• 1  Traduit de l’italien par Simon Dolet.
• 2  Cité d’après Vezio De Lucia, Se questa è una città. La condizione urbana nell’Italia contemporanea(...)
• 3  Le concept d’« efficacité » est employé dans les études politiques pour désigner si une politique (...)

1En étudiant les politiques de planification urbaine et territoriale dans l’Italie de la seconde moitié du xx^e siècle, l’historien et urbaniste Vezio De Lucia a forgé l’expression « chantage de l’urgence ». Par cela, il décrit « l’invitation à reporter à un avenir indéterminé l’application des instruments de gouvernance les plus rigoureux […] puisqu’ils sont jugés incompatibles avec les exigences, toujours dramatiques et pressantes, de l’urgence du moment »2. Il me semble que ce concept est également applicable aux études de politiques environnementales : l’hypothèse que ce travail souhaite avancer est que le temps d’une crise sanitaire ou écologique n’est pas nécessairement synonyme d’apprentissage institutionnel et technique. Autrement dit, la crise ne constitue pas forcément un moteur « efficace » dans le processus d’élaboration des politiques environnementales3.

• 4  Bruno Latour, « How to write “The Prince” for Machines as well as for Machinations », dans Brian E (...)
• 5  David Edgerton, « Innovation, Technology, or History : What Is the Historiography of Technology Ab (...)
• 6  Werner Rammert, « New Rules of Sociological Method : Rethinking Technology Studies », The British (...)

2Cette contribution inscrit son cadre théorique au sein des études de sciences et techniques (STS). Elle partage les postulats du sociologue Bruno Latour, selon qui les sciences et les techniques ne sont rien d’autre qu’une forme de politique poursuivie par d’autres moyens4. Sur cette base, l’historien David Edgerton a souligné la nécessité de porter attention aux échecs de l’histoire de l’innovation plutôt qu’à ses succès, à travers une analyse de l’interaction entre innovation et pouvoir5. De même, les travaux du sociologue Werner Rammert offrent une nouvelle lecture du développement technique à travers la confrontation entre différents « projets technologiques locaux », tous rivaux entre eux et capables de remettre en cause les paradigmes technologiques dominants d’une période donnée. Selon lui, le développement technique résulte d’une construction sociale et d’une négociation politique, qu’il convient de situer historiquement dans des transformations à court terme et géographiquement dans l’espace multiscalaire de la diffusion des idées ou de l’affrontement entre savoirs6.

• 7  Antonio Bonatesta, Acqua, Stato, Nazione. Storia delle acque sotterranee in Italia, Rome, Donzelli (...)
• 8  Giacomo Bonan, Le acque agitate della patria. L’industrializzazione del Piave (1882-1966), Rome, V (...)
• 9  Voir Salvatore Adorno et Simone Neri Serneri (dir.), Industria, ambiente e territorio. Per una sto (...)
• 10  Simone Neri Serneri, Incorporare la natura. Storie ambientali del Novecento, Rome, Carocci, 2005 ; (...)

4Les recherches sur la pollution et la dépollution côtières en Italie en sont encore à leurs débuts dans le champ de l’histoire environnementale. Les travaux se sont davantage portés sur les ressources hydriques, en premier lieu sur l’exploitation des nappes phréatiques7, les « biographies » de certains cours d’eau8, et les conflits d’usage9. Une autre partie de l’historiographie s’est concentrée sur l’histoire de la législation pour la protection des eaux, de l’identification et de la quantification de la pollution marine, mais aussi des techniques et des politiques de dépollution mises en œuvre dans l’Italie contemporaine10. En s’appuyant sur ces éléments, ce cas d’étude souhaite se focaliser sur la négociation et la mise en œuvre de politiques de dépollution appliquées à un type d’écosystème relativement moins exploré : l’aire marine et côtière, et plus précisément celle du golfe de Naples.

• 11  J. Donald Hughes, The Mediterranean. An Environmental History, Santa Barbara, Denver, Oxford, ABC (...)
• 12  Programme des Nations Unies pour l’Environnement, Plan d’Action pour la Méditerranée, State of the (...)
• 13  J. Donald Hughes, The Mediterranean…, op. cit., p. 146.
• 14  Joan Albaigés, « Persistent Organic Pollutants in the Mediterranean Sea », dans Damià Barceló, Ott (...)

5Pour rappel, la mer Méditerranée est un bassin quasi fermé et donc particulièrement vulnérable à la pollution11, comme l’étudie également Alessandro Agosta dans sa contribution à ce dossier. En 2020, on estimait que 87 % des fonds marins et des eaux de la Méditerranée étaient pollués au-delà des limites acceptables pour la santé humaine12. Les polluants provenant des déchets d’égouts en sont l’une des causes premières13. Ils sont non ou mal traités par des stations d’épuration, ces dernières constituant le fil rouge de cet article, puisque des projets d’aménagements devaient faire de ces infrastructures le moyen de dépolluer le golfe de Naples entre les années 1970 et 1980. Déjà en 1972, les côtes de la mer Tyrrhénienne, où est située cette ville, étaient considérées comme les troisièmes les plus polluées en Méditerranée14.

• 15  J. Donald Hughes, The Mediterranean…, op. cit., p. 113, 142.
• 16  Gabriella Corona, « Activités humaines et ressources naturelles à Naples au xx^e siècle : l’exemple (...)
• 17  Roberto Parisi, Lo spazio della produzione. Napoli : la periferia orientale, Naples, Edizioni Athe (...)
• 18  La population napolitaine ne fait que décroître au cours du siècle : en 1881, Naples comptait envi (...)
• 19  Ibid., p. 14-21, 25-28.
• 20  Selon l’expression forgée pour l’histoire environnementale par Gabriella Corona, L’Italia dell’Ant (...)
• 21  Frank M. Snowden, Naples in the Time of Cholera (1884-1911), Cambridge, Cambridge University Press (...)

6En effet, durant cette seconde moitié du xx^e siècle, cette pollution marine et côtière provient surtout des effluents – c’est-à-dire des eaux évacuées soit par les égouts, soit déversées directement dans la mer ou dans les nappes phréatiques – industriels et urbains. Naples est alors l’un des plus grands ports méditerranéens et abrite de grands pôles industriels côtiers, en constante expansion de la fin du xix^e siècle jusqu’à la désindustrialisation des années 199015. Durant cette période, sur la côte ouest de la ville, les activités sont surtout sidérurgiques, portées par des groupes comme la société Italsider de Bagnoli16. À l’est, les productions sont plus diversifiées, avec une forte concentration d’industries pétrolières et pétrochimiques17. De plus, la métropole napolitaine est très peuplée18. Néanmoins, les infrastructures d’égouts se sont développées – selon l’ingénieur Guido Martone – de manière inadaptée aux besoins de la population19. Naples s’avère donc particulièrement vulnérable aux infections microbiennes comme le choléra, une maladie intestinale aiguë transmise par des eaux souillées par des excréments humains. Au cours du « long vingtième siècle »20, et plus précisément dans le golfe de Naples, l’épidémie de choléra de 1884 constitue un tournant : elle est la dernière à être affrontée en l’absence des outils vaccinaux. Cette crise avait bien conduit à une restructuration urbaine et à un renouvellement des politiques sanitaires. Elle est également marquée par des phénomènes de corruption et d’inefficacité21. De son côté, l’épidémie de 1973 – abordée dans cette contribution – donne lieu à une affaire médiatique retentissante dans l’Italie des années 1970 et 1980, et même après. Cet épisode est reconstitué grâce à des archives politiques et d’urbanisme, croisées avec la littérature existante et diverses sources journalistiques, parlementaires et administratives.

• 22  Simone Neri Serneri, Incorporare la natura…, op. cit., p. 181-182.

7À partir des années 1960, au moment culminant de la croissance économique italienne, un nombre croissant d’habitants de bassins hydrographiques et de zones côtières commencent à ressentir les effets de la pollution civile et industrielle22. Ces perceptions expliquent l’émergence de la question de la pollution de l’eau au niveau national. Le but de cette partie est de présenter les politiques publiques menées durant cette période, dont la portée paraît somme toute limitée.

• 23  Ibid., p. 56-57.
• 24  Archivio Centrale dello Stato, Fondo IRI Rossa [ensuite ASIRI Rossa], busta R82, fascicolo IIId, L (...)
• 25  Giovanni De Feo, Sabino De Gisi et Maurizio Galasso, Acque reflue. Progettazione e gestione di imp (...)

8Durant les années 1960 et 1970, un grand nombre de colloques spécialisés sur le sujet sont organisés. Un centre de recherche dédié, l’Istituto di Ricerca sulle Acque (IRSA), y est même fondé en 1967 au sein du Centro Nazionale delle Ricerche (CNR)23. Des commissions ministérielles dédiées à la pollution des eaux industrielles sont créées à leur tour24. Dans cette effervescence, la première loi de protection des eaux est adoptée en 1976, sous le nom informel de « loi Merli », du nom du président du comité, Gianfranco Merli. Auparavant, le ministère de la Santé avait approuvé en 1973 une circulaire imposant des normes d’acceptabilité pour les effluents urbains et industriels, obligeant les villes et les industries à réduire progressivement leurs rejets selon des valeurs limites. Cette circulaire est ensuite intégrée dans la loi de 197625. La loi Merli garantissait effectivement la protection des ressources en eau, en distinguant les eaux usées domestiques – théoriquement moins polluantes – des industrielles. Les pollueurs civils et industriels devaient progressivement se conformer aux limites imposées pour chaque substance polluante, selon les plans de restauration des eaux formulés par chaque région. En 1979, ces dernières prenaient également en charge la réglementation des rejets de l’ensemble des eaux usées, jusqu’alors non réglementés.

• 26  Salvatore Romeo, L’altra faccia del benessere…, op. cit., p. 263-276.
• 27  Ibid., p. 238-239.

9Les stations d’épuration, et plus précisément la gestion de leur surveillance et de leur maintenance, représentent donc un enjeu clé des politiques publiques des années 1970. Cependant, les cent milliards de lires initialement prévus par l’État pour ces installations de traitement des eaux usées furent réduits à dix, tandis que l’attribution de compétences techniques aux régions se heurtait à la pénurie de ressources nécessaires pour élaborer les plans d’assainissement dans des délais courts26. En 1973, la société d’ingénierie ENI-Tecneco estime que les stations d’épuration en activité ne couvraient que 13,9 % de la population italienne27.

• 28  Ibid., p. 270-272.
• 29  Simone Neri Serneri, « L’impatto ambientale dell’industria, 1950-2000. Risorse e politiche », dans (...)
• 30  N. 91/271/CEE, accessible en ligne sur Eur-Lex.
• 31  Gianfranco Amendola, « Acque reflue urbane : le inadempienze italiane e gli obblighi della nuova d (...)

10Si l’application des politiques publiques a été semée d’embûches, il en est de même pour les investissements du secteur industriel dans ces stations d’épuration. Ils ne permettaient pas d’atteindre les niveaux nécessaires pour garantir la protection des ressources hydriques. À la fin des années 1970, la Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana, principale organisation représentative des entreprises italiennes – estimait que seulement 50 % des investissements prévus par les entreprises avaient été réalisés. Un rapport parlementaire de 1979 évaluait, lui, à 3 300 milliards de lires les dépenses publiques nécessaires pour achever les stations d’épuration, auxquelles s’ajouteraient 1 350 milliards de dépenses privées28. Au début des années 1990, seulement 8,3 % des industries en utilisaient, tandis qu’un quart des stations intercommunales étaient hors service29. À ce jour, l’Italie a accumulé quatre procédures d’infraction à la directive européenne de 1991 sur le traitement des eaux usées30. Le magistrat Gianfranco Amendola précise que cela coûte 30 millions d’euros aux citoyens italiens pour chaque semestre de retard, en attendant la mise en conformité des 231 agglomérations disposant de stations inadéquates ou inexistantes31.

• 32  Salvatore Romeo, L’altra faccia del benessere…, op. cit., p. 131-171.

11Face à ces problématiques de longue durée apparaissent fréquemment des réactions de la société civile. Le magistrat Amendola est d’ailleurs l’un des acteurs principaux de la mobilisation pour les zones côtières en Italie débutant en 1970. À cette date, les « prétoriens de choc » (pretori d’assalto), de jeunes magistrats de villes côtières, s’attaquent aux entreprises polluantes et aux manquements des autorités publiques. Leurs actions déclenchent un scandale médiatique, entraînant une montée de la sensibilité nationale face au problème de la pollution côtière. D’autres actions sont menées sur les côtes italiennes, toujours contre les industries, mais avec des objectifs différents : certains veulent défendre d’autres fonctions économiques de ces espaces subissant les nuisances industrielles, comme le tourisme ou la baignade ; des communautés locales, des associations environnementales comme Italia Nostra et WWF, des magistrats et des journalistes veulent protéger leur santé et l’environnement. Les administrations publiques y ont souvent un rôle ambivalent. Les principales contestations concernent l’installation de raffineries et les projets d’extension des zones industrielles. Les résultats concrets de ces actions demeurent cependant limités32.

• 33  John Hannigan, Environmental Sociology, Londres, Routledge, 2006 (2004), p. 63.
• 34  Archivi di Urbanistica del Comune di Napoli, Collezione Antonio Iannello [ensuite IanCo], b. 107, (...)
• 35  « Disinquinamento c’erano proposte più economiche », Il Mattino, 20 mars 1983.

13Le premier temps du processus d’élaboration de politiques environnementales est la phase de définition du problème, promue avec plus ou moins de succès par des acteurs sociaux33. Comme au niveau national avec le CNRS-IRSA, les ingénieurs sanitaires napolitains sont parmi les premiers à s’intéresser à la pollution du golfe. Cette communauté se conforme aux impulsions données par l’International Association on Water Pollution Research, branche de l’OMS, lors d’un congrès tenu à Trieste à l’été 1972. D’autres conférences suivent en Italie, dont une à Sorrente en 197534. Le CNR-IRSA mène également des enquêtes dans le golfe entre 1972 et 1973, relevant une pollution par les colibacilles – des bactéries vivant dans les intestins des humains et des animaux – jusqu’à cinq fois supérieure à la moyenne des zones côtières nationales35.

• 36  IanCo, b. 53, fasc. b, Comité juridique de défense écologique, 29 septembre 1973.
• 37  Atti Parlamentari, VI Legislatura, Discussioni, 13 mars 1974, en ligne.
• 38  IanCo, b. 163, fasc. H, Comité d’études pour le transfert de la raffinerie MobilOil de Naples, syn (...)

14La mobilisation écologiste se met également en mouvement. Sa priorité est de dénoncer la pollution causée par les deux géants de la production industrielle napolitaine, l’Italsider de Bagnoli à l’ouest et la MobilOil à l’est. À Bagnoli, Italia Nostra et le WWF soutiennent les plaintes des propriétaires des établissements balnéaires touchés par la pollution de la société sidérurgique. Parallèlement, les premières expertises techniques sont réalisées dans le cadre de deux procès civils conduits par le Comitato Giuridico di Difesa Ecologica, un groupe de magistrats napolitains actifs au début des années 1970 sur les questions environnementales36. Elles révèlent des concentrations très élevées de métaux lourds, de phénols et d’ammoniac le long des côtes37. De l’autre côté de la ville, les associations appuient un projet du ministère des Travaux publics pour la délocalisation la raffinerie MobilOil. À cette occasion, le ministère fait appel à un organisme de recherche prestigieux, la Stazione Zoologica Anton Dohrn de Naples – fondée en 1872 – qui réalisa une prospection des fonds marins à Bagnoli et le long de la côte orientale. Elle conclut que la filière pétrochimique est la cause première du taux de benzopyrène – agent cancérigène se trouvant dans le goudron de pétrole – important dans la mer38.

• 39  Melania Nucifora, Il coordinamento impossibile. Tecnocrazia, amministrazione pubblica e regionalis (...)

16La deuxième phase de la conception de politiques environnementales correspond à sa formulation, ici par la Cassa per il Mezzogiorno (Casmez). Créé en 1950, cet organisme est chargé de réaliser des travaux d’intérêt public dans le sud de l’Italie. Pendant les deux décennies suivantes, la Casmez élabore des programmes économiques et territoriaux pour soutenir le développement, à partir d’aménagements d’infrastructure ou encore de projets de recherche d’envergure supra-locale ou nationale. Parallèlement, les régions administratives italiennes sont créées en 1948 et entrent véritablement en fonction en 1970. Dès lors, entre le milieu des années 1960 et le début des années 1970, les tensions liées à la décentralisation entraînent une politisation croissante des actions de la Casmez et en limitent la portée39. L’ère des projets spéciaux portés par cet organisme naît dans ces conditions. L’idée était de concevoir de grandes infrastructures pour soutenir le développement de certaines zones productives. La promotion de la croissance industrielle engendre des besoins en eau qui placent les enjeux hydriques et environnementaux au centre de ces trente projets spéciaux.

• 40  Guido Martone, « La fognatura di Napoli… », art. cit., p. 31-35.
• 41  IanCo, b. 1, fasc. n, Casmez, monographie pour la Commission permanente du conseil pour les projet (...)
• 42  IanCo, b. 19, fasc. e, Consiglio Regionale della Campania, Verbale, 29 juillet 1971.

17Le Projet Spécial n^o 3 (PS3) pour la dépollution du golfe de Naples ne fait pas exception. Il repose avant tout sur des préoccupations sanitaires. Dès la fin des années 1940, les ingénieurs napolitains constatent l’augmentation des rejets en mer et leurs effets néfastes sur la baignade et l’industrie touristique. Ils proposent une réorganisation du réseau d’égouts afin de rediriger les rejets dans le nord du golfe, près de l’ancienne ville de Cumes. Cet aménagement est réalisé par la Casmez en 1955. Néanmoins, les résultats escomptés ne sont pas atteints, aggravant même considérablement les conditions sanitaires du littoral de cette ville. Vingt ans plus tard, avec la prise de conscience des dégradations environnementales à Cumes et l’émergence des débats sur la pollution industrielle, les municipalités locales demandent un financement à la Casmez pour la mise en place de station d’épuration à Cumes40, infrastructure alors manquante en complément du réseau d’égouts. De son côté, cet organisme avait approuvé dès 1972 le projet d’un plan de dépollution beaucoup plus vaste : le PS3 couvrait une zone bien au-delà des frontières du golfe et s’étendait au nord jusqu’à l’embouchure du fleuve Volturno (fig. 1)41. Ce détail est significatif car, à la même époque, la Casmez participe à un comité d’études interministériel pour la création d’un nouveau pôle industriel aux abords de ce fleuve42. Autrement dit, l’objectif principal du PS3 est d’assurer un approvisionnement abondant en eaux usées traitées, et à bas coût, pour ce futur pôle industriel, qui ne verra toutefois jamais le jour.

• 43  Casmez, Monografia per la Commissione Consiliare…, op. cit.

18Sur le plan technique, le PS3 prévoit la construction d’un réseau de quinze stations d’épuration, dont la plus grande est prévue dans la vallée du Volturno. Il inclut également une mise à jour constante des suivis de la pollution des zones marines et côtières, afin de dimensionner précisément l’intervention de dépollution. Le coût total du projet est estimé à environ trente milliards de lires43. Aucune de ces prévisions ne sera respectée en raison de l’urgence provoquée par l’épidémie de choléra.

• 44  « La lezione dell’epidemia di colera del 1973 », Treccani, 6 mars 2020, en ligne.
• 45  Norberto Valentini et Antonio Vellani, Amendola-Botré. Italia inquinata, Rome, Editori Riuniti, 19 (...)
• 46  « La carenza sanitaria (oltre alle cozze) causa dell’infezione », L’Unità, 4 septembre 1973, acces (...)

20L’épidémie de choléra frappant Naples entre août et septembre 1973 provoque quinze décès et crée un choc médiatique sans précédent. Personne n’aurait imaginé que le choléra puisse encore toucher une ville occidentale. Elle fut déclenchée par la consommation répandue de mollusques crus pêchés dans la mer polluée, et aggravée par les conditions hygiéniques précaires de la ville. Ces conditions facilitèrent la propagation des bacilles44. Il semblerait qu’en 1973, les concentrations de colibacilles sur la côte napolitaine étaient jusqu’à 9 000 fois supérieures aux seuils fixés en 1971 par le Consiglio Superiore della Sanità pour garantir la sécurité de la baignade45. Face à cette urgence, la ville se révèle vulnérable, souffrant non seulement d’un manque d’installations de stations d’épuration, mais aussi de services de voirie et d’infrastructures sanitaires46.

• 47  Gabriella Corona, I Ragazzi del Piano. Napoli e le ragioni dell’ambientalismo urbano, Rome, Donzel (...)
• 48  « La lezione dell’epidemia di colera del 1973 », art. cit.
• 49  Gabriella Corona, I Ragazzi del Piano…, op. cit., p. 4 et 50.
• 50  Alessandra Caputi, Storie di resistenza ambientale. La tutela di Napoli e della costa campana negl (...)

21Avec l’actualité récente de la pandémie de Covid-19, il est aisé de comprendre pourquoi le choléra de 1973 constitue un tournant dans l’histoire de la mobilisation sociale pour l’hygiène et l’environnement à Naples47. Les mobilisations se multiplient sur les places publiques et dans les conseils de quartier. Des centres de vaccination sont créés dans les Case del Popolo du Parti communiste italien48 ; de nombreux professionnels suivent des formations tout en prenant conscience des enjeux sanitaires et environnementaux49. Cette crise marque enfin l’origine d’une intensification des actions des associations environnementales, menant des luttes de plus en plus offensives50.

• 51  « Cascetta insedia la commissione contro l’inquinamento », Il Mattino, 12 novembre 1974.
• 52  « La nuova politica sanitaria della giunta Milanesi », Il Roma, 14 décembre 1974.

22Au contraire, les institutions semblent peu apprendre de cette situation. Fin 1974, une Commission régionale pour la dépollution des eaux est mise en place51, en application des directives de la circulaire du ministère de la Santé de 1973, mais l’initiative n’est suivie d’aucune suite concrète. De même, dans la foulée de l’épidémie, la municipalité de Naples promet la création d’un Ufficio Speciale per l’Ecologia et la conduite de campagnes de surveillance des eaux côtières52. Ces annonces restent sans effet, relevant davantage de la propagande que d’une réelle action.

• 53  Sur les conflits autour de l’allocation des ressources en eau et notamment pour les activités indu (...)
• 54  Guido Martone, « La fognatura di Napoli… », art. cit., p. 35.

23Cette propagande est d’ailleurs directement proportionnelle à l’ampleur de l’urgence, conduisant à une réorientation complète des objectifs du PS3. Bouleversée par l’événement, l’administration publique, tout comme la population, ne croit plus en une conclusion rapide et efficace des travaux du PS3, qui change alors totalement de visage. Initialement destiné au développement industriel, le projet devient désormais – politiquement et médiatiquement – l’unique solution possible aux problèmes sanitaires et environnementaux de la côte napolitaine53 ; dès lors, le projet est profondément remanié. Le point central du réseau est déplacé du Volturno à Cuma, qui devient le terminal du système d’égouts métropolitain, avec la plus grande station d’épuration. Deux autres grands centres de traitement des eaux usées sont prévus à l’est et au nord de Naples54. Ainsi, la fonction productive du PS3 perd en importance au profit d’une réponse à l’importance des effluents urbains.

• 55  Ufficio Stampa Casmez, Progetto Napoli, 1977. Documentaire-enquête, réalisé par Folco Quilici et b (...)
• 56  « Dichiarazioni di Compagna sul piano di disinquinamento », Il Mattino, 12 avril 1975 ; « Depurato (...)

24L’urgence de la situation modifie aussi la rigueur des méthodologies adoptées, notamment dans le suivi des polluants55 : les phases ultérieures du projet se fondent sur des données déjà anciennes, celle des années 1971 à 1973. Par conséquent, les infrastructures ne sont pas dimensionnées en fonction des problèmes réels, ce qui se révélera au fil du temps. Enfin, les coûts explosent : les 30 milliards de lires prévus en 1972 deviennent 160 milliards en 1975, puis 1 385 milliards en 1977. La Casmez ne se contente pas de « concevoir rapidement et en urgence » des interventions, s’avérant souvent non essentielles. Elle modifie en plus continuellement les objectifs de ses projets, tout en sous-traitant la planification des travaux à des entreprises privées, sans aucun contrôle des prix56.

• 57  Luigi Pellizzoni et Giorgio Osti, Sociologia dell’ambiente, Bologne, Il Mulino, 2008, p. 238.

25La phase de légitimation de politiques environnementales doit tenir compte de l’émergence d’un processus opposé, à savoir la délégitimation d’un choix politique déterminé57. Selon Rammert, c’est l’étape de la rivalité entre les projets technologiques locaux et leur tentative de défier, ou non, les paradigmes dominants.

• 58  Cité d’après Claudio Botré, « L’agonia dei fiumi, dei laghi, del mare », dans Norberto Valentini e (...)
• 59  Ibid.
• 60  Carl Henry Oppenheimer Jr. (1927-2007) a été un océanographe et microbiologiste marin de grande en (...)
• 61  IanCo, b. 187, fasc. b, tapuscrit de cinq pages signées par Carl Oppenheimer, 1983.
• 62  « Depuratori Kaputt… », art. cit., p. 20.
• 63  IanCo, b. 107, fasc. c, Rapporti Conclusivi, Atti del Primo, Secondo e Terzo Convegno Internaziona (...)
• 64  « Depuratori Kaputt… », art. cit., p. 20.

26Pour revenir au PS3, sa réalisation reste une chimère même dans la décennie suivant l’épidémie de choléra. Certains croient encore en la réalisation des stations d’épuration, tandis que d’autres affirment que c’est « un peu comme la Sibylle, un mystère »58. En 1978, les annonces vaines concernant le début des travaux se comptent déjà au nombre de cinq59. Cependant, il y a aussi ceux qui envisagent des solutions alternatives. Entre 1976 et 1977, le maire de Naples, Maurizio Valenzi, cherche la solution la plus rapide pour sécuriser la baignade sur la côte napolitaine. Pour cela, il recueille l’avis d’experts internationaux, parmi lesquels le microbiologiste américain Carl Oppenheimer60. Il en ressort l’idée d’installer de longues conduites sous-marines qui déverseraient les eaux usées au large et exploiteraient le potentiel auto-dépuratif de la mer61. Le résultat est sans appel : les colibactéries sont rapidement réduits à presque zéro dans un tronçon de la côte napolitaine62. Cette solution n’est pas innovante puisque des conduites similaires sont déjà utilisées à Los Angeles, à San Diego, à Athènes, sur la Côte d’Azur et la Riviera dei Fiori. Une partie de la communauté scientifique internationale soutient vigoureusement l’efficacité de tels systèmes63. Quoi qu’il en soit, en 1977, cette solution réussit également à Naples. Il existe malgré tout un obstacle juridique clair : un an auparavant, la loi Merli a été adoptée, imposant le respect de nouvelles normes. L’opposition de centre-droit dénonce donc l’opération du maire Valenzi devant la justice et les conduites sous-marines sont rapidement fermées64.

• 65  Voir par exemple Ufficio Stampa Casmez, Progetto Napoli…, op. cit.
• 66  « Depuratori Kaputt… », art. cit., p. 18-19.

27Cet épisode démontre les approches politiques et les paradigmes technologiques dominants pouvant se cacher derrière le choix d’une alternative technique particulière. Sur le plan purement discursif, la station d’épuration est une solution pharaonique, monumentale, donc inévitablement efficace : c’est la grande œuvre qui, à l’époque, enthousiasme encore une société enivrée par les progrès de la technique. Et évidemment, la Casmez alimente cette illusion par la propagande65, tandis que « ses » experts tentent de minimiser la solution des conduites66. Autrement dit, elle légitime activement son choix technique aux yeux du public concerné. Sur le plan politique, ces conduites constituent une menace : leur efficacité ferait éclater la gigantesque bulle spéculative autour de la conception des stations d’épuration. En 1977, les coûts atteignaient déjà les 1 385 milliards et vont continuer à augmenter.

• 67  Entre autres, Annamaria Zaccaria, La faglia nascosta. Territori, decisioni e pratiche nel cratere (...)
• 68  IanCo, b. 71, fasc. c, Regione Campania, note sur Elenco dei progetti, s. d. anni Ottanta ; « Depu (...)

28En 1980, le sud de l’Italie est frappé par un tremblement de terre qui cause environ 3 000 victimes, formant un tournant dans l’histoire contemporaine de l’Italie67. Cette deuxième grande crise bouleverse le processus d’élaboration des politiques environnementales en question. Mais même dans ce cas, la crise ne parvient pas à le délégitimer. Naples, la métropole du Sud, est au centre de l’attention médiatique et devient l’objet d’un afflux massif de financements publics. La Casmez les concentre pour l’achèvement des travaux du PS3, tout en réussissant à se prémunir des négociations sans contrôle avec les entreprises qui réalisent les projets. Ce projet est une nouvelle fois justifié par la rhétorique de l’urgence, dans ce cas, celle post-sismique. Le résultat est qu’en 1983 le coût total du PS3 atteint 2 250 milliards de lires68.

• 69  Andrew Gouldson et Joseph Murphy, Regulatory Realities. The implementation and impact of industria (...)

29Les phases de mise en œuvre et d’évaluation de politiques environnementales sont loin d’être linéaires : la mise en œuvre peut être différée, les objectifs originaux remis en question par des conséquences inattendues, les relations de cause à effet entre problèmes et solutions peuvent devenir plus floues69. Cette situation se retrouve à Naples au milieu des années 1980.

• 70  Regione Campania, Legge Regionale 20 mars 1982, n. 16, dans Bollettino Ufficiale Regione Campania (...)
• 71  IanCo, b. 107, fasc. c, interview et transcription de l’enregistrement par Serena Romano pour Scie (...)
• 72  « Colpe sommerse. Dossier sul golfo », Il Mattino Illustrato, 1986.
• 73  IanCo, b. 187, fasc. b, note dactylographiée d’Italia Nostra Napoli intitulée 181/b originale, s.  (...)

30À Naples, la question de la dépollution des côtes revient sur le devant de la scène grâce à l’approbation du Plan régional de réhabilitation des eaux en 1982, qui impose l’achèvement des travaux du PS370, dont la station d’épuration de Cuma. Les fonds de l’urgence post-sismique sont désormais alloués à l’adaptation de certains des 270 des centres de traitement des eaux usées existant avant le PS3 en Campanie, qui étaient en grande partie abandonnés en raison des coûts de gestion excessifs71. Dans ce contexte d’abandon du projet de nouvelles stations d’épuration pour Naples, des experts, des écologistes, des journalistes, des intellectuels, des magistrats ou encore des artistes déclenchent une nouvelle période de mobilisation. Un rôle de premier plan est assumé par Serena Romano, journaliste au Mattino de Naples. Elle redécouvre des années plus tard l’avis technique du microbiologiste Carl Oppenheimer, qui admettait l’efficacité de la solution des conduites sous-marines par rapport au réseau de stations d’épuration. Cette redécouverte commence alors à se diffuser dans l’opinion publique72. Les associations écologistes comme Italia Nostra et le WWF se mobilisent afin de promouvoir cette alternative auprès des experts scientifiques, organisant en 1983 un colloque à Naples, avec Oppenheimer comme invité d’honneur73.

• 74  « Campi Flegrei. Il bradisismo », Osservatorio Vesuviano, en ligne.
• 75  Serena Romano, « Licola, l’intruso è l’uomo », Il Mattino, 19 octobre 1985.

31Durant les premières années de la décennie 1980, la sensibilité de la population napolitaine varie selon différents facteurs. La zone des Champs Phlégréens, entre Naples et Cuma, est historiquement sujette à des phénomènes sismiques et brady-sismiques, c’est-à-dire le soulèvement et l’abaissement du sol par rapport au niveau de la mer. En plus du tremblement de terre déjà mentionné de 1980, entre 1982 et 1984, les Champs Phlégréens sont frappés par une longue crise brady-sismique de plus de 5 000 secousses significatives74. Ces conditions expliquent que la mobilisation en faveur de l’environnement y soit plus importante. Autour du centre de traitement des eaux usées de Cuma, les citoyens épuisés par les secousses continues sont rejoints par les familles des sinistrés du tremblement de terre de 1980, relogés ici depuis d’autres zones plus à risque de la ville75. Aucun d’eux ne peut tolérer une nouvelle urgence environnementale.

• 76  IanCo, b. 151, fasc. a, Plainte déposée par Italia Nostra Naples auprès de la 6^e section pénale éc (...)

32Dès l’été 1983, une partie de la station d’épuration de Cuma commence à fonctionner. À l’été 1985, les causes de la dégradation rapide et visible des eaux du golfe de Naples et du golfe de Pouzzoles semblent être liées à l’inefficacité des stations d’épuration et du plan de réhabilitation des eaux. Selon le service de santé de la ville de Naples, seulement 10 % de la charge polluante déversée dans le golfe reçoivent un traitement adéquat grâce à cette nouvelle station d’épuration, 50 % recevant un traitement inadéquat. Jusqu’à 40 % des rejets, en revanche, arriveraient encore en mer sans aucun traitement76.

• 77  « Saltano le fogne a Napoli e per salvare il Golfo scatta l’allarme eco », La Repubblica, 4 juille (...)
• 78  Atti parlamentari, X Legislatura, Discussioni, 19 juillet 1988, en ligne.
• 79  « Chiuse ai bagnanti le spiagge del Golfo di Napoli ? », La Repubblica, 6 juillet 1985, PDRepubbli (...)
• 80  « Mentre un tuffo tra Napoli e Castellammare può costare caro », L’Unità, 20 juillet 1986, PDUnità (...)
• 81  « Primi dati sul mare malato radiografato dalla Goletta », L’Unità, 6 juillet 1986, PDUnità.

33De quels rejets s’agit-il ? Plus immédiatement visibles pour les baigneurs pendant la saison estivale, ce sont les rejets civils77. De gros cordons de déchets solides s’entassent sur les plages et les rochers, tandis que des efforts sont faits pour les traiter en renforçant la flotte de bateaux nettoyeurs78. Quant aux eaux usées industrielles, les stations d’épuration semblent totalement inefficaces pour éliminer les substances huileuses et les hydrocarbures qui déversent une énorme marée rouge, provoquant de rapides phénomènes d’eutrophisation, comme l’a dénoncé la Stazione Zoologica. Face à ces urgences, le service de santé de la ville menace de fermer toutes les stations balnéaires du golfe et demande l’intervention du ministère de la Santé79, qui tarde à venir. L’été suivant, en 1986, la situation ne semble pas avoir changé et une réflexion sur les concentrations en polluants industriels débute : la campagne de surveillance des eaux « Goletta Verde » de l’association environnementale Legambiente montre que la zone la plus polluée de la côte tyrrhénienne est justement le golfe de Naples80. Les diverses analyses des échantillons révèlent les mêmes concentrations extrêmement élevées de colibactéries. Selon l’avertissement des écologistes, il ne faut pas non plus négliger celles des hydrocarbures et des métaux lourds, qui sont principalement liées aux grandes activités pétrolières et sidérurgiques de l’ouest et de l’est de la ville81. Cependant, au milieu des années 1980, l’état des connaissances sur la pollution industrielle dans le golfe était extraordinairement fragmenté.

• 82  IanCo, b. 107, fasc. c, Interview et transcription…, 1985.
• 83  Pour la critique des infrastructures, des technologiques et des pratiques, voir Stefano Puricelli, (...)
• 84  IanCo, b. 107, fasc. c, Interview et transcription…, 1985.

34En conséquence, la gigantesque station d’épuration de Cuma, désormais source de pollution, cristallise les critiques et devient, aux yeux de l’opinion publique, le nœud de cette affaire. Selon l’aveu même du coordinateur général du PS382, son principal défaut réside dans le réseau d’approvisionnement énergétique, en constant déficit de 4 000 kWh. Les concepteurs avaient misé sur la réintroduction dans le circuit d’alimentation de l’énergie libérée par les gaz s’échappant lors de la combustion d’ordures et de boue d’épuration, le principal déchet produit par une station. Aujourd’hui, il apparaît que cette solution apportée par des consultants privés n’était pas en phase avec les infrastructures et les technologies présentes à Cuma. Il manquait des réseaux de récupération de l’énergie thermique produite lors des combustions et de systèmes de contrôle des émissions atmosphériques. Certaines pratiques n’étaient pas non plus très efficaces, comme celle de brûler simultanément des ordures et des boues d’épuration dans le but de générer plus d’énergie et d’éliminer une partie des déchets produits83. Ainsi, au début des années 1980, le centre de Cuma ne répond pas adéquatement aux besoins de dépollution de l’eau et génère également de la pollution atmosphérique par dioxine, un composé organique non biodégradable, extrêmement toxique84.

• 85  Bruno Ziglioli, La mina vagante. Il disastro di Seveso e la solidarietà nazionale, Milan, FrancoAn (...)
• 86  « I sub vigilano su Capri » et « Una profezia di cemento nell’antro della Sibilla », La Repubblica(...)

35La dioxine est un nouveau tournant dans cette affaire. Elle est perçue comme un danger très important en Italie depuis l’accident de Seveso en Lombardie : le 10 juillet 1976, une usine chimique rejette dans l’atmosphère un nuage toxique de dioxine, entraînant l’évacuation de la population à proximité85. Lorsque sa présence est connue à Cuma en 1986, l’Istituto Superiore di Sanità lance l’alerte, un tremblement de terre médiatique s’en suit. L’ensemble des institutions publiques commence alors à se ranger contre le financement des stations d’épuration. Les autorités publiques tendent la main aux demandes des écologistes et des citoyens, jusqu’à ce que l’administration provinciale ordonne la fermeture de l’installation en 198886.

• 87  « Cuma, indagati dieci funzionari. L’inchiesta sul depuratore che inquina il litorale », La Repubb (...)

36La station d’épuration de Cuma est donc abandonnée – les effluents y sont toujours envoyés, ils n’y sont pas traités mais rejetés en mer – et la plupart des stations d’épuration du PS3 restent incomplètes. Ce scandale de 1986 n’aura pas contribué à faire progresser la dépollution du golfe. Au milieu des années 2000, une nouvelle crise s’abat sur Naples. Symbole des dysfonctionnements de la gestion des déchets en Italie, des tonnes d’ordures s’accumulent dans les rues de la ville et de sa région à cause d’un manque structurel d’infrastructures. Les stations d’épuration sont elles aussi touchées par ces difficultés et les déchets qu’elles produisent sont difficilement évacués. La Camorra s’empare du problème à Cuma, en enfouissant les boues d’épuration dans le sous-sol de la périphérie napolitaine et casertane. Pourtant, malgré la large couverture médiatique de cette crise des déchets, et malgré l’ancien réseau écologiste trouvant un nouveau siège dans un « conseil municipal informel »87, la reprise d’une élaboration de politiques environnementales tarde à être mise en place. Il faudra attendre 2021 et les financements européens pour assister à la re-fonctionnalisation de Cuma, et 2024 pour le début des travaux de modernisation des autres stations d’épuration de la ville.

• 88  Donatella Della Porta et Mario Diani, Movimenti senza protesta ? L’ambientalismo in Italia, Bologn (...)

38L’incapacité des autorités publiques à résoudre ces défis écologiques explique la longévité des mouvements de mobilisation pour la dépollution du golfe de Naples, qui dure aujourd’hui depuis plus de 50 ans. Les crises sanitaires et écologiques récurrentes ont évidemment servi de catalyseur pour la sensibilisation de l’opinion publique. À chaque nouvelle étape, des associations environnementales, des experts, des journalistes, des intellectuels, des magistrats ou encore des artistes ont joué un rôle central dans la prise de conscience de la population napolitaine88. Ils se révèlent cependant incapables d’établir des relations stables et pérennes avec l’administration publique. Bien que ces mobilisations aient généré une visibilité médiatique, les scandales qui en ont découlé n’ont pas entraîné de réels changements dans les pratiques institutionnelles, ni dans les modes de prise de décision.

• 89  Giorgio Osti et Luigi Pellizzoni, Sociologia dell’ambiente…, op. cit., p. 238.

39En étudiant le rôle des décideurs, le « chantage à l’urgence » décrit par De Lucia s’est manifesté à plusieurs reprises : chaque crise – le choléra de 1973, le tremblement de terre de 1980, les bradyséismes de 1982-1983, le scandale de Cuma en 1986, et enfin la crise des déchets du milieu des années 2000 – n’a pas délégitimé le projet de dépollution du golfe de Naples. Au contraire, elle en a transformé le modèle de gouvernance publique en un « garbage can approach »89, typique d’un système marqué par l’aléatoire et l’ambiguïté, dans lequel les problèmes sont définis de manière floue, à l’image du réseau d’approvisionnement énergétique. Les décideurs ont par ailleurs constamment différé la mise en œuvre d’outils méthodologiquement plus rigoureux, comme la mise à jour des données de suivi. Face à ces crises successives, ils ont privilégié des solutions dictées par la simple contingence, rendant ainsi le processus d’élaboration de politiques environnementales incohérent.