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Étude

L’institutionnalisation du régionalisme centraméricain : les limites de la diplomatie présidentielle

La institucionalización del regionalismo centroamericano: los límites de la diplomacia presidencial
The institutionalization of Central American regionalism: the limits of presidential diplomacy
Kevin Parthenay
p. 173-194

Résumés

À l’exception de la séquence de genèse du Sica, les sommets présidentiels centraméricains ont reçu peu d’attention de la part des chercheurs, autant sur le plan empirique que théorique. Si ces sommets présidentiels ont été considérés comme cruciaux pour la pacification de l’Amérique centrale dans les années 1980, ont-ils eu un rôle aussi central dans l’institutionnalisation de l’intégration centraméricaine depuis cette période ? Nous élaborons un examen empirique de l’état des sommets présidentiels centraméricain afin d’évaluer la place de la diplomatie présidentielle comme moteur du régionalisme centraméricain. Nous défendons l’idée que les sommets sont en crise et à travers eux le modèle présidentiel du régionalisme centraméricain dans son ensemble.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 13 février 2018, accepté le 20 avril 2019.

Texte intégral

1Cet article se penche sur la question de l’institutionnalisation du régionalisme centraméricain à travers une observation de son fonctionnement interne. Nous cherchons à savoir si « l’organe suprême » du Système d’intégration centraméricain (Sica), la Réunion des chefs d’États et de gouvernements, tel que défini dans l’article 13 du protocole de Tegucigalpa, remplit ses principales fonctions de définition et d’orientation de l’intégration centraméricaine (art. 15). Nous questionnons donc la centralité de cet organe et défendons l’idée selon laquelle la diplomatie présidentielle ne constitue pas, ou plus, le moteur du régionalisme. Pour ce faire, l’analyse des sommets présidentiels du Sica nous permettra d’évaluer le rôle et la place du présidentialisme comme force motrice du régionalisme centraméricain.

2À travers l’analyse de données inédites, cet article remet en question le rôle des présidents au cœur d’un projet régional qui a souvent été présenté comme prisonnier de la logique intergouvernementale, c’est-à-dire centré sur la prédominance des États et de leurs représentants, les chefs d’États. De fait, les accords régionaux centraméricains ont confié la prise de décision aux acteurs étatiques : les chefs d’États et de gouvernements. Tous ont fixé un même principe, à savoir l’unanimité. Selon les traités et notamment l’accord fondateur, le protocole de Tegucigalpa, la prise de décision centraméricaine demeure exclusivement intergouvernementale. Contrairement aux institutions européennes, on ne relève ni transfert de souveraineté ni même majorité qualifiée. Cet intergouvernementalisme s’inscrit dans la continuité des systèmes politiques construits autour d’un attachement profond à la souveraineté depuis les indépendances ainsi qu’un présidentialisme fort. Cette double réalité explique la préférence des États à ne pas céder de compétences à des acteurs supranationaux.

3Le Sica a été créé par le protocole de Tegucigalpa signé par le Costa Rica, le Nicaragua, le Honduras, le Guatemala, le Salvador et le Panama le 13 décembre 1991. Il attribue un rôle central aux réunions des présidents ou sommets présidentiels (art. 13).

4L’objectif principal des sommets est :

« Définir et orienter la politique centraméricaine en établissant des lignes directrices pour l’intégration de la région ainsi que les dispositions nécessaires pour assurer la coordination et l’harmonisation des activités des organes et institutions de la région, ainsi que la vérification, le suivi et le suivi de ses mandats et de ses décisions » (art. 15a).

5Les sommets présidentiels revêtent ainsi l’autorité politique régionale en contrôlant les procédures, en orientant la marche du système et en déterminant qui a accès au système [Berridge, 2005 ; Rojas et Milet, 1998]. Historiquement, les sommets ont contribué à bâtir la paix au début des années 1990 et à réactiver le dialogue et la coopération. De ce fait, la diplomatie présidentielle a souvent été considérée comme le principal moteur du régionalisme centraméricain [Sanchez, 2003, 2009 ; Santos, 2010] et au-delà, des régionalismes latino-américains [Malamud, 2003, 2010 ; De Lombaerde, 2016]. Considérant les sommets présidentiels comme des arènes où les dirigeants peuvent délibérer, élaborer des décisions, mais également des lieux où peuvent s’affronter les intérêts nationaux, leur étude permettra de comprendre les interdépendances complexes entre États et chefs d’États et de gouvernements de la région.

6Si les sommets présidentiels ont été considérés comme cruciaux pour résoudre les conflits en Amérique centrale dans les années 1980, ont-ils eu un rôle aussi prépondérant dans l’institutionnalisation du régionalisme depuis cette période ? Nous postulons que la légitimité qui a permis de réactiver l’intégration s’est progressivement affaiblie depuis le début des années 1990. Les sommets présidentiels ont été la cible de beaucoup de critiques et de désaffection – même de la part des présidents eux-mêmes – et la réforme des institutions régionales a été une pomme de discorde constante. Par conséquent, à près de trois décennies d’ancienneté, nous souhaitons examiner empiriquement l’état des sommets afin d’évaluer la place de la diplomatie présidentielle comme moteur du régionalisme centraméricain.

7Nous défendrons l’idée selon laquelle les sommets présidentiels centraméricains sont en crise et à travers eux le modèle présidentiel du régionalisme centraméricain dans son ensemble. Selon nous, les présidents n’ont pas contribué au développement de la gouvernance régionale car ils n’ont pas réussi à faire des sommets des espaces privilégiés de socialisation, d’élaboration d’agendas régionaux, de coordination et de légitimation des normes et pratiques régionales. Nous proposerons, dans un premier temps, une présentation des antécédents historiques des sommets avant de nous arrêter sur les principaux modèles théoriques qui ont contribué à expliquer la genèse et l’institutionnalisation du régionalisme centraméricain. Nous dresserons, enfin, une analyse du fonctionnement des sommets sur la période 1986-2012 afin d’étayer la thèse d’une limite de la diplomatie présidentielle dans la dynamique d’institutionnalisation du régionalisme en Amérique centrale.

Les sommets présidentiels centraméricains : les antécédents historiques

  • 1 On notera que pendant la crise, le secteur patronal contribua à maintenir un seuil minimum de coopé (...)

8Les sommets présidentiels centraméricains sont apparus avec la création de l’Organisation des États d’Amérique centrale (Odeca). Établie par la charte de San Salvador en 1951, cette organisation régionale était composée du Costa Rica, du Nicaragua, du Honduras, du Salvador, du Guatemala et du Panama. Toutefois, l’influence régionale de l’Odeca fut bientôt dépassée par le succès de l’intégration économique, en particulier grâce à l’instauration du Marché commun centraméricain (MCCA). Les sommets présidentiels, organe suprême de l’Odeca (art. 2), ne virent en réalité jamais le jour. L’intégration régionale s’est ainsi développée de manière plus sectorielle [Schmitter, 1970] bien que la « guerre de football » de 1969, entre le Honduras et le Salvador [Rouquié, 1971], orchestrât progressivement la fin de l’Odeca, officiellement actée en 1972. Au cours de la décennie suivante, les conflits civils et l’autoritarisme entravèrent le dialogue présidentiel. Les réalités nationales bloquaient l’avancement d’une dynamique de coopération régionale, tout du moins au niveau interétatique1.

9Malgré ces turbulences, le dialogue présidentiel a été réactivé en 1986 grâce au leadership du président guatémaltèque Vinicio Cerezo, qui prit l’initiative de réunir tous les présidents de la région autour d’une même table de négociations à l’occasion du sommet d’Esquipulas au Guatemala. Le dialogue entre le Costa Rica, le Nicaragua, le Salvador, le Honduras et le Guatemala a dès lors facilité la résolution du conflit en Amérique centrale [Dabène, 1997]. Les présidents décidèrent de résoudre le conflit régional par la voie électorale, notamment pour aider à surmonter la crise au Nicaragua et ainsi favoriser la paix et la démocratie dans la région. La création de ce « club » de jeunes présidents, composé de José Napoléon Duarte (Salvador), Oscar Arias (Costa Rica), Vinicio Cerezo (Guatemala), Daniel Ortega (Nicaragua) et José Azcona de Hoyo (Honduras), permit ainsi d’établir un agenda commun. Ils représentaient une nouvelle génération de dirigeants partageant l’ambition de réduire l’isolement et le sous-développement de l’Amérique centrale, engendrés par une décennie de conflits régionaux. Ils promurent la coopération politique dans le but de développer une solution régionale destinée à favoriser l’insertion internationale afin de faire face à la vague émergente de mondialisation. Sur cette base, les sommets présidentiels sont devenus une réalité politique à part entière et un mécanisme déterminant dans et pour la région.

10Dans ce contexte de résolution de crises et de faible institutionnalisation des nouveaux régimes démocratiques, les sommets présidentiels ont gagné une forte légitimité. L’opportunité d’un progrès vers l’intégration politique se présentait alors que la région s’était stabilisée et pacifiée. Pour autant, le projet régional (ré)émergeait davantage comme une conséquence involontaire ou inattendue qu’un résultat délibéré des premiers sommets [Dabène, 1997]. Dans ces sommets de crise, les présidents avaient été beaucoup plus soucieux de renforcer la paix et de consolider leurs institutions démocratiques nationales par le dialogue et le renforcement de l’interdépendance, entendue ici comme un processus de convergence et d’influence mutuelle [Dabène, 1997], que par l’engagement dans un processus volontaire d’intégration régionale. Pour autant, la série de sommets politiques qui se tint entre 1986 à 1991 donna lieu à de nombreux projets régionaux dans les secteurs économique, culturel, social et environnemental. Sur cette base, les ministres des Affaires étrangères centraméricains, réunis à San Salvador en 1991, ont suggéré la création d’une structure régionale pour institutionnaliser leur interdépendance croissante. Par la suite, les présidents ratifièrent le protocole de Tegucigalpa établissant le Système d’intégration centraméricain.

11Ce développement rapide a contribué à générer des objectifs difficilement atteignables autant pour les administrations nationales que pour les institutions régionales elles-mêmes. C’est là que réside le paradoxe qui fonde notre exploration empirique. En venant confronter les choix initiaux du modèle institutionnel régional et la réalité empirique, nous proposons de remettre en question la centralité de la diplomatie présidentielle comme vecteur du régionalisme centraméricain. Dans la partie suivante, nous présentons les principaux modèles théoriques élaborés dans la littérature qui rendent compte de l’institutionnalisation du régionalisme centraméricain.

Le régionalisme centraméricain : un modèle présidentiel

12Le régionalisme, équivalent de l’intégration régionale pour cet article, a longtemps été étudié à la lumière des théories des relations internationales. Selon une acception classique, le régionalisme est un « processus prioritairement conduit par les États construisant et développant des institutions régionales et des organisations entre au moins trois États » [Börzel et Risse, 2016, p. 7]. Dans cette perspective, les expériences régionales ont été analysées à travers une double interrogation : pourquoi l’intégration (genesis) ? Et comment se fait l’intégration (outcomes) ?

13Les tentatives de réponses à ces questions se sont articulées entre facteurs endogènes et exogènes. Par ailleurs, certaines analyses ont centré leur attention sur les acteurs formels de manière quasi exclusive (old regionalism) alors que d’autres l’ont élargi à un spectre plus large d’acteurs intervenants (new regionalism) [Hettne et Söderbaum, 1998]. D’autres dichotomies se surajoutent à ces lectures du régionalisme, notamment celle qui oppose logique d’inertie à une logique de changement de la coopération régionale [Malamud, 2010]. Traversée par ces différentes lectures, l’étude du régionalisme centraméricain a néanmoins été dominée par certaines approches du fait de conditions macro-structurelles prévalant dans la région. On notera par ailleurs qu’en dépit de la nature périphérique du régionalisme centraméricain, ce cas a fait l’objet de réflexions spécifiques par des auteurs centraux de l’intégration régionale et plus largement des relations internationales tel que Philippe Schmitter [1970], Joseph Nye [1967] ou encore Benedicte Bull [1999].

14Concernant la première question relative à l’émergence, les théories classiques de la coopération se sont principalement orientées vers un modèle d’analyse centré sur les États ; que les préférences étatiques soient socialement construites (approche constructiviste) ou émanent de la pression d’intérêts domestiques (approche libérale intergouvernementaliste). Concernant la seconde question, la plupart des théories n’ont eu que peu à dire pour expliquer de manière convaincante les variations des formes de la coopération ainsi que la nature des processus d’institutionnalisation qui peuvent en résulter [Börzel et Risse 2016].

  • 2 L’approche rationaliste en matière d’analyse du régionalisme repose sur trois principaux postulats  (...)

15Les analyses du cas centraméricain, autant du point de vue de l’émergence que des processus institutionnels, ont largement été inspirées par une approche rationaliste2 centrée sur les États en raison du sous-développement et de la dépendance de l’isthme.

16Tout d’abord, contrairement au cas européen et certaines autres expériences d’intégration régionale latino-américaine, en Amérique centrale les facteurs domestiques (pressions des intérêts corporatistes) et l’interdépendance ne jouent pas un rôle clé dans le processus de formation des préférences des États, ce, du fait de l’état de sous-développement et de dépendance de la région [Wynia, 1972 ; Bull, 1999 ; Malamud, 2010]. Cette situation économique fait que les contraintes structurelles, notamment externes, sont plus influentes dans l’explication de l’engagement à coopérer que les facteurs internes. Les États de la région ont plus souvent utilisé stratégiquement le niveau régional pour garantir des intérêts prioritaires : la sécurité [Mearscheimer, 1990 ; Walt, 1987] et l’adaptation à la globalisation [Sanahuja et Sotillo, 1998 ; Bull, 1999]. Pour Sanahuja et Sotillo, l’expérience régionale centraméricaine résulte d’une volonté des États de sortir du sous-développement pour mieux faire face à la globalisation. Selon Benedicte Bull, les principaux stimuli de l’intégration sont venus d’acteurs extérieurs (les États-Unis, l’Union européenne et de manière aujourd’hui croissante la Chine et la Russie) et les États centraméricains ont, eux, principalement réagi aux menaces de la globalisation [Bull 1999]. Selon l’auteure, les accords régionaux seraient restés largement superflus du fait que les États membres ont surtout poursuivi des objectifs d’insertion globale sans accorder d’attention particulière à la dimension politique de l’intégration régionale.

17Quelles que soient les approches théoriques mobilisées pour expliquer l’intégration centraméricaine depuis sa création au début des années 1950 – le néofonctionnalisme et l’intergouvernementalisme majoritairement – on retrouve une même attention spécifique accordée aux échelons supérieurs des acteurs de la prise de décision. On pourra mentionner plusieurs aspects qui justifient ces positionnements : la construction régionale dans un contexte de compétition entre États, la prédominance des élites politiques et une culture politique présidentialiste forte. En effet, les États centraméricains sont des petits États, géopolitiquement vulnérables, se mouvant dans un environnement caractérisé par la rareté des ressources. Ainsi, les pressions qui viennent s’exercer sur ces États émanent principalement des structures économiques nationales et des effets exogènes de l’économie globale. Selon Sanchez, les conflits, la compétition et la coopération sont fonction en Amérique centrale de la quête de ces États pour le leadership ou la promotion du développement. Cette perspective renvoie à des conceptions néoréalistes qui fondent l’intégration régionale sur la distribution (inégale) du pouvoir des États sur la scène régionale et sur la capacité et/ou volonté de certains États à assumer le coût de la coopération et faire avancer les aspirations régionales si tant est qu’ils y retrouvent leur intérêt [Mattli, 1999 ; Gilpin, 1987 ; Grieco, 1997].

18Dans un autre registre, Joseph Nye suggère que les leaders politiques centraméricains ont plus souvent vu le « pouvoir gouvernemental moins comme un moyen de transformation que comme un moyen de s’assurer une part des ressources économiques pour eux-mêmes et leur clique » [Nye 1967, p. 26] ; un point de vue étayé par Gary Wynia qui indique à son tour que l’interaction entre le niveau national et régional « génère des données sur la manipulation des politiques régionales par les présidents centraméricains pour répondre aux demandes politiques nationales » [Wynia 1972, p. 333]. Enfin, en Amérique centrale, comme en Amérique latine, la domination de cette conception étatiste du phénomène régional s’explique par l’existence d’un présidentialisme fort qui marque les pratiques du pouvoir. Dans la littérature, c’est à travers les pouvoirs exécutifs que le régionalisme latino-américain a été étudié. Les présidents ont bénéficié d’une attention prioritaire et ont été présentés comme les principaux moteurs du régionalisme depuis sa réactivation dans les années 1990. Cette logique est même plus ancienne. Depuis le milieu des années 1950, le rôle constitutionnel des présidents a été constamment étendu en Amérique latine. Si le présidentialisme a souvent été utilisé comme variable dépendante pour expliquer la démocratisation ou, a contrario, l’instabilité institutionnelle, les présidents sont également devenus des acteurs clés pour comprendre l’essor et l’institutionnalisation du régionalisme sur le continent, d’autant que les pouvoirs exécutifs ont été renforcés dans la période post-démocratisation [Llanos et Nolte, 2016].

19Ainsi, ce sont les institutions gouvernementales, et en particulier les acteurs de l’exécutif, qui ont fait l’objet d’une attention spécifique pour expliquer la dynamique du régionalisme en Amérique centrale. La concentration sur les présidents a marqué l’essor d’un modèle explicatif enraciné dans la « diplomatie présidentielle ».

20Andrés Malamud suggère :

« La diplomatie de sommet, opposée à une diplomatie institutionnelle et professionnelle, consiste à s’en remettre directement aux négociations entre présidents chaque fois qu’une décision cruciale doit être prise ou qu’un conflit critique doit être résolu. Cette réalité fut qualifiée d’interprésidentialisme, qui correspond à la combinaison d’une stratégie internationale, d’une diplomatie présidentielle, avec une structure institutionnelle nationale de démocratie présidentielle » [Malamud 2010, p. 649].

21En effet, le régionalisme latino-américain serait dirigé par les présidents. C’est dans cette perspective que la genèse de l’intégration régionale centraméricaine a été le plus fréquemment pensée [Dabène, 1997 ; Sanahuja et Sotillo, 1998], ainsi que les développements institutionnels postérieurs [Sanchez, 2009 ; Santos, 2010 ; Bianculli, 2016 ; De Lombaerde, 2016].

22Dans le prolongement de cette littérature, notre article cherche à contribuer aux explications du régionalisme centraméricain en dépassant une analyse centrée sur les États et dont les présidents seraient les principaux vecteurs. En effet, cette vision focalisée sur les présidents néglige le rôle d’acteurs nationaux et internationaux, considérés comme non pertinents et demeure prisonnière d’un formalisme institutionnel. Nous cherchons à déconstruire le présidentialisme comme cadre d’analyse exclusif de l’intégration régionale centraméricaine. Cet article a pour principal objectif d’apporter des données inédites permettant de justifier cette remise en question d’un modèle traditionnel, ce que nous faisons dans la section suivante, et entend ouvrir des perspectives pour le développement d’approches alternatives.

Les limites de la diplomatie présidentielle

23La prédominance du présidentialisme dans l’explication théorique du régionalisme mérite d’être confrontée à la réalité empirique. Nous soutenons que la dynamique amorcée par la série initiale des sommets présidentiels a progressivement disparu au point que le rôle et la place des sommets pour la consolidation du Sica en tant qu’organe collectif se sont également affaiblis. Nous chercherons à évaluer la performance présidentielle dans la promotion du régionalisme centraméricain.

24Nous proposons une exploration fondée sur la mobilisation de cinq variables sur une période de vingt ans, depuis la genèse de Sica (1986) jusqu’à 2012, date de la dernière enquête régionale disponible. Cette exploration empirique confronte une compréhension fonctionnelle de la logique intergouvernementale du Sica aux pratiques régionales. Premièrement, nous explorons les pratiques diplomatiques au sein du système régional et évaluons l’utilisation des sommets présidentiels comme un outil pour promouvoir le régionalisme dans la perspective d’autres instruments régionaux (instruments diplomatiques alternatifs). Nous détaillons également les résultats des sommets présidentiels. Chaque réunion présidentielle publie une déclaration officielle composée de « mandats présidentiels » qui définissent des orientations sectorielles et/ou institutionnelles pour l’action régionale. Nous proposons un examen des données relatives à la mise en œuvre de ces mandats présidentiels afin d’évaluer la performance de l’organe présidentiel (efficacité institutionnelle). Nous observons également le processus de décision afin d’évaluer l’adéquation des agendas aux besoins régionaux (processus de prise de décision). Une évaluation de la volonté politique en matière de régionalisme conclut cet examen empirique à travers l’observation des temporalités de ratification ainsi que la mesure de l’assiduité des présidents aux sommets régionaux.

Les instruments diplomatiques alternatifs

25Les présidents centraméricains ont progressivement perdu le contrôle institutionnel du Sica. Le développement de mécanismes diplomatiques alternatifs a provoqué l’affaiblissement de la confiance dans le Sica et la régularité de son fonctionnement institutionnel. Les problèmes de performance, notamment de mise en œuvre des mandats et les divergences diplomatiques eurent un impact similaire. On observe une réduction significative et rapide du nombre de sommets présidentiels ordinaires : onze furent organisés entre 1986 et 1991, contre onze entre 1992 à 2003, alors qu’ils sont censés être semestriels.

26La force initiale de la diplomatie présidentielle a favorisé un effet « spill-over », c’est-à-dire un effet d’engrenage, de telle sorte que l’agenda centraméricain s’est rapidement étendu aux secteurs social, environnemental et de sécurité. Cependant, cette dynamique s’est rapidement enrayée, les sommets présidentiels ordinaires n’étant au mieux, et hors crise politique, que des événements annuels, avec la diminution concomitante des interactions politiques entre chefs d’États. En 1992, en réponse à la diminution du nombre de sommets ordinaires, un nouvel instrument de diplomatie régionale est apparu, le « sommet extraordinaire » des chefs d’États et de gouvernements. Par ailleurs, des « sommets partiels », caractérisés par des agendas parallèles et/ou d’urgence affichant des niveaux variables d’engagement entre les différents États, se sont également développés. Cela contribua à réduire encore davantage le niveau d’interdépendance politique et la cohérence globale du projet régional. Contrairement aux sommets de la pacification qui avaient formulé une « communauté de destin », les sommets qui suivirent furent beaucoup moins homogènes en termes de vision du projet régional. Les sommets extraordinaires et partiels sont le reflet institutionnel de cette cohérence décroissante et de l’essor d’une intégration différenciée.

27Pour une meilleure compréhension des effets particuliers de cette intégration différenciée, nous présentons une typologie des sommets présidentiels d’Amérique centrale, suivie d’un aperçu statistique de leur répartition. Cette typologie de Santos (2011) identifie quatre types de sommets, chacun possédant sa logique propre. Les sommets ordinaires rassemblent les présidents de tous les États membres et sont organisés sur une base semestrielle, les 1er janvier et 1er juillet, par l’État membre titulaire de la présidence Pro Tempore du Sica (PPT). Les sommets extraordinaires sont convoqués principalement en réponse à des situations politiques, économiques, sociales, environnementales ou de défense ayant un caractère exceptionnel. Les sommets avec des tiers sont des sommets de haut niveau entre les présidents des États membres et d’États non-membres ou organisations internationales (Union européenne, Organisation des États américains, etc.). Les sommets partiels rassemblent un nombre réduit d’États pour traiter de questions spécifiques et techniques ayant une portée bilatérale ou trilatérale. Ces deux derniers instruments de diplomatie régionale se sont développés en dehors du protocole de Tegucigalpa.

Graphique 1. Évolution des sommets centraméricains (1986-2011)

Graphique 1. Évolution des sommets centraméricains (1986-2011)

Source : Francisco Santos Carrillo, « El proceso de cumbres de presidentes centroamericanos como artífice del nuevo modelo de la integracion regional », in Pedro Caldentey del Pozo, Juan José Romero (dir.), El Sica y la UE: la integración regional en una perspectiva comparada, Colección de Estudios Centroamericano no 1, El Salvador, 2010.

28L’essor de ces instruments alternatifs de diplomatie régionale (sommets extraordinaires, avec des tiers et partiels) marque paradoxalement un affaiblissement de l’interdépendance régionale, entendue comme un processus de convergence et d’influence mutuelle [Dabène 1997]. Bien qu’établissant une continuité des échanges politiques, ceux-ci reposent de manière croissante sur des logiques particulières et différenciées. Cela est particulièrement vrai pour les sommets extraordinaires qui ont tendance à être fragmentaires et sélectifs. Un examen des déclarations officielles des sommets extraordinaires (SE, ci-après) entre 2001 et 2011 montre qu’ils ont tous été organisés en réponse à des évènements conjoncturels : on mentionnera le SE-19/09/2001, suite aux attentats contre le World Trade Center ou bien le SE-05/09/2005 organisé suite à l’ouragan Katrina. D’autres ont été justifiés pour traiter des questions politiques urgentes, par exemple les SE-26/09/2002 et SE-16/10/2004, en faveur de la démocratie et la lutte contre la corruption au Nicaragua. Enfin, certains ont abordé des questions technico-institutionnelles, notamment le SE-26/09/2002 concernant la réforme de la Banque centraméricaine d’intégration économique (BCIE) ou le SE-25/03/2009 concernant l’adoption du règlement de la présidence Pro Tempore du Sica. Le traitement de ces questions, notamment technico-institutionnelles, en dehors de l’agenda régulier des sommets ordinaires marque non seulement une diminution de l’interdépendance politique mais surtout une faible capacité de planification au sein du Sica. Aborder les questions stratégiques et politiques en dehors de l’ordre du jour régulier soumet le Sica aux aléas géopolitiques et économiques et déstabilise les institutions régionales. En conséquence, les sommets ordinaires ne remplissent pas pleinement leur mission de définition et d’orientation politique régionale comme le stipulait l’article 15 du protocole de Tegucigalpa.

L’efficacité institutionnelle

29Bien que principal organe régulateur du Sica, selon les traités, la légitimité de la diplomatie présidentielle est questionnée. Cette légitimité politique réside dans la capacité des présidents à favoriser le changement dans les sociétés et les économies de la région. Depuis de nombreuses années, l’une des principales critiques à l’encontre du Sica, provenant autant des administrations nationales, des fonctionnaires régionaux que de l’opinion publique centraméricaine, concerne l’inefficacité des sommets présidentiels, en particulier les mandats qui en émanent. Ces mandats sont les principaux outils à disposition des présidents pour promouvoir le changement dans la région et exercer leur autorité politique sur les organisations régionales afin de mettre en œuvre les politiques publiques régionales ou des réformes institutionnelles. Comme indiqué précédemment, les présidents fixent l’agenda et contrôlent l’exécution de leur mandat afin de conduire le régionalisme. Nous dressons ainsi une évaluation de l’efficacité de la diplomatie présidentielle à travers une étude détaillée des mandats produits depuis la création du Sica. Depuis 1993, les présidents ont adopté au total 577 mandats. En dépit de ce chiffre élevé, la proportion de mandats non exécutés a augmenté depuis 2006. La part des mandats exécutés a, quant à elle, baissé de 89 à 40 % entre 2002 et 2009. Elle atteint le record de 7 % en 2011. En parallèle, la liste des mandats « en cours d’exécution » a augmenté de 9 à 70 % entre 2002 et 2010 et de très nombreux mandats sont « réitérés » année après année.

Graphique 2. Évolution de mandats présidentiels non exécutés (1993-2012)

Graphique 2. Évolution de mandats présidentiels non exécutés (1993-2012)

Source : SGSica, Unidad de Planificación y Análisis, Informe del Estado de Ejecución de los Mandatos Presidenciales 2006-2012, San Salvador, 2013 (rapport non publié) ; SGSica, Unidad de Planificación y Análisis, Informe del Estado de Ejecución de los Mandatos Presidenciales 1993-2006, San Salvador, 2007 (rapport non publié).

30Pour analyser la performance de la diplomatie présidentielle sur la base des mandats, nous avons comparé deux séquences : la première couvrant la période 1993-2006 (n = 247 mandats) et la seconde couvrant 2006-2012 (n = 298 mandats). Ce découpage séquentiel repose la mobilisation de deux rapports élaborés par l’unité planification et analyse du secrétariat général du Sica, l’un portant sur la période 1993-2006 et le suivant sur la période 2006-2012. Les mandats ont été classés en deux catégories d’effets : sur l’agenda d’intégration (AI) et sur le système institutionnel (SI). Pour comprendre à quels niveaux les impacts se sont opérés, nous les classons également selon le secteur d’intervention : politique, opérationnel ou consultatif. Enfin, pour mesurer leur efficacité, nous avons isolé l’état de leur mise en œuvre (en cours, exécuté, abandonné).

31Pour la première séquence (1993-2006), 70 % des mandats concernent l’agenda régional et 30 % le système institutionnel. La majorité des mandats (57,2 %) sont associés à des enjeux opérationnels. Au-delà de leurs fonctions d’orientation des plans régionaux et des politiques publiques, les présidents sont régulièrement intervenus dans les domaines techniques, en dépit des règles définies par le protocole de Tegucigalpa. Ce faisant, ils se sont éloignés de leur fonction première et ont eu tendance à déstabiliser la structure institutionnelle de Sica. En ce qui concerne les niveaux de changement et de l’efficacité, les présidents sont le plus souvent intervenus au niveau opérationnel (53,7 %) avec une efficacité relative, le taux d’exécution étant de seulement de 54,7 %.

32En revanche, au cours de la deuxième séquence (2006-2012), la grande majorité des mandats présidentiels (82,4 %) ont concerné des thématiques de l’agenda régional contre seulement 17,6 % du système institutionnel. Toutefois, dans cette seconde séquence, les présidents traitent encore principalement de questions opérationnelles (77,8 %) et très peu des questions politiques (16,7 %). En ce qui concerne la performance, on constate une baisse significative. Le ratio entre mandats exécutés et non exécutés est de 3,24 entre 1993 et 2006 (227 exécutés et 70 non exécutés), mais seulement de 0,47 pour la période 2007-2012 (94 exécutés et 204 non exécutés). L’une des principales conclusions de cette comparaison séquentielle est que l’activisme présidentiel demeure faible du fait d’une relégation des questions proprement politiques au second plan. Par ailleurs, en faisant de leurs principaux outils d’orientation du système des instruments de gestion technique et opérationnelle, les présidents désinvestissent le terrain qui leur est conféré et qu’ils se sont attribué à travers les traités. Ils deviennent ainsi promoteurs de nombreux ajustements instrumentaux et techniques qui ont pour effet de remettre en question, et donc de fragiliser, la répartition des compétences établies par les traités. À titre d’exemple, les présidents adressent des mandats à des acteurs qui ne sont pas les mieux positionnés d’un point de vue fonctionnel. On prendra ici le cas d’un mandat ayant pour objectif la création d’un forum entrepreneurial Amérique centrale-Mexique adressé à la Banque centraméricaine d’intégration économique (BCIE) alors qu’un tel mandat fait écho à des compétences directes du Secrétariat général du système de l’intégration économique centraméricain (SG-Sieca). Dans une optique plus globale, les présidents investissent des prérogatives d’autres acteurs, tantôt le Conseil des ministres des Relations extérieures, tantôt des entités sectorielles régionales (Sieca, Commission pour l’environnement, etc.) et à ce titre non seulement perturbent les règles établies par les traités mais sont souvent aussi vecteurs de tensions dans les relations interinstitutionnelles.

33Par ailleurs, cette volonté d’être omniprésents s’articule à un manque de performance dans la mise en œuvre desdits mandats. La diminution générale du nombre de mandats exécutés et l’augmentation concomitante des mandats « en exécution » ou « réitérés » traduisent parfaitement l’état d’inertie du Sica. Ces facteurs ont progressivement contribué à affaiblir sa légitimité et à renforcer l’idée d’un présidentialisme « déclaratoire » [Jenne, Schenoni et Urdinez, 2017] ou « cérémoniel » [Montesinos, 1996], tout en incitant parfois à des stratégies de retrait comme pour le Costa Rica en 2015 qui face à l’absence de réaction proprement politique, et donc présidentielle, du Sica dans les crises des migrants cubains décida de suspendre sa participation.

Le processus décisionnel

34La détermination du processus de prise de décision reflète également les limites de la diplomatie présidentielle. En effet, la logique intergouvernementale du Sica repose sur le principe du consensus. Chaque État est pleinement souverain et peut donc mettre son veto à la mise en place des normes et des institutions. Sur le plan politique, cette modalité décisionnelle implique un retrait systématique des thématiques potentiellement conflictuelles ou enjeux ne faisant pas a priori consensus dans l’arène régionale.

35Du point de vue du travail technique préalable, notamment dans les réunions techniques préparatoires réunissant les fonctionnaires nationaux, tout est fait pour éviter les divergences et les conflits entre les délégations lors des sommets. De ce fait, les accords tendent le plus souvent vers les plus petits dénominateurs communs, qui se traduisent la plupart du temps par des principes généraux et abstraits, de sorte que le système produit des décisions peu opérationnelles. Cela explique en partie comment les négociations intergouvernementales ont pu induire au sein du Sica un déséquilibre institutionnel et normatif. Pour illustrer ce point, nous présentons le cas de la réforme institutionnelle du Sica datant de juillet 1997. En juillet 1997, une déclaration présidentielle propose que tous les secrétariats régionaux (questions sociales, environnementales et tourisme) se réunissent à San Salvador, lieu de siège du secrétariat général du Sica. L’objectif est alors d’aider à l’unification du système et de contribuer à la création d’une « Bruxelles » centraméricaine. En même temps, les présidents ont également décidé de consolider et de rationaliser les institutions régionales, une décision alimentée par les recommandations d’un rapport international de la Banque interaméricaine de développement (BID) et la Commission économique pour l’Amérique latine (Cepal-BID, 1997).

36Ce rapport a proposé deux orientations possibles de réforme institutionnelle destinée à « ajuster » ou « remodeler » le système. Dans ce cas, la décision des présidents a conduit à deux paradoxes. Le premier est que l’unification a été décidée et mise en œuvre sans avoir préalablement révisé la structure des relations juridiques entre les acteurs du système. Cet impensé de la réforme a donné lieu à une grande confusion institutionnelle, parfois même des conflits notamment entre le secrétariat général et la Commission pour l’environnement (CCAD) [Parthenay, 2013]. Le rapport BID-Cepal avait proposé deux visions radicales mais opposées de l’intégration régionale : une vision maximaliste et une vision minimaliste. Entre ces deux visions qui divisaient les États de la région, les présidents ont finalement choisi de ne pas trancher et de prendre une approche consensuelle qui a conduit à l’adoption d’une solution intermédiaire.

37José Antonio Sanahuja et José Angel Sotillo décrivent l’esprit de la négociation qui a présidé à ce choix :

« Les présidents discutèrent la possibilité de fonder une “fédération”, une entité qui a précédé historiquement les indépendances des États, mais l’idée d’union fut choisie car ils considérèrent qu’elle permettrait de mixer des compétences communautaires avec de la coopération intergouvernementale et de préserver la souveraineté nationale » [Sanahuja et Sotillo, 1998, p. 44].

38Ainsi, les présidents ont opté en juillet 1997 pour une réforme mixte appelant à la création d’un mécanisme financier régional et d’une fonction publique centraméricaine (à ce jour encore inexistante), tout en réduisant les ressources financières du Parlement centraméricain (Parlacen) et de la Cour centraméricaine de justice (CCJ) et en éliminant certains de leurs domaines de compétences. En résumé, bien que la décision des présidents ait eu des effets contraignants, elle s’est fondée sur un consensus mou vecteur de dysfonctionnements. De ce point de vue, les présidents ne sont pas parvenus à légitimer ces nouvelles normes régionales. Les organisations régionales visées par la réforme se sont par ailleurs progressivement détournées de l’organe présidentiel en réorientant leurs stratégies vers la recherche d’une autonomie fonctionnelle et financière accrue [Parthenay, 2013, 2015]. Par ailleurs, les sommets ultérieurs n’ont pas été en mesure de finaliser la mise en œuvre de la réforme de 1997 et le petit nombre de mesures appliquées a progressivement été annulé. Ainsi, les présidents n’ont pas réussi à tenir leur fonction de coordination en ne parvenant pas à mobiliser les administrations régionales ou nationales pour mettre en œuvre leurs décisions, contribuant ainsi d’autant plus à délégitimer leurs propres positions et rôle au sein du système.

La volonté politique

39Une autre limite de la diplomatie présidentielle renvoie à la variété des engagements des présidents en faveur de l’intégration régionale. Ces contextes institutionnels ont été conceptualisés comme de la « géométrie variable » ou de « l’intégration différenciée » [Holzinger et Schimmelfennig, 2012]. En Amérique centrale, la différenciation de l’intégration constitue un obstacle pour que les sommets présidentiels parviennent à remplir leur fonction d’orientation du régionalisme. Les délais de ratification permettent d’apprécier la motivation ou la résistance des acteurs à s’engager ou à promouvoir le changement. En effet, on peut considérer que plus un État est engagé dans un accord régional, plus la ratification est rapide. Ces délais de ratification constituent par ailleurs des vecteurs d’ambiguïté institutionnelle limitant d’autant l’efficacité des décisions collectives.

  • 3 On précisera ici que la République dominicaine et le Belize ont intégré le Sica plus tardivement. L (...)

40Au sein du Sica, la ratification différenciée entre États de la région à l’égard des instruments juridiques fondamentaux est monnaie courante. Sur les sept piliers fondamentaux du Sica, seuls quatre ont été ratifiés par l’intégralité des États membres. Encore aujourd’hui, le traité cadre sur la sécurité démocratique de 1995 ainsi que la convention de la Cour centraméricaine de justice (CCJ) attendent une ratification par le Costa Rica, le Panama et la République dominicaine dans le premier cas et par ces trois États plus le Belize dans le second3. Seule l’Alliance pour le développement durable (Alides) de 1994, instrument du pilier environnemental, a reçu des ratifications par l’ensemble des États de l’isthme.

41Un autre phénomène expliquant les écarts d’engagement provient des ratifications différées qui retardent les effets contraignants des accords régionaux. Ce n’est qu’en 2011 que le congrès du Honduras a approuvé le traité social de l’intégration régionale signé en 1995, de sorte que ce traité n’a pas pu avoir de valeur contraignante pendant seize ans. De même, le Guatemala a ratifié la convention de la CCJ en septembre 2008, soit quinze ans après la première ratification. Malgré cela, on notera qu’en 2014 le Guatemala n’avait toujours pas nommé de représentant national pour cette institution régionale.

42D’un point de vue global, 86 % des instruments juridiques fondamentaux (52/60) ont connu un retard dans la procédure de ratification. En moyenne, quatre années sont nécessaires pour la ratification d’un traité régional en Amérique centrale. Comme le présente le graphique ci-après, on constatera que si le Costa Rica adopte traditionnellement et historiquement une position plus réservée dans son engagement régional, il est le champion de la ratification. À l’inverse, des États traditionnellement enclins à la promotion du régionalisme comme le Honduras et le Nicaragua sont eux souvent responsables de retards importants, principalement engendrés par leurs congrès respectifs.

43La géométrie variable résulte fondamentalement de l’hétérogénéité des intérêts des États qui bien souvent utilisent l’échelon régional pour répondre à leurs propres intérêts stratégiques plutôt que pour nourrir une aspiration politique régionale. Le dialogue entre présidents est peu susceptible d’aboutir à un accord sur des orientations politiques majeures pour le système, ce qui tend à réduire d’autant la légitimité de cet organe au sein du Sica. En réponse à la diminution de l’efficacité du Sica et à des positions plus radicales prises par certains États, parfois même de retrait ou suspension de participation [Honduras, 2004 ; Costa Rica, 2015], des présidents ont pris leurs distances à l’égard des sommets centraméricains. À cet égard, l’engagement peut s’évaluer à l’aune de la participation des présidents aux sommets.

44La présence ou l’absence d’un chef d’État ou de gouvernement lors d’un sommet envoie un signal politique fort quant à l’importance octroyée à l’intégration régionale. À ce sujet, on note dans la région une forte disparité. Nous avons quantifié les présences des présidents pour l’ensemble des sommets ordinaires tenus entre 1999 et 2011. Le Salvador obtient le taux d’assiduité le plus élevé de 94,7 % (soit 18 sommets), ce qui est conforme à l’intérêt stratégique tant sur le plan politique et économique que le régionalisme représente pour ce pays fortement dépendant de la région. Une observation similaire peut être faite pour le Guatemala (84,2 % d’assiduité), un des pays qui bénéficie le plus du marché régional via le Marché commun centraméricain (MCCA). Ces deux États sont devenus une force motrice pour l’intégration en promouvant explicitement un cadre d’intégration régionale supranational. Pour le Honduras qui a également un intérêt stratégique pour le régionalisme, le taux d’assiduité est de 78,9 % (soit 15 sommets ordinaires). L’influence du Honduras s’est révélée cruciale lors de la genèse du Sica. Entre 1991 et 1993, le pays a dirigé la commission préparatoire qui a jeté les bases du système actuel d’intégration. L’engagement des États dans ce « triangle du nord » (le Salvador, le Guatemala et le Honduras) traduit par ailleurs une vision politique et diplomatique spécifique de l’intégration centraméricaine, plus intégrationniste [Schmitter, 1970 ; Bull, 1999 ; Dabène, 1997], qui s’oppose avec la vision intergouvernementaliste, souvent qualifiée de minimaliste, du Costa Rica et du Panama [Sanchez, 2003, 2009 ; Parthenay, 2013 ; Solís, 2009]. On ne s’étonnera pas d’observer des taux d’assiduité plus faible avec respectivement 63,2 et 42,1 %. Ainsi, l’observation des présences présidentielles ajoute à notre compréhension de l’interdépendance politique décroissante entre les États centraméricains.

Conclusion

45Quelles leçons tirer de cette exploration empirique ? Un premier constat est que le présidentialisme a été historiquement la clé pour expliquer la genèse du régionalisme en Amérique centrale. En revanche, cette diplomatie présidentielle ne parvient pas à expliquer l’institutionnalisation du régionalisme centraméricain. Les présidents centraméricains ne se révèlent pas être les architectes du modèle régional tel que prévu par les traités. Les sommets ont révélé de nombreuses faiblesses et ne constituent pas le moteur escompté du régionalisme centraméricain. Les présidents n’ont pas réussi à créer un espace où le dialogue politique, la coordination multi-acteurs et les capacités d’établissement de l’ordre du jour peuvent émerger. En conséquence, ils ont peu à peu perdu la légitimité qui sous-tend leurs actions, de sorte que l’opinion publique et les présidents eux-mêmes ont constamment questionné leur efficacité dans la consolidation de la région et la production de biens publics régionaux.

46Ainsi, au-delà d’une interprétation formaliste du Sica, le régionalisme centraméricain se singularise selon plusieurs aspects. Si certains des ensembles régionaux latino-américains ont été marqués par l’interprésidentialisme (Mercosur, Unasur), le Sica ne correspond pas à ce cadre, en dépit de pratiques politiques communes fortement présidentialistes. A contrario d’une tendance latino-américaine, le régionalisme centraméricain se caractérise par sa nature « pragmatique », caractérisée par la flexibilité, le recours à une intégration à géométrie variable ainsi qu’aux coopérations multiples et différenciées, plutôt que la rigidité d’un cadre intergouvernemental contraignant [Dabène et Parthenay, 2017, 2019]. De fait, la variété des engagements, les performances institutionnelles relatives concourent à relativiser le rôle moteur du présidentialisme dans le processus d’institutionnalisation du Sica. Les faibles capacités des États et le niveau élevé de dépendance externe en sont des facteurs causaux [Wynia, 1972 ; Parthenay, 2013].

47Cette démonstration empirique ouvre de nouvelles perspectives pour comprendre comment le modèle institutionnel régional est façonné. Si le présidentialisme ne constitue pas une variable explicative du régionalisme centraméricain, de nouvelles explorations sont nécessaires dans, a minima, deux directions : une exploration des pratiques et interactions au-delà des analyses formalistes et un élargissement du spectre de ces acteurs. Plus qu’une théorie additionnelle, il s’agit plutôt de regarder différemment le phénomène régional qui s’avère nécessaire. Un renouvellement épistémologique, inspiré de la sociologie des relations internationales et traduit par une approche de sociologie politique des régionalismes se montre ainsi utile et nécessaire afin de retirer une meilleure compréhension des phénomènes régionaux [Parthenay 2019]. En effet, si le Sica s’est institutionnalisé en dehors de la structure des sommets présidentiels, il est nécessaire d’interroger le rôle et la place d’autres acteurs ainsi que leurs configurations mouvantes au sein de l’espace régional. Une large palette d’acteurs doit ainsi venir compléter les schémas d’observation de la réalité régionale. Les configurations complexes et mouvantes d’interactions entre les acteurs non étatiques (ONG, syndicats, corporations, etc.), les acteurs privés et/ou publics extérieurs (coopérants internationaux, donateurs, agences de coopération étatique, etc.) ainsi que les bureaucraties régionales (fonctionnaires régionaux) doivent faire l’objet d’études complémentaires pour parvenir à une compréhension plus fine des régionalismes latino-américains, mais également au-delà.

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Notes

1 On notera que pendant la crise, le secteur patronal contribua à maintenir un seuil minimum de coopération au sein de l’isthme [Dabène, 1997].

2 L’approche rationaliste en matière d’analyse du régionalisme repose sur trois principaux postulats : la centralité des États, l’État appréhendé comme un acteur unitaire et la primauté des intérêts et préférences nationales. Cette approche est principalement centrée sur l’étude des dynamiques de pouvoir au sein des ensembles régionaux (notamment sa déclinaison « hégémonique », cf. Gilpin, 1987).

3 On précisera ici que la République dominicaine et le Belize ont intégré le Sica plus tardivement. Le Belize est devenu membre de plein droit en 2000 et la République dominicaine membre associé en 2004, avant d’également obtenir le statut de membre de plein droit en 2013.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Évolution des sommets centraméricains (1986-2011)
Crédits Source : Francisco Santos Carrillo, « El proceso de cumbres de presidentes centroamericanos como artífice del nuevo modelo de la integracion regional », in Pedro Caldentey del Pozo, Juan José Romero (dir.), El Sica y la UE: la integración regional en una perspectiva comparada, Colección de Estudios Centroamericano no 1, El Salvador, 2010.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/9570/img-1.png
Fichier image/png, 21k
Titre Graphique 2. Évolution de mandats présidentiels non exécutés (1993-2012)
Crédits Source : SGSica, Unidad de Planificación y Análisis, Informe del Estado de Ejecución de los Mandatos Presidenciales 2006-2012, San Salvador, 2013 (rapport non publié) ; SGSica, Unidad de Planificación y Análisis, Informe del Estado de Ejecución de los Mandatos Presidenciales 1993-2006, San Salvador, 2007 (rapport non publié).
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/9570/img-2.png
Fichier image/png, 17k
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Pour citer cet article

Référence papier

Kevin Parthenay, « L’institutionnalisation du régionalisme centraméricain : les limites de la diplomatie présidentielle », Cahiers des Amériques latines, 91 | 2019, 173-194.

Référence électronique

Kevin Parthenay, « L’institutionnalisation du régionalisme centraméricain : les limites de la diplomatie présidentielle », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 91 | 2019, mis en ligne le 27 septembre 2019, consulté le 17 février 2020. URL : http://journals.openedition.org/cal/9570 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cal.9570

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Auteur

Kevin Parthenay

Kevin Parthenay est professeur de science politique à l’université de Tours et chercheur associé à l’Observatoire politique de l’Amérique latine et des Caraïbes (Opalc). Ses recherches portent actuellement sur l’étude du régionalisme comparé, l’Amérique latine dans le multilatéralisme et la qualité de la démocratie en Amérique centrale. Il a récemment publié A Political Sociology of Regionalisms. Perspectives for a Comparison, New York, Palgrave Macmillan, 2019.

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