• 1 Kundera, Milan. « Un Occident kidnappé ou la tragédie de l’Europe centrale ». Le Débat, 5/27 (1983) (...)

1Dans le renouveau de la littérature sur la paradiplomatie, le nationalisme est défini comme l’une des variables les plus importantes pour expliquer le développement des relations internationales de petites nations non souveraines comme la Catalogne. La Catalogne constitue une petite nation dans le sens où l’entend Milan Kundera dans son article « Un Occident kidnappé ou la tragédie de l’Europe centrale ». Ce qui caractérise la Catalogne comme petite nation, c’est le fait d’avoir intégré la conscience d’une « vulnérabilité existentielle » qui rend nécessaire l’adoption de stratégies de résistance à l’assimilation1.

• 2 Massie Justin  ; Lamontagne, Marjolaine (dir.). Paradiplomatie identitaire. Nations minoritaires et (...)
• 3 Ibid., p. 17.
• 4 Zapata Morán, María Gabriela ; De la Garza Montemayor, Daniel Javier. « La paradiplomacia y la prot (...)
• 5 Paquin, Stéphane. La Paradiplomatie identitaire. Le Québec et la Catalogne en relations internation (...)

3Comme le soutiennent Justin Massie et Marjolaine Lamontagne, les petites nations non souveraines vont jusqu’à développer des politiques internationales très ambitieuses. Ces politiques sont révélatrices d’une quête d’autonomie politique, de renforcement de la nation et parfois même, comme dans le cas catalan, de la recherche de l’indépendance politique2. Massie et Lamontagne écrivent que les petites nations non souveraines comme la Catalogne « démontrent de manière éclatante que ce n’est ni le régime constitutionnel ni les bouleversements induits par la mondialisation qui génèrent les paradiplomaties les plus ambitieuses. C’est plutôt le nationalisme »3. Ces travaux font écho à des publications très récentes sur la Catalogne4 ainsi qu’à des écrits plus anciens5.

• 6 Notre traduction de : « Pero cuando va acompañada de movimientos nacionalistas o independentistas (...)
• 7 McHugh, James T. « Paradiplomacy, Protodiplomacy and the Foreign Policy Aspirations of Quebec and O (...)
• 8 Ibid., p. 250.
• 9 Duchacek, Ivo D. The Territorial Dimension of Politics. Within, Among and Across Nations. Boulder :(...)

4Ce qui surprend le plus l’analyste attentif aux stratégies internationales de la Catalogne, c’est la binarité conceptuelle dans laquelle de nombreuses analyses sont encore conduites. En effet, pour de nombreux auteurs, la paradiplomatie de la Catalogne ne provient que de deux registres, soit de celui de la paradiplomatie ou de celui de la protodiplomatie, c’est-à-dire les stratégies qui favorisent la transition vers le statut de pays souverain. Selon María Gabriela Zapata Morán et Daniel Javier De la Garza Montemayor par exemple, les actions internationales des États non souverains peuvent être considérées comme de la paradiplomatie, mais, ajoutent-ils, « lorsqu’elle s’accompagne de mouvements nationalistes ou indépendantistes, elle devient un phénomène complètement différent, la protodiplomatie »6. Dans le même ordre d’idées, James McHugh affirme que tout ce qui va dans le sens de l’indépendance, mais aussi de l’autonomie politique, représente de la protodiplomatie. Selon lui, les stratégies qui visent à publiciser l’identité et l’intérêt national d’une petite nation non souveraine, ou encore des éléments importants comme la rencontre avec des chefs d’État étrangers, la signature d’ententes internationales ou toute action qui dépasse les champs de compétence des États fédérés, tiennent du registre de la protodiplomatie7. Dans ce contexte, McHugh précise que la protodiplomatie est nécessairement très conflictuelle et considérée avec méfiance par l’État-nation puisque selon cette logique les entrepreneurs de la protodiplomatie contestent la légitimité même de la politique étrangère de l’État-nation8. La conceptualisation binaire de ces auteurs est encore très présente dans la littérature scientifique sur la paradiplomatie, littérature qui est en forte croissance depuis 20 ans9.

• 10 Garcia Segura, Caterina. « Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique ». (...)

7La Catalogne représente également le seul cas de protodiplomatie après une déclaration unilatérale d’indépendance. Les leçons de cette situation sont importantes pour l’étude du nationalisme minoritaire et de la question de l’indépendance, car l’échec a été cuisant. Comme le souligne Caterina Garcia Segura, les conséquences du virage protodiplomatique ont été lourdes : le gouvernement espagnol a suspendu l’autonomie de la Catalogne pendant cinq mois en vertu des dispositions de l’article 155 de la Constitution espagnole. Il a également imposé la fermeture du Conseil de diplomatie publique de Catalogne (DIPLOCAT), chargé de promouvoir la culture catalane dans le monde, et de toutes les représentations de la Catalogne à l’étranger à l’exception de celle de Bruxelles et de Madrid10.

• 11 Notre traduction. Soldatos, Panayotis. « An Explanatory Framework for the Study of Federated States (...)
• 12 Garcia Segura, Caterina. « Les stratégies internationales de la Catalogne. Nationalisme politique e (...)

9L’inventeur du concept de paradiplomatie, le professeur Panayotis Soldatos, définit cette dernière comme étant « une poursuite directe, et à divers degrés, d’activités étrangères de la part d’États fédérés »11. De nos jours, la paradiplomatie que l’on peut qualifier de « fonctionnelle » est largement banalisée dans le monde. Cette paradiplomatie répond à des besoins réels des gouvernements non centraux, comme le développement économique ou les échanges d’étudiants par exemple12. De plus, l’étude de la paradiplomatie ne se limite plus aux seuls États fédérés, mais plus généralement aux gouvernements non centraux, y compris les municipalités.

• 13 Cette information provient du site web de l’organisme : ACCIÓ. Worldwide Locations, https://forms.c (...)
• 14 ACN. « Government to open six new trade and investment offices worldwide ». Catalan News, 9 février (...)
• 15 Selon les données de l’agence du tourisme de la Catalogne : Agència Catalana de Turisme. Our Office (...)

14La Catalogne ouvre également à l’étranger le Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA) (consortium de promotion commerciale) en 1987. Les premiers bureaux à l’étranger ouvriront en 1988 à Tokyo, New York, Londres et Paris. En 2010 cette institution fusionne avec le Centre d’Innovació i Desenvolupament Empresarial (CIDEM). De nos jours, renommée Agència per a la Competitivitat de l’Empresa, ou ACCIÓ, cette organisation opère 40 bureaux13 dans le monde qui couvrent plus de 100 marchés14. L’Agència Catalana de Turisme est une autre organisation vouée à la promotion touristique. Les bureaux de tourisme de la Catalogne sont représentés dans 12 villes couvrant 30 pays15.

• 16 Guibernau, Montserrat. « Images of Catalonia ». Nations and Nationalism, 3/1 (1997), p. 107.
• 17 McRoberts, Kenneth, Catalonia. Nation Building Without a State. Toronto : Oxford Press, 2001, p. 80
• 18 Keating, Michael, Les défis du nationalisme moderne. Montréal et Bruxelles : Presses de l’Universit (...)

15Le nationalisme et l’identité catalane sont des facteurs clés pour comprendre le développement d’une paradiplomatie identitaire qui a débuté sous les administrations du président Jordi Pujol en Catalogne, encore une fois il y a près de 40 ans. Sous Pujol, à la paradiplomatie fonctionnelle s’est ajoutée une paradiplomatie identitaire. Cette dernière a été poursuivie avec plus ou moins d’intensité par tous ses successeurs. La paradiplomatie identitaire représente une politique internationale d’une nation sans État souverain, comme le Québec ou encore la Catalogne, lorsque le gouvernement de cette nation ne cherche pas à réaliser l’indépendance politique. Un des objectifs fondamentaux des entrepreneurs identitaires comme Jordi Pujol, Pasqual Maragall ou encore Artur Mas est d’œuvrer à l’international afin de favoriser le renforcement ou la construction de la nation dans le cadre espagnol16. Les objectifs des entrepreneurs identitaires sont d’aller chercher les ressources qui leur font défaut à l’interne, de se faire reconnaître comme nation sur la scène mondiale et de rechercher des appuis pour légitimer les entreprises de renforcement de la nation en Catalogne. Jordi Pujol, tout comme ses successeurs, considérait que le développement de stratégies internationales était fondamental pour la nation catalane17. Puisque la Catalogne forme une nation, elle devait se représenter à international puisqu’elle ne pouvait pas être représentée par Madrid18.

• 19 Bassets, Lluís. « Politique internationale et action européenne de la Catalogne autonome ». Hérodot (...)

16Dans ses stratégies internationales, Pujol souhaite l’ouverture de la Catalogne sur le monde par une promotion active de la nation. Pour y arriver, le gouvernement catalan s’efforce d’obtenir une reconnaissance à l’extérieur des frontières espagnoles. La politique étrangère de la Catalogne est ainsi perçue comme un outil fondamental pour l’épanouissement de la nation catalane. Cette politique servira la nation catalane en favorisant son rayonnement et sa consolidation. Les efforts de l’administration de Jordi Pujol porteront leurs fruits. En effet, comme nous le rapporte Lluís Bassets, les diplomates en poste à Barcelone ont conscience du rôle particulier de la Catalogne en Espagne et sont davantage que de simples consuls qui effectuent des tâches administratives décentralisées. À plusieurs égards, leur poste se rapproche parfois à celui d’ambassadeur19.

• 20 Selon le site Web de l’Institut catalan des entreprises culturelles, accessible au : www.catalanart (...)

17La Catalogne a également créé le COPEC (Consorci Català de Promició Exterior de la Cultura), un institut mixte qui réunit plusieurs organisations et entreprises culturelles qui travaillent ensemble pour diffuser la culture catalane dans le monde. Rattaché au ministère de la Culture, le COPEC vise principalement à favoriser les contacts entre les demandeurs de produits culturels catalans (les musées étrangers, les festivals de danse, de musique, de films…) et les artistes locaux. Le COPEC possède plusieurs bureaux dans les grandes villes étrangères (Berlin, Londres, Bruxelles, Milan, Paris). Depuis 2011, l’organisation se nomme l’Institut catalan des entreprises culturelles20.

• 21 Garcia Segura, Caterina. « La dimensión mediterránea de la proyección exterior de Cataluña: el Arco (...)
• 22 Pour plus de détails, on peut consulter le site Web de l’Institut à l’adresse suivante : www.gencat (...)

19L’Institut catalan de la Méditerranée (Institut Català de la Mediterrània) est un autre instrument de projection internationale de la Catalogne. Fondé en 1989, il favorise le développement d’études sur la vie méditerranéenne21. Il agit comme un forum d’échanges, ou un think tank pour utiliser l’expression américaine, pour universitaires et intellectuels. Contrairement à l’Institut du monde arabe de Paris, il n’est pas ouvert au public. Il a également pour vocation de diffuser une image positive de la Catalogne dans le monde et d’établir des relations avec les autres pays de la zone méditerranéenne22.

• 23 Ce concept peut aussi être utilisé pour désigner les efforts diplomatiques d’États de facto ou enco (...)
• 24 Duchacek, Ivo D. The Territorial Dimension of Politics, Op. cit., p. 32.
• 25 Paquin, Stéphane (dir.). Histoire des relations internationales du Québec, Montréal, VLB éditeur, 2 (...)

21Le concept de protodiplomatie sert à décrire la politique internationale d’un État non souverain qui cherche à entreprendre une sécession23. Selon le professeur Ivo Duchacek, la protodiplomatie implique une mise de l’avant de la dimension « séparatiste » dans le développement de liens économiques, culturels ou sociaux avec les autres pays ou acteurs de la scène internationale24. Selon cette logique, les gouvernements infranationaux peuvent chercher à ouvrir à l’étranger des « protoambassades » et à conclure des « prototraités » et développer des stratégies de reconnaissance internationale. En effet, il est nécessaire pour le gouvernement qui cherche à entreprendre l’indépendance d’une nation comme la Catalogne de rechercher des appuis extérieurs pour favoriser la transition vers l’indépendance. La souveraineté est de nature intersubjective. Dit autrement, un pays est souverain parce que les autres pays souverains lui ont reconnu ce statut. Ainsi, pour que la Catalogne réussisse sa transition vers le statut de pays souverain, il est impératif que d’autres États lui reconnaissent ce statut. Logiquement, pour de petites nations non souveraines comme la Catalogne, il devient alors rapidement nécessaire de rechercher des appuis internationaux. Puisqu’il est extrêmement difficile pour une nation comme la Catalogne d’obtenir de tels appuis, elle peut également chercher à légitimer son processus d’indépendance à l’international en espérant forcer des négociations avec l’État central. De plus, on comprend tous les avantages que peut tirer sur le plan de la mobilisation des électeurs un appui international à la cause indépendantiste de la région. Par exemple, avant le référendum de 1995, le chef du Parti Québécois avait sollicité et obtenu l’appui du gouvernement français à sa démarche avant même d’avoir remporté l’élection de 199425.

• 26 Pour une synthèse des articles de presse sur la question voir : Olaussen, Ashild. Catalan external (...)

23Les premières années de la politique internationale de la Catalogne, dans le contexte de la transition vers la démocratie, sont très conflictuelles avec le gouvernement espagnol. Les tensions touchent divers aspects de la politique internationale de la Catalogne comme les déplacements à l’étranger de membres de l’exécutif catalan, l’ouverture de bureaux de la Catalogne à l’étranger, la conclusion de traités internationaux. La presse espagnole et catalane, qui couvre les événements, fournit de nombreux exemples26.

• 27 Bassets, Lluís. « Politique internationale et action européenne ». Op. cit., p. 208. Voir également (...)
• 28 Ibid., p. 209.

24Lors de ses déplacements, le président catalan conclut des protocoles d’entente avec des représentants de villes et de régions et parfois même avec des États souverains. Selon Lluís Bassets, parmi les incidents consignés dans une étude commandée par Madrid, étude qui ne porte pas que sur le cas de la Catalogne, « on rapporte le traitement digne d’un chef d’État accordé à Jordi Pujol en Slovaquie […] ou les accords de coopération industrielle et agraire entre la Catalogne et Israël »27. Parmi les communautés autonomes, la Catalogne est, toujours selon Bassets, pointée du doigt comme étant la communauté autonome la plus « audacieuse et imaginative » pour prendre des initiatives qui débordent des « limites traditionnelles des relations internationales et diplomatiques »28.

• 29 « Diplomacias paralelas ». El País, 16 mars 1988.
• 30 Bassets, Lluís. « Politique internationale et action européenne ». Op. cit., p. 211.
• 31 San Eugenio Vela, Jordi de ; Xifra, Jordi. « International representation strategies of stateless n (...)
• 32 « El Gobierno no limitará por ley la acción exterior de las autonomías ». Cinco Días, 6 août 1989.

25Un autre point de tension avec Madrid porte sur l’ouverture de représentations à l’étranger dans le domaine commercial, touristique ou culturel29. L’ouverture des premiers bureaux à l’étranger a même fait l’objet d’un boycottage diplomatique30. La création de bureaux de promotion du commerce engendre des conflits avec l’administration espagnole, puisque Madrid détient le monopole du commerce extérieur. Lorsque le Patronat Català pro Europa ouvre en 1986 un bureau à Bruxelles, devenant une des premières régions d’Europe à le faire, le gouvernement espagnol réagit avec force. L’ambassadeur espagnol à l’Union européenne déclare même que ce bureau ne verra jamais le jour. L’ouverture d’un bureau de la culture à Tokyo attise aussi quelques tensions31. Le secrétaire d’État, Josep Borrell, accuse le gouvernement catalan de dédoubler les institutions culturelles déjà existantes32.

• 33 Garcia Segura, Caterina. « The Autonomous Communities and External Relations ». Dans Gillespie, Ric (...)

26L’ensemble de ces politiques fait réagir. Pour Madrid, la Catalogne mène des actions dans les champs de compétence de l’État espagnol. En effet, selon la Constitution espagnole de 1978, qui est très centralisatrice, les relations internationales sont du ressort exclusif de l’État espagnol33. En effet, cette compétence (art. 149.1.3) compte parmi les 32 compétences exclusives de l’État, qui incluent également l’immigration, le commerce extérieur ainsi que la défense et les forces armées.

• 34 Olaussen, Ashild. Catalan external activities and the Spanish state/region relationship. Op. cit., (...)
• 35 McRoberts, Kenneth. Catalonia. Nation Building Without a State. Op. cit., p. 81.
• 36 « Pujol : Procuro que mis viajes sean útiles no sólo para Cataluña, sino para toda España ». ABC, 2 (...)

29La période qui s’étend du milieu des années 1990 jusqu’au début des années 2010 est beaucoup moins marquée par les conflits. La paradiplomatie fonctionnelle et la paradiplomatie identitaire de la Catalogne se sont globalement normalisées en Espagne. Les pratiques se sont régularisées tout en devenant moins conflictuelles34. D’un côté, la volonté d’émancipation internationale de la Catalogne s’accompagne progressivement d’une démarche visant à rassurer les interlocuteurs étrangers, principalement les représentants d’États souverains, sur le respect par la Catalogne de l’ordre constitutionnel espagnol35. Lors de ses déplacements à l’étranger, le président Pujol tente de moins provoquer Madrid et souligne les bienfaits de ses actions pour la capitale36. Le président Pujol cesse d’exporter les conflits à l’étranger comme il avait tendance à le faire auparavant. D’un autre côté, des règles et des pratiques, notamment après des jugements du Tribunal constitutionnel, ont été mises en place et ont eu pour effet de rendre plus prévisibles les actions du gouvernement de la Catalogne.

• 37 Pour un exposé plus complet voir : Garcia Segura, Caterina. « Les stratégies internationales de la (...)
• 38 Ibid., p. 40.
• 39 McRoberts, Kenneth. Catalonia. Nation Building Without a State. Op. cit., p. 80.

30Cette jurisprudence, basée sur plusieurs décisions, permettra aux communautés autonomes de développer une paradiplomatie fonctionnelle, voire identitaire37. Alors que le Tribunal est, dans ses premiers jugements, plutôt réfractaire au développement de politiques internationales de la part des communautés autonomes, il change sa perspective et devient moins limitatif. Avec le temps, la jurisprudence ouvre la porte au développement de politiques internationales de la part des communautés autonomes. Le jugement le plus important du Tribunal constitutionnel a été prononcé le 26 mai 1994. Ce dernier a reconnu, à la suite d’un contrôle en constitutionnalité demandé par Madrid contre le gouvernement basque, que les communautés autonomes ont le droit de développer des activités extérieures dans leurs domaines de compétence, de conclure des accords internationaux dans la mesure où ces derniers ne relèvent pas du domaine de la politique étrangère espagnole38. D’après le Tribunal constitutionnel, le concept de « relations internationales » ne doit pas être confondu avec toute activité réalisée hors du territoire national. Le Tribunal constitutionnel vient aussi préciser ce qui est du ressort de l’État espagnol et ce qui ne l’est pas. Ainsi, pour le Tribunal, les relations bilatérales avec les autres États et tout ce qui touche au droit international, c’est-à-dire le droit de conclure des traités, sont, sans surprise, de la responsabilité de l’État espagnol. Le Tribunal accorde également à l’État espagnol le monopole de la représentation extérieure et la création d’obligations mutuelles et contraignantes entre pays souverains. De plus, les communautés autonomes sont tenues, contrairement à ce qui se passe au Canada et en Belgique par exemple, de mettre en œuvre les traités conclus dans leurs champs de compétence39. La jurisprudence laisse cependant une marge de manœuvre aux communautés autonomes.

• 40 Bassets, Lluís. « Politique internationale et action européenne ». Op. cit., p. 209.

31Dans sa jurisprudence, le Tribunal constitutionnel vient progressivement limiter les prérogatives de l’État espagnol qui ne peut plus, par exemple, prétexter de son monopole des relations internationales pour intervenir dans les champs de compétence des communautés autonomes. Le Tribunal ira même jusqu’à spécifier que certaines activités de l’Union européenne relèvent de leur compétence, car les normes et les décisions qui y sont prises « peuvent non seulement entraîner des limites et restrictions à l’exercice de compétences qui correspondent aux communautés autonomes, mais aussi établir des aides et stimulations économiques pour les activités de ces dernières »40. Le Tribunal accorde néanmoins à l’État espagnol le droit de réglementer les activités internationales des communautés autonomes au nom de la cohérence des relations internationales de l’État.

• 41 García, Caterina. « The Autonomous Communities and External Relations ». Op. cit., p. 138. Voir aus (...)

32Cette jurisprudence est fondamentale dans le processus de normalisation des actions internationales de la Catalogne. D’un côté, l’autonomie des communautés autonomes s’accroît et leur responsabilité en matière de politique internationale devient constitutionnelle. De plus, en conséquence de ces jugements, l’État espagnol en vient à ne plus considérer les politiques internationales des communautés autonomes comme un danger pour l’unité du pays41.

• 42 García, Caterina. « The Autonomous Communities and External Relations ». Op. cit., p. 127.

34En ce qui a trait à l’Union européenne, l’Espagne et les communautés autonomes créent dès 1988 la Conférence pour les affaires européennes42. Depuis 1994, son cadre thématique a été élargi à l’ensemble des activités internationales des communautés autonomes. Depuis cet élargissement, la Conférence favorise la mise en place de protocoles d’action dans des domaines qui étaient auparavant très conflictuels, nommément la coopération transfrontalière ou la signature de traités avec des États souverains.

• 43 Ibid.
• 44 Ibid.

35De par sa position particulière en Espagne, la Catalogne dispose d’un recours que lui offre la Commission bilatérale État-Generalitat pour les affaires qui touchent les communautés européennes43. Cette commission, fruit d’un accord signé à Barcelone le 9 juin 1998 et qui inclut des membres des deux administrations, sert les relations bilatérales et de coopération pour le traitement de l’initiative de l’une ou l’autre partie. C’est également un accord mutuel en ce qui a trait à la participation de la Catalogne aux affaires liées à la Communauté européenne, particulièrement à l’action de son gouvernement44.

• 45 Hocking, Brian. « Les intérêts internationaux des gouvernements régionaux : désuétude de l’interne (...)
• 46 Börzel, Tanja A. States and Regions in the European Unions. Institutional Adaptation in Germany and (...)

36D’autres facteurs, dont le contexte européen, favoriseront également la normalisation des rapports entre Madrid et Barcelone. La lutte active contre le développement d’une politique étrangère à l’échelle des communautés autonomes n’avait de sens qu’à l’époque où le phénomène revêtait un caractère extraordinaire et inédit. Le développement de paradiplomaties fonctionnelles devient la norme en Europe45. En effet, en raison du processus d’intégration européenne, les régions en Europe, ainsi que les municipalités, voient leur rôle gagner en importance et sont appelées à devenir des joueurs dans la gouvernance multiniveau qui se met en place dans les années 1990. Les régions d’Europe sont effectivement de plus en plus imbriquées dans le processus décisionnel communautaire. Pour influencer les politiques européennes, la Catalogne peut conclure des accords de coopération avec Madrid ou mobiliser des canaux extraétatiques pour peser sur les décisions européennes, notamment par l’intermédiaire du Comité des régions créé en 199446.

• 47 Tatham, Michaël. « The Rise of Regional Influence in the EU. From Soft Policy Lobbying to Hard Veto (...)
• 48 Morata, Francesc. « Barcelone et la Catalogne dans l’arène européenne ». Dans Balme, Richard (dir.) (...)

37Selon Michaël Tatham, dans le contexte de l’Union européenne, les canaux extraétatiques ont tendance à être mobilisés plus fréquemment par les régions d’Europe que les canaux intraétatiques47. Ainsi, depuis les années 1990, les régions européennes, enfin celles qui en ont la capacité, agissent comme des groupes de pression au sein des institutions européennes. Il arrive également aux régions plus dynamiques, comme la Catalogne ou la Bavière, de forger une coalition et d’adopter des positions communes sur l’Europe. La Catalogne est très active dans de nombreuses organisations internationales à vocation régionale comme les Quatre moteurs pour l’Europe, la Communauté de travail des Pyrénées ou l’Eurorégion48.

• 50 Moreno, Luis. The Federalization of Spain. Londres : Frank Cass, 2001, p. 66.

39Avant le virage protodiplomatique de 2012, le gouvernement de la Catalogne mettait de l’avant une paradiplomatie identitaire depuis près de 30 ans. Même si l’essentiel des activités internationales de la Catalogne portait sur des objectifs fonctionnels comme la promotion des exportations et l’attraction des investissements ou encore sur les relations avec l’Union européenne, la Catalogne se distinguait de la plupart des communautés autonomes par le développement de stratégies internationales visant à consolider le processus de construction de la nation catalane50. Jusqu’en 2012, le parti Convergence et Union (CiU) opérait cette stratégie dans le but de renforcer l’autonomie de la Catalogne et non pas pour favoriser la transition de la Catalogne vers le statut de pays souverain.

• 51 Ibid.

41En raison de la politisation importante de la question, les juges du Tribunal prendront près de quatre ans avant de rendre leur verdict, le 28 juin 2010. Dans ce verdict, ils déclarent valide la grande majorité du texte constitutionnel, mais invalident 14 articles sur 22351. Trois éléments majeurs seront rejetés : la référence à la Catalogne en tant que « nation », la prédominance du catalan sur le castillan dans le domaine de l’éducation, même si le Tribunal reconnaît son caractère obligatoire, et la mise en place d’une autorité de tutelle catalane sur les juridictions administratives de l’État espagnol. La réaction par rapport à ce jugement est forte en Catalogne. Le 10 juillet 2010, près d’un million de personnes marchent en compagnie des six anciens présidents de l’exécutif de la Catalogne à Barcelone pour défendre l’idée : « Nous sommes une nation, nous décidons. » Dans les jours qui suivront, l’appui à l’indépendance sera en forte croissance.

• 52 Garcia Segura, Caterina. « Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique ». (...)

43Puisque le mouvement indépendantiste est au cœur de l’action politique de la Catalogne, les actions protodiplomatiques s’enchaînent. Comme le souligne Caterina Garcia Segura, à partir de ce moment, la politique internationale de la Catalogne est davantage dans les actions symboliques pour finalement se mettre au service de l’indépendance. Il s’agit même d’un objectif explicite des actions internationales du gouvernement52. Du point de vue du gouvernement de la Catalogne, en raison de l’attitude très hostile du gouvernement espagnol, un scénario à l’écossaise où une entente préalable avait été négociée sur les modalités du référendum et du seuil à atteindre pour la reconnaissance du résultat n’est pas envisageable.

• 53 Garcia Segura, Caterina. « Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique ». (...)

44La protodiplomatie catalane vise prioritairement les pays membres de l’Union européenne, mais également les gouvernements infranationaux comme la Flandre ou l’Écosse, et finalement, par l’entremise d’une diplomatie publique mise en œuvre par une organisation financée par le gouvernement, les citoyens d’autres pays. En effet, le gouvernement catalan a financé la mise sur pied de DIPLOCAT (le Conseil catalan de la diplomatie publique), une organisation théoriquement indépendante du gouvernement qui opère une diplomatie publique auprès des populations d’autres pays afin de les sensibiliser à la situation de la Catalogne53.

• 54 Lecours, André. « Paradiplomatie, nationalisme et référendums. L’Écosse et la Catalogne ». Dans : M (...)
• 55 Garcia Segura, Caterina. « Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique ». (...)

45De plus, en 2015, le gouvernement de la communauté autonome annonce son intention d’ouvrir 50 nouvelles représentations à l’étranger54. Il crée également le Département des Affaires étrangères qui représente, dans la structure du gouvernement catalan, un ministère régional, mais qui sera rebaptisé après une plainte du gouvernement espagnol « Département des Affaires et des Relations interinstitutionnelles et étrangères et de la Transparence »55.

• 56 Garcia Segura, Caterina. « Catalogne en quête d’indépendance : l’outil de la diplomatie publique ». (...)
• 57 Selon le site Web de l’organisme accessible au : https://diplocat.cat/fr/a-propos/

47La Catalogne réplique en adoptant une loi sur l’action internationale et les relations avec l’Union européenne. Cette loi est contestée par le gouvernement espagnol qui fait un renvoi en constitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel. Dans son jugement du 22 décembre 2016, le Tribunal reconnaît le droit des communautés autonomes comme la Catalogne de mener des politiques internationales56. Ces politiques doivent cependant respecter les limites de leurs compétences et ne doivent pas empiéter sur les pouvoirs de Madrid. Les relations entre la Catalogne et les consulats étrangers en Espagne sont déclarées inconstitutionnelles (ce qui est difficilement applicable puisque si un consulat s’installe à Barcelone, c’est aussi pour développer des relations avec le gouvernement catalan), car relevant du pouvoir de représentation de l’État espagnol. La diplomatie publique mise en œuvre par DIPLOCAT est également déclarée anticonstitutionnelle. Elle est cependant toujours en opération57.

• 58 González, Miguel. « La ONU frena el intento de dar aval internacional al referéndum catalán ». El P (...)
• 59 Colomé, Jordi Pérez. « La misión de observadores concluye que el referéndum no cumple los “estándar (...)

49Le référendum est suivi par plusieurs observateurs internationaux provenant de divers pays comme les États-Unis, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et la France, malgré les objections de l’Espagne58. Certains d’entre eux dénoncent la violence policière, mais affirment aussi que le référendum ne répond pas aux standards internationaux59. Le gouvernement de la Catalogne invite également des parlementaires de plusieurs pays, dont les pays nordiques, l’Allemagne et la Belgique.

• 60 El Pais. « Did the referendum comply with basic voting regulations? ». El País, 3 octobre 2017.
• 61 The Economist, « Catalonia plans an independence vote whether Spain lets it or not », The Economist(...)
• 62 Commission européenne. Déclaration relative aux événements en Catalogne, 2 octobre 2017, www.gdr-el (...)
• 63 Cité dans Lecours, André. « Paradiplomatie, nationalisme et référendums ». Op. cit., p. 44.
• 64 Piñol, Àngels ; Faus, Joan. « US snubs Catalan independence drive in latest setback for separatists (...)
• 65 Voir: https://twitter.com/CharlesMichel/status/914455311553040384

50Les Nations Unies, tout comme la Fondation Carter, renoncent à participer à la surveillance du référendum en raison des pressions de Madrid60. Le Conseil de l’Europe appuie la Constitution espagnole61, alors que l’Union européenne émet de très nombreuses réserves. Le lendemain du vote, la Commission européenne va jusqu’à déclarer le vote illégal62. Le porte-parole d’Angela Merkel indique que la stabilité de l’Espagne est importante. Il affirme également qu’il est nécessaire de respecter la Constitution espagnole, ce qui constitue une critique claire de la démarche catalane. Le président français, Emmanuel Macron, prend fait et cause pour le gouvernement espagnol dirigé par Rajoy. Il déclare : « J’ai un interlocuteur en Espagne, c’est le premier ministre Rajoy […]. Il y a un État de droit en Espagne, avec des règles constitutionnelles. Il veut les faire respecter et il a mon plein soutien »63. Boris Johnson, alors ministre des Affaires étrangères, appuie aussi la position de l’Espagne et soutient que l’unité de l’Espagne est importante pour le Royaume-Uni. Les États-Unis, par l’entremise de leur ambassade, ont également soutenu plusieurs mois avant le référendum qu’il s’agissait d’une affaire interne à l’Espagne et que les États-Unis préféraient une Espagne unie et forte64. En Europe, il n’y a que la Belgique qui fait un appel sur Twitter au dialogue tout en condamnant la violence policière65. La politique internationale subit également un vaste recul. Madrid force la fermeture de toutes les représentations de la Catalogne à l’étranger à l’exception de Bruxelles. Le président en exil, Carles Puidgemont, continuera de défendre le processus catalan.

• 66 Ibid., p. 51.

53Enfin, la paradiplomatie identitaire, tout comme la protodiplomatie, peut être conflictuelle. Évidemment, la situation n’est pas linéaire et fluctue en fonction des événements. Plusieurs facteurs comme la coalition au pouvoir en Catalogne peuvent participer au niveau de conflictualité, tout comme d’ailleurs l’identité politique du gouvernement à Madrid. Dans les dernières années, on remarque en Espagne que la situation était particulièrement tendue lorsqu’un gouvernement conservateur (Parti populaire) était au pouvoir à Madrid et que les indépendantistes gouvernaient en coalition à Barcelone. En règle générale, l’État central est beaucoup plus sur ses gardes et agressif dans ses actions lorsque le gouvernement de la Catalogne prône activement l’indépendance. Le cas de la Catalogne montre toutefois que la paradiplomatie identitaire peut être acceptée dans un contexte de pays démocratique et multinational. Selon Caterina Garcia Segura, le fait que le gouvernement a permis en 2018 de redonner ses prérogatives à Barcelone « paraît soutenir l’hypothèse que la paradiplomatie identitaire de la Catalogne est une activité normalisée, tant et aussi longtemps qu’elle ne bascule pas dans la protodiplomatie »66. Les prochaines années nous diront si cette hypothèse est juste.