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La tarification incitative : enjeux et problèmes d’acceptabilité sociale d’une fiscalité écologique

Incentive pricing: stakes and problems of an ecological tax's social acceptability
Emilie Laurent

Résumés

La gestion des déchets ménagers est source de controverses et un certain nombre d’études porte sur les conflits relatifs à la localisation des infrastructures de traitement. Nous proposons dans cet article de traiter d’un instrument d’action publique présenté comme une solution pour réduire les déchets des ménages, et potentiellement limiter l’usage de ces équipements rejetés : la tarification incitative. Cet outil de fiscalité écologique revêt aussi des enjeux d’acceptabilité sociale et cet article, issu d’une recherche menée en région Centre-Val de Loire, tentera d’en cerner les contours pour proposer des pistes de réflexion.

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Texte intégral

Introduction

Dans le domaine des déchets, des travaux ont traité de l’acceptabilité sociale des grands projets d’aménagement d’infrastructures de traitement, ce en raison des nombreux conflits qu’ils suscitent (Barbier et Nadaï, 2015). Or, les situations conflictuelles ne se limitent pas aux projets d’envergure susceptibles de présenter des risques sanitaires et environnementaux. La population peut aussi s’opposer à des mesures dites écologiques lorsqu’elles sont perçues comme renforçant les inégalités sociales, comme c’est le cas de la fiscalité environnementale. Le mouvement des Gilets Jaunes en témoigne. À partir de la contestation de la taxe carbone instaurée en 2018-2019, il a conduit au « grand débat », puis à la création d’une convention citoyenne pour le climat en 2020. L’acceptabilité et la justice sociales ont été discutées lors de cette convention (Convention citoyenne pour le climat, 2020).

Les notions d’acceptation ou d’acceptabilité sociales font l’objet de débats au sein des sciences sociales, en raison de la multiplication des définitions, de l’absence de consensus, de la faiblesse des développements théoriques et conceptuels ou encore des usages réducteurs et discutables dont elles peuvent faire l’objet dans le cadre de projets (Masse, 2014; Batellier, 2015; Fortin et Fournis, 2015; Gendron et al., 2016). Néanmoins, les études critiques et les tentatives de conceptualisation se multiplient. Si P. Battelier, dans sa cartographie de la notion et de ses usages, note que la littérature scientifique se focalise essentiellement sur les facteurs d’influence du public, actuellement les études s’éloignent de cette approche. Elles n’analysent pas seulement le « pourquoi et comment » rendre acceptable un projet par les membres de la société, mais tentent de saisir les dynamiques sous-jacentes aux refus exprimés par ces derniers (Barbier et Nadaï, 2015). Se multiplient ainsi des travaux relatifs aux dispositifs sociotechniques, à la démocratie participative, aux conflits et controverses, aux grands projets et leurs risques environnementaux ou encore la remise en cause du modèle économique sur lequel ils reposent (Terrade et al., 2009; Fortin et Fournis, 2015; Gendron et al., 2016). Dans la continuité de ces travaux, et parce qu’il s’agit d’un débat d’actualité comme l’ont récemment souligné la Cour des comptes et le Comité pour l’économie verte dans deux rapports (Cour des comptes, 2019; Peyrol et Bureau, 2019) nous nous intéresserons au lien entre acceptabilité sociale et fiscalité écologique.

  • 1 Défini par l’OCDE comme « l’ensemble des taxes, impôts et redevances dont l’assiette* est constitué (...)

Les politiques récentes dans le domaine des déchets mettent l’accent sur la « prévention » (quantitative et qualitative) avec des objectifs chiffrés de réduction plus ambitieux. Pour obtenir des résultats, les collectivités territoriales qui détiennent la compétence de gestion des déchets ménagers disposent d’un panel d’outils. Nous analyserons dans cet article l’un de ces instruments dotés, par les pouvoirs publics, d’une capacité à impulser un changement : la tarification incitative. Celle-ci repose sur le principe de « pollueur-payeur » et s’adresse aux usagers du service public. La quantité de déchets produits par les ménages est intégrée dans la facturation pour inciter « financièrement à des comportements vertueux » (Ademe, 2019), c’est une mesure de fiscalité écologique1.

  • 2 Les derniers chiffres faisaient état de 6 millions d’habitants concernés en 2018, ce qui montre que (...)

Ce nouveau mode de financement du service est issu de la loi dite grenelle I de 2009 qui prévoyait une généralisation à l’ensemble du territoire français dans les cinq ans (Boy et al., 2012). En 2010, dans la loi Grenelle II, puis en 2011 dans la loi de finances, le législateur fait un pas de côté et privilégie le caractère expérimental de l’engagement des collectivités. En 2015, la loi du 17 août relative à la transition énergétique pour la croissance verte envisage une progression vers la généralisation avec l’objectif de couvrir quinze millions d’habitants en 2020 et vingt-cinq millions en 20252 (Landot, 2015). Actuellement, le passage à la tarification incitative pour les collectivités est toujours vivement encouragé par l’ADEME qui participe à sa promotion. Malgré ces assouplissements législatifs, peu de collectivités y ont recours (Broussolle, 2017) ce qui nous conduit à nous interroger : quels sont les enjeux de l’acceptabilité sociale de la tarification incitative ?

  • 3 Si des études montrent que le « signal-prix » a une importance sur les changements de comportement, (...)

La tarification incitative est particulièrement étudiée par les sciences économiques (Brice, 2011) dont les travaux sont parfois complétés par des approches sociologiques et psychologiques sur les changements de comportements (Tarrisse-Vicard et al., 2013) Si certains travaux recommandaient cet instrument au début des années 2000 pour responsabiliser les producteurs de déchets (usagers et industriels) (Glachant, 2005),globalement les recherches antérieures sur les instruments incitatifs et économiques étaient assez nuancées en raison de résultats peu probants, voire contre-productifs3, de ces mesures (Dupré et al., 2014). D’autres outils bénéficient d’une meilleure image, comme la technique du feed-back (Meineri et al., 2018)ou bien les « nudges ». Il est vrai que l’adhésion des usagers n’est pas toujours assurée et des études soulignent les risques, économiques, sociaux et politiques, encourus par les collectivités (Broussolle, 2017) ou le manque d’information et de données concrètes susceptibles de les convaincre à s’engager dans cette voie (Gnonlonfin et Kocoglu, 2017). Ce sont donc le faible engagement des collectivités et les risques soulignés dans ces travaux qui fondent notre interrogation sur l’acceptabilité sociale de la tarification incitative.

Il s’agit de présenter une partie des résultats et l’analyse issue d’une étude menée en région Centre-Val de Loire auprès des six communautés de communes et syndicats ayant choisi d’utiliser cet outil. Des enquêtes, sous forme d’entretiens semi-directifs, ont été menées auprès d’acteurs publics chargés, de par leurs compétences et leurs missions, de la gestion des déchets (directeurs de syndicat, techniciens, agents de communauté de commune, etc.). Nous avons aussi interrogé une association opposante à la tarification incitative. L’enquête qualitative a été privilégiée parce que nous ne cherchions pas « à mettre en évidence l’étendue de certains phénomènes sociaux, mais plutôt à en assurer une bonne compréhension » (Tarrisse-Vicard et al., 2013 : 4)

Tableau 1. Présentation des collectivités enquêtées

Structure

Type de tarification incitative et date d’instauration

Date et qualification des personnes rencontrées

Communauté de communes Bléré-Centre Val de Cher (37)

Redevance Incitative en 2006 - pionnière

Chargée de mission

Janvier 2019

Communauté de communes du Castelrenaudais (37)

Redevance Incitative en 2007

Chargée de mission

Mars 2019

Communauté de communes des Terres du haut Berry (41)

Redevance Incitative en 2021

Chargée de mission

Février 2019

SMIRTOM Saint-Amandois (41)

Redevance Incitative en 2009

Directeur des services

Février 2019

SICTOM Châteauneuf-sur-Loire (45)

Redevance Incitative en 2012, mais retrait immédiat

Deuxième passage en 2017 et 2e conflit

Directeur des services et président

Janvier 2019

Association de Défense des Usagers du SICTOM (ADUS) (45)

Chargé de communication, président et secrétaire

Février 2019

SICTOM de la région d’Auneau (28)

Taxe Incitative en 2014

Chargé de mission

Février 2019

Nous montrerons dans un premier temps que des questions d’acceptabilité sociale de la tarification incitative se posent en amont pour les usagers destinataires et par ricochet pour les collectivités territoriales compétentes pour l’instaurer. Puis, que l’enjeu d’acceptabilité sociale se poursuit lors de la mise en œuvre et questionne à de nombreux égards la gestion du service public et la mise en place territorialisée de cet outil d’action publique.

La mise en place d’une tarification incitative : des enjeux pour les usagers et les collectivités

L’usage de la fiscalité écologique pour responsabiliser les usagers : mise en visibilité du service rendu et incitation à la réduction des déchets

Les années 1990 et 2000 ont été une période phare de l’intéressement du public à la gestion des déchets ménagers, la loi du 13 juillet 1992 a encouragé le tri, destiné à responsabiliser les citoyens en les invitant à participer, en vue d’amorcer des changements de comportements. Pour Y. Rumpala cette politique de tri constituait une première intrusion dans la sphère privée des ménages et, plus qu’une simple responsabilisation, elle a permis de renforcer le rapport économique aux déchets, légitimer le système de production-consommation et l’emprise du secteur industriel, en facilitant les étapes du traitement et de l’élimination par l’intervention, en amont, des usagers-trieurs (Rumpala, 1999). L’usager, jusqu’alors cantonné à un rôle passif, devient sujet actif en tant que producteur-trieur (Barbier, 2002). Il est à la fois « contribuable et premier intervenant dans la chaîne de gestion des déchets avec la généralisation du tri » (Rocher, 2006)

Dans la poursuite de ce processus, au cours des années 2000, les usagers deviennent le « public-cible privilégié » de la politique de prévention, tandis que les discussions sur les modes de financement du service, débutées dans les années 1990, ressurgissent, ceux-ci sont jugés peu incitatifs et opaques pour les usagers qui ne se voient pas suffisamment responsabilisés. Dans ce contexte, la tarification incitative sera ensuite inscrite dans la loi en 2009.

La Taxe d’enlèvement des Ordures Ménagères (TOEM), principal mode de financement en France depuis 1926, est critiquée en raison de son manque de visibilité aux yeux des usagers (Amorce, 2010), ils ignoreraient le coût réel du service public et du traitement de leurs déchets. Cet impôt perçu par l’État pèse sur les propriétaires imposables à la taxe foncière et il est totalement détaché du service rendu et de la quantité de déchets produite. La référence de calcul de la taxe, qui est basée sur la valeur locative, produit une différenciation du coût selon les territoires : les taxes sont moindres dans les zones à faible valeur locative et plus importantes là où elle est supérieure. En effet, elle repose sur le principe d’une solidarité, les foyers les plus aisés contribuent davantage, mais elle ne reflète pas la réalité de la production des déchets et n’incite pas à la réduction. L’exemple généralement cité, y compris lors de nos enquêtes, est celui d’une personne vivant seule dans une grande habitation. Celle-ci payera une somme plus élevée qu’un foyer de plusieurs personnes vivant dans un logement plus petit, alors même qu’elle produira sensiblement moins de déchets.

La Redevance d’Enlèvement des Ordures Ménagères (REOM), instaurée en 1975, est jugée plus juste parce qu’elle est facturée pour un service rendu et l’usager contribue proportionnellement à son utilisation. Avec la REOM, le fonctionnement et le coût du service sont visibles, l’usager verse directement sa redevance à la collectivité. On note qu’elle introduit de nouvelles relations entre les usagers qui payent leur redevance et les collectivités qui la perçoivent, alors que la TEOM fonctionnait sur le mode propriétaire/percepteur de l’impôt. Elle fait néanmoins l’objet de critiques parce qu’elle génère une augmentation du coût du service pour certains ménages et elle est encore peu incitative, car elle n’intègre pas la quantité de déchets produite. La tarification incitative (TI) doit venir ajuster le coût à la production réelle de l’usager et s’applique à la TEOM et à la REOM.

Avec la TI, l’usager-pollueur est sollicité et encouragé à participer davantage à la réduction, en continuité avec la politique de tri (Glachant, 2002). Elle doit permettre de l’augmenter, mais aussi d’encourager une consommation responsable et de mieux gérer les coûts du service (Ademe, 2019). Dans la plupart des cas, les collectivités optent pour une TI à la levée calculée sur une base fixe, correspondant aux dépenses irréductibles (collecte, traitement, taxes, etc.) à laquelle s’ajoute une part forfaitaire comprenant un volume de bac (selon la composition du foyer) plus un nombre de levées, et au-delà s’applique la part dite incitative (ou variable) correspondant à quelques euros par levée supplémentaire. L’exemple ci-dessous est relatif à la TI de la communauté de commune de Bléré :

Tableau 2. Exemple de tarification d’une collectivité enquêtée

Communauté de commune

Part fixe

Part forfaitaire (nb de levées)

Part incitative

Bléré (37)

114, 85 €

Pour 10 levées par an :

22.80€ avec un bac de 120L 45.50€ avec un bac de 240L

2.28€ par levée supplémentaire pour un bac de 120L et 4.55€ pour un bac de 240L

Son coût fluctue d’un ménage à l’autre en fonction de ses caractéristiques et de ses pratiques. D. Broussolle tient compte d’effets « redistributifs » de la TI, ceux liés à la nouvelle répartition du financement entre les ménages et l’augmentation du coût du service public qui tendraient à pénaliser les foyers les moins aisés et les familles nombreuses. Qu’il s’agisse d’une TEOM incitative ou une REOM incitative le « changement de tarification tend à être socialement régressif », alimentant de surcroît les comportements de « passager clandestin » ou « déviants » (Broussolle, 2017 : 7), c’est pourquoi la TI suscite des réticences de la part des collectivités qui craignent les réactions de leurs usagers. Si elle est présentée comme une mesure écologique incitant à la diminution des déchets, elle peut être perçue comme un instrument de sanction pour les pollueurs, et durant l’année 2018-2019 un parallèle fut établi, dans un article du monde en décembre 2018, entre l’opposition à la TI de l’Association de Défense des Usagers du Sictom (ADUS) à Châteauneuf-sur-Loire et le mouvement des gilets jaunes relatif à la taxe carbone (Le Monde, Potet 2018).

Un instrument source de craintes pour les collectivités locales en raison de risques économiques et politiques

Il existe, de fait, une certaine frilosité des collectivités à s’engager dans la TI. Leur manque d’intérêt apparaît plurifactoriel. A. Gnolonfin et Y. Kocoglu, montrent dans leur étude sur les déterminants de l’engagement des collectivités dans la TI que le facteur coût-bénéfice pèse dans la décision. Celles-ci ne s’engagent que si la mesure est gage de gains financiers ou d’un équilibre des dépenses (Gnonlonfin et Kocoglu, 2017). Or, il est parfois démontré que ces dernières peuvent augmenter (moyens matériels et humains) et se répercuter sur les usagers, masquant ainsi l’intérêt de l’outil (Chevallier, 2007). L’acceptation sociale serait délicate et les risques politiques importants pour les élus locaux. Maîtriser le coût du service pour les usagers est donc un enjeu d’acceptabilité de la nouvelle tarification.

  • 4 Selon l’ADEME entre 40% des ordures ménagères résiduelles (OMR) et 8% des Déchets Ménagers Assimilé (...)

Toutefois, sans nier qu’une augmentation est parfois inévitable en raison de la nouvelle répartition du coût entre les usagers, nous nuançons ces constats. Si l’on se réfère à l’objectif premier de la TI - qui est de parvenir à une baisse significative des déchets pour limiter les dépenses de gestion (collecte, stockage, traitement, recyclage) et les conséquences environnementales de leur prolifération - on constate qu’elle offre de réelles marges de manœuvre aux collectivités désireuses d’optimiser leur service et respecter les exigences réglementaires. Dans nos entretiens, toutes celles enquêtées reconnaissent une réelle efficacité à la TI. La diminution des déchets est avérée, les rapports de l’ADEME et les discours de nos enquêtés l’affirment. Ils diminuent considérablement4 et souvent même avant la mise en place concrète de l’outil, dès la période de communication auprès des usagers, même à Châteauneuf-sur-Loire où a lieu un conflit avec les habitants depuis sa mise en place en 2017. En outre, nos enquêtes révèlent que l’investissement pour les équipements peut être rapidement pondéré par la baisse des volumes de déchets comme nous l’explique cet agent lors de l’entretien :

« Résultat, dans ce cas-là, on s’était rendu compte qu’on avait un pic lors de la première année du marché où là on avait une bonne augmentation du prix avec tout le matériel, la conteneurisation, etc. Donc les 300 000 € plus ce qu’il fallait rajouter pour la tarification incitative et ensuite avec les baisses de tonnage on se retrouvait assez rapidement au prix de l’ancien marché, c’est-à-dire sans les 100 000 € en plus dus à la collecte, sans les 200 000 € en plus dus à la conteneurisation. Tout ça grâce aux baisses de tonnages […]. On s’est retrouvés un peu aussi sur la collecte par rapport aux tonnages collectés. »

Les collectivités trouvent un équilibre grâce à la TI parce qu’elles ont moins de dépenses et les investissements sont amortis lorsque le matériel est rentabilisé, tandis que les gains générés par la baisse des déchets sont durables. L’augmentation du coût est inévitable si les déchets ne cessent de croître et elle se répercutera à terme sur la facture des usagers, les collectivités ont tout intérêt à trouver des solutions. Les taxes, par exemple celles sur les activités polluantes, sont relatives à l’usage ou la mise aux normes des équipements, en diminuant les volumes la TI participe aux objectifs de prévention et peut contribuer à limiter diverses charges de fonctionnement.

En revanche, il ne faut pas écarter certaines contraintes pouvant limiter l’allègement des dépenses et du coût pour les usagers. L’une des collectivités enquêtées - celle en conflit avec des usagers qui jugent le coût de la TI exorbitant - est par exemple propriétaire d’un incinérateur dont le financement se fait à l’habitant et non pas au volume des déchets. Le réajustement financier lié à la baisse des ordures n’a pas lieu, ou à la marge, parce que les charges fixes demeurent les mêmes. Lors de nos enquêtes de terrain, un directeur de syndicat a bien souligné cette difficulté :

« Après, il y a les prérequis. Il faut bien analyser les situations dans lesquelles on est. Si vous avez signé un contrat de traitement à l’habitant avec une usine d’incinération, vous allez perdre déjà tout l’avantage financier de la diminution du traitement. Voire, vous allez avoir un effet contraire puisque vous allez montrer aux gens qu’au lieu de 260, ils sont passés à 110 kg, mais que les coûts de traitement sont les mêmes puisque de toute façon vous payez à l’habitant. »

Ce que les collectivités semblent appréhender également, ce sont les comportements inciviques des usagers, en particulier les dépôts sauvages. Certains chercheraient à limiter leur facture et opteraient pour des méthodes prohibées pour évacuer leurs résidus. Ce phénomène contribue à la mauvaise image de la TI auprès des collectivités voisines qui subissent les dépôts sur leur territoire ; auprès de certains usagers de la collectivité concernée qui seraient tentés d’imiter ces comportements ou laisser penser que la collectivité maîtrise mal cette nouvelle gestion du service public. Dans les faits, les collectivités enquêtées nuancent aussi ces craintes, si la plupart d’entre elles admettent l’accroissement des dépôts sauvages, elles notent que le phénomène s’interrompt. Pour elles, il ne s’agit pas de la difficulté principale, certaines le qualifient même de « faux problème ». S’ils sont toutefois plus remarqués, les enquêtés considèrent que des solutions pour les limiter pourraient être instaurées à l’instar d’autres territoires (pénalités, recherche des auteurs, personnel spécialisé, coordination entre les structures).

Il est notable que si les collectivités craignent principalement les conséquences pour leurs usagers et leurs réactions, elles ne sollicitent pas leur participation durant la phase d’élaboration de la TI. En effet, nos enquêtes nous montrent que les collectivités (EPCI ou syndicats de gestion) attachent d’abord une importance forte à la coordination et la cohésion avec les élus et les agents pour le passage à la TI et pour faciliter ce nouveau fonctionnement, comme le souligne un directeur de syndicat :

« Faire une étude bien approfondie du territoire avec une cohésion des élus, c’est important ! Ce n’est pas le projet d’un gars qui le monte tout seul, il faut faire monter le projet collectivement. »

Les élus et leurs agents doivent accepter de s’engager. Ils sont toujours consultés et sollicités et leur accord est indispensable. Ils vont participer à promouvoir et diffuser l’outil, dialoguer avec leurs administrés et ils seront interpelés par ces derniers, dès lors l’acceptation de la TI repose aussi sur eux. Cette coordination doit assurer une mise en place fiable et durable. L’aide de tous les acteurs permet un portage plus fort, les agents sensibilisent les élus, leur apportent soutiens technique et théorique pour comprendre et accompagner les orientations choisies.

Toutefois, si les collectivités reconnaissent l’importance d’une contribution de l’ensemble des acteurs, leur position par rapport aux usagers est limitée, toutes précisent ne pas avoir, ou très peu, invité les usagers lors de la première phase (diagnostic, stratégie, choix et décisions). Cet extrait d’entretien mené auprès d’un agent d’une communauté de communes le confirme :

« Il y a eu des réunions publiques qui ont été faites, mais ça a été fait après les choix. Enfin les élus ont défini la feuille de route, comment on allait faire et après il y a eu des réunions publiques pour expliquer, c’était plus de la communication. Et même là on ne part pas sur un modèle où on implique la population pour décider, mais on implique la population après pour la communication. Les réunions publiques, les élus étaient vraiment contents de ces réunions à l’époque ça avait quand même pas mal marché. Il y avait eu pas mal de monde, les gens avaient, bon il y a eu quelques râleurs, mais les gens étaient venus vraiment pour s’informer donc c’était pas mal là-dessus. Après on ne sait pas si on va en refaire là. Moi à mon sens ce serait intéressant parce que les élus de l’époque avaient trouvé que c’était bien. Après l’équipe des élus là ils ont un peu peur de faire ça, en plus en ce moment avec le grand débat, l’opposition au politique, de fait ils ont un peu peur de se prendre, enfin de se faire incendier pour d’autres choses que des ordures ménagères, donc je ne sais pas si ça se fera, mais je pense que ce serait utile oui. »

Dans cet extrait l’enquêté admet l’exclusion préalable des usagers, il s’agit d’une pratique courante, l’ensemble des collectivités enquêtées ont procédé ainsi pour communiquer sur la TI. Nous constatons que dans la plupart des cas l’intervention des usagers arrive bien après la fixation des grandes orientations par les pouvoirs publics, lorsque la décision est déjà actée, ce qui est plutôt classique (Bobbio et al., 2016). Ce constat est d’autant plus regrettable parce que dans la plupart des cas les usagers se sentent concernés par la gestion de leurs déchets, le syndicat de la région d’Auneau nous a confirmé que les réunions publiques organisées en amont ont eu un franc succès, bien au-delà de leurs espérances. Elles demeurent toutefois des moments d’information et non de concertation. Les collectivités ont conscience de fermer la porte aux négociations avec les usagers et se réfugient dans la communication et l’information. Les administrés sont peu intégrés, parfois totalement écartés des processus d’élaboration et de décision, et il s’agit selon nous d’un paradoxe : les collectivités redoutent l’inacceptation des usagers, mais ne cherchent pas pour autant leur approbation préalable à cette mesure qui réclamera pourtant une participation accrue de leur part. Ce manque d’intégration peut constituer le point d’achoppement de la mesure et servir d’appui aux oppositions, c’est le cas de la communauté de commune de Châteauneuf-sur-Loire. Les usagers opposants de l’ADUS dénoncent, l’augmentation du coût du service, le manque d’écoute et de dialogue avec les responsables du syndicat et la faible prise en compte de leurs intérêts.

Les problèmes d’acceptabilité de la nouvelle tarification : des attentes sur l’économie, l’écologie et le service public de la part des usagers

Plus que la part incitative, la part forfaitaire véritable enjeu d’acceptabilité de la tarification

La communication autour de la TI repose généralement sur les gains financiers qu’elle pourra générer pour les usagers en bout de course. Elle consiste essentiellement à associer la diminution des déchets à un réajustement ou une baisse du coût du service pour eux « trions mieux, payons juste » avec des iconographies aux slogans évocateurs tels que « je sors moins [la poubelle ndrl], je vous coûte moins cher », c’est pourquoi l’ADEME et les études préconisent de ne pas trop insister sur ces bénéfices financiers, notamment lorsque ceux-ci ne sont pas garantis, ou bien d’opter pour une part incitative modeste. Or dans les faits, nos collectivités enquêtées ont déjà opté pour une part incitative symbolique. Elles incorporent les coûts irréductibles liés au fonctionnement du service et aux équipements dans la part fixe ou forfaitaire, ainsi le service est rentable. L’objectif est de ne pas avoir recours à la part incitative pour couvrir les frais de fonctionnement quotidiens et fixes. Elles adaptent le nombre de levées à la moyenne de sortie de bacs de leurs usagers afin d’éviter la surfacturation. Les usagers sont encouragés à se limiter au nombre de levées comprises dans le forfait, c’est en quelque sorte l’objectif à atteindre et elle sera ajustée ensuite lorsque l’ensemble des administrés se seront adaptés.

Les enjeux du coût du service portent en réalité davantage sur la maîtrise de la part forfaitaire. Les usagers l’ont bien compris puisque lors de la mise en œuvre de la TI c’est cette dernière qui est critiquée. Dans le forfait un nombre de levées est imposé et le prix demeure fixe, quand bien même les présentations du bac seraient inférieures. Ce choix fait débat, comme nous le confirme cet extrait d’entretien mené auprès de l’ADUS :

« Le problème il est là, c’est qu’en fait le SICTOM a fait une simulation avant janvier 2017 pour dire aux gens voilà ça va se passer comme ça. À l’été 2016, ils ont envoyé une facture virtuelle et une explication de la redevance incitative telle qu’elle allait être déclinée au premier janvier 2017. Là il y a eu un tollé général parce qu’en fin de compte avant la redevance incitative, quel que soit le volume de la poubelle le prix était le même, si vous sortiez vos poubelles 2 fois ou 20 fois ou 52 fois, le prix était toujours le même. Tandis que là on est passé d’un système qui était beaucoup moins restrictif puisqu’aujourd’hui on est à 17 levées et suivant le volume de la poubelle le prix il augmente, plus la poubelle est grosse plus la facture est douloureuse. »

Cette part forfaitaire est aussi dénoncée par les usagers engagés dans une démarche de réduction significative de leurs déchets. Un habitant de Châteauneuf-sur-Loire, venu présenter sa pratique zéro déchet au public, considérait aussi le forfait comme peu incitatif pour les foyers très bons élèves. Le nombre de levées du forfait était encore trop important relativement à leur production de déchets. Le syndicat a proposé une solution : diminuer le volume du bac ! Mais leur objectif était d’être en deçà des volumes de bacs proposés par le SICTOM. Par conséquent, pour des personnes pleinement investies et voulant tendre vers le zéro déchet, les gestionnaires n’ont pas prévu d’alternatives. La TI ne prend pas suffisamment en compte les changements de pratiques drastiques, les foyers les plus performants supportent le coût des déchets qu’ils ne produisent plus, ce qui peut conduire à limiter les efforts de certains. Ces ambiguïtés relatives à la TI, la frontière poreuse entre contrainte et incitation, laissent supposer des possibilités d’amélioration afin de faire face aux critiques et encourager les mieux disposés à aller plus loin. D’autres collectivités enquêtées et n’ayant pas souffert d’un conflit aussi virulent qu’à Châteauneuf-sur-Loire ont aussi dû faire face à la dénonciation de cette part forfaitaire, en raison du nombre de levées généralement considéré comme trop contraignant. Cette contrainte est vécue d’autant plus péniblement lorsque le prix payé est plus important qu’avant.

Il ne nous semble pas pour autant efficace ou nécessaire de dévoyer ou d’affaiblir l’ambition initiale de la TI, c’est-à-dire de réduire à la fois les déchets et les coûts pour la collectivité et par ricochet pour les usagers. Nous notons que la contestation ou la défiance vis-à-vis de cette fiscalité écologique montrent qu’à bien des égards les usagers demeurent attachés au service public, mais ont des attentes de la part des acteurs publics. Pour limiter le rejet ou la focalisation sur le caractère économique de la TI, il ne faut négliger ni l’enjeu écologique de la mesure ni l’accompagnement des changements de pratiques.

Le service public de gestion des déchets ménagers : accompagner les usagers et renforcer la dimension écologique de la tarification incitative

Un certain nombre d’éléments montre que les usagers sont beaucoup plus attentifs au service public de gestion des déchets ménagers lorsque la collectivité passe en tarification incitative. Finalement, l’augmentation du coût et la mise en visibilité les conduisent à s’intéresser de plus près à un service qui leur est rendu depuis de nombreuses années, mais qu’ils remarquaient à peine parfois. On note ainsi, même en l’absence de conflit, un changement du rapport au service public, mais aussi des relations avec les collectivités. Parce qu’ils deviennent conscients qu’ils contribuent financièrement, les usagers s’attendent à un service de qualité et accessible. L’ensemble des collectivités enquêtées précisent qu’elles reçoivent beaucoup plus d’appels et de réclamations lors du passage à la TI et leurs pratiques quotidiennes sont surveillées. Les habitants veillent davantage à ce que le service soit effectivement rendu, là où ils s’en souciaient moins lorsque leurs déchets étaient systématiquement ramassés chaque semaine, comme le souligne cet extrait d’entretien avec l’ADUS :

« Et la politique du SICTOM quand il a créé la redevance c’était plus vous trierez moins vous paierez ! Donc moi avant je ne triais pas, parce que j’avais une poubelle toutes les semaines. Maintenant je trie et je paye plus cher et je me fais chier à les vider, je me fais vraiment chier. »

Les situations conflictuelles, même lorsqu’elles portent sur le coût du service et la rétribution des efforts, nous apprennent d’autres choses sur le rapport au service public et les attentes des usagers. Ces derniers soupçonnent parfois la collectivité gestionnaire d’agir pour des intérêts particuliers et dénoncent la prise en charge par les acteurs industriels du secteur, tout en réclamant une gestion plus directe des pouvoirs publics, comme cet extrait l’aborde :

« Ensuite on peut faire des comparatifs et c’est intéressant de voir comment ça se passe ailleurs, par exemple sur Montargis en fait, la collecte de ramassage des déchets se fait ce qu’on appelle en régie, qu’est-ce que ça veut dire ? Bah ça veut dire qu’au lieu que le SICTOM, comme il y a chez nous, sollicite une entreprise, Véolia, machin, etc., qui eux appuient d’une façon incroyable sur le crayon eh bien le SICTOM a ses propres camions et ses propres chauffeurs et là je peux vous dire c’est pas le même prix. C’est beaucoup moins cher et c’est beaucoup plus facile à gérer ».

En réalité dans la plupart des cas, et à plus forte raison dans les collectivités rurales, la collecte est en régie, mais des marchés publics peuvent être conclus avec les entreprises du secteur pour des prestations de service ou la fourniture du matériel et de moyens humains (camion, infrastructures, employés). C’est le cas du syndicat de Châteauneuf-sur-Loire qui conserve sa compétence collecte, mais qui a passé un marché avec la SEMAER en 2013. Ce qui est réclamé ici c’est une régie directe, par les communes ou l’intercommunalité, essentiellement avec du matériel et des agents publics.

Cet extrait soulève deux choses : premièrement, les usagers souhaitent que leur collectivité exerce elle-même ses compétences sans avoir recours à des prestataires, au risque sinon de délaisser leurs besoins et leurs intérêts. Cela interroge selon nous la notion de service public et rejoint les critiques sur leur privatisation (Andréani, 2003). J. Chevalier notait que les frontières devenues poreuses entre secteur public et privé dans le cadre des services publics obligeaient ces derniers à faire preuve d’efficacité et de performance à l’instar des activités économiques, mais impliquait en parallèle « une réactivation des fondements de leur institution » et un recentrage sur l’usager comme « référentiel ultime de leur action » (Chevallier, 2007 : 23). Ici les usagers sont attentifs à l’efficacité du service au même titre qu’une entreprise prestataire, mais réclament également une préservation de sa vocation « publique » c’est-à-dire comme un service « d’intérêt commun » et « devant être pris en charge par la collectivité » (Chevallier, 2007 : 14). Deuxièmement, ils connaissent mal le fonctionnement véritable du service, alors même qu’ils réclament bien souvent un droit de regard ou une ouverture des discussions, comme l’explique à nouveau ce membre de l’ADUS :

« On voit par là qu’ils ne veulent pas négocier, seulement on demanderait pas mieux » ou « Alors le problème il est là aujourd’hui. On a réclamé depuis le début des tables rondes pour pouvoir sortir de cette ornière ».

Les collectivités gestionnaires ont parfois le sentiment de devenir de simples « prestataires de service » pour reprendre les mots d’un directeur de syndicat enquêté, mais il faut souligner que la plupart d’entre elles agissent modestement sur le volet écologique. D’autant plus lorsque la mise en place de la TI se passe bien, la sensibilisation à la prévention peut facilement être restreinte à de la communication, négligeant ainsi la mise en pratique, comme l’exposent ces extraits d’entretiens auprès de collectivités :

« Toutes les petites, les petites euh comment on appelle ça, l’évènementiel qu’on peut organiser ça aide pas mal à communiquer. La vente de poules, la vente de sacs, c’est des petits détails, c’est rien on en vend euh 150 par an, ça fait 60 foyers à peu près par an, mais en fait ça permet, il y a des articles dans la nouvelle république, des articles dans le journal des communes, et ça permet de parler en même temps du tri, de la réduction des déchets, tout ça en fait. »

« D’ailleurs, on fait ça pour l’environnement et nous, on a toujours travaillé dans cette hypothèse-là en disant : on fait ça pour l’environnement, on fait ça pour la planète. Et toutes les présentations qu’on a faites, on a toujours mis une petite terre, une petite planète, etc. »

L’incitation à trier davantage ou à réduire les ordures résiduelles (la poubelle noire/bleue qui partira au stockage ou au traitement) consiste souvent à créer de nouveaux points d’apport pour les recyclables. Ceci n’est pas nouveau et peut susciter des incompréhensions pour les usagers qui ne perçoivent pas l’intérêt de diminuer le service de ramassage en porte-à-porte pour leur réclamer de se déplacer, déposer leurs recyclables ailleurs dans la commune (papier/carton, déchèteries, etc.). Pourtant les usagers connaissent des alternatives, c’est ce qu’exprime notamment le chargé de communication de l’ADUS (également élu dans sa commune) dans cet extrait d’entretien :

« Après la pédagogie et je vais vous citer un exemple. Euh quand on a des déchets, notamment des déchets organiques, par exemple dans les restaurants scolaires on peut quand même se poser la question est-ce que spontanément comme ça on met tout dans la poubelle, on remplit les poubelles ou on trouve d’autres solutions ? Donc moi ce que j’ai fait ici à Lorris, le restaurant scolaire, alors je me rappelle plus la somme qu’ils avaient de mémoire je crois que c’était dans les 3 000€ de déchets dans les poubelles, que la mairie payait pour le restaurant scolaire. Donc j’ai monté moi-même, moi-même hein, un poulailler à côté du restaurant scolaire. Joel Viron qui est aviculteur je lui ai dit tu me passes 10 poules, on a mis 10 poules dans le poulailler, normal mettre des poules dans un poulailler y’a rien de plus normal, et en fait au lieu de jeter les déchets dans la poubelle et bien ils donnent aux poules. Je crois qu’aujourd’hui ils sont à 728€ au lieu des 3 000 avant, vous voyez ce que je veux dire. »

Lorsque l’occasion se présente, les usagers interrogent la capacité de la collectivité à proposer et accompagner les changements écologiques qu’elle souhaite ou promeut, ce dans un but de service au public et d’intérêt général, et ils n’hésitent pas à pointer du doigt les lacunes qu’ils constatent.

  • 5 La TI est jugée plus contraignante à mettre en place pour l’habitat collectif, ce qui pourrait expl (...)

Une autre limite à souligner est que la loi commande aux pouvoirs publics locaux d’agir pour la réduction des biodéchets qui représentent une part non négligeable dans la poubelle des usagers. Or, si le compostage individuel est incité par la vente ou le don de composteurs, l’habitat collectif demeure le point noir de ces collectivités pourtant majoritairement rurales5. Très peu d’expérimentations ou de solutions de réduction sont proposées aux usagers vivant en logements collectifs. On peut considérer que les collectivités qui restreignent leurs actions ne permettent pas toujours à leurs administrés de prendre toute la mesure des changements à opérer. Pourtant, l’accompagnement des habitants par des alternatives concrètes peut être un facteur de réussite, il peut permettre aux collectivités de s’approprier les enjeux écologiques de la TI et de susciter une meilleure adhésion. Comme le résume un agent du SICTOM de la région d’Auneau, il faut « Combiner [ ndrl la TI ] avec des actions de prévention des déchets » parce qu’ « on ne peut pas mettre juste le bâton ».

L’ADEME, qui reconnaît que « la mise en place de la tarification incitative est le premier facteur de performance » des collectivités en matière de prévention des déchets, recommande que la TI soit « systématiquement » accompagnée « par des actions de sensibilisation et d’accompagnement à la prévention » (Traineau et al., 2020 : 7). Les moyens techniques et financiers, certes essentiels, suffisent rarement et doivent s’accompagner d’actions préventives fondées sur une sensibilisation durable (Le Maitre, 2009). En outre, on note un paradoxe : les collectivités ont le sentiment que leurs usagers sont plus conscients et accordent plus d’attention à leurs déchets grâce à la TI, mais elles identifient des points stagnants, comme les erreurs de tri. Celles-ci persistent voire augmentent, ce qui peut exprimer deux choses : soit les usagers veulent trop bien faire et mettent des déchets non recyclables dans la poubelle jaune, laissant supposer une incompréhension des consignes de tri, souvent considérées complexes voire nébuleuses ; soit ce geste est volontaire, les usagers souhaitent diminuer le volume de leurs ordures résiduelles en ajoutant des déchets dans la poubelle des recyclables, ce qui signifierait que la mesure n’est pas acceptée par tous. Dans les deux cas, nous considérons que la sensibilisation doit être accrue, les usagers ne savent pas toujours que les erreurs de tri sont facturées aux collectivités et alourdissent leurs charges.

Lors de cette étude, nous avons constaté que les enquêtés insistent peu sur les conditions territoriales nécessaires à l’instauration de la TI, en se focalisant principalement sur le volet économique. De ce fait, nous envisageons une autre piste de réflexion : l’ouverture de la phase de diagnostic aux habitants, pour les intégrer plus en amont de la décision et procéder à la territorialisation de l’action publique.

S’appuyer sur les enjeux territoriaux de la tarification incitative pour élargir le dialogue avec la population et susciter l’adhésion : une piste de réflexion

Territorialiser l’action publique : envisager l’intégration des usagers au diagnostic territorial préalable à l’élaboration de la tarification incitative

Nous l’avons vu les collectivités enquêtées ont peu intégré leurs usagers pour l’élaboration de la TI, la loi ne leur impose pas de solliciter le public, mais depuis peu l’ADEME recommande fortement une étape de concertation de la population en plus de la communication et propose des outils pour trouver collectivement des solutions (Ademe, 2020). Dans ce sens nous proposons de penser la territorialisation de cette mesure d’action publique et de s’appuyer sur l’étape du diagnostic territorial.

La territorialisation de l’action publique opère un changement de paradigme dans la manière d’appréhender les politiques publiques. L’approche sectorielle laisserait place, ou serait combinée à l’approche territoriale. Le territoire entendu non pas comme une simple entité politique et administrative, mais comme un « système dynamique complexe composé d’acteurs en relation avec un espace » (Rimbert-Pirot, 2015 : 16) qui serait « le lieu où se définissent les problèmes publics, où s’engagent les réflexions sur les transformations de l’action publique et les modalités de traitement de ces problèmes » (Rimbert-Pirot, 2015 : 16). La territorialisation résulte également des critiques sur le caractère souvent trop descendant des politiques publiques imposées d’en haut et entend tenir compte de la multiplication des acteurs locaux pour valoriser la proximité dans une perspective bottom up. Dès lors, il s’agit pour les pouvoirs publics de se saisir des caractéristiques de leur territoire et de prendre en compte les besoins des différents acteurs pour proposer un « traitement territorialisé des problèmes publics » (Rimbert-Pirot, 2015 : 15).

Dans ce sens, en tenant compte des difficultés précédemment exposées, nous considérons que l’implication des usagers à la phase de diagnostic préalable à l’élaboration de la TI pourrait être une piste de réflexion. Le diagnostic deviendrait l’outil d’une co-construction du territoire commun de gestion des déchets ménagers. La mise en place de la TI prend du temps (2 ans en moyenne) et une étape de diagnostic de territoire est nécessaire pour arrêter les choix et conditions de la TI comme le souligne l’ADEME qui propose son aide technique et financière. Pour l’Agence, « la mise en place de la TI nécessite en premier lieu la réalisation d’une étude préalable qui établit un diagnostic de la situation existante (volume traité, coût du SPPGD, recettes de facturation, mode de tarification en vigueur, organisation des services) afin de définir plusieurs scénarios de mise en œuvre » (Ademe, 2022 : 5) Les collectivités reconnaissent l’intérêt du diagnostic de territoire pour leur permettre d’anticiper un certain nombre d’éléments nécessaires au bon fonctionnement de l’outil, comme les changements de flux (déchèteries, centres de tri, etc.). Cependant, elles conservent une approche techniciste de celui-ci comme nous le montre cet extrait d’entretien d’un agent :

« je pense que c’est effectivement bien dimensionner tout le service, les infrastructures présentes savoir si ça peut absorber ces évolutions et quelle marge de manœuvre on a au cas où on réceptionne plus ou moins de déchets euh bah bien préparer la communication, bien expliquer et puis bah mettre en place les moyens techniques et humains nécessaires en fait et pourquoi pas se faire accompagner d’un bureau d’étude aussi pour pouvoir apprécier au mieux le besoin pour mettre en place la tarification incitative »

On le lit dans cet extrait, pour les usagers la communication demeure la norme. Or, des études montrent l’intérêt d’intégrer les citoyens dans les démarches de diagnostic territorial afin de construire collectivement des références et une vision partagée du territoire. Il s’agit de penser « l’implication des collectivités locales et la participation des habitants à des projets collectifs » afin de fixer « les priorités des politiques locales, dans une logique de réponses adaptées aux attentes sociales » (Hommage, 2007 : 2). Cet outil intégré, concerté et négocié permet l’émergence « d’un langage partagé » et « de modes d’ajustement communs » pour construire collectivement un projet de territoire (Rey-Valette et al., 2010 : 1) Il s’agit selon cette approche de dépasser l’idée d’un diagnostic porté essentiellement sur l’existant et l’identification des forces et faibles, pour l’envisager comme un outil propice au « dialogue territorial » et susceptible de redynamiser les acteurs locaux afin qu’ils puissent interagir, s’articuler et proposer des solutions communes.

L’intégration des habitants-usagers lors de la phase de diagnostic pourrait permettre d’éviter certains écueils précédemment soulignés, en invitant les citoyens à l’élaboration sans attendre la mise en œuvre, en faisant preuve d'une plus grande transparence, en leur offrant la possibilité de prendre véritablement connaissance des enjeux de la gestion des déchets sur le territoire et de mieux comprendre les choix des pouvoirs publics, tout en recréant du lien et un dialogue entre les gestionnaires et leurs usagers.

Bien qu’il ne soit pas toujours aisé ou faisable d’envisager une participation directe de l’ensemble de la population d’un territoire - les collectivités enquêtées notent par ailleurs une réelle difficulté à toucher les habitants via leur communication - il serait peut-être pertinent d’envisager la mobilisation de collectifs déjà engagés dans des expériences ou des pratiques de réduction des déchets. Or, si parmi les collectivités enquêtées certaines ont des partenariats avec des associations, dans l’ensemble il y a peu d’échanges avec des collectifs susceptibles de sensibiliser et éduquer à la prévention des déchets. Ces acteurs sont très peu sollicités pour accompagner la démarche des collectivités, pourtant dans un rapport l’ADEME les qualifie d’acteurs clefs locaux porteurs d’actions ciblées ou relais de la collectivité sur le terrain (Traineau et al., 2020).

En outre, la participation des usagers-habitants peut prendre différentes formes, à l’image des panels citoyens créés par la région Centre-Val de Loire.

L’exemple de la planification de gestion et de prévention des déchets ouverte aux citoyens à l’échelle régionale

Nous ne soulignons ici que les éléments qui nous semblent pertinents sur la participation du public dans les étapes préalables à la prise de décision à travers l’expérience menée à une autre échelle territoriale d’action, sans en décrire tout le processus.

Dans une démarche de « démocratie permanente », lors d’une COP (conférence des parties régionale), la région Centre-Val de Loire a créé des panels citoyens (Région Centre-Val de Loire, 2017). Un appel à candidatures fut lancé en 2016 et des volontaires ont été tirés au sort parmi 250 propositions de participation. Différents groupes de travail ont ensuite été formés pour traiter des thèmes de : la démocratie, l’environnement, la mobilité et de la gestion des déchets. Ces groupes réunissaient une dizaine de citoyens, des représentants de structures locales et d’élus locaux. Il s’agissait d’initier une nouvelle forme de construction de l’action publique en opposition aux dispositifs clos réunissant seulement des acteurs publics, techniques et/ou experts. Les citoyens dits « profanes » n’avaient pas de connaissances techniques et théoriques sur les sujets, à l’image des forums hybrides (Callon, Lascoumes, et Barthe, 2001). L’objectif était de faire acquérir ces savoirs aux citoyens lors des ateliers pour qu’ils soient ensuite en mesure d’argumenter pour défendre ou exclure des propositions.

Le groupe formé sur la thématique des déchets (économie circulaire, prévention et valorisation, installations de traitement, biodéchets) devait formuler des propositions pour le plan régional en phase de construction. Des ressources et des outils « collaboratifs » ont été mis à leur disposition et des échanges ont été organisés pour favoriser le débat et construire un avis et un argumentaire commun (Région Centre-Val de Loire 2017). Les membres du panel ont été invités à expérimenter des gestes et à se rendre sur le terrain pour rencontrer les acteurs locaux concernés par la gestion des déchets (associations, agents/élus). D’après les élus et agents régionaux, il s’agissait d’inciter à l’engagement et de leur permettre de diffuser les connaissances acquises autour d’eux. Le groupe déchets a émis un avis positif sur l’expérience dans son compte rendu final :

« Notre groupe a été constitué suite à un tirage au sort. De ce fait, il s’agit d’un groupe hétérogène, en termes de parité, d’âges, de catégories socioprofessionnelles. Grâce à l’empathie entre nous, à l’estime de l’autre, à l’écoute et à l’indulgence de chacun, ce groupe s’est soudé, et ce, dès le début du processus. Nous avons mené des expériences et relevé des défis que l’on nous a proposés ou à notre initiative : marches « zéro déchet », échanges avec des commerçants, ramassage d’ordures au bord des rivières, autopsies de nos poubelles (cela a fait de jolies photos!), etc. Ayant réussi de notre côté, et entraînant, en plus, des « filleuls » dans notre sillage, nous sommes convaincus que chaque individu peut agir sur la réduction de ses déchets, tout en modifiant sa façon de consommer. Nous avons confiance en sa bonne volonté, mais il est nécessaire de lui donner les moyens d’agir » (Avis citoyen, 2017 : 3)

Le panel s’est aussi intéressé à la tarification incitative et s’est prononcé favorablement à son extension aux territoires régionaux

« Alors que nos avis étaient très disparates sur le sujet depuis le début de la démarche, notre groupe a fortement évolué à la suite d’auditions de la délégation régionale de l’ADEME et de collectivités ayant mis en place la tarification incitative (avec plus ou moins de succès ou de facilité), notamment. À ce stade, les informations dont nous disposons tendent à montrer que la tarification incitative est le système le plus efficace pour tendre vers l’objectif du « zéro déchet ». Cela nous amène à la préconiser fortement en l’état actuel. » (Avis citoyen, 2017 : 3).

Cet extrait de compte rendu nous montre que la position du groupe a évolué dans le temps, c’est le cheminement du travail et le résultat de la concertation. Nous relevons par ailleurs que des membres du syndicat de Châteauneuf-sur-Loire, la commune en conflit avec des habitants, ont participé à ce panel citoyen, en tant qu’acteurs publics. Leur retour d’expérience est décrit dans cet extrait d’entretien :

« Un panel de citoyens qui était chargé d’étudier justement dans le cadre du nouveau plan régional et bah le président est justement intervenu auprès de ce panel en disant voilà la tarification incitative : quels sont les intérêts, voilà les difficultés et autres. Au final la proposition, le plan justement, était d’une volonté d’aller vers la tarification incitative de manière assez forte, même très ambitieuse donc nous ça nous va plutôt bien, puisque nous l’intérêt qu’on a ce serait de dire bah si tout le monde y était, ce serait plus simple pour nous parce que ce serait comme ça partout et voilà et puis par rapport aux transferts de déchets ou autres, les gens pourraient pas nous dire : j’habite à Orléans ça coûte moins cher donc je les emmène là-bas. Les règles seraient les mêmes pour tout le monde donc non nous ça nous irait plutôt bien que ça aille dans ce sens-là. ».

Ces élus locaux se sont impliqués pour défendre la démarche qu’ils ont entreprise dans le but de convaincre et d’enrôler les citoyens et autres collectivités. Ils ont cherché à légitimer leur action pour la voir s’étendre et ne pas subir un isolement pénalisant. Le panel étant favorable à l’application de la TI dans la région, cela conforte l’engagement des communes déjà impliquées, une harmonisation des pratiques étant souhaitée. L’extension de la TI aux territoires voisins pourrait diminuer le risque d’opposition en atténuant les disparités territoriales et l’émiettement des modalités de financement. Une uniformisation serait bienvenue dans le cadre d’une politique globale, et en ce sens la planification joue un rôle de promoteur. Ce qui est toutefois paradoxal, c’est que l’avis et la démarche du syndicat coïncident avec les attentes des habitants qui s’opposent à lui autour de la TI, comme le révèle cet extrait de l’entretien avec l’ADUS :

« Moi tout à l’heure je vous parlais d’amateurisme de la part de nos élus à nous. À la limite c’est peut-être même pas de leur faute hein, peut-être qu’ils n’ont pas l’information, peut-être qu’ils n’ont pas la compétence intellectuelle, ils ont peut-être pas, vous voyez ce que je veux dire. Tandis que si la RI n’était plus pensée au niveau du petit territoire de Châteauneuf sur Loire avec ces 64 communes, mais pensée sur toute une région et déclinée de façon uniforme sur toute une région comme la région Centre-Val de Loire. »

L’ADUS était vraisemblablement favorable à la promotion régionale de la TI régionale, elle aurait trouvé plus logique d’étendre cet outil et ne plus être le seul territoire concerné. Bien que le dialogue, entre ces opposants et le syndicat, soit rompu, on note que leurs attentes convergent sur ce point, il est regrettable dès lors que ces ententes potentielles se révèlent dans d’autres lieux et ne trouvent pas écho au sein du territoire concerné. Nous soulignons ici qu’inviter les usagers dès la phase de diagnostic territorial nécessaire à la TI, comme nous le proposons précédemment dans notre hypothèse de réflexion, pourrait faire émerger des consensus.

Nous ajouterons pour terminer que les citoyens du panel n’ont pas accepté la TI sans émettre quelques réserves ou plutôt quelques recommandations à l’intention des acteurs publics. Ils ont formulé plusieurs indications à prendre en compte :

« Il nous semble essentiel d’ajouter que la mise en place d’une tarification incitative ne peut se faire sans accompagnement. Nous désirons donc attirer votre attention sur cet enjeu. Le problème des déchets ne peut évoluer sans une prise de conscience générale qui passera inévitablement par un suivi global : des professionnels, des collectivités et des particuliers. » (Avis citoyen, 2017 : 7). Dans le but de co-construire la politique publique avec la participation de l’ensemble des acteurs intéressés, les demandes suivantes sont émises par le panel :
- Un accompagnement gratuit passant par une communication intensive, plurielle
- Envisager un système de pénalités en cas d’accroissement des incivilités (dépôts sauvages, etc.)
- Une tarification à la levée et un forfait au volume du bac, et non au poids, pour ne pas pénaliser certains ménages
- La prise en compte des évolutions économiques engendrées par la mesure (baisse des déchets), avec une récompense des usagers impliqués
- Un intérêt porté aux autres producteurs de déchets, entreprises et industriels, et une association de ces derniers à cette politique (label, consignes, vrac, etc.)

Ces demandes du groupe correspondent à ce que nous avons développé précédemment sur les attentes des usagers vis-à-vis des collectivités. Ils veulent être accompagnés et soutenus par des collectivités qui se montrent elles-mêmes exemplaires. Ils souhaitent agir ensemble selon un rapport donnant-donnant et une politique publique construite de manière ascendante. Toutefois, nous ne négligeons pas les questionnements autour de la représentativité de ces groupes citoyens, d’autant plus à l’échelle d’une région ; les conditions et difficultés de transmission de leurs savoirs et la pérennité de leur engagement (Barbier et Larrue, 2011).

Certaines collectivités jugeaient encore trop ambitieux les objectifs du plan et l’éventualité d’une extension de la TI à l’ensemble de la région, elles se sont montrées une nouvelle fois réticentes (La Nouvelle République, 2019).

Conclusion

Nous montrons dans cet article que l’enjeu d’acceptabilité, les controverses et les conflits ne sont pas propres aux projets d’infrastructures, la TI peut être rejetée, en tant que fiscalité écologique, alors même qu’il s’agit d’une alternative à la construction d’équipements coûteux et risqués pour l’environnement et la santé publique. Cette nouvelle mesure, présentée comme une potentielle solution à l’accroissement des déchets, suscite d’autres enjeux d’acceptabilité qu’il faut pouvoir identifier et comprendre, si l’on souhaite que les collectivités s’en saisissent.

Si la TI est bien acceptée dans la plupart des cas, il arrive que surgisse un « problème d’acceptabilité » au sens de R. Barbier, lorsque vont naître des controverses et apparaître des objecteurs, comme c’est le cas dans le conflit virulent de Châteauneuf-sur-Loire. Nous considérons que ce risque résulte, en partie, d’une insuffisante prise en compte de l’enjeu d’acceptabilité qui se joue lors de l’assemblage de ce dispositif sociotechnique. La convocation tardive des usagers comme « social résiduel » fait apparaître la décision comme « non discutable sauf à la marge » et c’est une méthode risquée que d’exclure a priori des personnes qui seront ensuite vivement convoquées et sollicitées pour participer financièrement et concrètement (Barbier et Nadaï, 2015).

Pour élaborer les dispositifs sociotechniques et les grands projets, il est de plus en plus admis d’ouvrir le dialogue voire d’opter pour une co-construction avec les différents acteurs (Callon et al., 2001). Or, concernant la fiscalité écologiste celle-ci reste marquée par la hiérarchie de la puissance publique, ancrée dans une approche descendante elle laisse peu de place à l’approche dite « bottom-up » et co-construite avec les administrés. Cette relégation au second plan n’empêche pas les pouvoirs publics de faire face à des usagers qui discutent leurs choix, les lacunes et l’orientation du service public de gestion des déchets ménagers, tout en attendant des contreparties. La frilosité des collectivités à s’engager dans la TI peut être liée au risque d’inacceptation de la mesure, mais il peut aussi s’agir d’éviter que la gestion des déchets soit objet de débats, cette dernière étant déjà profondément politique et controversée.

Nous ne pouvons pas affirmer que l’intégration du public plus en amont empêchera l’émergence d’un problème d’acceptabilité sociale. Ce dernier résulte des discussions après l’assemblage sociotechnique ou de réactions au « Nouveau Monde » auquel les acteurs se confrontent et il peut difficilement être anticipé et évité. Cependant, cette recherche nous a montré que les questions de territoire sont très peu présentes dans les discours, tant du côté des collectivités que des usagers, laissant supposer que l’outil revêt des enjeux exclusivement économiques pour les parties. Nous envisageons donc une piste de réflexion, celle de l’intégration du public lors de la phase de diagnostic territorial, cela permettrait de territorialiser la mise en œuvre de la TI en invitant les usagers ou les associations engagées à participer directement à cet assemblage pour faire entendre leur voix et exprimer leurs besoins. La collaboration avec des associations engagées serait bénéfique pour instaurer un meilleur dialogue et tendre vers une sensibilisation accrue. Les associations bénéficient parfois d’une meilleure image et d’une plus grande écoute de la part de citoyens, c’est pourquoi elles pourraient servir de levier d’action pour les collectivités, en permettant la liaison entre la politique publique menée et sa réception et son appropriation par les usagers. Inversement, elles pourraient bénéficier d’appuis plus importants de la part des collectivités, afin de leur donner de plus grands moyens d’agir. Ce manque de relations entre acteurs publics et associatifs peut sembler regrettable lorsque leurs actions et intérêts convergent.

Pour conclure, l’ouverture du débat aux citoyens, via le panel, a contribué à les convaincre et à encourager une participation de type « démocratie dialogique » (Callon et al., 2001), mais à l’inverse ce changement d’échelle, c’est-à-dire la promotion de la TI dans la planification régionale avec l’assentiment de groupes citoyens, ne permet pas pour autant de convaincre les collectivités à s’engager. Il semble clair que l’acceptabilité de la TI par les citoyens n’est pas le seul frein à l’engagement des collectivités comme l’exprime un agent enquêté « les élus sont parfois plus frileux, ils ont plus peur du changement que les habitants eux-mêmes ».

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Notes

1 Défini par l’OCDE comme « l’ensemble des taxes, impôts et redevances dont l’assiette* est constituée par un polluant, ou par un produit ou service qui détériore l’environnement ou prélève des ressources naturelles » (Rotillon 2007).

2 Les derniers chiffres faisaient état de 6 millions d’habitants concernés en 2018, ce qui montre que les objectifs législatifs sont encore loin d’être atteints

3 Si des études montrent que le « signal-prix » a une importance sur les changements de comportement, elles évoquent aussi l’effet à court terme ou l’effet rebond des incitations économiques. D’autres privilégient les nudges (coups de pouce indirects) ou le feed-back (retour de l’information).

4 Selon l’ADEME entre 40% des ordures ménagères résiduelles (OMR) et 8% des Déchets Ménagers Assimilés (DMA)

5 La TI est jugée plus contraignante à mettre en place pour l’habitat collectif, ce qui pourrait expliquer le manque d’engagement des collectivités urbaines.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Emilie Laurent, « La tarification incitative : enjeux et problèmes d’acceptabilité sociale d’une fiscalité écologique »Carnets de géographes [En ligne], 16 | 2022, mis en ligne le 15 septembre 2022, consulté le 30 janvier 2023. URL : http://journals.openedition.org/cdg/8028 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cdg.8028

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Auteur

Emilie Laurent

Doctorante en Géographie à l’Université de Tours, affiliée au laboratoire CITERES, équipe Cost.
emilie.laurent[at]univ-tours.fr

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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