• 1 Ver: José Luis Díez Ripollés, Ana María Prieto del Pino y Alejandra Gómez Céspedes, Per Stangeland, (...)

3Pasemos a analizarlos, no sin antes hacer una breve referencia al concepto de corrupción. En este artículo vamos a utilizar esencialmente el concepto de corrupción entendido como abuso de poder en el sector público para beneficio privado, sea directo o indirecto, con incumplimiento de normas jurídicas; es por ello que no vamos a hacer aquí referencia a la corrupción en el sector privado o la corrupción pública que no implica incumplimiento claro de normas jurídicas, como ocurre con la captura de políticas. Somos conscientes de que, con esta decisión, dejamos fuera de análisis aspectos relevantes de la corrupción, pero la complejidad del fenómeno hace inevitable la acotación. Seguimos con ello una línea ya consolidada, pues los estudios sobre escándalos políticos y corrupción en España en los últimos 15 años se han centrado esencialmente en la corrupción pública sancionable jurídicamente1.

• 2 Staffan Andersson y Paul M. Heywood, “The Politics of Perception: Use and Abuse of Transparency Int (...)
• 3 Andrés Solimano, “La corrupción: motivaciones individuales, fallas del Estado y desarrollo” in Andr (...)
• 4 UNDP (United Nations Development Program) and Global Integrity (2008): A User’s Guide to Measuring (...)

4Medir la corrupción es difícil. Estamos ante un delito y, por ello, ante actuaciones que se ocultan para evitar el castigo. Saber cuánta corrupción «real» hay en un determinado país es casi imposible, pero existen aproximaciones que nos permiten situar a los países dentro de categorías generales como las de corrupción sistémica, alta corrupción, corrupción moderada o corrupción baja. La medición de la corrupción se ha convertido en un tema de investigación crecientemente importante2. En general, se puede hacer de tres formas3. En primer lugar, se puede hacer objetivamente, en base a las denuncias de corrupción y las investigaciones abiertas por el ministerio público o los jueces de instrucción; o a través de proxies, como el precio de los contratos sobre una serie de bienes homogéneos. En segundo lugar, a través de encuestas de percepción de corrupción a inversores nacionales y extranjeros, a expertos o a la ciudadanía en general. Finalmente, a través de encuestas (encuestas de victimización) en las que se pregunta a los ciudadanos por sus experiencias directas en el pago de sobornos o en las extorsiones que sufren de parte de funcionarios del Estado. En la actualidad hay más de quince instrumentos de medición, de manera global o regional, y muchos de ellos se han sofisticado bastante4. Ninguno de los instrumentos internacionalmente usados para medir la corrupción nos indica que España tenga nieles de corrupción sistémica.

• 5 La libre designación permite al ministro o al alcalde (dependiendo del ámbito territorial) nombrar (...)

8Esta afirmación se fundamenta en encuestas de victimización repetidas durante siete oleadas a través del Global Corruption Barometer de Transparency International. En estas encuestas, hechas a ciudadanos directamente, se pregunta, entre otras cosas, si «usted o alguien de su familia ha tenido que pagar, de alguna forma, un soborno en los últimos doce meses» para poder acceder a muy diferentes servicios públicos, desde la educación a la concesión de licencias urbanísticas. Pues bien, los datos de España son muy parecidos a los de Alemania, Suiza, Noruega e, incluso, Finlandia (ver tabla 4, mas abajo). No más del 2% de los encuestados reconoce ese pago, mientras que en Rumanía esta en el 17% y en Grecia en el 22%. Esta baja victimización mide la corrupción del funcionariado y, por lo que vemos, esta es baja en España y no muy diferente de la de los países menos corruptos del mundo. La sombra está en la Administración local, donde sube algo más que en el resto, pero en general parece que el modelo meritocrático weberiano, donde se impone, reduce las posibilidades de corrupción de forma significativa. Por ello, reforzarlo (sobre todo en la Administración local y empresas públicas), mejorarlo (por ejemplo, eliminando la libre designación5 en los nombramientos para puestos de funcionarios e introduciendo evaluación del desempeño para los empleados públicos) y protegerlo (con un órgano independiente ad hoc) es clave en la lucha contra la corrupción.

• 6 Eurobarometer (2013) Special Eurobarometer 397, “Corruption”. European Union. Brussels.

9Los datos del último Eurobarómetro (2013)6 reafirman lo aquí avanzado. Ante la pregunta sobre si «conoce usted a alguien que acepte sobornos» la media en la Unión Europea es de 12% y en España los datos dan un 11% de respuestas afirmativas, con datos tan curiosos como que en Italia el resultado es de 9%, pero en Holanda de 15%, Suecia 18% o Francia 16%. Ante la pregunta de si «le han pedido a usted un soborno en los últimos 12 meses» la media europea de respuestas afirmativas es de 4% y en España el dato es de 2%, con áreas como el sector sanitario o la policía que dan un 0% de respuestas positivas. Y, finalmente, ante la pregunta de si ha sido usted testigo o le han pedido un soborno en los últimos 12 meses la media europea es de 8%, lo que coincide con las respuestas afirmativas en España: 8%.

• 7 Dictar una resolución a sabiendas de que es ilegal.

11Otro dato importante es que, de acuerdo a los datos obtenidos de la prensa, más de 600 municipios españoles tienen algún escándalo de corrupción investigado y este hecho en algunas comunidades es apabullante, por ejemplo, casi el 60% de los municipios en Murcia y el 40% de los de Canarias. Más aún, de un análisis de las estadísticas judiciales se puede colegir que aún en 2012, ya en plena crisis del sector inmobiliario, había unas 1000 causas abiertas por prevaricación7 urbanística. La suma de todo nos indica que hay más de 1000 políticos investigados por corrupción.

• 8 Elena Costas-Perez, Albert Sole-Olle, Pilar Sorribas-Navarro, “Corruption Scandals, Press Reporting (...)
• 9 ASP/JDS, 1987, XI.

14Cualquier análisis mínimamente riguroso de los casos de corrupción actualmente investigados puede demostrar que la mayoría provienen de aquellos años en los que, en España, presumiblemente la corrupción se reducía y el país crecía sin límites previsibles. Entonces apenas se hablaba del tema, una gran parte de los ciudadanos votaba a los corruptos8 e implícitamente se asumía que la corrupción era aceite para el sistema. En suma, cuando en España la situación económica era positiva y así se percibía por la mayoría de los españoles, la percepción de corrupción bajaba, hasta el punto que entre 2001 y 2006, los años de la especulación y de la burbuja urbanística son los años en la serie histórica de ASEP9, que va de 1994 a 2011, donde hay más españoles que consideran que la corrupción ha disminuido algo y mucho (34,6% en 2002 y 34% en 2006). Sin embargo, el análisis de los casos descubiertos posteriormente demuestra que esa es una de las épocas más corruptas de la historia reciente de España.

• 10 Luis Jerez Darias, Víctor Martín Martín y Ramón Pérez González, “Aproximación a una geografía de la (...)

16La corrupción que estudiamos se ha desarrollado ante todo en el nivel local de gobierno y ha estado vinculada al boom de la construcción. La corrupción de CC.AA también ha sido alta y ha tenido mucha responsabilidad en la corrupción local. Pero en los últimos diez años no ha habido prácticamente ningún caso de corrupción en el Gobierno nacional que afectara a altos cargos relevantes (otra cosa es la captura de políticas, como antes dijimos). En el ámbito local, de los 110 municipios con más habitantes y/o capitales de provincia, en más de 40 de ellos ha habido casos investigados en estos años. A ellos, se pueden añadir más de 550 municipios medianos y pequeños con casos también investigados. No hay que olvidar, por otra parte, que el 90% de los municipios españoles tienen menos de 10.000 habitantes. En suma, que probablemente estemos hablando de casi 300 municipios con alguna causa abierta de entre un número total de municipios con posibilidades de generar corrupción altamente rentable no superior a los 1000 (750 mayores de 10.000 habitantes y otros costeros). Y en total más de 600 municipios españoles tienen o han tenido algún escándalo de corrupción investigado, este fenómeno en algunas comunidades es apabullante, por ejemplo, casi el 60% de los municipios en Murcia y casi el 40% de los de Canarias10.

• 11 Richard Rose, Caryn Peiffer, “Paying bribes to get public services: A Global Guide to Concepts and (...)
• 12 De acuerdo al Eurobarómetro 2013, a nivel nacional, el país en el que los encuestados perciben que (...)

19Aunque las encuestas demuestran que, en todos los continentes, la experiencia individual de pagar sobornos es menor que la percepción de corrupción pública11, la percepción de corrupción en España es peculiar. De todos los países de la Unión Europea, España es el que, en los últimos 3 años, ha sufrido los mayores cambios en la percepción de corrupción y en la asunción de la corrupción como uno de los problemas más importantes del país12. Como se puede ver en la Tabla 4, en 2013 un 95% de los españoles creían que había corrupción en las instituciones nacionales del país. También se puede observar en la tabla que España es el país donde la diferencia entre la experiencia personal de corrupción, medida por las tasas de victimización –haber tenido que pagar un soborno– y las percepciones –medida por el Eurobarómetro 2013– es la más alta. Si se contrastan estos datos con los de Hungría, Polonia, Rumanía o Italia, por ejemplo, se puede comprobar que los datos de victimización son superiores en todos estos países, pero la percepción ciudadana es más baja que en España. Si la percepción dependiera enteramente de la experiencia directa de corrupción, en España la percepción no podría ser muy diferente a la de Alemania u Holanda. Pero la realidad es que la percepción es un fenómeno bastante complejo. Así, la corrupción percibida no se refiere solamente a los sobornos, sino a una forma de hacer política basada en la constante intromisión de los intereses particulares en la toma de decisiones políticas y viceversa, con efectos, finalmente, muy perversos para el bienestar colectivo. Según el Eurobarómetro de 2013, el 77% de los españoles creen que la corrupción es parte de la cultura de los negocios en el país (la media europea es del 67%), el 84% creen que el soborno y las conexiones son la forma más sencilla de obtener servicios públicos (media europea 73%), el 67% que la única forma de tener éxito en los negocios son las conexiones políticas (media europea 59%). Esto explica en parte la diferencia antes mostrada, los españoles ven que la conexión entre dinero y política es continua y perversa.

• 13 Manuel Villoria y Fernando Jiménez (op. cit.); Alberto Vanucci, “The Controversial Legacy of ‘Mani (...)
• 14 Metroscopia survey shows 95-percent mistrust in courts’ grip on corruption. Disponible en El País i (...)
• 15 Metroscopia 3/3/2013. http://elpais.com/elpais/2013

21Pero, además, la percepción es el fruto de variables exógenas al fenómeno corrupto en sí mismo considerado, como ahora veremos. Algunos argumentan que la atención mediática ayuda a incrementar las percepciones de corrupción creando un efecto de «echo chamber», por virtud del cual las historias más mediáticas sobre la corrupción son repetidas una y otra vez, llevando a reforzar creencias e insensibilizando a la gente sobre el nivel real de la corrupción, sobre todo cuando las condenas son escasas y la percepción de impunidad es elevada13. A esta percepción de impunidad contribuyen diversos factores, entre ellos sobre todo dos: los indultos y la lentitud de los macro-procesos penales. Entre 2000 y 2012, ha habido 132 indultos a políticos condenados por casos de corrupción; por otra parte, el tiempo medio de los macro-procesos para emitir una sentencia está en casi 10 años. Lógicamente, la opinión pública sobre el tema está afectada por este fenómeno. En una reciente encuesta de Metroscopia, de enero de 2013, el 95% de los encuestados creía que el sistema favorecía la impunidad de los corruptos en España14. Otro estudio15 posterior refuerza esta idea al considerar una amplia mayoría que no habrá sanción para los corruptos en los dos casos más mediáticos de los últimos tiempos (Caso Gurtel y Caso Urdangarín: 78 % and 77% de los encuestados, respectivamente, creían en marzo 2013 que no habrá condenas). En suma, bastantes casos de corrupción política, muchos de ellos altamente mediatizados, generan una percepción alta de corrupción que, unidas a la lentitud de los procesos, provocan una sensación de impunidad, reforzando la desconfianza institucional, máxime en momentos de profunda crisis económica, como luego veremos.

• 16 Anna Palau y Ferran Davesa, “El impacto de la cobertura mediática de la corrupción en la opinión pú (...)
• 17 Manuel Villoria y Fernando Jiménez (op. cit.). Paul Heywood (ed.), Political Corruption, Oxford, Bl (...)
• 18 Op. cit.
• 19 Patria De Lancer y Manuel Villoria, “Eludiendo los dañinos efectos de la corrupción: hacia una comp (...)

22A mediados de 2006, los casos de corrupción comenzaron a ocupar un lugar destacado en las cabeceras de los más importantes periódicos, y en 2009 fueron ya un tema constante de conversación hasta en los programas televisivos más sensacionalistas. Más aún, entre septiembre de 2008 y julio de 2010, casi el 50% de las noticias en la prensa escrita nacional y regional se centraban en corrupción, crisis económica y tensiones partidistas. De acuerdo con Palau y Davesa16, entre 1996 y 2009, considerando tan solo los dos periódicos más importantes de España –El País and El Mundo-, han existido 4.126 noticias sobre corrupción política en las páginas de cabecera. Por ello, un factor diferenciador de percepciones se refiere al impacto de los medios 17. En suma, que el foco mediático hace que se incremente la percepción de corrupción sobre todo hacia este grupo de actores políticos, que son los que generan noticias. Palau y Davesa18 han hallado una correlación positiva muy fuerte (762) entre la atención que los dos periódicos más importantes del país han puesto en la corrupción desde 1988 a 2009 y la opinión de que la corrupción política es un problema importante en España. Por ello, cuanto más leen el periódico las personas, mayor es su percepción de corrupción en el nivel político19.

• 20 Juan Díez Nicolás, “Actitudes hacia la corrupción” in Armando Fernández Steinko, Delincuencia, fina (...)
• 21 Mariano Torcal, Pedro Magalhaes, “Cultura política en el sur de Europa: un estudio comparado en bus (...)
• 22 Fernando Jiménez y Manuel Villoria, “Political Finance, Urban Development and Political Corruption (...)
• 23 Andrew Wroe, Nicholas Allen y Sarah Birch, “The role of political trust in conditioning perceptions (...)
• 24 Donatella Della Porta, Alberto Vanucci, “The ‘Perverse Effects’ of Political Corruption”, in Paul H (...)

23En la percepción también influyen factores culturales. La percepción de corrupción ha sido alta en España durante las últimas décadas. Desde el año 1994 (primeros datos existentes), la mayoría de los españoles ha creído que la corrupción política había aumentado o permanecido igual durante el año precedente20. La alta percepción de corrupción tiene relación con factores históricos, de desconfianza institucional sólidamente afianzada21, que ha sido reforzada por la continua presencia de noticias de corrupción política, sobre todo a partir de fines de los 1980, con puntas en función de la llegada de nuevos escándalos22. En tanto la corrupción es un fenómeno que existe en la mirada del perceptor, un sentimiento pre-existente de desconfianza hacia los políticos seguro que afecta las respuestas sobre la inmoralidad de los mismos, predisponiendo a los ciudadanos a adscribir motivos corruptos a los actos de23. La confianza institucional, además, tiene una fuerte relación con la confianza interpersonal y ambas con la corrupción24. Por ello, existe correlación positiva entre los bajos niveles de confianza intersubjetiva y la percepción de corrupción, de forma que ese bajo nivel de confianza entre los ciudadanos, rasgo consolidado en España desde que se mide esta variable, podría afectar a la percepción de corrupción y viceversa.

• 25 Natalia Melgar, Máximo Rossi, Tom W. Smith, “The Perception of Corruption”, International Journal O (...)

24Otros estudios han demostrado que el rendimiento económico tiene un fuerte impacto en las percepciones ciudadanas sobre el gobierno25. En concreto, los ciudadanos que creen que la economía no está funcionando bien, ya sea en general o en lo que les afecta a ellos personalmente, tienden a pensar en mayor medida que el gobierno es corrupto que aquellos que tienen una visión optimista de la economía nacional o personalmente. En el caso de España (ver gráfico 3), en repetidos análisis de los barómetros del CIS se puede comprobar que ha existido siempre una correlación entre la percepción de rendimiento económico y la consideración de la corrupción como uno de los tres problemas más importantes del país (r=0.44). Pero esta correlación se incrementa notablemente cuando el porcentaje de personas que creen que la situación económica del país es mala o muy mala supera el 50% (r=0.63). También existe una muy fuerte correlación entre las percepciones de que la economía va mal o muy mal y la percepción de los políticos como uno de los tres más importantes problemas del país (r=0.87). Por ello: aquellas personas con evaluaciones negativas de la situación económica del país y de su propia situación económica perciben a los políticos y empleados públicos como más corruptos que aquellos con visiones positivas (ver Eurobarómetro 2013). En suma, que en la percepción de corrupción se mezclan también elementos de performance gubernamental de forma sutil pero persistente.

• 26 Juan Romero, Fernando Jiménez y Manuel Villoria, “(Un)sustainable territories. Causes of the specul (...)

26La burbuja inmobiliaria es el producto de tres fenómenos. En primer lugar, la extraordinaria demanda efectiva de residencias (permanentes y segundas residencias) en España y en el resto de Europa Occidental en el entorno mediterráneo. Una demanda a la que se unió la de los inmigrantes de países ajenos a la UE. Además, en segundo lugar, coincidía en el tiempo la facilidad con la que se obtenían créditos hipotecarios a bajo interés y una legislación (la Ley de suelo de 1998) que alentaba una masiva urbanización dispersa. Buena parte del exceso de liquidez global acabó siendo atraído por la alta rentabilidad de la inversión en propiedades inmobiliarias en España, Irlanda y el Reino Unido. Los bancos pudieron obtener financiación internacional en términos muy favorables. Por último, el modelo productivo español se encontraba en un final de ciclo para sus industrias más maduras, lo que convirtió a la construcción en una de las principales locomotoras de la economía y en un sector decisivo en la creación de empleo26.

• 27 Mónica García Quesada, Fernando Jiménez y Manuel Villoria, “Building Local Integrity Systems in Sou (...)

29A todo esto se añade otro problema de naturaleza institucional que hay que tener muy en cuenta para entender la alta incidencia de la corrupción. La confluencia de un modelo de gobierno local de alcalde fuerte, un sistema local de integridad (SLI) complejo pero mal diseñado, la prevalencia de determinadas reglas e instituciones informales como el clientelismo y, por último, los incentivos perversos generados por la financiación ilegal de los partidos27. Todos estos elementos juntos habrían dado lugar a la adopción de políticas públicas miopes y cortoplacistas y a un nivel muy grave de corrupción en el ámbito local que no ha sido sólo efecto sino también causa de la burbuja inmobiliaria. En España, la disciplina urbanística está principalmente en manos de los ayuntamientos y específicamente en manos de los alcaldes directamente. Es el alcalde el que concede las licencias de obras (naturalmente, de acuerdo con los planes en vigor y con la asistencia técnica y legal de los técnicos locales, especialmente del secretario y de la oficina de urbanismo), que los promotores necesitan con anterioridad al inicio de los trabajos de urbanización o edificación. Es también el alcalde el que se ocupa de sancionar a los responsables de las construcciones y edificaciones ilegales.

• 28 Entrevista realizada el 15 de octubre de 2011.

30De hecho, los gobiernos nacional o autonómico han tenido un escaso papel cuando un alcalde incumple sus obligaciones en este campo. Aunque la Ley de Régimen Local (LBRL, de 1985) permite que el gobierno autonómico supla a los alcaldes en estas tareas de disciplina urbanística cuando aquéllos incumplan manifiestamente estos deberes, muy rara vez se ha producido esto en la práctica. Como nos decía un viceconsejero de Ordenación del Territorio de un gobierno autonómico, «no se conoce ningún caso en España donde esto haya ocurrido»28. De esta forma, los gobiernos autonómicos se han limitado, y aún de forma bastante tardía, a utilizar el único mecanismo ordinario de control que les permitía la ley de 1985: el recurso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

• 29 Véase Tribunal de Cuentas (2006), una moción en la que el órgano de la supervisión financiera de lo (...)

32A la relevancia del clientelismo en el funcionamiento de buena parte de nuestros gobiernos locales y a la consecuente parcialidad en su funcionamiento contribuyeron también los cambios introducidos en el papel de los funcionarios de habilitación nacional (FHN). Hasta la entrada en vigor en 1985 de la LBRL, los FHN, especialmente los secretarios y los interventores, desempeñaban un importante papel en el control interno de los municipios. Aún hoy, los informes técnicos de estos funcionarios son necesarios para un importante número de decisiones de naturaleza urbanística. Sin embargo, su relevancia como mecanismo de control se ha reducido extraordinariamente. El Tribunal de Cuentas ha lamentado esta situación en buena parte de sus informes sobre las entidades locales. De acuerdo con el Tribunal, la integración de estos funcionarios en la función pública local ha generado un fenómeno de dependencia orgánica de tal forma que los «controlados» (las autoridades municipales) son los que establecen los salarios y las condiciones laborales de los «controladores». Una situación que no parece la más recomendable si queremos garantizar la eficacia de tal supervisión29.

• 30 http://www.transparency.org/
• 31 Raymond Cox, “Accountability and Responsibility in Organizations: The Ethics of Discretion”. Confer (...)
• 32 Ver Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico- financiera de los (...)

38Como se ve en las encuestas, los ciudadanos perciben que los actores administrativos y judiciales son menos corruptos que los políticos, y la base de ello está en su selección meritocrática y las garantías de imparcialidad existentes, por lo que mantener e, incluso, reforzar la profesionalidad en la Administración es la clave para evitar caer en la corrupción sistémica, de ahí la necesidad de acabar con la libre designación y crear cuerpos de directivos profesionales. Pero los ciudadanos perciben, al tiempo, que una gran parte de los políticos no actúan de forma honesta y consideran a los partidos políticos como la institución más corrupta de España (ver Barómetros Globales de la Corrupción de TI y sus datos repetidos sobre España)30. Esto nos lleva a recordar la idea expresada por Cox en el 200531 sobre la importancia de la cultura organizativa y conectarla a sus efectos en los partidos políticos: la corrupción es conducta aprendida. Sobrevive porque dentro de la organización se convierte en conocimiento tácito de cómo hacer las cosas y tener éxito, con ello, se justifica y se hace atractiva para sus miembros, Detener la corrupción exige no sólo atacar al individuo corrupto, sino también cambiar la cultura de los partidos políticos. La reforma de las leyes orgánicas de Partidos Políticos y Financiación de los Partidos, para cambiar sus sistemas de incentivos y reducir al mínimo las conductas no éticas, han sido importantes y profundas32, pero no olvidemos que estas reformas exigen cambios culturales que deben partir de los propios partidos. En sus manos está actuar con verdadero patriotismo y modificar hábitos y conductas.