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Carnets de recherches

Des espaces « exceptionnels » à sécuriser : éléments d’histoire de la cohabitation policière à la frontière franco-belge (xxe- xxie siècles)

Jonas Campion

Résumés

Cet article interroge la construction historique de la conception de la sécurité publique dans les zones frontalières depuis la fin du xixe siècle. À partir de l’exemple de la frontière franco-belge, nous y analysons les moyens mis en œuvre pour contrôler la frontière dans une logique policière. Il s’agit de montrer de quelle façon les acteurs policiers appréhendent et s’adaptent au cadre frontalier dans l’exercice quotidien de la sécurité. Cela revient d’abord à interroger la construction policière des espaces frontaliers. Cela revient ensuite à identifier la chronologie et la typologie de la coopération policière et enfin à comprendre les lieux et espaces policiers mobilisés dans ce cadre. Nous analysons notamment l’histoire de la Cross Channel Intelligence Conference (1968) et du Centre de coopération policière et douanière de Tournai, instauré en 2001 dans un contexte d’européanisation en matière de sécurité et de justice.

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Texte intégral

Introduction

1Bien qu’incarnant une césure politique, le territoire frontalier représente une zone de contacts culturels, sociaux et économiques. Marqueur voulu stable de la souveraineté et des prérogatives régaliennes de l’État-nation progressivement devenu la norme depuis la fin des Temps modernes, la frontière donne aux territoires qu’elle traverse un statut unique (Anderson, 1997 ; Denys, 2002 ; Duez, Simonneau, 2018 ; Feys, 2019 ; Diest, 2019). Définissant deux communautés voisines et parfois antagonistes, la frontière représente symboliquement une menace et une sécurité, empêchant que le danger extérieur ne devienne interne. Par conséquent, la région frontalière confère un visage particulier à la construction sociale et politique du risque, incarné par des groupes sociaux ou des comportements perçus comme dangereux que les autorités publiques ont à combattre. Cette action publique est une réponse à la demande sociale en vue de garantir la vie en société (Campion, Rousseaux, 2015). La frontière fait par conséquent l’objet d’un investissement particulier des autorités, tant en termes de sécurité extérieure (armée, défense, renseignement) que de sécurité intérieure ou économique de l’État (police, justice, douane).

  • 1 Avec notamment, tant en France (mission Sentinelle) qu’en Belgique (opération Vigilant Guardian), l (...)

2Depuis le xixe siècle, l’exercice étatique de la sécurité autour des zones frontières donne à voir une réponse hybride quant à la gestion des facteurs d’insécurité caractéristiques de ces régions : d’abord, par la nécessité d’y combiner sécurité intérieure et extérieure de l’État. Si cette dynamique se généralise actuellement à l’ensemble des territoires dans le contexte sécuritaire consécutif aux attentats ayant touché l’Europe entre 2015 et 20171, les zones frontières ont été confrontées de manière précoce à cette nécessité (Pirot, 2011). Ensuite, le caractère hybride de l’exercice de la sécurité au sein des régions frontalières tient à la diversité des institutions qui y évoluent. Particulièrement surveillées, ces régions sont marquées par la pluralité et la densité des acteurs et institutions qui y interviennent simultanément, non sans friction. S’y trouve conjuguée l’action d’organes également présents sur le reste du territoire national, l’action d’organes spécifiques à ces régions, et enfin, la cohabitation entre les systèmes sécuritaires des différents États-souverains.

  • 2 Avant que la Justice ne puisse éventuellement prendre le relais suivant une temporalité bien plus l (...)

3Garante et premier rempart de la sécurité nationale, la frontière représente pourtant dans certaines circonstances un obstacle pour les autorités publiques. C’est notamment le cas en matière policière, lorsque des criminels utilisent la séparation entre deux États pour échapper à des poursuites et fuir la justice d’un pays. La frontière devient alors un refuge aisé ; la franchir, un gage de protection – au moins temporaire2. Si les suspects franchissent rapidement les frontières, c’est loin d’être le cas pour les agents de la force publique. Le droit leur interdit d’outrepasser les limites de la souveraineté, dont l’exercice de la répression constitue un marqueur professionnel fondamental. De plus en plus, des discours soulignent la nécessité de faire évoluer cette situation, pour garantir l’efficacité des métiers d’ordre dans l’exercice de leurs missions. Si elle est très contemporaine, ancrée notamment dans la volonté européenne de développer depuis le Traité d’Amsterdam (1997) un espace de liberté, de sécurité et de justice, la volonté de pouvoir effacer les frontières policières est loin d’être un souhait inédit.

  • 3 Cette publication a pu bénéficier du soutien de la région Hauts-de-France dans le cadre d’un mandat (...)

4Dans une démarche de sociohistoire, envisageant les phénomènes actuels dans une perspective temporelle longue, nous interrogeons dans cet article3 les étapes de la transformation de la conception policière de l’espace frontalier. Nous appuyant sur le cas de la frontière franco-belge sur le long xxe siècle, nous cherchons à comprendre quels sont les moyens mis en avant pour contrôler (« policer ») la frontière, au-delà des contraintes étatiques. Il s’agit notamment de montrer de quelle façon les acteurs policiers appréhendent et s’adaptent au cadre frontalier (le territoire et ses données géographiques, socioéconomiques, politiques et administratives) dans l’exercice quotidien de la sécurité. Cela revient d’une part à interroger la construction policière des espaces à contrôler, protéger ou sécuriser et d’autre part, à identifier les lieux et espaces policiers spécifiques mobilisés dans ce cadre. Par ce biais, nous contextualisons les derniers épisodes en date de cette question : nous apportons des éléments pour historiciser les accords de Tournai 1 (2001) et Tournai 2 (2015), signés entre la France et la Belgique, en vue d’améliorer la coopération policière et douanière dans un contexte d’européanisation en matière de sécurité et de justice.

  • 4 Pour des éléments de comparaison, lire notamment à propos du statut et des symboles propres à la fr (...)
  • 5 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la (...)

5La frontière franco-belge constitue un terrain d’observation tout à fait particulier des réalités policières4. Ce territoire frontalier est au cœur de jeux d’échelles, entre le local, le national, les relations centre-périphérie et les perspectives continentales mêlant enjeux géographiques (notamment les grands axes de communication entre le nord et le sud du continent) et politiques d’intégration européenne. Cette frontière est surtout une construction diplomatique, qui n’est géographiquement ni culturellement marquée : « pour nous, la frontière franco-belge est une non-réalité, une réalité juridique mais pas physique. La frontière n’est virtuelle que parce que les acteurs voient leur souveraineté de puissance publique limitée à partir d’un certain point géographique. Ce qui n’est pas le cas des délinquants » résume à ce propos un fonctionnaire français5.

  • 6 L’actualité du printemps 2020, marquée par la pandémie de COVID et la fermeture des frontières intr (...)
  • 7 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016.

6Il n’existe de fait aucun obstacle naturel d’importance le long des 350 kilomètres de frontière entre la France et la Belgique. La frontière se définit comme issue de l’histoire, suivant les limites de la conquête française sur les Pays-Bas espagnols à la fin du xviie siècle. Elle sépare une région où la communauté culturelle, sociale, familiale, linguistique ou économique est évidente (Lentacker, 1974). Le passage d’un pays à l’autre est un processus fréquent, naturel et ancien (Cobb, 1975)6. Mis à part de brefs moments dans l’histoire contemporaine marqués par une tension plus importante (le conflit de 1870 et ses suites ou la politique belge d’indépendance menée à partir de 1936 par exemple), la frontière ne servait pas de séparations entre des États ennemis, la Belgique étant par nature neutre, depuis son indépendance jusqu’à l’après Seconde Guerre mondiale. Le phénomène circulatoire issu du caractère artificiel de cette frontière est encore plus marqué entre la province du Hainaut et le département du Nord de la France. La région est notamment caractérisée par une importante urbanisation contigüe (autour de Lille et Mouscron). Entre villes et campagnes, les points de passages y sont indénombrables et aujourd’hui encore les acteurs de l’exercice de la sécurité reconnaissent la « porosité » et l’impossibilité matérielle de contrôler ou de fermer la frontière. La description de la situation qu’en fait un officier de la gendarmerie nationale est très explicite à ce sujet : « il y a tellement de routes, de chemins […] Vous traversez trois fois la frontière sans vous en rendre compte. Le mec qui va voler une maison, c’est pas…. Il va s’en rendre compte parce que le panneau est pas de la même taille. C’est tout. On sait pas où on est. En Belgique, en France, la frontière, voilà »7. On l’aura compris, cette porosité et le caractère central de la région au cœur de l’Europe obligent les polices actives des deux côtés de la frontière à mettre en œuvre de stratégies particulières dans l’exercice de leurs fonctions, face à des comportements déviants locaux, nationaux ou de transit.

7Le corpus documentaire dont nous avons fait usage envisage la longue durée ainsi que les nécessaires jeux d’échelle, pour considérer les perspectives belge et française. D’abord, nous exploitons des archives issues des pratiques et des politiques de surveillance et de contrôle de la frontière. Nous y articulons les sources entre réalités locales et réalités (inter)nationales, notamment portées au sein de la coopération policière. Outre des archives de la gendarmerie, des documents de la police communale de Mouscron et du réseau de la Cross Channel Intelligence Conference ont été mis à profit pour la Belgique. Le recours à des archives françaises complète le propos (archives de la gendarmerie, du cabinet du préfet du Nord ou de la 2ème brigade de police mobile, dont le siège est à Lille pour le premier quart du xxe siècle). Ensuite, nous mobilisons des sources officielles, comme les débats parlementaires des deux pays concernés et des accords politiques et diplomatiques (complétés, de manière ponctuelle, par des archives du ministère des Affaires Étrangères belges). Enfin, pour pallier les difficultés d’accès aux sources les plus récentes, outre le recours à la presse – notamment régionale –, une démarche d’histoire orale des acteurs des politiques sécuritaires a également été initiée. Elle s’appuie sur des entretiens semi-directifs et met l’accent sur la période contemporaine. Les entretiens réalisés portent à la fois sur le parcours personnel des témoins, sur leur vision de la sécurité publique et de ses enjeux, et enfin, sur leur expérience de la sécurité publique dans la zone frontalière, en insistant particulièrement sur la question des accords de Tournai et des structures et pratiques qui en découlent. Dix interviews d’acteurs de la sécurité représentant plus de quinze heures d'enregistrement ont été réalisées en 2015-2016. Elles se répartissent de la manière suivante : quatre policiers ou gendarmes français alors en service dans la région ; deux policiers belges également en poste dans la zone frontalière ; et quatre fonctionnaires qui occupent ou ont occupé des fonctions diverses en lien avec les politiques de sécurité (cabinet du préfet, département ou province). Enfin, il a aussi été fait usage d’une conférence sur la sécurité transfrontalière organisée dans le cadre du salon professionnel Preventica qui s’est tenu à Lille en juin 2016. Puisqu’elle était publique, les propos tenus lors de cette rencontre donnent parfois à voir un discours plus « officiel » que les entretiens semi-directifs effectués.

8Le propos se structure en trois parties, illustrant à la fois la typologie, la chronologie et les difficultés de la mise en œuvre de cette coopération transfrontalière. Un premier moment s’intéresse aux formes informelles et pragmatiques de coopération. Nous y analysons deux modes de contacts pour en comprendre les logiques : d’abord les liens entre gendarmes belges et français ; ensuite le cas de la Cross Chanel Intelligence Conference. Dans un second temps, nous présentons les termes des accords de Tournai, fondés sur une conception transnationale et européenne de l’exercice de la sécurité. Il s’agit de voir dans quelle mesure ces textes représentent une nouvelle matrice de la conception du territoire à surveiller et protéger. Enfin, la dernière partie de l’article s’intéresse à l’une des conséquences de ces accords, en envisageant le Centre de coopération policière et douanière de Tournai. Nous cherchons à voir si cette institution constitue un facilitateur de la pratique policière ou au contraire, si elle s’apparente à un lieu où se révèlent des tensions plus anciennes.

Proximité informelle et « solutions locales » de gestion policière de la frontière : du xixe siècle à la construction européenne

9À partir du dernier quart du xixe siècle, dans un monde marqué par l’industrialisation et une mobilité toujours accrue des biens et des personnes, une première crise de l’insécurité voit le jour en Europe. Ancrée dans un contexte socioéconomique particulier, elle repose également sur des craintes politiques, avec le développement du mouvement anarchiste à l’échelle du continent. Sa répression marque durablement les logiques judiciaires et politiques : elle entraîne à la fois un durcissement législatif reposant sur le principe de l’exceptionnalité et un renforcement policier transnational (Deflem, 2002 ; Lopez, 2016). Dans ce contexte, le problème des frontières revient à l’avant-plan des débats relatifs à l’action policière. Pourtant, si le constat de la nécessité de « dépasser » la frontière est posé dès le tournant du siècle, sa mise en pratique est beaucoup plus longue. Car, comme le montre le cas franco-belge, le regard policier sur la frontière ne cesse de se heurter à des logiques politiques, diplomatiques ou juridiques constitutives des prérogatives régaliennes. Sur la longue durée, la mise en œuvre d’une redéfinition de la géographie de la frontière pour les forces de police s’apparente à un processus réitératif – ou pour prendre une comparaison issue de la culture populaire luxembourgeoise, une procession d’Echternach, faite de pas en avant mais aussi de pas en arrière. Malgré des constats anciens, les solutions qui voient le jour ne sont pas linéaires, souvent partielles et très progressives.

Des institutions apparentées : les gendarmeries

10Face à la crise de l’insécurité de la fin du xixe siècle dont la nature internationale était dénoncée à la fois par les agents publics et la presse d’opinion, la mise en place d’une réponse policière aux enjeux sécuritaires a d’abord été informelle, se construisant progressivement sur le terrain, au niveau local. Elle repose alors sur la proximité professionnelle et géographique entre institutions policières de part et d’autre de la frontière, permettant l’échange de renseignements et d’informations jugées pertinentes. Elle repose ensuite sur l’élément humain, et la bonne entente entre responsables locaux, qui multiplient les occasions de rencontres débouchant sur des possibilités de se coordonner a minima. Enfin, elle s’appuie souvent sur un cadre réglementaire qui prescrit ces contacts informels comme faisant partie des tâches confiées à la hiérarchie des forces de police. Cette dynamique demeure partielle : la frontière reste une réalité tangible que les policiers ne peuvent complètement effacer malgré les contacts entretenus. Les possibilités de coopération et d’action de part et d’autre de cette dernière demeurent restreintes et fragiles. Surtout, les frontières ne sont pas seulement géographiques : le contexte spécifique à chaque pays contribue à rendre difficile la coopération policière transnationale.

  • 8 Bruxelles, Musée Royal de l’Armée [MRA], Fonds Moscou, 553 185 14a 7223, note n°255 EM Gendarmerie, (...)

11La situation des gendarmeries belge et française est un premier exemple qui permet d’appréhender, sur plusieurs décennies, les formes initiales de cette coopération policière. Dès le début du xxe siècle, des contacts s’établissent de part et d’autre de la frontière entre les deux corps. En 1919-1920, la hiérarchie de la gendarmerie belge rappelle aux unités frontalières l’intérêt de multiplier ces contacts, réaffirmant après le premier conflit mondial une pratique qui existait déjà avant celui-ci8. Les contacts se renforcent tout au long de l’entre-deux-guerres : des échanges réguliers de correspondance ont lieu entre unités voisines, tandis qu’officiers et gendarmes se donnent rendez-vous sur certains points de la frontière pour se transmettre des informations pertinentes.

  • 9 « À l’étranger », Le gendarme, n°69-70, septembre-octobre 1925 ; « Amitiés franco-belges », Bulleti (...)

12Les discours institutionnels ne laissent que peu de doute : les gendarmeries ouest-européennes sont des institutions sœurs, notamment par leur origine commune, leur caractère militaire, leur rôle en matière de maintien de l’ordre, leur implantation essentiellement rurale et leur sens du devoir et de la discipline. Les gendarmes doivent multiplier les rencontres, que ce soit lors de moments officiels (cérémonies civiles, militaires ou gendarmiques, moments de cohésion institutionnelle) ou dans les pratiques quotidiennes, selon les nécessités du terrain. C’est à la fois un « tourisme » et une « diplomatie » de contacts qui se mettent en place à différents niveaux et en différents lieux, fixes ou non. Ces contacts créent des liens multiples entre brigades limitrophes et parfois autorités centrales des corps, mais aussi entre associations corporatives9.

13Informelle, la coopération qui s’établit lors de cette première phase est fluctuante. Elle dépend notamment du contexte diplomatique global que reflète en partie l’action des gendarmes. Elle dépend surtout, de part et d’autre de la frontière, de la perception partagée ou non du caractère dangereux de comportements ou des publics avec lesquels les corps de gendarmerie interagissent. Si, dans certains domaines, la coopération est réelle, dans d’autres cas, la proximité des unités peut au contraire déboucher sur des stratégies policières spécifiques pour « concurrencer » ou « piéger » les gendarmes en poste de l’autre côté de la frontière. Ainsi, le cadre particulier d’exercice des fonctions de police dans la région est parfaitement appréhendé par les gendarmes. Selon leurs besoins, ils peuvent tisser des liens professionnels à travers la frontière ou au contraire, soigneusement les éviter.

  • 10 La question reste très actuelle, comme le montrent les tensions contemporaines entre services belge (...)

14La gestion des populations tziganes ou des étrangers jugés indésirables est un exemple parfait de cette coopération minimaliste qui survient sur certains dossiers entre gendarmeries dans les années 1920-1930. À la croisée de problèmes identitaires, économiques ou sécuritaires tant locaux que nationaux, la politique adoptée à leur égard est celle d’un éloignement des États. Le problème est que ces populations sont souvent indésirables de part et d’autre de la frontière franco-belge. Les gendarmes tentent donc de les expulser vers le pays voisin au nez et à la barbe de leurs collègues frontaliers et dans le même temps, d’éviter la réciproque (Caestecker, 2001 ; Nezer, 2011 ; Feys 2019)10.

  • 11 Sabotages de moyens de locomotion, jets de pierres, peintures sur des maisons, entraves à la circul (...)

15Au contraire, la gestion de mouvements sociaux donne lieu à une action bien plus coordonnée. Pour le dire autrement, puisque autorités politiques et policières en France et en Belgique ont un intérêt commun dans l’encadrement des grèves, tout est fait pour que la frontière ne puisse être un obstacle à l’action des gendarmes en matière d’ordre public. Malgré tout, le cadre de cette coopération reste contraint par le principe de la souveraineté nationale. En 1930 d’abord et 1931 ensuite, deux grèves d’envergure touchent les entreprises textiles du département du Nord, en France (Campion, 2015 ; Cachat, 2017). Les enjeux de ces conflits successifs dépassent rapidement le seul cadre français, puisque de nombreux travailleurs belges sont employés par des industries françaises. Ces derniers deviennent rapidement des « cibles » pour les grévistes, puisqu’ils sont susceptibles de « casser » le mouvement, en continuant à travailler pour ceux déjà sous contrat, ou en prenant du service afin de remplacer les travailleurs français en grève. Par conséquent, ils font l’objet de pressions, de menaces, d’intimidations et même de violences11.

  • 12 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, lettre du lieutenant-colonel Streiff de la gendarmerie de Lil (...)
  • 13 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, note de l’Ambassade française à Bruxelles, 09/05/1931.

16En termes d’ordre public, chaque grève donne lieu à des contacts entre gendarmes belges et français. Ceux-ci répondent à la nécessité de gérer les risques face à une situation mouvante, débordant de part et d’autre de la frontière franco-belge. Des manifestations traversent par exemple la frontière. Dans les faits, c’est pourtant la gendarmerie nationale française qui prend le leadership dans les opérations. Sans que cela ne soit formellement acté et reconnu dans un premier temps, les gendarmes belges se mettent pour partie sous commandement français, lequel reconnaît ultérieurement le franc soutien reçu12. En 1931 par contre, dès les prémisses du second conflit social, c’est l’ambassade de France à Bruxelles qui intervient pour demander la reprise de la collaboration officielle13.

  • 14 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, rapport n°1804 du major Kinzinger au commandant de corps, 11/ (...)
  • 15 Ibid.

17Au final, tant en 1930 que l’année suivante, les officiers belges reçoivent des conseils de leurs homologues français sur les points à contrôler et surveiller (gares, routes, déplacements de travailleurs). L’action répressive mise en place par les gendarmeries est largement coordonnée, mais elle reste cantonnée de part et d’autre de la frontière. Les rapports de l’époque soulignent son action « efficace », face à une situation perçue comme « dangereuse », tant en France qu’en Belgique14. Pour les autorités policières des deux côtés de la frontière, cette stratégie permet notamment de contrôler l’ensemble de l’espace, au sein d’un bassin industriel commun aux deux pays. De cette manière, la Belgique ne sera pas un territoire où le conflit pourra être importé, et ne pourra servir de refuge à des ouvriers français15.

  • 16 Une comparaison systématique entre la frontière franco-belge et les autres frontières françaises de (...)
  • 17 Bruxelles, Archives du ministère des Affaires étrangères [AE], archives diplomatiques, 12.561. Fran (...)
  • 18 Selon un commissaire divisionnaire de la police belge, ancien gendarme, il s’agit d’un « CCPD » ava (...)

18Le second conflit mondial marque un coup d’arrêt temporaire à cette façon de procéder de la part des gendarmeries. Présence des forces occupantes, division du territoire français en zones aux statuts spécifiques, transformation et engagement collaborationniste des autorités nationales, réformes et affaiblissement des gendarmeries, mais aussi multiplication des acteurs du maintien de l’ordre sont autant de facteurs qui expliquent la fin des contacts « traditionnels » entre gendarmes autour de frontières qui deviennent plus que jamais des lieux de clandestinité et d’illégalité abritant de multiples formes de résistances (Aglan, 2019)16. Après la Seconde Guerre mondiale, les contacts bilatéraux reprennent, se concentrant d’abord sur la question de la répression du marché noir et la normalisation du contrôle des travailleurs frontaliers. La bonne entente n’empêche toutefois pas de choisir les sujets abordés : ainsi, lorsque les gendarmes français veulent s’informer des moyens de communication de la gendarmerie belge, les autorités diplomatiques du royaume rechignent à communiquer les renseignements demandés17. Les contacts se maintiennent cependant sans discontinuer. À partir du milieu des années 1990, ils s’intensifient et s’institutionnalisent plus avant. S’appuyant sur le récent accord de Schengen, la gendarmerie belge met en place de manière officielle des « PCO » (point de contact opérationnel), répartis le long de la frontière, dont le rôle est de systématiser l’échange d’informations dans les zones frontalières (Louette, 1998)18.

Une proximité de fonction : la Cross Channel Intelligence Cooperation

  • 19 Bruges, Police judiciaire fédérale [PJF], Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), Conference to di (...)
  • 20 PJF, Archives de la CCIC, doos 9 (1991-1992), minutes de la rencontre de Suffolk, 18-21/05/1993.
  • 21 PJF, Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), dossier préparatoire à la rencontre, 09/10/1968.
  • 22 PJF, Archives de la CCIC, doos 2 (1974 à 1977), Minutes Cross Channel Intelligence held at Winchest (...)
  • 23 PJF, Archives de la CCIC, Farde Rotterdam 1974, Dossier sur le Congrès, 23 et 24/04/1974.

19Les liens de plus en plus affirmés entre gendarmeries ne sont pas le seul mode de coopération policière destinée à amoindrir les contraintes frontalières. Des modes de coopération et de gestion policière des frontières se bâtissent sur les multiples formes de proximité entre institutions de police, qu’elles soient géographique, fonctionnelle, humaine ou relationnelle. La Cross Channel Intelligence Cooperation (CCIC) en est un exemple pertinent, concentrant ces caractéristiques. Fondé en 1968 à l’initiative d’un responsable policier du Kent, ce réseau international est une structure informelle (Sheptycki, 2002 et 2005 ; Gobin, 2012). Il a pour but de favoriser l’échange d’informations entre policiers civils actifs autour de la Manche. Dans l’esprit de son concepteur, il s’agit de disposer d’un outil qui puisse s’affranchir des frontières physiques au profit de l’action policière, pensée essentiellement en matière judiciaire, dans la « lutte contre le crime », au sein d’un espace qu’il estime cohérent tant par les connections de ses composantes en termes d’infrastructures que de criminalité rencontrée19. Dans ce but, les membres de la CICC se réunissent une fois par an, l’une des institutions participantes faisant office d’hôte. Les séminaires donnent parfois lieu à des visites de terrain, comme dans des ports20 ou des écoles policières21. Il existe donc une volonté d’ancrer la coopération policière au sein d’un territoire particulier qui se doit d’être connu de tous. Selon les périodes, des policiers français, belges, anglais, néerlandais assistent aux séminaires annuels qui sont organisés. Parfois, des représentants allemands sont invités22. Des représentants régionaux ou centraux d’Interpol participent également de manière ponctuelle aux rencontres23.

  • 24 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1983-1985), correspondance préparatoire à la rencontre de mai 198 (...)

20Les compte-rendu des échanges durant les premières années d’existence de la structure révèlent les difficultés inhérentes à ces tentatives locales de dépasser les frontières en matière policière. Si les instigateurs du réseau désirent rompre avec l’espace policier traditionnel en repensant les canaux de circulation de l’information qu’ils utilisent, les freins sont en réalité nombreux. D’abord, il faut noter une attitude ambiguë des autorités politiques et judiciaires nationales à l’égard de l’initiative. Selon les moments et les pays, elle ne fait l’objet que de formes de soutiens minimalistes, comme en témoigne par exemple le refus de prendre en charge les frais engagés24. Plus fondamentalement, les contraintes de la souveraineté s’imposent aux participants de la CICC.

  • 25 PJF, Archives de la CCIC, doos 2 (1974-1977), minutes Cross Channel Intelligence held at Winchester (...)
  • 26 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1983-1985), minutes de la CCIC de Chantilly, organisé par la PAF, (...)
  • 27 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1989-1990), minutes de la rencontre de Rouen, 15 au 17/05/1990.
  • 28 PJF, Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), réunion interservices, 29/04/1970 et doos 3 (1978-198 (...)
  • 29 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1989-1990), minutes de la rencontre de Rouen, 15 au 17/05/1990.

21Ensuite, le réseau souffre parfois de concurrences policières. Il devient en fait un champ d’affrontements complémentaires à des oppositions et concurrences entre services, comme le montrent par exemple les demandes répétées de la gendarmerie belge de pouvoir assister aux rencontres et les refus répétés des policiers judiciaires belges de les accepter25, ou les discussions sur les limites géographiques de la Manche, au sein des services français26. Les participants au réseau se refusent à un élargissement géographique trop important des services impliqués, soulignant que cela risque de nuire à la qualité des rencontres et à la rapidité de l’échange des renseignements. Pour le CICC, ce qui compte, c’est l’aspect informel et amical des réunions, allant de pair avec la proximité géographique et fonctionnelle des institutions impliquées27. Cela débouche sur une définition extrêmement réduite de la Manche, ou du moins du réseau amical des policiers en charge de la répression du crime qui y exercent leurs fonctions. Enfin, le dernier frein au réseau tient à la superposition de compétences entre organes policiers, notamment au niveau international. Les relations entretenues avec Interpol restent teintées de méfiance, l’organisation soulignant à de multiples reprises aux membres de la CICC que les questions policières internationales relèvent en large partie de ses compétences et qu’elle ne peut accepter cette concurrence jugée « déloyale »28. La CICC doit également se positionner face à différentes initiatives, comme la constitution du groupe Trévi et de ses comités d’experts directement initiés par les ministères de l’Intérieur concernés29. Dit autrement, il existe une concurrence entre différentes dynamiques professionnelles destinées à dépasser les frontières policières, et l’initiative locale, géographiquement ancrée, se heurte de plein fouet à des initiatives plus centralisées et/ou plus anciennes.

22Tant pour des motifs diplomatiques que dans une logique de concurrences entre institutions, ces deux exemples témoignent du fait que l’espace et les frontières demeurent des contraintes pour les policiers. Malgré la volonté affirmée de « contourner » les frontières, des facteurs politiques, économiques, institutionnels constituent autant de limites au sein d’espaces caractérisés par la pluralité des institutions policières actives au sein de chacun des États concernés. Bien qu’ils soient en contact, ces espaces policiers nationaux restent des réalités largement juxtaposées, sans passerelle organique entre leurs composantes. En fait, les difficultés ne sont pas uniquement imputables à la limite territoriale entre deux pays. Les frontières sont multiples : géographiques et diplomatiques d’abord, professionnelles et fonctionnelles ensuite, relationnelles enfin. La frontière physique révèle de ce fait des clivages qui structurent très largement les appareils de sécurité publique, notamment traversés de tensions entre centre et périphéries ou entre types de fonctions policières (Monjardet, 1996). La première moitié du xxe siècle est, à la frontière franco-belge, une période de cohabitation sécuritaire. Ce sont deux systèmes, deux logiques nationales et deux logiques systémiques de sécurité qui perdurent. Si des liens existent et sont possibles entre la France et la Belgique, ils restent limités dans leurs formes et les soutiens officiels dont ils bénéficient. Surtout, les formes prises par ces rencontres ne permettent pas de penser une action policière perçue comme effective par ses acteurs et leurs autorités de part et d’autre de la frontière.

L’effacement progressif de la frontière géographique ? Dynamiques européennes et permanence de freins anciens

23À cadre législatif constant, une redéfinition des limites où évoluent les polices belge et française reste impossible. Les contraintes demeurent fortes : si des liens peuvent être tissés, si l’information circule par plusieurs canaux entre les deux pays, l’action policière reste cantonnée à son territoire national et dépend de trop nombreux facteurs extérieurs. Dès le début du xxe siècle, des professionnels de l’ordre ont conscience de la nécessité de changer de paradigme dans la conception et les pratiques de l’exercice de leurs fonctions dans les régions frontalières. Il s’agirait alors de permettre à des policiers d’un pays d’agir sur le territoire de l’autre pays. L’application de ce principe se révèle être un processus extrêmement long, entre logiques bilatérales et supranationales. Il faut attendre le développement de politiques européennes pour qu’il se mette progressivement en place, tout en restant actuellement encore loin d’être finalisé. On peut alors se demander si et comment ce cadre neuf permet de dépasser les autres clivages identifiés qui compliquent la mise en œuvre de la coopération policière. Le potentiel « effacement » de la frontière étatique est-il suffisant pour s’affranchir des frontières institutionnelles, fonctionnelles ou humaines au sein des microcosmes de la sécurité publique ?

Approche chronologique

  • 30 Nos remerciements vont à Laurent López, à qui nous reprenons l’exposé relatif à ce projet.

24En 1907, en pleine crise sécuritaire de la Belle époque, Célestin Hénnion, directeur de la Sûreté générale au sein du ministère français de l’Intérieur, est le premier à vouloir avancer sur ce terrain. Il fait la proposition d’un véritable accord de coopération sécuritaire entre la France et la Belgique. Cet accord est original car il repense les limites géographiques de l’exercice des fonctions policières. S’inspirant notamment d’un précédent accord franco-suisse, le projet propose « la neutralisation, de chaque côté de la frontière, d’une zone […] dans laquelle la police des deux pays aurait le pouvoir de continuer la surveillance exercée sur les individus suspects et même de procéder à l’arrestation des coupables qu’elle aurait découverts, de concert, en pareil cas, avec la police locale intéressée » : dorénavant, policiers et gendarmes pourraient franchir une frontière et agir au-delà de celle-ci. Le préfet du département du Nord prend rapidement position. S’appuyant sur le droit international, il nuance la proposition, tout en conservant la possibilité réciproque d’action sur un territoire étranger (Lopez, 2015)30.

25La proposition de Hénnion est sans conteste innovante en termes policiers. Elle s’inscrit dans l’ère du temps, alors que se multiplient, en ce début de xxe siècle, réseaux d’experts et lieux de coopérations transnationales dans de nombreux domaines sociaux, politiques, culturels ou économiques (Saunier, 2008 ; Rodogno, Vogel, Struck, 2015). Son intérêt est d’élargir les formes de coopérations policières balbutiantes, comme celle touchant à la surveillance des opposants politiques, mais surtout de repenser la géographie de l’exercice de la police, selon les besoins du moment. Son adoption aurait permis le développement de nouvelles pratiques policières, ne s’arrêtant plus aux frontières nationales. Transmise aux autorités belges – à l’époque un gouvernement exclusivement catholique –, elle ne fait pas recette. À la fois jalouses de la souveraineté du pays, à cheval sur sa neutralité mais sans doute aussi réticentes à coopérer avec le gouvernement français marqué par sa politique anticléricale, les autorités diplomatiques belges ne donnent pas suite au projet. Le refus est peut-être aussi à comprendre comme répondant à un souci d’équilibre vis-à-vis du voisin allemand, comme à celui d’éviter de créer un précédent.

  • 31 Que l’on pense en Belgique, aux critiques contre la gendarmerie, aux insuffisances de l’exercice de (...)
  • 32 La drogue et le terrorisme constituent des domaines prioritaires de discussion au sein de la CCIC. (...)

26Trop novateur, le projet reste sans suite. Pendant près de cinquante ans, il n’y a pas d’autres initiatives politiques sur cette question. Dans la seconde moitié du xxe siècle, nous observons progressivement le retour à l’avant-plan d’une volonté politique de coordonner le travail policier de part et d’autre de la frontière même si les États restent jaloux de leur souveraineté. Loin d’être uniquement bilatéral, le mouvement se construit maintenant à l’échelle supranationale, continentale et européenne (Bigo, 1996 ; Anderson, Apap, 2002 ; Berthelet, 2009). Cette dynamique nouvelle s’explique par la conjonction de différents facteurs : sans conteste, le contexte de la construction européenne encadre cette accélération. Ensuite, la perception de risques nouveaux – ou de nouvelles formes de risques anciens –, qui seraient internationaux, pousse à l’action. Le dernier quart du xxe siècle se caractérise par une crise de la sécurité publique en Europe, liée à la hausse du sentiment d’insécurité et à une série de scandales ou dysfonctionnements, notamment policiers31. Cette période est également marquée par un renouveau de l’attention portée au risque terroriste d’abord, par la priorité maintenant accordée à la question des stupéfiants ensuite, à la migration enfin32. Ce sont des sujets internationaux par excellence. Enfin, la transformation des moyens de communication influence également les logiques de coopération. Ainsi, la perspective de l’ouverture du Tunnel sous la Manche oblige les autorités à se saisir de la question des contrôles des personnes autour de cette infrastructure. Elle est réglée par un accord entre la Belgique, la France et le Royaume-Uni signé en 1993 (Marcou, 1993).

27En réalité, c’est un processus progressif et toujours plus englobant en termes géographiques (partenaires impliqués) et de domaines concernés qui se met en place. En 1959 est signée la Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale sous l’égide du Conseil de l’Europe33. En 1962, la Belgique s’accorde avec le Luxembourg et les Pays-Bas en matière d’extradition et d’entraide judiciaire34. Au milieu des années 1970, le groupe Trévi voit le jour. Il regroupe à la fois les ministres de l’Intérieur de neuf pays européens et des comités techniques traitant de sujets divers (terrorisme, drogue, ordre public, migration). Un cadre législatif toujours plus abouti se met en place. Il est porté par les accords (1985) puis la convention de Schengen (1990), dont le traité d’application sera finalement adopté en 199535. Ce texte pose le principe de la libre circulation des biens et des personnes au sein des pays signataires et redéfinit, de ce fait, la signification de la frontière, distinguant les notions de frontières « intérieures » et « extérieures » à l’espace Schengen. Il offre ensuite de nouveaux outils en termes de coopération entre institutions de police et corps de douanes. En 1997, l’accord franco-allemand de Mondorf-les-Bains fixe un cadre général de coopération policière entre les deux pays. Du point de vue français, il servira de canevas aux accords ultérieurs (Maguer, 2009). En 1999, l’agence Europol est instaurée, perpétuant et élargissant le travail du groupe Trévi. En 2000, la Belgique et l’Allemagne signent à leur tour un traité portant sur la coopération policière. En 2003, un accord de coopération est signé entre la Belgique, le Luxembourg et l’Allemagne. L’année suivante, ce sont les pays du Benelux qui s’engagent plus avant dans la coopération policière et douanière36. En 2005, le Traité de Prüm, adopté par sept pays de l’Union Européenne (Belgique, Autriche, France, Allemagne, Pays-Bas, Luxembourg, Espagne), approfondit encore les logiques de coopérations policières, autour des problématiques du terrorisme, de l’immigration illégale, mais aussi autour de l’échange d’informations en termes de police technique et scientifique (Balzacq, Bigo, Carrera, Guild, 2006).

28À lire les discours et justifications officielles entourant la multiplication de ces accords, ce cadre poserait enfin les conditions d’une véritable coopération frontalière en matière judiciaire, de police et de douane, à l’échelle européenne. Celle-ci serait largement inédite et innovante, car permettant une action commune et coordonnée. De telles affirmations méritent d’être contextualisées pour montrer comment, localement, cette coopération idéalisée reste au fil des années un mélange de « bonheurs » mais surtout de « heurts », pour reprendre une expression utilisée par le criminologue M. Alain (2000).

Les accords de Tournai, révélateurs de difficultés pérennes

29L’application de ce cadre aux relations entre la France et la Belgique mène à l’adoption des accords dits de Tournai 1 (2001) et Tournai 2 (2015) relatifs à la coopération policière et douanière entre ces deux pays. L’analyse des conséquences concrètes de ces accords nous permet de comprendre la juxtaposition de progrès et la persistance de freins à la collaboration policière. Ces deux accords diplomatiques découlent directement des accords susmentionnés et ils se définissent comme la dernière étape en date de la volonté ancienne de voir collaborer les polices belge et française sans qu’elles soient contraintes par les limites d’un territoire37. Quant à leurs objets prioritaires, ces accords mettent l’accent sur de larges pans de l’activité policière, en matière de police administrative, judiciaire ou de renseignement. Ils abordent les problématiques de lutte contre l’immigration irrégulière, la délinquance transfrontalière, les trafics illicites et la notion, commode car peu définie, de troubles à l’ordre public. Ils soulignent également la nécessité de favoriser le recueil, l’analyse et l’échange d’informations entre États.

30Dans ce but, le principal acquis de l’accord de Tournai 1, signé le 5 mars 2001, est l’instauration dans cette ville d’un Centre de Coopération policière et douanière (CCPD). Il est défini comme un service de partage d’informations et de coordination entre les acteurs policiers (forces opérationnelles et autorités) de part et d’autre de la frontière. Le cadre de l’accord est renforcé par un échange de lettres d’intention entre les ministres belge et français courant 2002, qui en précisent la portée. De manière très pratique, les ministres insistent notamment sur la possibilité d’organiser des patrouilles policières binationales communes pouvant agir de part et d’autre de la frontière. Nous avons là l’affirmation d’une volonté d’unifier la région frontalière dans les possibilités d’action des policiers.

  • 38 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le (...)

31L’accord de Tournai 238 constitue un renforcement de l’accord initial. Il bénéficie à la fois de l’expérience issue de Tournai 1 et de la volonté politique européenne émanant du traité de Prüm. Dans les cartons depuis de longues années, sa rédaction connaît un coup d’accélérateur en 2012, suite notamment à des plaintes émanant des riverains de la zone frontalière quant à l’augmentation des cambriolages et de la criminalité dans la région. Du côté belge, dans un contexte d’élections communales, la lutte contre cette forme et ce sentiment d’insécurité devient une priorité des pouvoirs locaux. Les élus communaux interpellent à ce sujet la ministre belge de l’Intérieur, qui sollicite son homologue français, débloquant une situation figée. Adopté au printemps 2013, le texte entre finalement en vigueur en 2015 au terme d’un long processus de ratification par les deux parties.

  • 39 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la (...)

« En septembre 2012, Joëlle Milquet et Manuel Valls [ministre belge et français de l’Intérieur] se rencontrent […] et comme il y avait une pression pour lutter contre la délinquance transfrontalière et il y avait un enjeu électoral fort puisque je crois que 2012 c’étaient les élections communales en Belgique, en octobre-novembre, Mme Milquet a pris le dossier à bras le corps […]. Du coup on nous annonce qu’on va négocier un nouvel accord […]. L’accord a été finalisé assez vite et c’est comme ça qu’il a été signé le 18 mars 2013. Ça a été une négociation très très rapide »39.

32En termes géographiques, ce nouvel accord élargit la zone d’application de la coopération policière. Tournai 1 s’étendait, du côté belge, aux territoires des seules provinces frontalières, c’est-à-dire la Flandre occidentale, le Hainaut, Namur et le Luxembourg. En France, il s’appliquait aux départements de l’Aisne, des Ardennes, de la Meurthe et Moselle, de la Marne, de la Moselle, du Nord, du Pas-de-Calais et de la Somme. Avec Tournai 2, l’accord de coopération s’applique désormais à l’ensemble du territoire belge ; du côté français, s’ajoutent à la zone initiale les départements de la Marne et de la Meuse. Dit autrement, la condition d’exercice de la sécurité dépasse maintenant la frontière, considérée dans un sens minimaliste. Le phénomène de flux et de circulation des biens et des personnes – notamment grâce à un réseau autoroutier parmi les plus denses d’Europe – est ainsi pris en compte par ce nouvel accord.

33En termes fonctionnels, l’accord revu inscrit dans le cadre réglementaire des pratiques, des demandes du terrain ou des priorités nationales. Il renforce notamment les possibilités théoriques de coopération policière, promouvant un territoire « unifié » au plan de l’exercice de la sécurité. Il favorise l’organisation de patrouilles communes ou autorise la possibilité de transit à travers l’autre pays pour des policiers devant regagner leur pays lorsque cela se révèle plus pratique. On le voit, le texte pose les bases d’un rapport neuf au territoire et aux spécificités de la frontière. L’élargissement territorial qu’il propose démontre que ses promoteurs ont conscience des interconnexions et des facilités de circulation (hommes, biens et marchandises) entre la France et la Belgique. La coopération policière doit donc se penser à une échelle plus large que la seule frontière au sein d’un territoire malgré tout limité en termes de superficie. Les pratiques policières « locales » que permet le texte reposent également sur ces simples constats. Elles ont pour but de faciliter et rendre plus efficace l’action policière à l’échelle d’une région qui est de facto unifiée par ses multiples points de passage.

  • 40 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

34Enfin, l’accord définit les modalités du recours partagé à des procédés technologiques, tels que la lecture automatique des plaques d’immatriculation. Il légalise également l’existence de bases de données, qui s’étaient progressivement construites depuis 200140, dans la zone grise de l’action policière, aux marges du cadre réglementaire initial du CCPD.

35Dans leur manière d’appréhender l’action policière en fonction des caractéristiques du territoire et en s’adaptant tant aux changements sociaux qu’à l’accélération et de la multiplication des mobilités, les textes de ces accords soulignent le caractère artificiel de la frontière et la nécessité de tenir compte des liens socio-économiques entre les deux pays, la multiplicité des voies de communication entre ceux-ci, la difficile articulation des réponses et logiques policières entre les États. Ces constats restent très similaires à ceux posés dès le début du xxe siècle. Ils témoignent de manière implicite des difficultés pour y répondre de manière adéquate. Les solutions proposées par ces textes renforcent ce sentiment. Malgré le ton des discours, elles ne sont en rien novatrices. Les accords soulignent la nécessité d’échanger les informations entre polices, de coordination entre services et le cas échéant, la possibilité d’envisager des actions communes ou de pouvoir dépasser la limite de la frontière dans l’exécution du service. Au final, si les progrès sont réels en termes de coordination et d’échange d’informations – s’appuyant notamment sur l’usage de nouvelles technologies –, ils restent dans l’esprit et la pratique plus discrets quant à l’action policière commune sur le terrain.

  • 41 Entretien avec un commissaire de la police nationale, CCPD de Tournai, 08/09/2016.
  • 42 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016.

36À de rares exceptions près, les autorités politiques n’ont pas osé repenser les cadres de la souveraineté nationale. En ce sens, la frontière persiste sur le terrain– elle n’est toujours pas « neutralisée ». Si les policiers peuvent passer la frontière pour des raisons de service, les conditions en restent limitées (notamment à du transit), tandis que le pouvoir de contrainte d’un policier sur le territoire de l’autre État reste, en réalité, très largement entravé. Le policier est, dans les faits, un « citoyen comme un autre » : même dans le cadre des patrouilles communes, il ne peut intervenir que dans un contexte de flagrant délit ou de légitime défense. En règle générale, « sans prérogative de puissance publique »41, il ne peut que retenir une personne, sans l’arrêter, en attendant l’intervention de la police de l’autre État : « Tournai 2 donne le droit à un gendarme en Belgique de faire de l’appréhension alors qu’il a déjà ce droit là en tant que citoyen européen […] il peut pas le maitriser, faire une clé, maintenir de force parce que appréhender, c’est arrêtez-vous, ne bougez plus, j’attends les force de l’ordre. Il a pas le droit de le retenir ; le retenir contre son gré, on n’a pas le droit »42. Les agents actifs dans la région soulignent d’ailleurs spontanément les limites de l’accord et les risques qui découlent selon eux de cette situation « intermédiaire » :

  • 43 Ibid.

« On est en territoire belge, y a un évènement et nous on reste dans la voiture, assis. Si j’interviens, je vais intervenir, je vais pas réfléchir. Qu’est-ce qu’il va y avoir ? On va arrêter la procédure et est-ce que je vais pas me retrouver avec un procès aux fesses du Procureur du Roi du coin qui va me dire ben non, vous n’avez pas le droit d’intervenir, vous êtes en faute. Alors la procédure belge et derrière les Français vont me taper sur les doigts parce que je suis intervenu en Belgique alors que j’avais pas le droit, ça pose ce genre de problèmes qui ne sont pas résolus et à mon avis, on a tort si on veut vraiment faire l’Europe »43

37Le discours du commissaire belge, responsable du CCPD en 2016, est clair à ce propos :

  • 44 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016 

« Mais on n’a pas réglé le problème des poursuites transfrontalières, on n’a pas réglé le problème des statuts des policiers. Même au niveau des patrouilles communes, comme ils […] appellent, on est occupé à... on a un groupe de travail qui a comme mission de travail de définir exactement ce qu’on a comme portée. Parce que l’approche française n’est pas la même que l’approche belge. Notamment au niveau des moyens coercitifs utilisés par les fonctionnaires qui vont participer. Pour nous on dit oui bah le Français qui sera chez nous il va intervenir comme un Belge, sous l’autorité d’un Belge et donc en France c’est ça. Nenni hein ! Ha non, les Français non ils ont pas la même lecture donc maintenant avant de lancer... Je vais dire des directives claires et concrètes pour les hommes du terrain, il faut qu’on se mette d'accord hein, parce qu’il faudrait quand même pas qu’un Belge, naïvement en travaillant en France, pose un acte et puis qu’il se retrouve en procureur de la République mis en examen, c'est quoi ça pour une histoire ? »44

  • 45 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.
  • 46 Se reporter à la présentation de l’accord, notamment sur la possibilité d’arrestation, sur le site (...)
  • 47 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police lo (...)
  • 48 Intervention d’un commissaire, chef de corps d’une zone de police locale lors du salon Preventica d (...)

38Les policiers présentent ce texte comme « inabouti » 45, et parfois éloigné de leurs besoins réels. Leurs arguments soulignent à la fois ce qu’ils perçoivent comme des limites de l’accord, dénoncent des discours tenus à son égard en décalage avec l’action policière réelle et une mauvaise appréhension des priorités policières régionales face aux stratégies nationales. D’abord, le contraste est frappant entre les discours des autorités politiques, mettant en avant la rupture qu’apporte Tournai et les outils nouveaux qu’il offre aux policiers46, et la vision policière du « terrain », beaucoup plus prudente, de la question. Les policiers de terrain regrettent une communication trop rapide et exagérée des réalités juridiques et policières de la part des autorités politiques. Ils soulignent ainsi les difficultés matérielles, logistiques et concrètes de l’organisation des patrouilles mixtes de part et d’autre de la frontière, décrites comme « impossibles à organiser »47. Ils opposent le nombre restreint d’opérations réellement organisées aux discours politiques et médiatiques tenus à ce sujet48.

  • 49 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

39Ensuite, les policiers de la zone frontière regrettent l’ambiguïté dans la priorisation des facteurs de risque ayant guidé la rédaction des accords. Ceux-ci sont tiraillés entre la grande criminalité, touchant aux trafics, à la traite des êtres humains et actuellement au terrorisme, et la petite et moyenne criminalité, touchant à l’(in)sécurité quotidienne. Les policiers de la zone frontière ne sont que très partiellement concernés par les enjeux de grande criminalité. Ceux-ci sont, la plupart du temps, traités à un niveau institutionnel supérieur, dont les pratiques, besoins et difficultés ne sont pas identiques à ceux rencontrés localement. Ces questions sont, selon ces policiers, en dehors du spectre de leurs pratiques quotidiennes. « Bah ouais mais c'est pas notre travail ça » insiste le coordinateur belge du CCPD à propos de ces dossiers de grande criminalité. Il définit le cœur de son métier comme la petite criminalité locale qui touche directement les habitants de la région (vol de vélo, graffitis…)49.

  • 50 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police lo (...)
  • 51 Intervention d’un commissaire, chef de corps d’une zone de police locale lors du salon Preventica d (...)

40Enfin, les policiers des unités actives sur le terrain rappellent que la coopération locale préexistait à ces accords. Comme le dit une commissaire de la police locale, « on n’a pas attendu Tournai pour se parler »50. Un autre policier déclare que des agents des polices belge et française s’échangeait officieusement des systèmes radio dans les années quatre-vingt pour une meilleure circulation de l’information et une coordination de part de d’autre de la frontière51. Dit autrement, l’accord avec ses limites ne constitue pas pour eux une révolution et il n’empêche pas le maintien de pratiques antérieures.

  • 52 « Parce que la France s'obstine à refuser d'accorder l'interpellation sur son territoire. Parce que (...)

41Les accords de Tournai, s’ils marquent une amélioration du cadre réglementaire de la coopération transfrontalière entre les polices belge et française, s’inscrivent encore largement dans les difficultés ayant traversé le siècle, à commencer par celle des « résistances » locales à ce cadre nouveau ou l’épineuse question de la souveraineté nationale. La perception actuelle des acteurs impliqués sur la question est révélatrice de ces difficultés. Les témoins belges rencontrés ont souligné que la Belgique est, actuellement, plus ouverte à ce sujet52. Elle a fait des propositions à la France, alignées sur la situation qui prévaut actuellement entre la Belgique et les Pays-Bas. Les témoins français soulignent que la difficulté est à la fois juridique et politique, puisque la redéfinition de la souveraineté nécessite une révision de la Constitution, processus loin d’être anodin appelant un momentum particulier.

  • 53 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016. Les co (...)

42La situation des accords de Tournai reste à ce jour un « entre-deux », un effort non-abouti. Elle porte d’ailleurs en elle des incertitudes juridiques risquées pour les personnels. Preuve de ce caractère inabouti, les acteurs de terrain parlaient déjà en 2016 de la nécessité d’adopter un accord de Tournai 3. Or, les groupes techniques communs en charge de clarifier la mise en œuvre de l’accord de Tournai 2 n’avaient à cette date pas encore terminé leur travail, tandis que les acteurs de terrain, pourtant les premiers concernés, n’étaient pas encore véritablement au courant du contenu ou des conséquences de ces accords de l’aveu même des officiers interrogés. Comme le résume ce gendarme : « oui Tournai 2 est censé faciliter. Pour l’instant, on est dans les… on en est encore dans la phase heu... compréhension du texte identique par les parties. J’étais à une réunion la dernière fois, heu… c’est pas encore concluant »53.

Le CCPD : un espace neuf et une procédure originale de coopération policière ?

  • 54 « Quand un patron de CCPD rencontre un autre patron de CCPD qu'est-ce qu'ils se racontent ? Des his (...)

43L’un des acquis les plus marquants des accords de Tournai est l’instauration en 2002 d’un Centre de coopération policière et douanière franco-belge à Tournai (CCPD). Le CCPD de Tournai n’est pas une structure unique. Prévu par le traité de Schengen, il en existe plusieurs à l’échelle de l’Union européenne, entretenant entre eux des contacts plus ou moins étroits et plus ou moins encouragés par les autorités centrales54. Tant pour les autorités belges que françaises, le CCPD de Tournai s’intègre donc dans un maillage plus large, construit au gré des accords signés entre pays limitrophes (Maguer, 2004). Tournai est un centre parmi d’autres, avec certaines spécificités propres. L’analyse des discours tenus par les policiers à son propos – qu’ils y soient actifs ou interagissent avec lui –, constitue une entrée permettant d’affiner notre vision de l’impact des accords de Tournai sur la coopération policière contemporaine.

  • 55 Article 5 de l’accord de Tournai I.
  • 56 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

44Selon le texte de l’accord de Tournai I, le CCPD de Tournai a pour mission de « favoriser le bon déroulement de la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, et notamment de lutter contre l'immigration irrégulière, la délinquance transfrontalière et les trafics illicites, de prévenir les menaces à l'ordre public »55. Au-delà du texte, ses responsables présentent le CCPD comme « une unité d’appui, on va appuyer les unités et on va leur donner un coup de main », « tout ce que nous on fait évidemment ils doivent plus le faire, ils gagnent un temps bête hein ! Ils gagnent un temps bête »56. D’un point de vue analytique, il s’agit à la fois d’un symbole largement mobilisé, notamment par les représentants politiques, d’une supposée ère nouvelle de coopération sécuritaire ; comme un objet policier hybride car à la marge, et comme un lieu inédit et pourtant encore largement méconnu de rencontre entre logiques sécuritaires nationales, se donnant pour but d’unifier ou à tout le moins de rapprocher en matière policière deux régions.

  • 57 Voir le numéro n°231 (janvier/février 2016) du magazine Civique. Magazine de l’Intérieur, édité par (...)

45La principale difficulté de fonctionnement du centre tient aux relations qu’il doit entretenir à la fois avec les unités de terrain – en étant directement en charge de missions de police administrative ou judiciaire – et avec les autorités centrales, qu’elles soient policières ou politiques. Il doit aussi parvenir à s’insérer dans un paysage administratif et politique local. Si le CCPD est mis en avant par les autorités politiques nationales dans la communication relative à la lutte contre l’insécurité57, les pratiques quotidiennes sont parfois plus difficiles.

Le CCPD, organisation et place au sein d’équilibres policiers anciens

  • 58 « Coopération transfrontalière - Jean-Christophe Bouvier au centre de coopération policière et doua (...)
  • 59 Il faut signaler que les agents français se plaignent de cette diversité de traitement devant le tr (...)
  • 60 Ils étaient à l’origine majoritaires, puisque transférés des « Points de contact opérationnel » (PC (...)
  • 61 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police nationale, CCPD de Tournai, 08/09/2016.

46La composition du CCPD constitue un premier marqueur évident de la difficile définition de cet organe, et de son caractère unique dans le système policier. Le CCPD de Tournai rassemble, et c’est une première, en un lieu unique – un étage d’un bâtiment de la police fédérale belge – des représentants de l’ensemble des acteurs policiers de la zone franco-belge : douaniers belge et français, policiers belges, policiers et gendarmes français. À ce titre, ce regroupement représente une nouvelle manière de concevoir l’ordre frontalier, transcendant à la fois clivages nationaux et institutionnels. Le CCPD est placé sous l’autorité de deux coordinateurs, l’un belge et l’autre français. En 2016, 43 personnes y étaient affectées : 15 Belges, et 28 Français. Elles sont 41 en 201858. Ses effectifs restent assez restreints et, depuis sa création, les coordinateurs soulignent qu’ils sont insuffisants pour remplir les missions demandées. La gestion des ressources humaines reste une prérogative exclusivement nationale. Elle se comprend dans une relation entre les services centraux, à Paris et Bruxelles, et Tournai. Si un seul commissaire belge a exercé sa fonction entre 2002 et la fin 2016, ce ne sont pas moins de quatre officiers français qui se sont succédés sur la même période. En 2016 et 2017, les deux coordinateurs ont été remplacés, atteints par la limite d’âge (commissaire belge) ou arrivant en fin d’affectation (commissaire français). En règle générale, la mobilité des effectifs semble plus importante du côté français. Elle est notamment due à la gestion des ressources humaines au sein de la Police nationale. Enfin, la particularité des effectifs français tient à la diversité des statuts des personnels affectés à Tournai, en raison de leur corps d’origine (plusieurs directions de la Police nationale : Sûreté publique, Police judiciaire et police aux frontières, Gendarmerie et Douanes) et de la situation individuelle des fonctionnaires (officiellement en poste à l’étranger ou non, avec les conséquences financières qui en découlent)59. Du côté belge, anciens policiers communaux, anciens gendarmes60 et nouveaux renforts de la police locale et fédérale se côtoient au sein du centre. Les critères d’affectation de personnels au CCPD sont pluriels, entre une motivation personnelle issue notamment d’un ancrage géographique ou d’une expérience professionnelle antérieure dans la zone frontière et des affectations obligatoires, presque forcées61.

  • 62 Ibid.
  • 63 Entretien avec un chef d’escadron de la région de gendarmerie Nord, Villeneuve d’Ascq, 18/02/206. L (...)

47Par ses effectifs et sa sociologie, le fonctionnement du CCPD est soumis à différentes contraintes. Il faut conjuguer la nécessité d’y faire travailler ensemble deux coordinateurs, deux nationalités différentes, et surtout des représentants des différents acteurs du système policier de chaque pays. Bien que les coordinateurs se plaisent à souligner leurs efforts pour développer un « esprit CCPD » insistant sur le fait qu’il n’y a pas deux services en son sein mais un « seul service belgo-français, franco-belge »62, il ressort des entretiens l’existence de facteurs de tensions entre corps policiers : dans ses effectifs français notamment, le CCPD est un microcosme où se révèlent des concurrences plus générales63.

  • 64 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police lo (...)
  • 65 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.
  • 66 Ibid.

48Pour les policiers opérationnels actifs sur le terrain, le CCPD représente une pièce rapportée qui apparaît être soutenue par les hiérarchies centrales (dont il dépend institutionnellement parlant), par rapport à l’équilibre préexistant. S’ils soulignent l’intérêt théorique du CCPD, les agents expriment des craintes sur les délais de réponse à leurs demandes, mais également des réticences face à ce qu’ils pensent être un contrôle supplémentaire de leur action ou une structure redondante par rapport à des liens personnels qui préexistaient à l’instauration du centre64. Le premier commissaire belge à en avoir eu la charge souligne que le centre était à l’origine considéré par les policiers et gendarmes actifs dans la zone frontière, comme « suspect » et ses membres considérés comme des « espions de Bruxelles » par les unités opérationnelles65. Par contre, pour les membres du CCPD, il est évident que le centre reste loin des priorité humaines, budgétaires ou matérielles des directions centrales. Tournai est un lieu excentré, éloigné à la fois de Paris et de Bruxelles. Pourtant, selon les périodes, les autorités centrales insistent avec plus ou moins de vigueur auprès des unités de terrain (brigades de gendarmerie, zones de police locale, service de la police nationale) sur la nécessité d’y faire appel et sur son rôle à la fois centralisateur et facilitateur de l’action et de l’information policière. Le rappel a été fait après les attentats de novembre 2015 et mars 2016 et aurait débouché sur une recrudescence des saisines du CCPD66.

  • 67 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police lo (...)
  • 68 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016 ; entre (...)

49Le CCPD oblige à repenser des relations entre policiers de manière beaucoup plus institutionnelle que le cadre informel qui lui préexistait. À ce titre, le CCPD représente un facteur de déséquilibre dans des pratiques et des relations personnelles parfois anciennes entre Belges et Français67. Constituant un service de « soutien », et non directement impliqué sur le terrain, le CCPD doit, selon ses responsables, trouver sa place et sans cesse démontrer sa plus-value pour les policiers des unités opérationnelles. D’abord, il lui a fallu se faire connaitre des unités de police. En 2016, un officier français était en charge de cette mission. Des rencontres avec des policiers, l’usage d’une capsule vidéo réalisée en interne, ou des interventions au sein d’écoles de police font partie des stratégies qui ont pu être mises en œuvre dans ce but68. Ensuite, il doit légitimer par sa pratique son existence pour être accepté par les institutions policières : l’un des grands enjeux de son action tient notamment à la vitesse de son travail. Il se doit d’être aussi rapide que les canaux officieux de communication qui existaient entre policiers français et belges :

  • 69 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

« Ensuite, on est rapide. La réputation d’Interpol, c'est quand vous posez une question à Interpol, s’ils vous répondent dans trois mois, c'est impeccable. Europol c'est plus rapide, c'est dans les semaines. Nous c'est dans les minutes, obligatoirement parce que sinon l'interlocuteur du terrain vient me foutre le feu au service donc heu... ha oui oui. Et je dois pas chercher le seuil de rentabilité, il est tout de suite défini par la base hein ! »69

  • 70 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.
  • 71 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.
  • 72 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la Police nationale au CCPD de Tournai, 08/09/2016.

50La structuration du CCPD témoigne de cette volonté d’apporter une plus-value destinée à convaincre les acteurs de terrain. Il est structuré en deux grands services. D’une part, un call-center est disponible en permanence, à destination des policiers en opération. Ceux-ci l’interrogent pour notamment avoir accès aux bases de données et aux renseignements issus de l’autre pays. D’autre part, depuis 2010, le CCPD tente aussi, sous l’impulsion de ses coordinateurs, d’offrir un apport sur le long terme, en développant sa mission de veille et d’anticipation. Il dispose d’un service d’analyse criminelle qui réalise des études transfrontalières. Celui-ci « regarde en recevant les rapports belges et français, si y’a pas des points communs dans les modes opératoires, parce que les cambrioleurs, les voleurs par ruse, eux ils se foutent de la frontière »70. Cette cellule peut orienter les politiques et stratégies de sécurité, en fournissant notamment aux unités du terrain des « kits »71 d’information et de données devant les aider dans leur travail. À l’épreuve de la pratique, la situation est nuancée : les responsables du CCPD le reconnaissent, le travail d’analyse est pénalisé par la pénurie d’effectifs mais ils sont fiers de préciser certains dossiers qui ont pu être traités dans ce cadre (vol de métaux, vol de matériel d’équitation, etc.)72.

Le CCPD, acteur local

  • 73 Nous omettons volontairement ici les sollicitations du centre par des citoyens « ordinaires », des (...)
  • 74 Entretien avec un chef d’escadron de la gendarmerie nationale, Chef du bureau police judiciaire de (...)

51À une échelle plus large, il faut s’interroger sur la place du CCPD au sein des structures politiques et administratives de la région frontalière73. Service d’appui aux unités locales de police et gendarmerie, le CCPD traite naturellement avec ces structures. Le centre est aussi représenté lors de réunions binationales où se rencontrent fonctionnaires, magistrats et services de sécurité – ce sont des interlocuteurs logiques, au sein de la chaîne de sécurité, dans le but de préciser les grandes priorités mises en œuvre dans cette matière. La situation est plus délicate par rapport aux élus locaux. Maires français et bourgmestres belges n’ont en effet pas les mêmes compétences en matière de sécurité publique et de rapport avec la police. Du côté belge, les bourgmestres sont depuis l’indépendance les premiers responsables de l’ordre public et ont de ce fait tissé des liens étroits avec les polices locales, phénomène en théorie moins marqué en France. Comme le résume cet officier de gendarmerie, « c’est une bonne chose, on ne dépend pas du bourgmestre, on ne dépend pas du maire. Nous la gendarmerie c’est national, comme la police. Donc c’est l’État, on doit rendre des comptes qu’au Préfet »74. Alors que le CCPD place au cœur de son action l’investissement contre la criminalité « quotidienne », il ne peut qu’entrer en contact avec les élus locaux.

  • 75 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.
  • 76 Ibid.

52Le positionnement du centre à leur égard (et face à d’éventuelles demandes de leur part) est ambivalent. Les membres du CCPD soulignent que ces élus (belges ou français) n’ont pas à intervenir dans le travail du centre, ni même à le solliciter sur des questions policières75. Les élus belges sont pourtant parfois informés de l’action du centre par le biais des responsables policiers locaux. En même temps, le CCPD ne peut faire l’économie de se faire connaître et d’établir des liens, ne serait-ce que pour des motifs « diplomatiques » ou « stratégiques », dans la région où il est actif76. Des visites et des présentations du centre ont ainsi pu être organisées pour des élus locaux afin de démontrer la réalité des coopérations, tout en faisant passer le message du caractère actuellement exclusivement policier de l’institution. Des témoins soulignent l’intérêt d’une réforme en ce domaine :

  • 77 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la (...)

« Nous on avait fait des réunions CCPD pour montrer le CCPD aux élus locaux via l’Eurométropole. Et ils ont été très surpris, et agréablement. Ils ne suspectaient pas l’existence de cet outil, qu’ils ne peuvent pas s’approprier puisque c’est un outil de l’État. Les élus français notamment, les élus belges en avaient plus ou moins entendu parler via leurs chefs de zone de police, leurs chefs de corps. Les maires, …l’avaient découvert, et l’ont trouvé très intéressant. Je crois qu’à la longue, il va falloir qu’on laisse plus de place en matière de prévention de la délinquance sur Tournai. Là on est dans la lutte, mais on doit faire de la prévention. Il va falloir se poser des questions sur le rôle des élus et de comment les intégrer dans le dispositif en amont, avec un nouvel accord peut-être de Tournai 3 »77.

Le CCPD, un outil qui redéfinit l’espace

53De ces éléments, il ressort que le CCPD de Tournai incarne de trois manières une (amorce de) redéfinition des cadres de l’espace policier, autour de la frontière stricto sensu mais aussi autour d’un bassin bien plus étendu. Cette redéfinition s’ancre à la fois dans un écosystème régional et dans des systèmes policiers dont elle révèle les clivages structurants, entre logiques nationales ou locales et logiques de police généraliste ou spécialisée. Sur base de ce que nous avons pu précédemment démontrer, nous pouvons dire que le CCPD constitue à son échelle le dernier avatar en date d’une question ancienne, pas encore résolue, dont il révèle la permanence des difficultés.

54Premièrement, le CCPD repense l’espace par le rôle qu’il occupe dans le soutien à des opérations policières conjointes, de part et d’autre de la frontière. Si celles-ci mettent du temps à se développer au-delà de missions « symboliques » – retardées notamment par le contexte post-attentat et des moyens présentés comme limités, elles constituent sans conteste l’élément rompant le plus avec la juxtaposition sécuritaire qui existait jusqu’alors. Dorénavant, des policiers et gendarmes opèrent en uniforme sur un territoire qui n’est pas le leur. Certes, ils n’agissent pas seuls et leurs droits restent très encadrés. Certes, les policiers de terrain font valoir leur méfiance face aux risques juridiques qu’ils ressentent dans les accords de Tournai, insistant sur le hiatus avec une communication politique ou médiatique trop simpliste. Malgré tout, la porte est dorénavant ouverte et l’amorce de rupture est réelle.

  • 78 « Question : Dans les faits, est-ce que dans tout ça, on a gardé les canaux existants, les canaux d (...)
  • 79 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la Police nationale au CCPD de Tournai, 08/09/2016. (...)
  • 80 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le (...)
  • 81 Ibid.

55Les données statistiques disponibles (très partielles) montrent également la lente reconfiguration de l’espace policier qui découle de l’instauration du CCPD. Elles témoignent de la manière dont ce nouvel acteur transforme petit à petit les manières de fonctionner d’unités opérationnelles limitrophes en créant de nouvelles procédures de récolte et de circulation d’informations, se substituant progressivement et non sans résistance aux traditionnels réseaux informels de contacts78. Environ 20 000 saisines auraient été faites au CCPD de la part des services de police pour 2015 et 201679. Pour janvier à avril 2013 et 2014, les chiffres font état de 8 000 et 6 000 saisines80. Dans un premier temps, ce sont principalement les services belges qui faisaient appel au CCPD, puis les chiffres se sont rééquilibrés entre Belges et Français. Cette évolution peut être un indice qui témoigne d’une progressive acceptation ou à tout le moins d’une meilleure connaissance du service par les policiers et gendarmes français81.

56L’analyse de ces chiffres révèle les priorités nationales de la sécurité et les disproportions qui s’observent, entre services belges et français, dans certains domaines. Les policiers belges semblent particulièrement demandeurs de renseignements relatifs à des infractions routières et d’infractions contre les biens. Du côté français, l’intérêt est particulièrement marqué en matière d’infraction contre les biens et en matière de drogue (relatifs notamment aux voyages effectués par des Français vers les Pays-Bas). Surtout, l’analyse conjointe des données et des discours tenus par les responsables du Centre à l’égard de telles données témoignent du caractère parfois ambigu de la structure. Elle reste tiraillée entre une logique top down, mettant l’accent en large partie sur la grande criminalité et les enjeux sécuritaires issus des politiques amorcées dans les années 1980-1990, dépassant les seules réalités de la zone frontalière, et une logique bottom-up, propre aux enjeux locaux de sécurité. Pour le CCPD, l’accent est et doit être mis sur la petite et moyenne criminalité, ancrée dans la région, qui concerne directement la vie des citoyens (voir notamment l’importance des chiffres relatifs aux infractions routières ou aux infractions contre les biens). S’opposent ici deux conceptions de la frontière, traitée par les services centraux comme une zone de transit au prisme de la grande criminalité, mais vue par les responsables locaux du centre comme une zone de vie appréhendée sous l’angle de la lutte contre l’insécurité quotidienne.

  • 82 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française… ; en (...)
  • 83 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

57Enfin et surtout, le CCPD contribue à théoriser pour les acteurs de la sécurité une nouvelle conception de la géographie des zones frontalières. Celle-ci découle notamment du travail d’analyse mené par le centre et de la présence de ses responsables dans divers lieux de discussion et de coordination des politiques de la sécurité publique. Elle repose sur une volonté de mieux caractériser et définir la région, au-delà de ses découpages politique, administratif ou institutionnel traditionnels. Dans ce but, le CCPD mobilise le concept de « bassin de criminalité », dépassant ces multiples frontières82. Dans la logique policière, il s’agit de zones géographiques caractérisées par la prégnance d’un type de « phénomène criminel », débouchant sur une stratégie répressive spécifique. Le CCPD contribue ici à penser par-delà la frontière nationale et par-delà les divisions administratives (arrondissements judiciaires, zones locales de la police belge, zone police ou gendarmerie en France), pour rétablir la cohérence spatiale de phénomènes criminels. Comme le définit le commissaire belge à propos des cambriolages : « dans la région de Comines, deux [cambriolages] sur le mois, même s'ils en ont pas beaucoup, c'est quand même pas alarmant. Mais si juste de l'autre côté Comines-France, Quesnoy-sur-Deule et toutes les communes machin vous en avez 60, […] ça fait 62, ça c'est un phénomène »83. En 2014, à l’issue d’un travail d’analyse et de cartographie menée notamment par le centre, les services de police franco-belge ont identifié quatre bassins spécifiques nécessitant selon eux des stratégies adaptées. Dans un second temps, le travail de redéfinition de l’espace frontalier débouche ou devrait déboucher, selon les aléas de l’actualité et des moyens disponibles, sur des actions coordonnées auxquelles le CCPD apporte son soutien et son expertise (présence policière renforcée, contrôles « en miroir », ou avec leurs limites, patrouilles communes).

Conclusion : polices, temps et espace à la frontière franco-belge

58La signature des accords de Tournai 1 et 2, puis la création du CCPD qui en découle, témoignent des difficultés et du caractère particulier de l’exercice de la sécurité publique à la frontière entre la France et la Belgique. Sur près d’un siècle, l’historien ne peut que constater le caractère répétitif à la fois des enjeux sécuritaires (mobilité des criminels, trafics et fraudes entre pays, usage de la frontière comme barrière refuge) et des difficultés à y répondre, dans une logique de confrontation de souverainetés. Effacer la frontière est une revendication policière ancienne, mais au début du siècle comme aujourd’hui, l’entreprise est loin d’être évidente. Ce faisant, le chercheur est interpellé par la courte mémoire des institutions policières, tant les argumentaires et difficultés se répètent au rythme des générations professionnelles et de la réactivation des figures de l’insécurité.

59Les similitudes sont nombreuses entre le projet français d’accord de 1907 destiné à faire disparaître les contraintes policières de la frontière, rejeté par la partie belge, les attendus des accords de Tournai et les solutions que préconisent les textes récents (patrouilles communes, droit de suite de l’autre côté de la frontière). Les similitudes sont également frappantes quant aux freins qui s’observent dans l’établissement d’une véritable action sécuritaire binationale, pourtant soutenue et désirée de manière officielle. Malgré le processus d’intégration européenne en cours depuis la seconde moitié du xxe siècle, la souveraineté nationale reste un marqueur fort du droit de punir et d’exercer la violence légitime. En 1907, c’est la Belgique qui, en tant que petite Nation, était jalouse de son indépendance. Au début du xxie siècle, la France n’a pas (encore) suivi les dernières propositions belges les plus poussées en vue de laisser agir sur son territoire des titulaires de la force publique issus d’un autre État, démarche nécessitant une révision constitutionnelle.

60On le voit, la frontière reste, pour des motifs politiques, institutionnels mais aussi économiques une réalité structurante, qu’il n’est pas évident de dépasser en termes policiers. Sujet politique par excellence, la coopération sécuritaire est difficile à mettre en place. Elle se construit graduellement, au fil des décennies, entre impulsions locales, nationales et intégration supranationale. Pour compenser les inévitables blocages, elle se bâtit alors de manière plus informelle, dans une zone grise, entre institutions voisines et cousines (comme les gendarmeries) ou au sein de cercles « choisis », à l’efficacité par définition restreinte (CICC). Ce sont des regroupements entre polices proches, tant professionnellement que géographiquement. Au vu des cas abordées dans l’article, la coopération policière se définit comme un équilibre fragile, entre craintes, volontés venant d’en haut et remontées du terrain. Elle se fonde à la fois sur des principes politiques ou diplomatiques généraux et sur des pratiques et caractéristiques policières très concrètes. Encore inaboutie en ce début de xxie siècle, elle semble amenée à évoluer, avec l’adoption à moyen terme d’un accord de Tournai 3, présentée comme quasi certaine par les acteurs policiers. Du point de vue des policiers belge et français, son apport serait d’abolir véritablement les frontières quant à l’action répressive et préventive des agents de l’ordre en permettant aux policiers d’exercer l’ensemble de leurs prérogatives de part et d’autre de la frontière.

61La notion d’espace frontalier se redéfinit donc en matière de sécurité publique au cours du xxe siècle. Partant d’une équation relativement simple au début du siècle – il existe une frontière que ne peuvent franchir les forces de police d’un pays voisin - la situation se complexifie. La frontière traditionnelle s’estompe progressivement, mais imparfaitement pour les policiers. Des informations circulent, les contacts se font plus fréquents, des lieux « partagés » et « communs » aux polices des deux pays apparaissent. Depuis peu, dans un cadre très formalisé, il existe la possibilité d’agir « officiellement » de l’autre côté de la frontière nationale. Pourtant, des blocages subsistent.

62Ce lent processus de coopération bilatérale transforme également les équilibres policiers nationaux et les pratiques policières traditionnelles, notamment en matière de gestion de l’information. D’abord, les nouveaux lieux de rencontre des mondes policiers (CCIC, CCPD) sont des lieux où s’expriment les concurrences nationales. Ils sont donc à la fois lieux de coopération entre pays et espaces de conflits internes. On peut parler à cet égard de « coopétition » policière, une situation où il existe de la compétition entre des acteurs pourtant obligés de collaborer (Dorn, 2016).

63Ensuite, le développement de cette coopération révèle les tensions sécuritaires inhérentes au territoire frontalier. Il existe dans l’esprit et les pratiques de la coopération policière un clivage entre sa mise en application locale, se concentrant sur des formes de criminalité quotidienne, et les dynamiques centralisatrices d’offices et services centraux souvent implantés loin de la frontière. Ceux-ci mettent la priorité sur des formes de criminalité spécifiques, aux implications territoriales bien plus larges (terrorisme, fraudes, grands trafics de drogue, traite des êtres humains, migrations clandestines). Une nouvelle frontière se marque alors au sein de chaque système policier entre services spécialisés, « déconnectés » de la région, et forces locales de police, agissant au plus près du territoire et de ses populations. Cette nouvelle donne remet également à l’avant-plan le rapport au temps, une difficulté ancienne de la coopération et de la gestion policière de l’espace. Dans quelle mesure l’articulation entre nouvelles structures locales de coopération et services centraux répond-elle aux revendications de la vitesse comme condition sine qua non du succès des pratiques sécuritaires ?

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Notes

1 Avec notamment, tant en France (mission Sentinelle) qu’en Belgique (opération Vigilant Guardian), le rôle central donné à l’armée dans la sécurisation de l’espace national, en soutien des forces de police. Après l’attentat de Manchester en mai 2017, cela a également été le cas durant quelques jours au Royaume-Uni.

2 Avant que la Justice ne puisse éventuellement prendre le relais suivant une temporalité bien plus longue, par le biais de procédures spécifiques qu’elles soient bilatérales ou internationales, comme le mandat d’arrêt d’extradition, la commission rogatoire et in fine l’extradition. Sur l’histoire de ce principe, lire Rygiel, 2019.

3 Cette publication a pu bénéficier du soutien de la région Hauts-de-France dans le cadre d’un mandat d’accueil « jeunes chercheurs » (appel 2015) ainsi que d’un soutien du fonds Peemans de l’Académie Royale de Belgique (appel 2015).

4 Pour des éléments de comparaison, lire notamment à propos du statut et des symboles propres à la frontière entre l’Autriche et la Tchéquie, Darley, 2008 ou entre la France et l’Espagne, dans un contexte de lutte contre l’ETA, Alvarez, 2018.

5 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la défense et la sécurité Nord, 07/06/2016.

6 L’actualité du printemps 2020, marquée par la pandémie de COVID et la fermeture des frontières intra-européenne a remis en évidence les innombrables liens entre les deux pays et la fréquence de la mobilité transfrontalière des résidents proches de celle-ci.

7 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016.

8 Bruxelles, Musée Royal de l’Armée [MRA], Fonds Moscou, 553 185 14a 7223, note n°255 EM Gendarmerie, 08/12/1919 et lettre du ministre de la Guerre au ministre des Affaires Étrangères, 14/01/1920.

9 « À l’étranger », Le gendarme, n°69-70, septembre-octobre 1925 ; « Amitiés franco-belges », Bulletin mensuel de la fraternelle de gendarmerie, n°25-26, mai-juin 1939, p. 7.

10 La question reste très actuelle, comme le montrent les tensions contemporaines entre services belge et français dans la gestion des réfugiés/migrants. Rappelons à ce propos en septembre 2016 l’arrestation temporaire de deux policiers belges par des policiers français, ceux-ci ayant été accusés d’avoir violé le territoire français alors qu’ils ramenaient un groupe de migrants à la frontière. L’affaire a mobilisé les réseaux diplomatiques et les ministères de l’Intérieur. Marianne Klaric, Romain Bardet, « Quand les policiers français interpellent des policiers belges », 21/09/2016, https://www.rtbf.be/info/societe/detail_quand-les-policiers-francais-interpellent-des-policiers-belges?id=9410420, RTBF Info, consulté le 12/09/2019.

11 Sabotages de moyens de locomotion, jets de pierres, peintures sur des maisons, entraves à la circulation, …

12 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, lettre du lieutenant-colonel Streiff de la gendarmerie de Lille au commandant du corps de la gendarmerie belge, 25/09/1930.

13 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, note de l’Ambassade française à Bruxelles, 09/05/1931.

14 MRA, Fonds Moscou, 5535 185 14a 7231, rapport n°1804 du major Kinzinger au commandant de corps, 11/10/1930.

15 Ibid.

16 Une comparaison systématique entre la frontière franco-belge et les autres frontières françaises devrait être menée, alors que l’enjeu des obstacles naturels prend une nouvelle importance en temps de guerre. Pour la Suisse et l’Espagne, lire notamment Belot, 2006 et Marques, 2014.

17 Bruxelles, Archives du ministère des Affaires étrangères [AE], archives diplomatiques, 12.561. France sous-dossier Requête du consul de Belgique à Rouen en vue d'obtenir des renseignements sur les liaisons sans fil de la gendarmerie et des polices belges. 1953, note du ministre de l’Intérieur au ministre des Affaires étrangères, PGR, n° G/8, 27/06/1953.

18 Selon un commissaire divisionnaire de la police belge, ancien gendarme, il s’agit d’un « CCPD » avant l’heure. Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

19 Bruges, Police judiciaire fédérale [PJF], Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), Conference to discuss Cross Channel Intelligence, 15/05/1968.

20 PJF, Archives de la CCIC, doos 9 (1991-1992), minutes de la rencontre de Suffolk, 18-21/05/1993.

21 PJF, Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), dossier préparatoire à la rencontre, 09/10/1968.

22 PJF, Archives de la CCIC, doos 2 (1974 à 1977), Minutes Cross Channel Intelligence held at Winchester (Hampshire), 06/07/1975.

23 PJF, Archives de la CCIC, Farde Rotterdam 1974, Dossier sur le Congrès, 23 et 24/04/1974.

24 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1983-1985), correspondance préparatoire à la rencontre de mai 1984 organisée à Chantilly.

25 PJF, Archives de la CCIC, doos 2 (1974-1977), minutes Cross Channel Intelligence held at Winchester (Hampshire), 06/07/1975 et doos 5 (1986-1987), minutes de la réunion tenue à Rotterdam, 14 et 15/05/1986.

26 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1983-1985), minutes de la CCIC de Chantilly, organisé par la PAF, 28 au 30/05/1984.

27 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1989-1990), minutes de la rencontre de Rouen, 15 au 17/05/1990.

28 PJF, Archives de la CCIC, doos 1 (1968-1973), réunion interservices, 29/04/1970 et doos 3 (1978-1980), minutes de la rencontre du Touquet Paris Plage, 23 et 24/05/1978.

29 PJF, Archives de la CCIC, doos 5 (1989-1990), minutes de la rencontre de Rouen, 15 au 17/05/1990.

30 Nos remerciements vont à Laurent López, à qui nous reprenons l’exposé relatif à ce projet.

31 Que l’on pense en Belgique, aux critiques contre la gendarmerie, aux insuffisances de l’exercice de la sécurité lors du drame du Heysel, ou plus tardivement, aux enjeux soulevés par « l’affaire Dutroux » (1996) révélant une mauvaise coordination des services policiers dans le pays.

32 La drogue et le terrorisme constituent des domaines prioritaires de discussion au sein de la CCIC. PJF, Archives de la CCIC, Farde Rotterdam 1974, Dossier sur le Congrès, 23 et 24/04/1974 ; doos 3 (1978-1980), allocation Mr. Mannekens, Commissaire en chef délégation judiciaire Tournai, 23 et 24/05/1978 ; doos 4 (1981-1982), rapport de la réunion du CCIC à Lewes, 2 et 3/06/1981.

33 Texte consultable sur https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001680065725, consulté le 7 mars 2016.

34 Texte consultable sur https://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/polju/FR/EJN220.pdf, consulté le 7 mars 2017.

35 Textes disponibles sur http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:42000A0922(02) et http://www.cvce.eu/obj/convention_d_application_de_l_accord_de_schengen_19_juin_1990-fr-34df2451-3af1-48d1-bd61-132209a4e8e1.html, consulté le 7 mars 2017.

36 Sénat de Belgique, Question écrite n° 4-578 au secrétaire d'État aux Affaires étrangères, chargé de la Préparation de la Présidence européenne, adjoint au ministre des Affaires étrangères, 03/04/2008, consultable sur https://www.senate.be/www/?MIval=/Vragen/SVPrint&LEG=4&NR=578&LANG=fr, consulté le 7 mars 2017.

37 Textes disponibles sur http://nl.eurometropolis.eu/fileadmin/user_upload/Actus/Accords_de_Tournai_2001_compl%C3%A9mentaire_2002_BEL.pdf et https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2015/10/15/MAEJ1523718D/jo, consultés le 7 mars 2017.

38 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Belgique relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, par Philippe Cordery, n° 2882, Assemblée Nationale, 17/06/2015 et entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la défense et la sécurité Nord, 07/06/2016.

39 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la défense et la sécurité Nord, 07/06/2016.

40 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

41 Entretien avec un commissaire de la police nationale, CCPD de Tournai, 08/09/2016.

42 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016.

43 Ibid.

44 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016 

45 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.

46 Se reporter à la présentation de l’accord, notamment sur la possibilité d’arrestation, sur le site internet de Joëlle Milquet, alors ministre de l’Intérieur. http://www.joellemilquet.be/2013/03/signature-officielle-du-nouvel-accord-franco-belge-relatif-%C3%A0-la-coop%C3%A9ration-transfrontali%C3%A8re-en-mati%C3%A8re-polici%C3%A8re-et-douani%C3%A8re/, consulté le 8/03/2017.

47 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

48 Intervention d’un commissaire, chef de corps d’une zone de police locale lors du salon Preventica de Lille, 09/06/2016.

49 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

50 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

51 Intervention d’un commissaire, chef de corps d’une zone de police locale lors du salon Preventica de Lille, 09/06/2016. La même anecdote revient chez plusieurs témoins : « Parce que moi je suis issue de la police communale, je suis rentrée en 1980, on avait déjà un poste français […] et Roubaix et Tourcoing en avait un de chez nous ». Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

52 « Parce que la France s'obstine à refuser d'accorder l'interpellation sur son territoire. Parce que ça vient des français uniquement là, je vais pas commencer à dire que c'est les uns ou les autres, c'est pas vrai, c'est eux. Et quand je dis les français c'est Paris hein ! Parce que les collègues français aussi du Nord sont aussi emmerdés que nous. Les gens du terrain sont embêtés. Mais il y a tout simplement [ce supposé blocage] malgré les promesses et les gesticulations d'un certain ministre de l'Intérieur qui est devenu président qui ne l'est plus maintenant ». Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

53 Entretien avec un chef d’escadron de gendarmerie, groupement gendarmerie du Nord, 2/05/2016. Les commentaires à ce sujet sont unanimes de part et d’autre de la frontière : entretien avec le conseiller sécurité du Gouverneur de la province de Hainaut, 29/04/2016 : entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016 ; entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016 ; entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la défense et la sécurité Nord, 07/06/2016.

54 « Quand un patron de CCPD rencontre un autre patron de CCPD qu'est-ce qu'ils se racontent ? Des histoires de CCPD et que ce soit la frontière avec la Turquie, que ce soit avec Lituanie... on a tous les mêmes problèmes mais c'est intéressant parce qu'il y en a toujours un qui a une idée novatrice. Et paradoxalement c'est pas parce que c'est un Allemand avec la Pologne ou bien un Lituanien avec la Russie ou quoi, qui sort un truc que c'est forcément inapplicable chez nous, bien souvent c'est même l'inverse. On se dit zut comment ça se fait que lui il a trouvé un truc que moi j'ai pas trouvé ? C'était tellement évident que... et hop dans nos discussions ça parle. Il y a également le contact au quotidien qui est lié aux affinités et aux amitiés. Mais faut savoir que légalement, légalement on évite ça parce qu’il y a les offices centraux, faut pas oublier, qui eux sont chargés de faire ça. De faire ces liens ». Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

55 Article 5 de l’accord de Tournai I.

56 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

57 Voir le numéro n°231 (janvier/février 2016) du magazine Civique. Magazine de l’Intérieur, édité par le ministère français de l’Intérieur, qui consacre un large dossier aux accords de Tournai et au CCPD.

58 « Coopération transfrontalière - Jean-Christophe Bouvier au centre de coopération policière et douanière de Tournai », http://www.prefectures-regions.gouv.fr/hauts-de-france/Actualites/Cooperation-transfrontaliere-Jean-Christophe-Bouvier-au-centre-de-cooperation-policiere-et-douaniere-de-Tournai, consulté le 12 septembre 2019.

59 Il faut signaler que les agents français se plaignent de cette diversité de traitement devant le tribunal administratif. Olivier Aballain, « Lille: Les policiers frontaliers réclament un statut et des indemnités à l'État », in 20 Minutes, 04/07/2017, https://www.20minutes.fr/lille/2098719-20170704-lille-policiers-frontaliers-reclament-statut-indemnites-etat, consulté le 12 septembre 2019.

60 Ils étaient à l’origine majoritaires, puisque transférés des « Points de contact opérationnel » (PCO), instaurés en 1995. Cfr. Infra.

61 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police nationale, CCPD de Tournai, 08/09/2016.

62 Ibid.

63 Entretien avec un chef d’escadron de la région de gendarmerie Nord, Villeneuve d’Ascq, 18/02/206. Le constat est confirmé par la partie belge : « ha ouais ! Et c'est peut-être encore pire qu'avec les autres, ils préfèrent travailler avec les belges que travailler entre eux hein bon. Oui mais c'est une réalité dont il faut tenir compte » déclare ce commissaire à propos des relations entre services français, Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

64 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

65 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

66 Ibid.

67 Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

68 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016 ; entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.

69 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

70 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.

71 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

72 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la Police nationale au CCPD de Tournai, 08/09/2016.

73 Nous omettons volontairement ici les sollicitations du centre par des citoyens « ordinaires », des journalistes, des avocats qui sont parfois dirigés vers le service par des unités locales de police. Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

74 Entretien avec un chef d’escadron de la gendarmerie nationale, Chef du bureau police judiciaire de l’état-major Région de gendarmerie Nord-Pas-De-Calais, 18/02/2016.

75 Entretien avec un commandant de la police nationale, CCPD de Tournai, 07/06/2016.

76 Ibid.

77 Entretien avec le chargé de mission coopération transfrontalière, cabinet du préfet délégué pour la défense et la sécurité Nord, 07/06/2016.

78 « Question : Dans les faits, est-ce que dans tout ça, on a gardé les canaux existants, les canaux directs ? Réponse : Non. Question : Donc ça a vraiment remplacé, et ça a… Réponse : Bien on a bien été obligé de dire ‘on remplace les radios’ ». Entretien avec un commissaire de la police belge, adjointe au chef de corps d’une zone de police locale, 05/07/2016.

79 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la Police nationale au CCPD de Tournai, 08/09/2016. Si ces chiffres sont exacts, ils sont du même ordre de grandeur que ceux du CCPD franco-allemand de Kehl, « Le centre de coopération policière et douanière de Kehl a fêté ses 20 ans ! », in Gendinfo, 19/03/2019, en ligne, https://www.gendinfo.fr/Actualites/2019/Le-centre-de-cooperation-policiere-et-douaniere-de-Kehl-a-fete-ses-20-ans, consulté le 12 septembre 2019. Il n’a pas été donné de suite à nos demandes relatives à des donnes statistiques plus récentes.

80 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Belgique relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière, par Philippe Cordery, n° 2882, Assemblée Nationale, 17/06/2015, p. 9.

81 Ibid.

82 Rapport autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française… ; entretien avec un commissaire de la police nationale au CCPD de Tournai, 08/09/2016.

83 Entretien avec un commissaire divisionnaire de la police belge, CCPD de Tournai, 27/05/2016.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jonas Campion, « Des espaces « exceptionnels » à sécuriser : éléments d’histoire de la cohabitation policière à la frontière franco-belge (xxe- xxie siècles) »Carnets de géographes [En ligne], 15 | 2021, mis en ligne le 30 avril 2021, consulté le 21 janvier 2022. URL : http://journals.openedition.org/cdg/6903 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cdg.6903

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Auteur

Jonas Campion

Professeur, Département des Sciences Humaines, Université du Québec à Trois-Rivières, Centre interuniversitaires d’études québécoises (CIEQ).
Jonas.Campion[at]uqtr.ca

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