía el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, esto es, a tener el «control» sobre las decisiones relativas a su desarrollo [Rodríguez, 2012, p. 42].

6En el intento de conciliar visiones tan divergentes sobre el alcance de la participación de las poblaciones indígenas en planes de desarrollo, se adoptó, de acuerdo con Lopera y Dover [2013], la ambigua fórmula de «Consulta Previa», fórmula de compromiso entre la «participación» y la «autodeterminación». La ambigüedad en cuestión deriva del hecho de que el Convenio 169 «no define consulta ni explica el mecanismo para determinar si un procedimiento satisface sus estándares» [Fulmer, 2011, p. 41]. Para Lopera y Dover, esta ambigüedad fue deliberada, «pues permitió definir en otro momento —su concreción en normas de derecho interno en cada uno de los Estados que ha ratificado el Convenio— las luchas interpretativas en torno al alcance de este mecanismo» [Lopera y Dover, 2013, p. 84; Swepston, 1990, p. 690].

7De acuerdo con Rodríguez [2012], en el trasfondo de las discusiones sobre el alcance del derecho a la participación de las poblaciones indígenas en los planes de desarrollo estaban en juego posturas discrepantes acerca del desarrollo y del bien común. Además se enfrentaban al menos dos paradigmas de gestión de la alteridad. En la primera vemos el modelo de gobernanza del multiculturalismo neoliberal que posibilitó el surgimiento de la CPLI. En este modelo, la consulta previa se observa «como pieza clave de los ajustes discursivos con los que el proyecto desarrollista fue reeditado y reexportado a escala global» [Rodríguez, 2012, p. 44]. En esta postura, la CPLI se percibe como un mecanismo procedimental débil, como mera «información» o «socialización» de los proyectos de desarrollo. Esta postura no se desmarca del viejo paradigma asimilacionista, que concibe al otro más bien como objeto de aplicación de las políticas de desarrollo en vez de un interlocutor digno de igual reconocimiento y respeto. En la segunda postura vemos el multiculturalismo contrahegemónico planteado por el movimiento transnacional de los derechos indígenas que reivindica la autodeterminación como derecho a controlar efectivamente las condiciones de las que depende su reproducción física y cultural. Ello incluye el derecho de decidir la manera como se explotan los recursos naturales.

8Para responder a nuestra interrogante sobre si la aplicación de la CPLI en México protege los derechos de las poblaciones indígenas, en este trabajo adoptamos la perspectiva de análisis propuesto por algunos autores como Fulmer [2011], que consiste en observar la manera como los actores implicados, en especial las comunidades indígenas, se apropian de ese derecho en su lucha política. Pretendemos llevar a cabo un estudio etnográfico sobre la apropiación del derecho a la consulta en la movilización en contra de la industria eólica, originalmente concebida por los Gobiernos y agencias internacionales como pieza clave del desarrollo sustentable y lucha contra el cambio climático. En ese sentido, adoptamos la perspectiva analítica que se interroga sobre la función y significado de la legislación internacional de Derechos Humanos en contextos locales.

9La oposición a los parques eólicos y la reivindicación de la consulta por parte de las organizaciones indígenas en el Istmo de Tehuantepec tiene que ver con la ausencia de mecanismos institucionalizados de participación en el desarrollo eólico, entendidos «como los canales abiertos por las normas jurídicas, y regulados para que sirvan como cauces por los cuales los ciudadanos conducen sus demandas de incidir en las decisiones públicas» [Lopera y Dover, 2013, p. 78].

10La literatura sobre parques eólicos nos explica algunas de las causas que generan resistencias contra esta industria «high-tech» global [Fortin et al., 2013]. Estas tienen que ver con un modelo de planificación en el cual los Estados disponen reglas generales de operación (los inputs, es decir, el diseño de los instrumentos técnicos y financieros que motivan la inversión), otorgando a los actores privados un papel esencial. Pero no producen los instrumentos locales que ayuden a resolver problemas ligados a la territorialización de los eólicos (los outputs) [Fortin et al., 2013; Nadaï y Labussière, 2010; Devine-Wright, 2005; Wolsink, 2000, entre otros].

11Este modelo de planificación genera inequidad entre promotores de parques eólicos, obligados a cubrir las indicaciones de la administración central (hacia arriba) y poblaciones locales relativamente desprovistas de mecanismos de participación en los procesos de decisiones (hacia abajo) [Nadaï, 2007]. Contrario a este enfoque, algunos autores sugieren considerar una perspectiva plural y política (sociotecnológica) de la planificación, como instrumento de conciliación de una diversidad de demandas e intereses en cuanto al uso del suelo y la legitimación de acciones consecuentes [Power y Cowell, 2012]. De acuerdo con Fortin et al. [2013], la planificación genera inaceptabilidad social cuando se despliega de manera mecánica en una lógica descendente (top down); cuando es demasiado uniforme para considerar las variables pertinentes del contexto local; cuando suscita una interacción perversa entre las partes, que no da lugar a un diálogo o consenso; y cuando se genera una percepción de injusticia en el procedimiento (ausencia de transparencia, de información, falta de neutralidad de los actores públicos).

12En ese sentido, algunos autores proponen una definición de la aceptabilidad social de parques eólicos con un enfoque de gobernanza, la cual se acerca a las reivindicaciones las comunidades del Istmo de Tehuantepec. Desde esta perspectiva, la aceptabilidad social, se entiende

«como un proceso de evaluación política de un proyecto poniendo en interacción la pluralidad de actores implicados a diferentes niveles (microsocial, mesopolítico y macroeconómico) y a partir de los cuales se construyen progresivamente acuerdos y reglas institucionales reconocidas como legítimas por ser coherentes con la visión del territorio y el modelo de desarrollo privilegiado por los actores implicados» [Fortin et al., 2013, p. 15].

13Ahora bien, los problemas sociales de la energía eólica abren un debate sobre la transición energética contemporánea. A nivel global, esta transición energética emerge en el contexto de apertura a la competencia y liberalización de los sistemas energéticos nacionales que cuestiona el modelo monopólico integrado [Evrard, 2013] e interroga el rol que pueden jugar los territorios locales en la reconfiguración del sistema eléctrico [Duruisseau, 2014]. Siendo un tema poco debatido en el país, la experiencia del desarrollo eólico en el sur del Istmo de Tehuantepec ha llevado a la población a demandar un marco regulatorio más participativo en estos procesos. A través de estas reivindicaciones, y, en concreto, la demanda de una participación comunitaria en la explotación de las energías renovables, llevó a las comunidades y organizaciones indígenas de la región a reivindicar el estándar más exigente de la CPLI como consentimiento, es decir, demanda a ser reconocidos como sujetos con capacidad de agencia y el derecho a tener control efectivo sobre las condiciones de las que dependen su reproducción social y material.

14Postulamos que la planificación de la política eólica mexicana sigue el esquema de planificación top down antes señalada: el Estado mexicano facilitó, por medio de la cooptación y el clientelismo, la construcción de alianzas entre los desarrolladores y algunos sectores poderosos de los territorios con el fin de otorgar a empresas privadas el control de los recursos energéticos. Con ello se generó situaciones de despojo y se debilitaron las formas de gobernanza y democracia locales. Dichas alianzas se han elaborado sin mecanismos formales (o políticas) que permitan construir acuerdos legítimos entre los diferentes actores y niveles que intervienen. No hubo perspectiva de gobernanza ni política que resuelva los problemas ligados a la implantación territorial de los parques. En ese contexto, la aplicación de la CPLI fue un mecanismo insuficiente en el proceso de concertación social. Fue un intento para legitimar un proceso extractivo y mantener un control político sobre los territorios. Su aplicación mostró la falta de voluntad del Gobierno mexicano para conformar un enfoque participativo (sociotecnológico) en la planificación eólica y, en general, abrir espacios de participación de la ciudadanía en la transición energética.

15Para abordar estas hipótesis, en este trabajo seguimos el siguiente plan de exposición. En primer lugar, abordamos los instrumentos a través de los cuales opera la política eólica en el país y su incidencia en la toma de decisiones a nivel local. Enseguida se discute —a partir información de trabajo de campo y entrevistas— la situación política que el desarrollo eólico ha generado en la región, y la apropiación que hicieron algunos actores del instrumento de la CPLI para defender sus territorios. Finalmente, se analiza el desarrollo de la consulta que tuvo lugar y el resultado de su aplicación.

Mecanismo de imposición y vacíos de regulación

  • 3 Los planes a través de los cuales los actores nacionales e internacionales se plantearon lograr el (...)
  • 4 Cf. Comisión Reguladora de Energía, Memoria descriptiva. Temporadas abiertas de reserva de capacida (...)

16En sus inicios (principios del año 2000), el Mega Proyecto Eólico del Istmo de Tehuantepec fue fuertemente promovido por organismos internacionales como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) y el Banco Mundial (BM)3. Mediante sus acciones, estos organismos buscaron conformar un mercado eólico a través de la estimulación de la participación privada (a través de empresas multinacionales) en el mercado eléctrico mexicano. Más del 95% de la energía eólica producida actualmente en el país sigue el esquema de producción de electricidad llamado de autoabastecimiento4. Bajo este esquema, un permisionario (comúnmente, la empresa que construye el parque) produce electricidad que suministra a un grupo de consumidores industriales, comerciales o de servicios ubicados en distintos puntos del país [Juárez-Hernández y León, 2014].

17En consonancia con este enfoque, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), un organismo federal, elaboró un marco regulatorio acorde a los requerimientos de los desarrolladores para expedir los permisos de generación de electricidad. Dicha regulación se centra en la definición de instrumentos de naturaleza técnica y económica que buscan asegurar la rentabilidad de los proyectos [Juárez-Hernández y León, 2014].

  • 5 En el marco de la antigua Ley del Servicio Público de Electricidad, este mecanismo de licitaciones (...)
  • 6 El ejido es la tierra que fue otorgada por los gobiernos revolucionarios a los campesinos bajo form (...)
  • 7 Entrevista a Víctor Tamayo, representante de EDF Energies Nouvelles en el Istmo, realizada el 14 de (...)

18Uno de los elementos claves de este marco regulatorio es el instrumento de licitación mediante el cual las autoridades del sector eléctrico emiten permisos de producción y transmisión de electricidad a los desarrolladores5. Dicho instrumento evalúa únicamente las cualidades técnicas y financieras de los proyectos, sin considerar sus impactos sociales y/o ambientales. De manera sintética, el esquema que siguen los desarrolladores para sacar adelante sus proyectos de parques eólicos en el Istmo y en otras partes del país es el siguiente: a) con métodos no siempre legítimos y claros para la población, los desarrolladores negocian con las autoridades agrarias de los ejidos6 la instalación de una antena de medición del viento; b) simultáneamente establecen contratos de reserva de tierras con los campesinos y sus autoridades; c) después de dos años de mediciones de viento definen el polígono (sitio) y la potencia del parque (número de aerogeneradores) que plantean instalar (Víctor Tamayo, representante de EDF Energies Nouvelles en el Istmo, entrevista7.

19Con esta información participan en el proceso de licitación mencionado. Una vez obtenidos los permisos de producción y distribución (que en los hechos son permisos de ocupación del territorio), los desarrolladores buscan obtener otros permisos federales (como el de impacto ambiental), estatales y municipales (como el permiso de construcción). La expedición de este último permiso no genera un debate público y los mecanismos de su expedición son fuertemente cuestionados por sectores de las comunidades que argumentan falta de transparencia en el proceso.

20La CPLI forma parte también de los procedimientos que se ponen en marcha una vez obtenidos los permisos de producción y distribución otorgados mediante la licitación, es decir, cuando todo está decidido y no pueden ser considerados los puntos de vista locales en el diseño del proyecto.

21Ahora bien, si este esquema de planificación predispone una situación de dominación sobre las comunidades, este proceso se refuerza por medio de una serie de prácticas a través de las cuales las agencias de Estado otorgan el control del territorio —y por lo tanto, de las instituciones políticas locales— a las empresas.

Control político de los territorios, protestas y problemas de gobernanza

  • 8 El núcleo de empresas que se instaló en la región son: EDF Énergies Nouvelles y las españolas Iberd (...)

22Para llegar a las comunidades, las empresas desarrolladoras8 conformaron sus grupos de relaciones públicas en las que participaban líderes locales, funcionarios públicos y, a veces, las franquicias de los partidos políticos a nivel local. Mediante ellos, y valiéndose de prácticas clientelistas, los desarrolladores trataron de convencer a los campesinos de usufructuar sus tierras a cambio de beneficios como la renta de la tierra, el acceso a empleos derivados de la construcción y operación de los parques eólicos y obras públicas para las comunidades. Posteriormente, las diferentes empresas firmaron convenios de reserva de tierras con las autoridades de los diferentes ejidos de la región, en particular aquellos ubicados en la zona del núcleo del viento en donde operan actualmente la mayoría de los parques eólicos: La Venta, La Ventosa, La Mata y Santo Domingo Ingenio, además de municipalidades de Juchitán, Unión Hidalgo y Espinal. Mediante estos convenios —que en realidad eran convenios de ocupación territorial (instrumento legal derivado de las reformas agrarias neoliberales de 1992 que abrió la posibilidad de privatización de la tierra)—, las autoridades ejidales transfirieron a las empresas los derechos de ocupación y usufructo de la tierra [Howe et al., 2015].

23Para algunos habitantes de estos ejidos y municipios, estos convenios carecían de legitimidad pues se hicieron mediante el engaño y el soborno de las autoridades locales. En su firma, se excluyó a la mayor parte de la población pues la decisión de usufructuar la tierra a las empresas fue tomada, en el caso de los ejidos, por los ejidatarios (ciudadanos con derecho agrario) y muchas veces solamente por sus autoridades, quienes no tenían información suficiente sobre los proyectos.

  • 9 Ambos organismos están incorporados a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Se (...)
  • 10 Un caso que ilustra estos procedimientos es el del Parque Eólico Mareña Renovables que analizaremos (...)

24En este proceso de control del territorio, la labor de organismos federales como la Procuraduría Agraria (PA) y el Registro Agrario Nacional (RAN)9 fue fundamental. En principio, el RAN facilitó a los desarrolladores la información técnica de los territorios y agilizó el procedimiento de expedición de certificados parcelarios (esenciales para la firma de contratos de usufructo entre desarrolladores y campesinos), una política prevista por las reformas de 1992. Además, el visitador agrario —un funcionario federal de la PA que debe informar, asesorar y defender al campesinado mexicano y cuyo peso político es importante en la vida local— actuó a favor de las empresas en el proceso de negociación, doblando la voluntad política de los campesinos y de las autoridades que se resistían a firmar los convenios10.

25En una serie de entrevistas que realizamos en 2013, en algunos ejidos donde operan parques eólicos, observamos algunas situaciones que revelaban división en los ejidos y cooptación de autoridades por parte de las empresas. Así, el comisariado del ejido La Ventosa decía que entre sus funciones se encontraba «vigilar que los campesinos no se equivoquen —es decir—, que se junten [establezcan vínculos] con los grupos opositores y que firmen contratos de renta de tierras con otras empresas», con quienes la autoridad ejidal no tenía establecidos convenios de reserva. En La Mata, en unas entrevistas elaboradas en 2015, algunos pobladores se quejaban de que desde 2006 (año en que los parques comenzaron a construirse), el poder ejidal estaba controlado por el mayor contratista o constructor de parques eólicos en la región, quien imponía a las autoridades agrarias de la comunidad y distribuía los empleos dentro de su red clientelar. Entrevistada en ese momento, la autoridad agraria ejidal en funciones asumía que una de sus tareas era evitar confrontaciones con la población debido a la operación de los eólicos, además de controlar el acceso a los empleos y la distribución de beneficios de los parques que operaban ahí. Estos elementos nos permiten afirmar que en los ejidos donde operan los parques eólicos se instauró un régimen de dominación política mediante la cooptación política de las instituciones locales (ejidos y gobiernos municipales, que, como vimos, expiden permisos de construcción sin verdadero consenso de los ciudadanos). Cooptación avalada por los distintos aparatos gubernamentales del Estado Mexicano.

  • 11 En 2012, por ejemplo, un representante de la multinacional Acciona, que opera parques eólicos en la (...)

26Ahora bien, a partir de 2006, el proceso de construcción de los parques eólicos hicieron emerger una serie de conflictos entre las empresas y la población. Estos tenían que ver con afectaciones a los terrenos no previstas por los constructores de los parques, la forma de pago del usufructo de la tierra y la distribución de otros beneficios, como las obras públicas, el empleo, entre otros. En ausencia de mecanismos formales para solucionar tales conflictos, aparecieron grupos que se colocaron entre las comunidades y los desarrolladores para negociar una solución de los problemas. Ante la falta de respuesta a sus demandas, estos grupos han encontrado, en la toma por la fuerza de instalaciones públicas, de vías de comunicación o de los parques eólicos, una manera de presionar a las empresas. En esta situación, algunas de estas últimas se sienten «chantajeadas»11 y acusan a estos grupos de «inventar» problemas para obtener beneficios. Por otro lado, la población se queja de la intervención de estos grupos que obstaculizan la solución efectiva de los problemas y centralizan los recursos [Zárate y Fraga, 2016].

27Finalmente, desde 2012, vemos conformarse una serie de asociaciones y sindicatos de profesionales (constructores, obreros de construcción y de mantenimiento, transportistas, servicios de seguridad) que, asociados a los propietarios de tierras, son claves en el juego de poderes asociados a los eólicos. Estos grupos actúan en un doble juego: por un lado, intentan controlar las inconformidades funcionando muchas veces como grupos de choque ante los opositores a los parques, y por otro lado, actúan en contra de los desarrolladores cuando sienten que sus demandas no son resueltas. La presencia de este tipo de grupos y la falta de una política para resolver las problemáticas citadas han llevado al establecimiento de una suerte de gobierno informal que las empresas desarrolladoras intentan administrar de manera clientelista, erosionando, como establecimos, los sistemas de gobernanza locales.

La organización de la oposición social: búsqueda de una transición energética participativa

28Los argumentos que articularon la oposición han sido: daños a los ecosistemas y paisajes, cuestionamiento a la lógica de planificación de arriba a abajo, falta de neutralidad de los funcionarios públicos, inequidad en la distribución de beneficios, desmantelamiento de la propiedad colectiva, falta de consulta a las comunidades indígenas, etcétera. Unas de las organizaciones pioneras en la oposición a los parques eólicos fue la Asamblea de los Pueblos del Istmo en Defensa de la Tierra y el Territorio (APIDTT) creada en la ciudad zapoteca de Juchitán. En sus inicios (2006), esta organización buscó otorgar asesoría legal a los campesinos que se oponían a la firma de convenios de usufructo de las tierras y a quienes habían firmado y deseaban romper los contratos. Poco a poco, la APIDTT tejió redes y conformó poderes en los ejidos y comunidades en donde existían o se pretendían instalar parques eólicos. Al cabo del tiempo, se unieron a este movimiento algunas autoridades locales y aparecieron otras organizaciones como la Asamblea Popular del Pueblo Juchiteco (APPJ) y otras agrupaciones que buscan frenar, a través de distintos medios (entre ellos, los legales), la construcción de parques eólicos en la región.

  • 12 Además del ejido, los bienes comunales son otra forma de propiedad social presente en México.
  • 13 Se puede visitar el sitio de la organización: http://www.yansa.org/sample-page

29Una de las ideas presentes en las organizaciones opositoras es la participación comunitaria en los proyectos de energías renovables. La presencia de estas ideas en la región se asocia al Parque Eólico Comunitario (PEC) propuesto en 2009 por el Comisariado de Bienes Comunales de Ciudad Ixtepec12 (la tercera ciudad más importante de la región) y el Grupo Yansa. Yansa se define como una Compañía de Interés Comunitario13, que busca proveer conocimientos técnicos y capital filantrópico (créditos blandos a muy largo plazo y bajo interés) para que los parques eólicos sean propiedad de las comunidades. En este esquema, se busca que la comunidad obtenga el 50% de los beneficios y que el otro 50% sirva para replicar el modelo en el país u otras partes del mundo.

  • 14 De acuerdo con Sergio Osceransky (fundador y director de Yansa), aunque hubo un compromiso por part (...)

30En otras palabras, el PEC busca transformar —mediante la participación justa y equitativa de la comunidad en la empresa eléctrica— los recursos tecnológicos de las energías renovables en capacidades sociopolíticas para cambiar el modelo de desarrollo energético imperante. El rechazo del Gobierno mexicano a este proyecto constituye otro elemento de inconformidad presente entre las organizaciones citadas14.

  • 15 Informe de Verificación de la Observancia, op. cit.

31El recurso a la CPLI por parte de algunas autoridades y de las organizaciones indígenas antes citadas tuvo lugar en el contexto de lucha en contra de la construcción del Parque Eólico San Dionisio, conocido coloquialmente como Mareña Renovables —considerado el parque eólico más grande de América Latina—, en el municipio huave San Dionisio del Mar15. Desde 2005, cuando se firmó un convenio de renta de tierras entre una empresa y las autoridades agrarias de San Dionisio del Mar, la oposición a este proyecto fue madurando y al cabo del tiempo aglutinó al conjunto de comunidades del entorno lagunar del sur del Istmo. Más que considerar una posibilidad real de su aplicación por parte de las autoridades mexicanas —que habían ratificado el Convenio 169 en 1988 pero nunca habían desarrollado un proceso de consulta—, la idea de reivindicar el derecho a la consulta por parte de los opositores a este proyecto se hizo como parte de una estrategia jurídica en contra de este proyecto. Así, en diciembre de 2012, un juez de distrito otorgó un amparo a los opositores y suspendió provisionalmente —y después de manera definitiva— la construcción del citado parque eólico. Con la suspensión, de acuerdo al expediente del caso, el juez atiende las inconformidades de la comunidad San Dionisio del Mar ocasionadas por los actos de autoridad del Gobierno mexicano:

  • 16 Parque Eólico San Dionisio. Resolución de Demanda de amparo indirecto, C. Juez de distrito en turno (...)

«Al otorgar diversos permisos (entre los que destacan de manera particular los emitidos a través de la operación del mecanismo de licitación antes citado) para la implementación del proyecto “Parque Eólico San Dionisio” […] sin que hayan realizado una Consulta de manera libre, previa e informada, para conocer si la parte quejosa (la comunidad indígena de San Dionisio del Mar) otorgaba su consentimiento o no, en relación a la implementación del proyecto de referencia»16.

32En ese contexto, la Sener, en un intento por rescatar el proyecto de parque eólico, decidió reubicarlo, esta vez bajo el nombre de Eólica del Sur, en tierras de la comunidad zapoteca de Juchitán mediante el proceso de consulta.

La Consulta Previa como mecanismo insuficiente para la concertación social

  • 17 Protocolo para la implementación del proceso de consulta previa, libre e informada sobre el desarro (...)

33El Protocolo de la Consulta Previa para la comunidad de Juchitán diseñado por la Sener para la instalación del parque Eólica del Sur, definió cinco etapas que se desarrollaron entre junio de 2014 y mayo de 2015. Estas etapas fueron: acuerdos previos, informativa, deliberativa, consultiva, y de seguimiento de acuerdos17. Si, como afirmamos en este trabajo, el Gobierno mexicano concibe la CPLI como un procedimiento de participación débil —en el sentido de que el diseño y ejecución de los proyectos no está sometido a discusión con las comunidades— lo que la práctica de la consulta genera es un espacio político en el cual los opositores suelen negociar algunos beneficios a cambio de los cuales aquellos se comprometan a no obstaculizar el proyecto.

  • 18 Cf. Reporte de la «Misión de Observación» de la primera semana de sesiones de la de la Consulta par (...)

34En nuestro caso de estudio, ese espacio de negociación no fue ocupado por las organizaciones opositoras, sino por las fuerzas aliadas al proyecto consultado: constructores, autoridad municipal, sindicados, propietarios de tierras. Al respecto, algunas organizaciones civiles observadoras18 de la Consulta señalaron una falta de transparencia del proceso político de negociación entre dichas fuerzas y la empresa que promovía el proyecto. Ello, de acuerdo con James Anaya —antiguo relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas invitado por el Gobierno mexicano para observar el proceso a solicitud de la APIDTT y la APPJ—, «deslegitimaban la efectividad del proceso de consulta centrado en asambleas de amplia participación». Lo anterior generó la percepción de que las asambleas habían sido «una coreografía sin importancia real en la toma de decisiones» [Anaya, 2015].

  • 19 Recopilación de relatorías de la Fase Informativa, 3 al 5 de diciembre de 2014 (consultado en abril (...)

35En cuanto a la participación de la APIDTT y la APPJ en el proceso de consulta, estos señalaron el incumplimiento del carácter previo de la consulta, pues se habían instalado más de veinte parques eólicos en la región sin que las poblaciones fueran consultadas. En ese sentido, debido a las irregularidades observadas en el proceso y apoyados por diversas organizaciones civiles y el ex relator de los derechos humanos de los pueblos indígenas de la ONU, estas organizaciones buscaron suspender la consulta. Estas organizaciones plantearon interrogantes que, desde nuestro punto de vista, buscaban establecer un verdadero debate sobre la energía y el papel que las comunidades pueden jugar en el desarrollo de estos proyectos. Algunas de las interrogantes más importantes fueron las siguientes19: ¿cuáles son los impactos de los eólicos sobre el medio ambiente y la salud pública?, ¿puede haber un plan de ordenamiento territorial y mecanismos participativos en la elección de sitios en los cuales se pretenden construir otros parques eólicos en la región?, ¿se pueden establecer otros mecanismos de distribución de beneficios, considerando a la comunidad como socio del proyecto?, ¿es posible el desarrollo de proyectos comunitarios?, ¿la proximidad de producción de electricidad puede reducir la tarifa de electricidad para las comunidades del Istmo?

  • 20 Recopilación de Relatorías, 2015, p. 29.

36La Sener ordenó el debate en tres bloques informativos: el primero se llamó «Algunos Aspectos del Sector Eléctrico en General»; el segundo trataba sobre la presentación del proyecto por parte de la empresa promovente; y el tercero, sobre la distribución de beneficios para la comunidad. Para abordar el primer bloque informativo, la Sener organizó dos sesiones: una se denominó «Sistema Eléctrico Mexicano, su Funcionamiento y Conexión de Parques Eólicos», y otra, «Generación, Tarifas y Energías Renovables». El abordaje de estos temas implicaba una descripción de los dispositivos técnicos y tecnológicos complejos que hacen posible el funcionamiento del sector eléctrico. El mensaje que los representantes de la Sener intentaron transmitir fue presentar los componentes técnicos del sistema eléctrico mexicano como algo dado (determinismo tecnológico) e incambiable y no como un sistema en el que operan decisiones políticas. En ese sentido, de acuerdo con los expositores, no podía haber un esquema diferente de distribución de beneficios, como la participación comunitaria en la producción de electricidad. Sobre la posibilidad de que las comunidades en las cuales se produce energía con fuentes renovables puedan tener acceso a una tarifa eléctrica preferencial, el funcionario de la Sener sostuvo que «las tarifas las define la Secretaría de Hacienda y no pueden modificarse por el desarrollo de un proyecto»20.

  • 21 Recopilación de Relatorías, 2015, p. 78.

37En la presentación del proyecto, el representante de Eólica del Sur reforzó la idea de la imposibilidad de participación comunitaria porque «este tipo de proyectos requieren de grandes capitales». Así, «si la comunidad participa como socio, esta se pone en riesgo de pérdida». Entonces, el modelo de desarrollo propuesto —empresa privada propietaria del parque que controla la venta y distribución de la electricidad al cien por ciento y deja a las comunidades algunos beneficios como obras públicas, renta de la tierra y empleos— «buscaba proteger a la comunidad de los riesgos de inversión»21. Por otro lado, en la exposición del proyecto hubo vacíos sobre aspectos relevantes en la toma de decisiones: no se presentó un plan de desarrollo social, no se presentaron mecanismos de transparencia en la relación de las empresas con las autoridades y grupos políticos, no hubo información sobre el porcentaje de participación proyectada para los habitantes, y tampoco se presentó un plan de mitigación sobre los efectos en el medio ambiente.

38En resumen, con sus intervenciones, Sener y Eólica del Sur defendían el modelo de desarrollo de proyectos y toma de decisiones que generaba problemas. Con ello, de acuerdo con James Anaya, no se respetaba el carácter previo de la consulta, es decir «que los pueblos indígenas tienen derecho a la participación en distintas fases del objeto de la consulta y no sólo en la forma de implementación de un proyecto aceptado y preferido por la empresa o el Estado» [Anaya, 2015].

39Esa falta de flexibilidad en la planeación violaba, de acuerdo con James Anaya, el principio de consentimiento que «al originarse en un marco de derechos humanos, el principio de consentimiento no se contempla como un simple sí a una decisión predeterminada, o como un medio de validar un acuerdo desfavorable para los pueblos indígenas afectados». La aplicación del principio de consentimiento suponía «la participación de los sujetos de la consulta en un proceso de retroalimentación sobre el diseño, implementación, mitigación de consecuencias, compensaciones, beneficios y otros aspectos del proyecto, con el objetivo de asegurar el respeto de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas afectados y de lograr un consenso sobre su viabilidad». En ese sentido, como condición para lograr un consenso sobre el proyecto, James Anaya resaltó la relevancia de buscar un acuerdo «que plantee una distribución de beneficios justa y equitativa, incluyendo el aprovechamiento compartido de los beneficios» como, por ejemplo, el modelo comunitario propuesto por algunas comunidades y organizaciones en la región.

  • 22 Se trata de la resolución número RES/006/2015 de la CRE de fecha 15 de enero de 2015. Publicado el (...)
  • 23 Parque Eólico Eólica del Sur. Resolución de Demanda de amparo indirecto, C. Juez de distrito en tur (...)
  • 24 Acta de la Asamblea constitutiva del proceso de consulta previa, libre e informada a la comunidad i (...)

40La falta de un enfoque más participativo y la ausencia de control —falta de coordinación— que la Sener, en tanto organizadora de la CPLI, tenía sobre los instrumentos técnicos y financieros primordiales para la operación el sistema eléctrico mexicano fue otro factor que generó el fracaso de la aplicación del mecanismo. En efecto, en pleno proceso de consulta, mediante el mecanismo de licitaciones antes señalado, la CRE expidió permisos de producción y distribución de electricidad al proyecto que estaba siendo objeto de consulta22. Ello aumentó la percepción de que las autoridades mexicanas violaban el carácter previo de la consulta. La expedición de este permiso fue un argumento importante que un juez utilizó (a petición de los ciudadanos y las organizaciones opositoras) para dictar una orden judicial —en octubre de 2015— que suspendió la construcción del parque propuesto por Eólica del Sur23, pese a que este había sido supuestamente aprobado mediante la consulta, según la Sener24. Pese a esta prohibición, el parque eólico Eólica del Sur comenzó a ser construido a finales de 2016. La disputa jurídica derivada de este amparo llegó hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que en noviembre de 2018 invalidó el amparo de suspensión citado asegurando que la consulta había cumplió con los requisitos que establecen la Constitución y la legislación mexicana [Alfonso y Peláez, 2018].

Conclusiones

41En este artículo hemos argumentado que, para las autoridades mexicanas, la CPLI, más que ser un mecanismo a través del cual se puedan integrar las visiones e intereses de las poblaciones indígenas en los programas de desarrollo de proyectos de energías renovables, es un mecanismo para socializar los proyectos que generan fuerte oposición.

42Las autoridades mexicanas recurrieron a la aplicación del derecho a la consulta en un contexto de presión social, para rescatar un proyecto de parque eólico que había sido bloqueado y atenuar una crisis política generada por la manera como se desarrollan los proyectos de energías renovables.

43Esta crisis política derivó de una serie de malas prácticas toleradas y promovidas por las autoridades encaminadas a otorgar a las empresas privadas el control de los territorios y de la energía, lo cual debilitó las formas de gobernanza e instituciones locales.

44La CPLI opera en un contexto de retiro de la institucionalidad del Estado y de ausencia de mecanismos institucionales para construir acuerdos legítimos entre los diferentes actores. En ese sentido, la consulta no está acompañada de mecanismos legales e institucionales enfocados a proteger los derechos colectivos de las poblaciones indígenas. La CPLI opera en un contexto en donde las causas que generan el descontento social, que fracturan y erosionan a la comunidad no desaparecen y se aplica cuando decisiones estratégicas están ya tomadas sin considerar a las comunidades locales.

45Entonces, si analizamos el Convenio 169 desde la perspectiva de su cumplimiento, podemos decir que, en nuestro caso de estudio, la consulta no protege los derechos de las comunidades. Sin embargo, como mostramos en este estudio, la ley ha sido importante como herramienta en las campañas indígenas de resistencia. La movilización indígena por el derecho humano a la consulta previa hizo que se ralentizara el desarrollo de un proyecto y que este mecanismo se aplicara por primera vez en el país y se incluyera como requerimiento en la Nueva Ley de la Industria Eléctrica. Aunque ello no ha logrado obligar a que el Estado o una institución cambie su comportamiento, directa o indirectamente.

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Bibliographie

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Notes

1 El Convenio 169 ha sido ratificado por 23 países, entre ellos 15 de América Latina. Cf. Ratificación del C169- Convenio sobre pueblos indígenas y tribales (consultado en abril 2019). Disponible en: https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:14865541181741::::P11300_INSTRUMENT_SORT:3

2 Entrevista a Rodolfo Salazar, Director General de Impacto Social y Ocupación Superficial en la Sener.

3 Los planes a través de los cuales los actores nacionales e internacionales se plantearon lograr el desarrollo eólico son: el Plan de Acción para Eliminar Barreras para el Desarrollo de la Generación Eoloeléctrica en México, financiado por el gobierno mexicano, GEF y Pnud y el Proyecto de Desarrollo de la Energía Renovable a Gran Escala del Banco Mundial.

4 Cf. Comisión Reguladora de Energía, Memoria descriptiva. Temporadas abiertas de reserva de capacidad de transmisión y transformación, 2012, Puesto en línea el 9 de noviembre de 2011 (consultado en marzo de 2019). Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/2317.pdf

5 En el marco de la antigua Ley del Servicio Público de Electricidad, este mecanismo de licitaciones se denominó Temporada Abierta de Reserva de Capacidad de Transmisión y Transformación de Energía Eléctrica. En el marco de la Nueva Ley de la Industria Eléctrica de 2015, este mecanismo se denomina Subasta de Mediano y de Largo Plazo operado por el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace).

6 El ejido es la tierra que fue otorgada por los gobiernos revolucionarios a los campesinos bajo forma de propiedad social. El ejido se compone de una asamblea de ejidatarios (ciudadanos que detentan derechos agrarios) y por un órgano de gobierno propio.

7 Entrevista a Víctor Tamayo, representante de EDF Energies Nouvelles en el Istmo, realizada el 14 de agosto de 2014.

8 El núcleo de empresas que se instaló en la región son: EDF Énergies Nouvelles y las españolas Iberdrola, Renovalia Energía, Endesa, Acciona Energía, Preneal, Unión Fenosa y Gamesa Energía.

9 Ambos organismos están incorporados a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).

10 Un caso que ilustra estos procedimientos es el del Parque Eólico Mareña Renovables que analizaremos más adelante. Cf: Informe de Verificación de la Observancia del Proyecto Eólico Mareña Renovables (México) ME-MICI002-2012. Puesto en línea el 16 de septiembre de 2016 (consultado en abril de 2019). Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=40671371

11 En 2012, por ejemplo, un representante de la multinacional Acciona, que opera parques eólicos en la región, se quejaba de «pérdidas millonarias» causadas por los bloqueos sin que las autoridades hicieran algo para disuadir a los inconformes, motivo por el cual se sentían extorsionados. Cf. «Parque eólico Eurus pierde más de 50 millones de pesos por bloqueos de la comunidad» (consultado en abril de 2019). Disponible en: http://cortamortaja.com.mx/el-istmo/2120-propietarios-de-predios-bloquean-parques-eolicos. Una reciente movilización de este tipo puede leerse en el artículo «Propietarios de predios bloquean parques eólicos» (consultado en abril de 2019). Disponible en: http://cortamortaja.com.mx/el-istmo/2120-propietarios-de-predios-bloquean-parques-eolicos

12 Además del ejido, los bienes comunales son otra forma de propiedad social presente en México.

13 Se puede visitar el sitio de la organización: http://www.yansa.org/sample-page

14 De acuerdo con Sergio Osceransky (fundador y director de Yansa), aunque hubo un compromiso por parte de la Sener para dar viabilidad al PEC, al momento de negociar el contrato de compra-venta de la electricidad con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) —el operador histórico estatal que produce, distribuye y comercializa la electricidad— en 2011, este organismo estableció requisitos que lo imposibilitaban. En particular, pedían que la comunidad demostrase, con estados financieros auditados en los tres últimos años fiscales antes del inicio del proyecto, que había tenido más de cincuenta millones de dólares de capital contable (no activos) en el banco. Eso era, según Osceransky, una condición que ninguna comunidad del mundo podría cumplir (Sergio Osceransky, Yansa Community Interest Company, intervención en la 1.ª Reunión Nacional de Beneficios Sociales Compartidos de Proyectos de Energía, BID-Sener, Ciudad de México, 29 y 30 de septiembre de 2016).

15 Informe de Verificación de la Observancia, op. cit.

16 Parque Eólico San Dionisio. Resolución de Demanda de amparo indirecto, C. Juez de distrito en turno del décimo tercer circuito con residencia en Salina Cruz, Estado de Oaxaca, Número de Expediente 739/2012 (manuscrito).

17 Protocolo para la implementación del proceso de consulta previa, libre e informada sobre el desarrollo de un proyecto de generación de energía eólica, de conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independiente. Consultado en abril de 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/25581/Protocolo_Consulta_-_Versi_n_16_Octubre.pdf

18 Cf. Reporte de la «Misión de Observación» de la primera semana de sesiones de la de la Consulta para la implementación de un proyecto Eólico en Juchitán, Oaxaca” (consultado en abril 2019). Disponible en: https://consultaindigenajuchitan.files.wordpress.com/2015/08/reporte-de-la-e2809cmisic3b3n-de-observacic3b3ne2809d-de-la-primera-semana-de-sesiones-de-la-de-la-consulta-para-la-implementacic3b3n-de-un-proyecto-ec3b3lico-en-juchitc3a1n-oaxaca.pdf. Otros reportes pueden ser consultados en: https://consultaindigenajuchitan.wordpress.com/documentos-2/observaciones-grupos-acreditados/

19 Recopilación de relatorías de la Fase Informativa, 3 al 5 de diciembre de 2014 (consultado en abril de 2019). Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/25576/Recopilaci_n_Relator_as_Fase_Informativa_03_al_17_dic_2014_VF.pdf
Un registro en video de las diferentes fases de la consulta (42 horas de grabación) puede verse en: https://consultaindigenajuchitan.wordpress.com/videos-asambleas/fase-consultiva/video-fase-consultiva/

20 Recopilación de Relatorías, 2015, p. 29.

21 Recopilación de Relatorías, 2015, p. 78.

22 Se trata de la resolución número RES/006/2015 de la CRE de fecha 15 de enero de 2015. Publicado el 29 de enero de 2015 [consultado 20 noviembre 2016]. Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/resolucion/RES-006-2015.pdf

23 Parque Eólico Eólica del Sur. Resolución de Demanda de amparo indirecto, C. Juez de distrito en turno del décimo tercer circuito con residencia en Salina Cruz, Estado de Oaxaca, Número de Expediente 454/2015 (manuscrito).

24 Acta de la Asamblea constitutiva del proceso de consulta previa, libre e informada a la comunidad indígena de Juchitán de Zaragoza, sobre la construcción y operación de un proyecto de generación de energía eólica, promovida por la empresa «Eólica el Sur,» S.A.P.I. de C.V., celebrada el día 30 (treinta) de julio de 2015 (dos mil quince).

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Pour citer cet article

Référence papier

Ezequiel Zárate Toledo et Julia Fraga, « El derecho de consulta previa en la transición energética mexicana », Cahiers des Amériques latines, 90 | 2019, 123-140.

Référence électronique

Ezequiel Zárate Toledo et Julia Fraga, « El derecho de consulta previa en la transición energética mexicana », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 90 | 2019, mis en ligne le 02 mai 2019, consulté le 26 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/cal/9191 ; DOI : 10.4000/cal.9191

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Auteurs

Ezequiel Zárate Toledo

Ezequiel Zárate Toledo est anthropologue, professeur de sciences de l’environnement à la Escuela Nacional de Estudios Superiores de la Unam à Mérida, Yucatán (Mexique). Il s’intéresse aux interactions entre l’énergie, l’environnement, le territoire et les relations de pouvoir générées par la transition énergétique.

Julia Fraga

Julia Fraga est docteure en anthropologie sociale (FCAUADY, Yucatán ; université de Laval, Québec). Elle est professeure et chercheuse dans le département d’écologie humaine du Cinvestav de l’Institut polytechnique national (IPN), Mérida. Elle développe une ligne de recherche multidisciplinaire au sein du laboratoire d’anthropologie maritime et côtière, appelée Systèmes socio-écologiques côtiers, tourisme, patrimoine et durabilité dans la péninsule du Yucatán.

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