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Le Paraguay : 30 ans après Stroessner

Ciudadanía y medios, aliados para la «primavera de la transparencia»

Citoyenneté et médias, alliés du « printemps de la transparence »
Citizenship and media, allies for the “spring of transparency”
José María Costa
p. 103-120

Résumés

La llamada «primavera de la transparencia» es uno de los momentos más importantes en cuanto al protagonismo ciudadano en los casi 30 años de vigencia democrática en Paraguay. Su aporte puntual, a partir de un fuerte protagonismo ciudadano y mediático, fue institucionalizar una política pública explícita para el derecho de acceso a la información pública, el cual, aunque ya había sido consagrado por la Constitución en 1992, recién logró ser reglamentado para su efectiva aplicación 22 años después.
Este artículo busca las posibles explicaciones de esa deuda histórica que arrastraba el proceso democrático pese a que, justamente, las libertades de expresión y de prensa habían sido los principales derechos reconquistados a la caída de la dictadura de Stroessner. En ese marco, se analizan factores como la concentración mediática y la posición de ciertos medios como actores de veto clave en el escenario político. Estos elementos, que inicialmente aparecían como neutralizadores para cualquier intento de reglamentar efectivamente aquel derecho, sin embargo, confluyen luego en el escenario político de las protestas ciudadanas contra la corrupción en el 2013. El resultado institucional de ese fenómeno sociopolítico, con fuerte contenido de indignación ciudadana, fue la adopción en Paraguay —como efecto también de una oleada similar en la región— de sendas leyes de acceso a la información pública, las que han abierto un importante camino para impulsar mayor participación ciudadana en el control de la gestión de gobierno.

Le soi-disant « printemps de la transparence » est l’un des moments les plus importants en termes de protagonisme des citoyens depuis près de trente ans de validité démocratique au Paraguay. Sa contribution ponctuelle, fondée sur un fort protagonisme citoyen et médiatique, consistait à institutionnaliser une politique publique explicite pour le droit d’accès à l’information publique, qui, bien que déjà inscrite dans la Constitution en 1992, n’avait été réglementée récemment, application effective vingt-deux ans plus tard.
Cet article cherche les explications possibles de cette dette historique qui a entraîné le processus démocratique alors même que, précisément, les libertés d’expression et de la presse avaient été les principaux droits reconquis après la chute de la dictature de Stroessner. Dans ce cadre, des facteurs tels que la concentration des médias et la position de certains médias en tant qu’acteurs clefs du droit de veto dans le scénario politique sont analysés. Ces éléments, qui semblaient initialement neutraliser toute tentative de réglementation efficace de ce droit, convergent néanmoins dans le scénario politique de manifestations de citoyens contre la corruption en 2013. Le résultat institutionnel de ce phénomène sociopolitique, avec un contenu fort indignation des citoyens, a été l’adoption au Paraguay, à la suite d’une vague similaire dans la région, de différentes lois sur l’accès à l’information publique, ouvrant ainsi la voie à une participation accrue des citoyens au contrôle de la gestion des gouvernements.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 23 mai 2018, accepté le 6 septembre 2018.

Texte intégral

1En 1989, con la caída del dictador Alfredo Stroessner, Paraguay inauguró un período de recuperación de libertades y derechos civiles y políticos entre los que han destacado la libertad de expresión y la libertad de prensa. La reapertura de medios de comunicación cerrados durante la dictadura y la aparición de muchos nuevos marcaron esta tendencia que, sin embargo, no se vio reflejada en la consolidación de un derecho fundamental para la democracia: el derecho de acceso a la información pública.

2Pese a que la Constitución de la nueva era de transición democrática, en 1992, instituyó en su artículo 28 este derecho, su ejercicio por parte de la ciudadanía no pudo ser efectivo hasta que en el año 2013 la coincidencia de movilizaciones ciudadanas y campañas mediáticas contra la corrupción prácticamente obligaron a institucionalizar y garantizar de manera efectiva este derecho. Un fallo histórico de la Corte Suprema de Justicia a favor de este derecho constitucional y la posterior reglamentación a través de dos leyes aprobadas por el Legislativo fueron la respuesta a la presión que en forma de movilizaciones, protestas y portadas de diarios tuvo que soportar la clase política en esa considerada «primavera de la transparencia».

3Habiéndose avanzado en derechos clave como la libertad de expresión y libertad de prensa, ¿por qué en el Paraguay de la transición democrática quedó aún rezagado por mucho tiempo —22 años— la efectiva aplicación del derecho de acceso a la información pública para los ciudadanos? ¿Cómo se puede explicar que este derecho no haya sido reglamentado ni aplicado durante todo este tiempo? Y sobre todo, ¿cómo debería interpretarse este hecho, bien paradójico si consideramos que en el mismo período se dio un notable fortalecimiento del sistema de medios?

4En el afán de hallar respuestas a estas problemáticas, en este trabajo hemos realizado una revisión sobre el fenómeno de la expansión del sistema de medios y la libertad de prensa en el período posdictatorial, enfocando principalmente en los elementos que ayudan a entender el fortalecimeinto del «poder mediático» en Paraguay. Este poder, principalmente, se ve representado en la alta concentración de la propiedad de los medios y en lo que podríamos calificar perfectamente como un «actor de veto»: el diario ABC Color, cuyo propietario pudo capitalizar su anterior oposición a Stroessner y usarla como nutriente para su indiscutible influencia en el escenario político desde sus líneas editoriales y de investigaciones periodísticas. Asimismo, nos hemos enfocado en el análisis del proceso de impulso final que tiene la institucionalización de aquel derecho a la información con los sucesos políticos de mediados del 2013, donde campañas mediáticas y movilización ciudadana coinciden en la presión para lograr la generación de un fallo judicial de la Corte Suprema de Justicia y dos leyes del Congreso que favorecen tales avances en materia de transparencia.

De la censura a la libertad

5La caída de la dictadura del general Alfredo Stroessner, en febrero de 1989, significó para el Paraguay un profundo cambio en relación a las libertades civiles y políticas. Casi siete lustros Paraguay debió soportar el poder de un dictador aliado a la doctrina de la seguridad militar propiciada para acabar con las libertades y negar los derechos humanos bajo el pretexto de la amenaza comunista. La censura, el hostigamiento y la represión contra la libertad de prensa y los medios de comunicación habían sido una constante durante el stronismo.

6Principales víctimas de estos ataques a la libertad de expresión fueron el semanario católico Comunidad (clausurado en 1969), los periódicos Última hora y La Tribuna (suspendidos por 30 días en 1979), el diario ABC Color (clausurado el 22 de marzo de 1984), la radioemisora Ñandutí, que suspendió sus programaciones en 1987 tras ataques de hordas fanáticas del stronismo y posteriores interferencias técnicas en sus emisiones. Radio Cáritas, emisora católica, recibiría también los embates de la censura al ser expulsado del país su director (en 1986) y determinarse por decreto la disminución de potencia autorizada de 10 kW a 1 kW (en 1988).

7El «amanecer» de la transición democrática, con el golpe del 2 y 3 de febrero de 1989, tuvo efectos concretos y hasta simbólicos en la recuperación de las libertades políticas y específicamente de la libertad de expresión. El 22 de marzo de 1989, apenas semanas después de la caída de Stroessner, se reabrió el diario ABC Color, del empresario Aldo Zucolillo. Ese mismo año, Radio Ñandutí, del periodista Humberto Rubín, volvió al aire [Neri Farina y Boccia Paz, 1983, p. 86-87].

Expansión de medios y concentración mediática

8Una lógica consecuencia del inicio de la transición democrática y la recuperación de las libertades civiles y políticas fue la expansión en materia de medios de comunicación social. Los primeros años de esa transición, todavía enfervorizada, fueron testigos de la multiplicación de nuevas organizaciones políticas, así como de la aparición de nuevos medios de comunicación social. El diario ABC Color se reabrió y apuntó decididamente a ocupar el antiguo lugar de liderazgo en materia de prensa escrita, terreno donde por entonces apenas transitaban los diarios Última hora, Noticias, Hoy y El Popular. Con Radio Ñandutí ocurrió lo propio tiempo después. En los siguientes años, tres nuevos canales de televisión por aire y una gran cantidad de nuevas frecuencias de radioemisoras pasaron a formar parte del mercado mediático.

9Como inmediata secuencia de esta ampliación de ofertas en el escenario mediático, apareció también el proceso de concentración en la propiedad de los medios, coincidente con los fenómenos similares observados en la región y principalmente en el Cono Sur [Mastrini y Becerra, 2011], impulsados por la coalición de las tendencias neoliberales en materia de mercado y la consolidación de conglomerados mediáticos a partir de las grandes empresas familiares.

La información, una necesidad para la ciudadanía

10La ampliación en la oferta de medios contribuyó significativamente al flujo de información en una sociedad que había vivido aletargada y a oscuras durante décadas.

11La nueva Constitución, promulgada en junio de 1992, incorporó una base filosófica de neto corte humanista, asentado en el reconocimiento esencial de la dignidad humana y el respeto a los derechos humanos. La dictadura fue declarada fuera de la ley y se consagraron de manera especial y puntual derechos y libertades, como la libertad de expresión y de prensa «sin censura alguna», la libertad de opinión, el derecho al ejercicio libre del periodismo «sin autorización previa», el carácter de «interés público» del sistema de medios de comunicación social y el derecho a la información pública. Este último derecho, nunca antes señalado de manera explícita en constituciones anteriores. El artículo 28 de la Constitución Nacional lo consagró con estas palabras: «Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo». El texto era claro, al punto de ser uno de los pocos en dicho cuerpo que señala explícitamente el mandato de una «ley regulatoria» que permita hacer efectivo el derecho y no dejarlo simplemente en el ámbito de los «buenos deseos». Sin embargo, durante más de 20 años posteriores a la promulgación de dicha carta fundamental, Paraguay no pudo contar con una ley reglamentaria, y por tanto, el derecho quedó neutralizado por una expresión genérica sin aplicación práctica [Costa, 2014, p. 85].

12Esto es lo que pudo corroborar y confirmar años después de manera puntual y contundente el caso planteado por un ciudadano de San Lorenzo, en el Departamento Central, el tercer municipio en población en el país. Daniel Vargas Telles, activista social, pidió entonces a la Intendencia Municipal (alcaldía), bajo amparo del artículo 28 de la Constitución, información sobre la nómina, salarios y funciones de empleados municipales, todo lo cual le negó la Administración amparándose en que si daban esos datos estarían afectando el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este juicio se convirtió en un «leading case» judicial que llegó a su final en el 2013 a través de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la cual dio la razón al ciudadano e impuso la interpretación garantista del artículo 28 CN aún con la falta de una ley reglamentaria, generando así lo que se conoció como la «primavera de la transparencia» en Paraguay.

13Una de las evidencias que aportó este caso —y otros similares— es que la sola existencia del derecho a la información garantizado en la Constitución no era suficiente para quebrar el muro de secretismo y opacidad que había construido la dictadura stronista a lo largo de décadas para proteger la corrupción y el manejo patrimonialista del Estado. Secretismo que seguía gozando de buena salud tras el inicio de la transición, con la postura cómplice de partidos y dirigentes políticos.

14Los medios de comunicación social, si bien se estaban constituyendo por entonces en órganos relevantes para el control de la gestión pública, nunca se manifestaron interesados en la profundización de este derecho vinculado a la ciudadanía. Siempre reclamaron su propio derecho a la información ante las autoridades públicas y, cuando tuvieron trabas, más que bregar por una ley que hiciera «efectivo el derecho», tuvieron siempre el atajo de confrontar al poder con su propio poder, el mediático. Confiados en sí mismos, los medios ejercieron siempre esta pulseada frente al poder político, con resultados dispares a lo largo de esos años.

15ABC Color, el periódico de mayor tiraje y propiedad del influyente empresario Aldo Zuccolillo, perfeccionó esta herramienta de presión y supo utilizarla cuantas veces fue necesario para conseguir el acceso a información que desde distintos ámbitos del poder pretendían negarle. Sus investigaciones apuntaron, durante la dictadura y también en la época democrática, a desnudar esquemas de corrupción, guetos de poder, tráfico de influencias, contubernios entre sectores políticos y económicos, entre otros escándalos que contribuyeron a darle al periódico una fuerza reconocida y a su director una influencia gravitante en el escenario político y social.

16Si los medios, aquellos más críticos al sistema o más empeñados en el control de la gestión de las autoridades, tenían esa herramienta de presión que era la propia publicación, los ciudadanos, en cambio, veían que su derecho a la información ante las fuentes públicas era apenas una expresión verbal en la Constitución, y no tenían ningún arma coercitiva (en forma de ley reglamentaria, por ejemplo) que hiciera que fuera respetado y atendido por las autoridades.

17El Paraguay estaba, entonces, ante un escenario en el que las libertades de prensa y de expresión habían crecido considerablemente (aun cuando también sufrieron episodios negativos que periódicamente las ponían en entredicho), pero la posibilidad de los ciudadanos de acceder por sí mismos a la información pública seguía siendo casi una utopía.

18El ciudadano se veía obligado a depender casi exclusivamente o de la voluntad de las autoridades para entregarle información, o del interés y capacidad de presión de los medios de comunicación social para conseguirla. Claro, en este último caso, el papel de «mediación» de la prensa ayudaba a fortalecer a la misma (o al menos a los medios más críticos) frente al poder formal. El tradicionalmente denominado «cuarto poder», el mediático, era beneficiado también indirectamente por la falta de una ley reglamentaria que permitiera a la ciudadanía ejercer «efectivamente» su derecho a la información sin tener que recurrir a mediaciones en ese proceso. La prensa, no solo reforzaba su papel cuasi hegemónico en la mediación ante el poder político, sino, además, empezaba a desarrollar un proceso de concentración en la propiedad de los medios que acrecentaba aún más ese poder mediático.

Información es poder

19En las circunstancias señaladas, uno de los aspectos significativos del desarrollo del sistema de medios a tener en cuenta en el proceso de los 30 años de democracia es la tendencia a la concentración en la propiedad de dichos medios. En ese tiempo, se evidencia también en Paraguay lo que Mastrini y Becerra señalan en el ámbito regional en cuanto a la multiplicación de fusiones y adquisiciones de empresas del sector info-comunicacional, lo cual trasunta de esa tradicional «estructura de firmas» a la actual y creciente «estructura de grupos» comunicacionales [Mastrini y Becerra, 2011].

20Tras los primeros años de expansión del sistema de medios, a partir de la segunda mitad de la década de los noventa Paraguay empezó a experimentar procesos —solapados, primero, y luego evidentes— de concentración de la propiedad mediática. Las cadenas multimedios, los holdings mediáticos, fueron ganando terreno. La dinámica de la economía de mercado, la alta concentración de la riqueza son elementos propiciadores, en el plano comunicacional, de correspondientes procesos de concentración mediática, como nos lo describen diversos autores [Segovia, 2010, p. 35-36].

21El diario Última hora fue vendido en el 2003 por sus originales propietarios al Grupo de Antonio J. Vierci, empresario que se forjó y se hizo millonario al amparo de la dictadura stronista. Antes, el empresario ya había incursionado en el negocio de la prensa tomando las riendas del Canal 4 Telefuturo (de aire). Más tarde el grupo se fue expandiendo alcanzando a tener tres radioemisoras y dos televisoras de aire más (La Tele y luego Red Guaraní).

22El grupo liderado por Juan Carlos Wasmosy (presidente de la República entre 1993 y 1998) ya había venido acaparando medios con un periódico y dos radioemisoras. El Sistema Nacional de Televisión, que había quedado en manos de un grupo empresarial liderado por el yerno del Gral. Rodríguez (el militar que derrocó a Stroessner), había crecido con sus repetidoras en varias zonas del país. Este grupo luego quedó en manos del empresario estadounidense Ángel González, y hoy día posee 5 canales de televisión por aire. Osvaldo Domínguez Dibb, empresario que se benefició económicamente durante la dictadura stronista, concentraba a mediados de los años noventa dos periódicos (La Nación y Crónica) y dos radioemisoras, los que hoy día fueron a parar a manos del grupo empresarial de Horacio Cartes, presidente de la República entre 2013 y 2018 [Cuadro 1]. Las condiciones legales en materia de radiodifusión eran y siguen siendo favorables a la práctica hegemónica o de concentración mediática. La creación de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) en virtud de la Ley 642 del año 1995 no hizo variar mucho este sistema de «control» del poder mediático en el éter. A lo sumo, impuso nuevas reglas y nuevos actores, pero mantuvo los mecanismos para seguir adjudicando o renovando adjudicaciones a los privilegiados de siempre [Segovia, 2010, p. 33 y ss.].

23En ese contexto, la emergencia de las denominadas «radios comunitarias» en la década de los noventa se encontró con un murallón tecnológico y normativo bastante fuerte y del cual Conatel era el guardián supremo para evitar la «libre competencia» o la «competencia desleal» de radioemisoras comunitarias, educativas o sectoriales frente a las tradicionales emisoras comerciales, las que en su inmensa mayoría en el interior del país estaban en manos de políticos locales ligados antes a la dictadura y, por entonces y hasta hoy, a los nudos del poder manejado por el hegemónico Partido Colorado.

Cuadro 1. Concentración mediática

Cuadro 1. Concentración mediática

Fuente: Elaboración propia en base a datos de diversas fuentes (Conatel, periódicos 5 Dias y ABC Color).

  • 1 Diario Última hora, entrevista con Gustavo Gómez, edición del 05/06/17. Disponible en: http://www.u (...)

24Para el experto en políticas de comunicación y director del sitio Observacom, Gustavo Gómez, «los índices de concentración son muy elevados en Paraguay, con el agregado además de que estas empresas tienen intereses en otras áreas de la economía»1 y el hecho de que el propio (entonces) presidente de la República, Horacio Cartes, se haya vinculado a la compra de numerosos medios «a través de parientes o testaferros» es un agravante para la situación.

25En este escenario de alta concentración mediática, el derecho de acceso a la información pública también se ha visto «limitado» en sus posibilidades por la capacidad, el interés o la conveniencia de los grandes medios y holdings para buscar, obtener y divulgar información pública. Lo que es de interés para el medio, se investiga y publica; lo que no, sigue oculto bajo el manto del poder sea político o mediático, o de aquel con apoyo de este. Esta fue la lógica imperante, que finalmente empezó a neutralizarse, al menos en parte, entre el 2013 y 2014, con el proceso inmediato que da lugar a los avances en materia de acceso a la información pública, tal cual puede notarse en la cronología que se ofrece más adelante.

La primavera de la información

  • 2 El Informe Anual de ese año de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, de la Comisión (...)

26La lucha por hacer efectivo el derecho ciudadano de acceder a información pública supuso un «largo y difícil camino» [Melgarejo Raggini, 2017, p. 79 y ss.]. Un intento inicial, en el año 2001, culminó con una ley fuertemente criticada por la sociedad civil, por los periodistas y por los órganos internacionales de DDHH2, norma que finalmente, a poco de un mes de haber sido promulgada, quedó de nuevo derogada, con lo que se volvió a la situación anterior, es decir, con una garantía constitucional vigente pero sin una ley reglamentaria que la hiciera efectiva.

  • 3 Un relato histórico detallado de todo el proceso de gestación de la Ley 5282/14 a partir de la gene (...)

27En el 2004, una coalición de organizaciones de la sociedad civil y el ámbito académico formó el Grupo Impulsor para el Acceso a la Información Pública (GIAI) para dedicar su esfuerzo a formular una propuesta legislativa al respecto. El camino andado desde entonces, sin embargo, se encontró con la valla conservadora en el Congreso y una insólita oposición pública de parte de un sector de la prensa. ABC Color, en particular, desarrolló campañas explícitas contra todos los intentos de legislar al respecto3.

28Pese a las posturas de organismos internacionales de derechos humanos, y de la propia Sociedad Interamericana de Prensa (de la que Aldo Zuccolillo, dueño de ABC Color era alto directivo), en el sentido de que lo recomendable para profundizar la democracia era, entre otras cosas, promover leyes de acceso a la información pública, el mencionado periódico y periodistas de su equipo y de otros medios adoptaron posiciones contrarias a una eventual reglamentación del artículo 28 de la Constitución. Tras la media sanción de un proyecto en el 2005, el mismo terminó archivado tras una fuerte campaña de ABC Color. Este periódico llegó a editorializar el tema diciendo que «los medios de prensa mantuvimos y mantenemos siempre el criterio de que la mejor ley de prensa y de información es la que no está escrita» y que la propuesta de ley era un «intento burdo por conculcar un derecho que constituye el fundamento mismo de toda democracia: la libertad de expresión e información»4 [Santagada, 2015, p. 16-17].

29Esta postura es absolutamente coincidente con lo que Segura y Waisbord [2016] señalan como una renuencia tradicional de los grupos mediáticos a incorporar legislaciones sobre la materia, exponiendo la tesis de que «la mejor ley es la ausencia de ley», a fin de evitar que ninguna política pública interfiera en sus intereses y hegemonía mediatizadora frente al poder. ABC y su dueño actuaron en la práctica como «actores con poder de veto» en el escenario político para evitar dicha legislación. Ni siquiera con el Gobierno del populista Fernando Lugo (2008-2011) pudo quebrarse dicha situación, aun cuando fue bajo su mandato que se impulsó el fortalecimiento de los medios públicos.

30Un factor importante para desencadenar luego aquella «primavera de la transparencia» que mencionamos fue que en ese contexto —sin ley que garantice el derecho a la información— los medios de prensa empezaron a encontrar mayor resistencia de parte del poder político para acceder a datos clave en las investigaciones sobre corrupción que impulsaban.

31En 2012, sucesivos pedidos de información al Senado de la Nación por parte del departamento de investigaciones periodísticas del propio ABC Color se encontraron con la negativa absoluta del presidente de la citada cámara. El diario Última hora encontró similar rechazo en sendos pedidos de información hechos tanto al Senado como a la Cámara de Diputados entre julio y septiembre de 2013. Iba cobrando fuerza, entonces, el argumento de que era necesario garantizar «la vigencia efectiva» del derecho de acceso a las fuentes públicas de información (como dice el artículo 28 de la CN) a través de una ley específica.

32La «gran batalla final» a favor de la transparencia y en busca de una ley reglamentaria del artículo 28 de la Constitución se libró entre el 2013 y 2014. Y en esta batalla, los medios de comunicación social y la propia ciudadanía jugaron los roles fundamentales.

33Las campañas mediáticas contra hechos de corrupción se agudizaron durante el primer semestre de 2013, y junto con la asunción de nuevas autoridades legislativas (julio de 2013) y del propio nuevo presidente de la República, Horacio Cartes (agosto de 2013), la lógica expectativa que generaba esto, así como la creciente indignación ciudadana por los escandalosos casos de tráfico de influencia y mal uso del dinero público publicitados por la prensa, fueron el caldo de cultivo para los avances sustanciales en materia de transparencia5.

  • 6 De acuerdo a datos de Internet WorldStats, en el 2013 se contaba con 2.473.724 usuarios de internet (...)

34La indignación ciudadana fue creciendo y haciéndose más protagónica en este contexto a medida de que las solicitudes de información eran sucesivamente rechazadas, respondidas con evasivas o directamente desatendidas por las entidades públicas, especialmente por las Cámaras del Congreso. Las redes sociales de internet, sobre todo Facebook y Twitter6, se convirtieron rápidamente en recursos hábiles para expandir la indignación, multiplicar las voces y generar convocatorias rápidas y expansibles para movilizaciones reales, además de las virtuales [Costa, 2015, p. 89 y ss.].

35La red social Facebook, a través de una página llamada «After office revolucionario», fue uno de los recursos que ayudó a conectar y viabilizar la integración de acciones ciudadanas7. Hubo acciones clave, como espontáneas caravanas de vehículos por las calles de la capital, con la gente tocando las bocinas en señal de protesta por los casos de corrupción y por el rechazo inicial que hubo de parte del Senado al desafuero de su miembro, Víctor Bogado, de la ANR, investigado por la Fiscalía General en un caso de tráfico de influencias (el caso se popularizó como el de la «niñera de oro»)8.

36Este clima de indignación ciudadana constituyó un escenario de evidente significación para presionar a distintas instancias de la dirigencia política y las autoridades. Así, el 15 de octubre de 2013, la Corte Suprema de Justicia finalmente dictó su Acuerdo y Sentencia n.o 1.306, con el cual concedió la razón al ciudadano sanlorenzano Daniel Vargas Telles en su afán —bloqueado hasta entonces— de acceder a información pública en su municipio9. Como hemos mencionado, el caso emblemático se había iniciado en el 2007 con un pedido hecho por dicho ciudadano a la Municipalidad de San Lorenzo sobre los salarios de sus funcionarios y sirvió finalmente para, mediante este fallo judicial, abrir las compuertas a la transparencia en el Estado.

37Todas las instituciones públicas, empezando por el propio Poder Judicial y siguiendo con el Poder Ejecutivo, se vieron obligadas a colgar en sus sitios web información relevante sobre salarios y asignaciones a funcionarios, además de otras informaciones sobre el manejo de los recursos públicos. Esto también allanó el camino para que en el Congreso fueran tratados dos proyectos de ley para reglamentar el artículo 28 de la Constitución, lo cual derivó, en el 2014 en la promulgación de las Leyes 5189/14 y 5282/14 que hoy reglamentan dicha norma para garantizar efectivamente el acceso de cualquier persona a la información que posee el Estado.

38El impacto y la acogida en la ciudadanía y en los medios fue lógicamente favorable. Los medios lo señalaron como un «fallo histórico» destinado a constituirse en «pilar de las libertades ciudadanas fundamentales» [Costa, 2015, p. 60-61]. El diario ABC Color, tras el conocimiento de la sentencia de la Corte, ideó y habilitó en su sitio web un «buscador de funcionarios públicos», cuyo propósito sería instar a la ciudadanía a que verifique las listas publicadas y ayude a identificar lazos de parentescos u otras situaciones anómalas en relación a los funcionarios públicos. El recurso mencionado logró compilar 917.025 registros sobre un total de 599.052 funcionarios del Estado. Entre su creación y a la fecha de nuestra última consulta, tenía contabilizadas 1.985.430 búsquedas y 1.175.389 visitas10.

39Tras una serie de manifestaciones espontáneas, la ciudadanía forjó una gran convocatoria el 15 de noviembre del 2013 (denominada «15NPy») que congregó a miles de personas frente a la sede del Congreso Nacional, edificio hacia el cual lanzaron rollos de papel higiénico en un gran acto simbólico en pro de la «limpieza» del país. El acto fue acompañado por otros similares en ciudades del interior y hasta por paraguayos residentes fuera del país (hubo manifestaciones solidarias en Nueva York, en Barcelona, en Buenos Aires, etc.)11.

40Asimismo, a partir de la iniciativa de ciertos empresarios gastronómicos, se expandió una cruzada de prohibición de ingreso a locales como bares, restaurantes y luego también comercios, etc., a los senadores que rechazaron el desafuero12. Casi un centenar de locales se adhirieron a esta campaña inédita en materia política y de reacción ciudadana. La conjunción de fuerza mediática e indignación ciudadana estaba, así, ganando batallas sustanciales al poder político y, sobre todo, al atávico secretismo del Estado.

41El epílogo formal de toda esta cruzada surgida de la indignación ciudadana y acompañada por una formidable campaña mediática, en el centro de la cual estaba el reclamo supremo de transparencia y acceso a la información pública, fue el estudio y finalmente la promulgación de las dos leyes de transparencia —la 5189/14 y la 5282/14— que hoy rigen en el Paraguay y lo han convertido en el país número 100 en el mundo en contar con este tipo de normativas.

42El caso paraguayo de la «primavera de la transparencia» podría verse perfectamente encuadrado como expresión de ese «activismo ciudadano» que retratan Segura y Waisbord [2016] al referirse a fenómenos que en la región contribuyeron al avance en marcos legales más pluralistas para los sistemas de medios y, por otro lado, en la incorporación de leyes específicas para el acceso a la información pública.

43La tesis de ambos autores parece cristalizarse en este caso estudiado, tanto en cuanto al papel fundamental que tiene el activismo ciudadano para forjar cambios en las políticas sobre información pública, como en cuanto a la necesidad de una coalición coyuntural entre las organizaciones de la sociedad civil y los actores influyentes del escenario político (principalmente los medios) para impulsar dichos avances.

44Una mirada cronológica [Cuadro 2] de estos fenómenos ayuda a situar y comprender mejor la dinámica de este proceso que llega a asentar una política pública esencial en materia del derecho a la información.

  • 13 Adaptación del cuadro original en Costa, 2015.

Cuadro 2. Cronología de hechos principales en la «primavera de la información» en Paraguay, años 2013/201413

Fecha

Hecho

13/09/13

El diario Última hora solicita al presidente del Senado el número de funcionarios con que cuenta la institución. Diez días después, el periódico señala que no recibió respuesta alguna.14

22/09/13

El diario Última hora informa que sigue sin recibir respuesta a un pedido hecho dos meses antes al presidente de la Cámara de Diputados, Juan Bartolomé Ramírez (PLRA), para conocer la lista de funcionarios de la cámara con sus respectivas remuneraciones.15

26/09/13

El presidente de la República, Horacio Cartes, declara: «Estoy a favor de mostrar toda la información. Nosotros no estamos manejando un negocio particular ni privado, los recursos del Estado no son nuestros y si es público debemos hacerlo público»16.

29/09/13

El diario Última hora divulga una lista de funcionarios de la Cámara de Diputados y sus remuneraciones (obtenida extraoficialmente)17.

30/09/13

Medios de prensa reportan reclamo de la ciudadanía contra la actitud de legisladores de negar acceso a la información solicitada sobre salarios de funcionarios públicos18.

04/10/13

La Cámara de Senadores rechaza (por 25 votos contra 15) un pedido hecho por varios de sus miembros para publicar la lista completa de funcionarios con sus salarios19.

08/10/13

El diario ABC Color denuncia en su edición de la fecha: «La niñera de Víctor Bogado figura con salario de G. 6.000.000 en Diputados». El caso luego se conocerá como «la niñera de oro» y provocará una investigación fiscal20. Otros casos de nepotismo en el Senado y en Diputados también son denunciados por medios de prensa.

08/10/13

La Cámara de Diputados aprueba una resolución que autoriza a su presidente a formular una denuncia penal por supuesta filtración de la información referida a los salarios de funcionarios.

10/10/13

Ingreso formal del Proyecto de Ley De libre acceso Ciudadano a la información Pública y transparencia Gubernamental (5282) en la Cámara de Senadores21. El anteproyecto surgió del Grupo Impulsor de Acceso a la Información (GIAI).

14/10/13

El diario ABC Color, vía nota dirigida al presidente de la CSJ Antonio Fretes, solicita entrega de nómina de magistrados y funcionarios con sus remuneraciones oficiales22.

15/10/13

Publicación del Acuerdo y Sentencia 1.306 de la Corte Suprema de Justicia sobre Acceso a la Información Pública23. Horas después de divulgado el fallo antedicho, la Corte Suprema de Justicia publica en su sitio web nóminas y salarios de funcionarios y magistrados.

16/10/13

Siguiendo la línea marcada por la CSJ, varias instituciones estatales publican en sus sitios web sus listados oficiales de funcionarios con sus respectivos salarios.

16/10/13

Presentación en Diputados del Proyecto de Ley «Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay» (5189)24. Este proyecto es de original autoría del diputado Ramón Romero Roa.

17/10/13

Senado divulga en su sitito web listado de senadores y funcionarios con sus respectivos salarios25.

18/10/13

La Cámara de Diputados divulga en su sitito web su listado de senadores y funcionarios con sus respectivos salarios y remuneraciones26. El mismo día también hacen lo propio el Tribunal Superior de Justicia Electoral y la Contraloría General de la República27.

21/10/13

Presidente de la República, Horacio Cartes, pide «transparencia en la función pública», según declaran ministros del Poder Ejecutivo tras la reunión del Consejo de Ministros28.

21/10/13

El diario ABC Color presenta su «Buscador de funcionarios públicos» proponiendo un «crowdsourcing» para que los usuarios aporten nombres de funcionarios y relaciones familiares a fin de descubrir casos de nepotismo, o funcionarios que figuran y no trabajan, etc.29.

14/11/13

El Senado, con voto de 23 de sus miembros, rechaza el desafuero del senador Víctor Bogado (ANR). El hecho genera indignación y el incremento de protestas ciudadanas.

15/11/13

Marcha ciudadana del #15NPy o «Noche de los papeles higiénicos». Miles de manifestantes se congregan frente al Congreso Nacional y tiran hacia el edificio rollos de papel higiénico simbolizando la necesidad de «limpiar el país de la corrupción y los corruptos»30.

21/11/13

Varios legisladores plantean reformar la Ley Nº 2.777/05, que prohíbe el nepotismo para hacerla «más eficaz» en la lucha contra la corrupción31.

29/11/13

ABC Color publica primera nota sobre denuncia de corrupción que involucra al diputado José María Ibáñez, cuyos caseros cobraban en la nómina de funcionarios de la Cámara de Diputados32. Conocido popularmente como el Caso Ibáñez y sus «caseros de oro». El caso fue judicializado luego. La Fiscalía imputó al diputado, que fue desaforado y procesado.

20/05/14

Promulgación de la Ley 5189 «Que establece la obligatoriedad de la provisión de informaciones en el uso de los recursos públicos sobre remuneraciones y otras retribuciones asignadas al servidor público de la República del Paraguay». Poder Ejecutivo.

18/09/14

Promulgación de la Ley 5282/14 De libre acceso Ciudadano a la información Pública y transparencia Gubernamental. Poder Ejecutivo.

A modo de conclusión: Información en poder de la gente

45En Paraguay, durante gran parte de las tres décadas de esta era democrática, el derecho de acceso a la información pública estuvo neutralizado por el poder, formal y real. Ese derecho estuvo hegemonizado por los medios, olvidado por los legisladores y no valorado por la ciudadanía como un factor sustancial para su protagonismo social y político.

46El gran aporte de la «primavera de la transparencia» gestada en el 2013 es haber permitido a la ciudadanía protagonizar la epopeya de la conquista de este derecho, confluyendo en el tiempo con una remarcada apuesta de los medios de comunicación social en este sentido y una coyuntural (quizás oportunista, hay que decirlo) postura favorable de los principales órganos de poder que vieron amenazada su tranquilidad con la conjunción de reclamos ciudadanos y campañas mediáticas que hacían saltar a borbotones casos de corrupción indignantes.

47El sistema de poder abdicó de su hegemonía secretista en el manejo de la cosa pública. La conocida declaración del presidente de la República, Horacio Cartes, de «lo público debe ser público» no es más que una admisión de esta abdicación frente a la presión social y mediática. Similar explicación podría hallarse en la gravitante sentencia favorable al acceso a la información que la Corte Suprema de Justicia emitió en ese tiempo. Por su parte, el sistema de medios (y sus principales actores que tuvieron siempre una postura contraria a una ley de AIP) tuvo que admitir compartir el triunfo apoyando la normativa reglamentaria del artículo 28 de la Constitución Nacional como el colofón de este camino en procura de la transparencia.

48Así, por efecto de las dos leyes de transparencia dictadas casi en simultáneo, el poder público debió ver reducido formalmente su gran privilegio de discrecionalidad —y generalmente de arbitrariedad— en el manejo de la información pública. Y por su lado, los medios de comunicación social debieron entregar en la práctica su monopolio en el acceso a esa información pública: la mediación privilegiada y fáctica debió ceder paso a la gestión directa y autónoma del ciudadano para buscar, conocer e investigar información que estuviera en poder del Estado.

49Una visión ampliada de las oportunidades que brinda un mejor acceso a la información pública permite señalar que constituye un marco para mejorar la calidad de vida de las personas en un sistema democrático, más aún si pensamos en la contribución que brinda para ello el acceso a las nuevas tecnologías de la información. Al analizar este punto, Santagada señala que la conjunción de este derecho con las herramientas tecnológicas modernas tiene ese potencial de mejorar la calidad de vida de la gente, al mismo tiempo que puede generar nuevas reglas de relacionamiento entre mandantes y mandatarios, modificando de esa manera las reglas del juego político [Santagada, 2015, p. 55].

50El derecho a la información es, por todo esto, un ingrediente fundamental para la construcción de la nueva ciudadanía en Paraguay del siglo xxi. Un aporte que llega probablemente atrasado en relación a los procesos de transición ocurridos en otros países (Paraguay ha sido el país número 100 en el mundo en adoptar una ley de acceso a la información pública). Un avance que podría haber llegado antes si hubiera habido medios de comunicación menos egoístas respecto de su función y más sensibilizados respecto a las ventajas de un protagonismo ciudadano en la lucha por la transparencia y contra la corrupción. Un paso esencial que podría haber aportado mayor calidad política a la transición paraguaya, abriendo los enclaves del secretismo celosamente atesorados por el poder político, el Estado, sus agentes y cómplices en dicha «custodia».

51La ciudadanía, forzando la institucionalidad de la ley, ha avanzado hacia convertirse en la práctica en el verdadero dueño de la información pública. Esto no quiere decir que el camino sea simple y sin altibajos. Pero se ha remarcado formalmente, con la movilización ciudadana y con las leyes de transparencia, dónde y en quién reside la verdadera soberanía en materia de manejo de la información pública. El ciudadano hoy suma un arma más, y fundamental, para ser realmente protagonista en el control de quienes lo representan en el manejo de la cosa pública.

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Bibliographie

Costa José María, Cuando la Justicia abre las puertas del Estado, Tesis de Maestría en Política Global, Universidad de Salamanca, 2015.

Costa José María, «La Corte Suprema de Justicia en el rol de promotor de políticas públicas: la trascendencia de un fallo histórico», in José María Costa, El acceso a la información pública en Paraguay, Asunción, Corte Suprema de Justicia, 2014, p. 85.

Mastrini Guillermo y Becerra Martín, “Structure, Concentration and Changes of the Media System in the Southern Cone of Latin America” [Estructura, concentración y transformaciones en los medios del Cono Sur latinoamericano], Comunicar, 36, 2011, p. 51-59.

Melgarejo Raggini Jorge, El derecho de acceso a la información pública: Desarrollo en Paraguay y en los Sistemas Universal e Interamericano, Asunción, Intercontinental, 2017.

Neri Farina Bernardo y Boccia Paz Alfredo, El Paraguay bajo el Stronismo 1954-1989, Asunción, El Lector, 1983.

Santagada Ezequiel, Acceso a la información pública: Historia de un juego de poder, Asunción, Instituto de Derecho y Economìa Ambiental, 2015.

Segovia Diego, Comunicación y democracia: El rol de los medios en la construcción del discurso político ciudadano, Asunción, Base IS, 2010.

Segura María Soledad y Waisbord Silvio, Media Movements: Civil Society and Media Policy Reform in Latin America, Londres, Zed Books, 2016.

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Notes

1 Diario Última hora, entrevista con Gustavo Gómez, edición del 05/06/17. Disponible en: http://www.ultimahora.com/tomamos-nota-la-cantidad-medios-que-tiene-el-propio-presidente-n1089437.html (última consulta, 20/04/18).

2 El Informe Anual de ese año de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalaba que la citada ley había generado protestas porque «varios de sus artículos imponían graves restricciones al derecho de acceso a la información y a documentos oficiales».

3 Un relato histórico detallado de todo el proceso de gestación de la Ley 5282/14 a partir de la generación del GIAI puede leerse en Santagada, 2015.

4 Nota editorial del diario ABC Color del 25 de mayo de 2006. Disponible en: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/editorial/proyectan-ley-para-que-jueces-sean-escuderos-de-los-funcionarios-publicos-906328.html (última consulta: 20/05/18).

5 Cf. noticias compiladas al respecto por ABC Color en http://www.abc.com.py/especiales/acceso-a-la-informacion-publica/ (última consulta, 10/04/18).

6 De acuerdo a datos de Internet WorldStats, en el 2013 se contaba con 2.473.724 usuarios de internet en Paraguay (36,9% de la población total del país). Según datos del 2013 de Latamclick (agencia digital) alrededor de 1.250.000 personas en Paraguay utilizaban la red Facebook (posicionando al país en el puesto 77 en el mundo), mientras que unas 280 mil personas utilizaban la red Twitter. La misma fuente expresaba que en ese año unas 785 mil personas se conectaban a internet vía teléfonos celulares inteligentes (smartphones). En el 2015, la cifra de usuarios en Facebook subió a 2.600.000 y de Twitter a cerca de 400 mil personas. Disponible en: https://www.latamclick.com/estadisticas-de-facebook-y-twitter-en-paraguay-2015/ (última consulta: 12/04/18).

7 El grupo cerrado «After Office Revolucionario» llegó a congregar 16.728 participantes o miembros en la red social Facebook, a través de la cual se compartían opiniones, se convocaban a las movilizaciones y se expresaban las denuncias sobre corrupción. Varios líderes de ese movimiento basado en la red social se catapultaron al activismo político partidario. Disponible en: https://www.facebook.com/groups/103728906434750/?fref=ts (última consulta: 15/04/18).

8 Cf. información periodística disponible en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/la-ninera-de-victor-bogado-figura-con-salario-de-g-6000000-en-diputados-626018.html (última consulta: 12/04/18).

9 Cf. el fallo completo disponible en http://www.pj.gov.py/descargas/AYS-1306.pdf (última consulta: 18/04/18).

10 Disponible en: http://www.abc.com.py/buscador-de-funcionarios-publicos/ (última consulta, 20/05/18).

11 Cf. http://www.ultimahora.com/buenos-aires-y-barcelona-tambien-se-sumaron-al-15npy-n741024.html y http://www.ultimahora.com/paraguayos-residentes-nueva-york-se-unieron-al-15npy-n741008.html (última consulta, 3/04/18).

12 Una de las publicaciones periodísticas al respecto está disponible en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/mas-comercios-se-adhieren-al-escrache-a-senadores-640324.html (última consulta, 3/04/18).

13 Adaptación del cuadro original en Costa, 2015.

14 Cf. información periodística en http://www.ultimahora.com/en-el-senado-tampoco-se-informa-la-cantidad-funcionarios-n724747.html (última consulta: 12/04/2018).

15 Cf. información periodística en http://www.ultimahora.com/ancho-ahora-niega-los-datos-funcionarios-que-si-entrego-2005-n724751.html (última consulta: 12/04/2018).

16 Cf. información periodística en http://www.ultimahora.com/horacio-cartes-estoy-favor-mostrar-la-informacion-n726078.html (última consulta: 12/04/18).

17 Cf. información periodística en http://www.ultimahora.com/funcionarios-que-evitan-la-entrega-informes-tienen-jugosos-salarios-n726888.html (última consulta: 12/04/18).

18 Cf. información periodística en http://www.ultimahora.com/la-gente-exige-transparencia-los-parlamentarios-y-reclama-informe-n727029.html (última consulta: 12/04/18).

19 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/anr-plra-y-unace-impiden-que-se-divulgue-la-lista-de-los-funcionarios-624701.html (última consulta: 12/04/18).

20 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/la-ninera-de-victor-bogado-figura-con-salario-de-g-6000000-en-diputados-626018.html (última consulta: 12/04/18).

21 El mencionado anteproyecto de ley fue preparado por el Grupo Impulsor de Acceso a la Información Pública (GIAI), que nuclea a varias organizaciones de la sociedad civil. En el cuadro usamos la denominación «Proyecto de ley 5282» para identificarlo con el número con el que luego se convirtió en ley en el año 2014.

22 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/abc-color-solicita-nomina-de-funcionarios-628324.html (última consulta: 15/04/18)

23 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/corte-deja-sentado-el-libre-acceso-a-informacion-publica-628665.html (última consulta: 15/04/18).

24 El mencionado proyecto de ley fue presentado por el diputado Ramón Romero Roa (ANR) y abordó el tema de la transparencia activa de las instituciones públicas y las del sector privado que reciben fondos públicos. En el cuadro usamos la denominación «Proyecto de ley 5189» para identificarlo con el número con el que luego se convirtió en ley en el año 2014.

25 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/senado-revela-nombres-y-salarios-629343.html (última consulta: 15/04/18).

26 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/difunden-nomina-de-funcionarios-629734.html (última consulta: 15/04/18).

27 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/contraloria-divulga-salarios-629802.html (última consulta: 15/04/18).

28 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/cartes-pide-transparencia-a-sus-ministros-630720.html (última consulta: 15/04/18).

29 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/necesitamos-su-ayuda-630747.html (última consulta: 15/04/18).

30 Cf. información en http://www.ultimahora.com/15npy-la-noche-la-que-la-ciudadania-volvio-ganar-las-calles-n741016.html también en http://www.abc.com.py/nacionales/lo-que-se-viene-la-marcha-del-15n-638569.html y en http://www.hoy.com.py/nacionales/marcha-15npy-con-papel-higienico-en-mano-se-preparan-para-marchar (última consulta: 15/04/18).

31 Cf. información periodística en http://www.abc.com.py/nacionales/ley-sobre-nepotismo-es-ambigua-e-inaplicable-630676.html (última consulta: 15/04/18).

32 Cf. datos en http://www.abc.com.py/edicion-impresa/politica/tres-caseros-de-la-quinta-de-ibanez-figuran-con-sueldos-en-diputados-644406.html (última consulta: 20/04/18).

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Table des illustrations

Titre Cuadro 1. Concentración mediática
Crédits Fuente: Elaboración propia en base a datos de diversas fuentes (Conatel, periódicos 5 Dias y ABC Color).
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/9226/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
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Pour citer cet article

Référence papier

José María Costa est journaliste (pour Ultima hora de 1986 à 2002), avocat et politologue. Professeur à l’université nationale d’Asunción (faculté de philosophie et faculté de droit et des sciences sociales), il détient un magister en Global Politics (université de Salamanque, Espagne). Il est l’auteur d’articles et de livres sur les médias, le droit de l’information et la transparence.

Référence électronique

José María Costa, « Ciudadanía y medios, aliados para la «primavera de la transparencia» », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 90 | 2019, mis en ligne le 02 mai 2019, consulté le 19 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/cal/9226 ; DOI : 10.4000/cal.9226

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