• 1  Entre autres : François Bayrou, Alain Madelin, Philippe Douste-Blazy, Christian Estrosi, Nicolas S (...)

1Le décès de François Léotard (1942-2023), survenu le 25 avril 2023, a été l’occasion d’hommages unanimes de la classe politique du centre et de la droite1. Homme politique de premier plan, il fut nommé à deux reprises ministre d’État, de la Culture, entre 1986 et 1988, puis de la Défense, entre 1993 et 1995. En même temps, il fut élu député à quatre reprises entre 1978 et 2001, ainsi que maire de Fréjus durant deux décennies, de 1977 à 1997. Personnalité libérale, président de deux partis politiques, le Parti républicain (PR) puis l’Union pour la démocratie française (UDF), François Léotard fait ses premiers pas en politique à l’âge de trente-cinq ans, lorsqu’il est élu premier magistrat de Fréjus.

• 2  François Léotard, La ville aimée. Mes chemins de Fréjus, Fréjus, Éditions de l’Hermès, 1989, p. 22
• 3  Alfred Bertini et Vito Valenti, Barrage de Malpasset. De sa conception à sa rupture, Société d’His (...)
• 4  Émission Tout le monde en parle, France 2, 9 février 2002 et Bertrand-Pierre Galey, « Dernier homm (...)

2François Léotard, pourtant né à Cannes, choisit de briguer la commune de Fréjus pour deux raisons, ancrées toutes deux dans son enfance. En mars 1959, son père André Léotard (MOD) bat Henri Giraud (SFIO), maire sortant de cette commune d’une quinzaine de milliers d’habitants, lorsque Fréjus n’était encore qu’« un mélange de campagne et de ville »2. La même année survient la catastrophe du barrage de Malpasset, en amont de la ville. Ce 2 décembre 1959, le barrage-voûte qui retient les eaux du torrent Reyran, un affluent du fleuve Argens, cède, causant la mort de 423 personnes3. La gestion de la crise, et notamment le dédommagement des sinistrés, donne alors lieu à des accusations de détournement de fonds à l’encontre d’André Léotard, chargé par le général de Gaulle de l’entière redistribution des dons et des aides de l’État. François Léotard a maintes fois répété que les accusations envers son père ont été le moteur de son engagement dans la politique locale4.

• 5  Archives départementales du Var [désormais ADV], 1489 W 22, Gilbert Dasseville, « Fréjus a son por (...)
• 6  Jacques Daligaux, « Réviser pour mieux reculer, la prise en compte de la loi Littoral dans les pre (...)

3Figure politique du Var, François Léotard a remodelé Fréjus au cours de ses multiples mandats, au même titre que d’autres maires-aménageurs de complexes portuaires – Léopold Ritondale (DVD) à Hyères, Maurice Arreckx (UDF) à Toulon ou René-Georges Laurin (RPR) à Saint-Raphaël. Port-Fréjus demeure sa réalisation la plus emblématique mais aussi la plus controversée. Cet article s’attache à en raconter la genèse, mais aussi les tractations préalables à sa construction à travers des enquêtes publiques, des pétitions ou des études d’impact, jusqu’à l’imbroglio juridique qui en découle. Port-Fréjus est une affaire qui court sur trois décennies, des années 1980 aux années 2000. Ses conséquences sociales et environnementales interrogent : quels arguments ont pu justifier ce projet qui visait à « renouer avec la splendeur de Rome »5, leitmotiv récurrent dans la famille Léotard ? Comment ce projet a-t-il pu s’insérer dans un cadre légal, malgré la loi Littoral6 ? Quels sont les bouleversements induits dans les écosystèmes par ce chantier spectaculaire ?

• 7  Archives municipales de Fréjus [ensuite AMF], 65 W 462, Examen du plan d’urbanisme, compte rendu d (...)

4La volonté de créer un port communal à Fréjus remonte au début des années 1960, sous la mandature de Léotard père. Aux lendemains de la catastrophe de Malpasset, le temps est au bilan économique : les plages de l’ouest de la commune ont presque disparu, la plupart des terres arables qui faisaient la richesse agricole de Fréjus ont été emportées au large, les axes de transports ont été sectionnés par la vague. Une réunion regroupant le maire et les représentants de quatre ministères – construction, travaux publics, affaires culturelles, urbanisme – est organisée à Fréjus le 22 janvier 19607. Un architecte en vogue y participe, Guillaume Gillet (1912-1987), grand prix de Rome 1946. Il propose une révision totale du plan d’urbanisme de la ville et évoque, pour la première fois, l’avenir de Fréjus-Plage, le quartier où est édifié par la suite Port-Fréjus (fig. 1).

• 8  Ibid.
• 9  Archives nationales [ensuite AN], 20170379/434, Rapport Spinetta, septembre 1974, 4 p.
• 10  Daniel Faget et Émilien Réveillon, « Le golfe de Saint-Tropez (1945-2010). Une microhistoire des d (...)

5Ce projet ambitieux et avant-gardiste résume le triptyque des aménagements qui ont fait la renommée de la Côte d’Azur varoise des « Trente Glorieuses », à savoir un golf, une marina, ou cité lacustre, et un casino (fig. 2), le tout appuyé par la proximité d’une plage de sable fin, « une des plus belles plages de la Côte d’Azur »8, sans laquelle Fréjus ne pourrait pas occuper une place prépondérante sur la carte du tourisme balnéaire. Fréjus dispose en effet d’un quartier excentré au sud, nommé Saint-Aygulf, qui possède un atout majeur, à savoir la présence d’une zone humide, les étangs de Villepey. Cet écosystème rare en Provence varoise a été, jusqu’à l’arrivée au pouvoir de François Léotard en 1977, au cœur de la stratégie touristique fréjussienne, suscitant quatre projets de ports et/ou de marinas et base de loisirs pour motonautisme, entre 1960 et 19749. Facilement aménageables, les zones humides ont payé un lourd tribut à leur spécificité, avec par exemple la disparition, dans les années 1960, de celle du fond du golfe de Saint-Tropez, transformée en marina par les projets de Port-Grimaud et des Marines de Cogolin10.

• 11  Une ZUP est un outil urbanistique en vogue après la guerre, car il permettait à des communes d’obt (...)
• 12  Conseil municipal de Fréjus, Le livre blanc, Port-Fréjus, Saint-Raphaël, Société d’économie mixte (...)

6Fréjus-Plage apparaît à l’époque comme un quartier bien moins intéressant. Immédiatement à l’est du centre-ville, il est pourtant plus proche du noyau urbain que celui de Saint-Aygulf. La mairie souhaite profiter de l’occasion qui lui est donnée par la révision du plan d’urbanisme, consciente de la course qui commence déjà à se jouer entre les communes littorales au niveau du tourisme. Fréjus-Plage est alors enserrée dans le cadre d’une Zone à urbaniser en priorité (ZUP)11 dite du « boulevard du clocher », car elle permettrait de relier, grâce à une avenue, le littoral au centre-ville. Voté en conseil municipal en 1961, puis à trois reprises en 1967, ce projet d’André Léotard a permis de geler des terrains en bord de mer. Son fils, élu maire dix ans plus tard, reprend l’idée de son père en 1978, mais en projetant cette fois l’aménagement d’un port intérieur sous la forme d’une ZAC ou Zone d’aménagement concerté12.

• 13  Ibid., p. 17.

7Fréjus-Plage est un quartier encore peu urbanisé, réputé de peu de valeur auprès des Fréjussiens jusque dans les années 1950. Sur environ 150 hectares cohabitent quelques fermes agricoles, des villas éparses et surtout, une base aéronavale, qui marque une véritable coupure entre Fréjus et son fleuve, l’Argens. Jusqu’au début du siècle dernier, il s’agissait encore d’un marécage13. En effet, au cours des siècles, la plaine deltaïque de l’Argens a gagné du terrain sur la mer du fait des alluvions charriées par le fleuve, qui ont d’abord ensablé puis recouvert un port romain, fondé autour de 31 av. J.-C. aux portes de la ville. Les terrains ont donc été peu à peu stabilisés grâce à un mitage freiné par les municipalités successives, qui étaient désireuses d’assainir ces terrains elles-mêmes.

• 14  Céline Pessis, Sezin Topçu et Christophe Bonneuil (dir.), Une autre histoire des « Trente Glorieus (...)
• 15  Par exemple, le ministre de l’Équipement, soutenu par le ministre de l’Intérieur, partie dans un p (...)
• 16  AN, 19930445/60, Lettre de Bertrand Rébeillé-Borgella, directeur de l’aménagement et des professio (...)

8Au crépuscule des Trente Glorieuses, dont le caractère destructeur pour les écosystèmes est aujourd’hui pris en compte par les historiens14, la plupart des transformations opérées sur le littoral varois sont achevées. Les temps ont changé. Désormais, l’État tente de reprendre en main l’aménagement du trait de côte, longtemps privatisé par délégation à des promoteurs immobiliers, ce qui parfois a donné lieu à des imbroglios juridiques retentissants15. Les correspondances adressées entre les services de l’État sont à ce propos éloquentes et témoignent des évolutions des politiques d’aménagement. En 1975, lors de l’examen du projet de port déjà mentionné dans le quartier excentré de Saint-Aygulf, Bertrand Rébeillé-Borgella (1924- ?), missionné par le ministère de la Qualité de la vie créé l’année précédente, répond à la Direction départementale de l’équipement (DDE) que le Var dispose d’un taux d’équipement portuaire amplement suffisant. En effet, il rappelle à son interlocuteur que 13 767 anneaux sont déjà amodiés, loués, dans le département en 1973, alors le mieux équipé de France16.

• 17  Elsa Devienne, La ruée vers le sable. Une histoire environnementale des plages de Los Angeles au x (...)
• 18  Alain Merckelbagh, Et si le littoral allait jusqu’à la mer ! La politique du littoral sous la V^e R (...)
• 19  Isabelle Bruno et Grégory Salle, « État ne touche pas à mon matelas ! Conflits d’usage et luttes d (...)
• 20  Coline Perrin (dir.), Un littoral sans nature ? L’avenir de la Méditerranée face à l’urbanisation, (...)

9Remise en cause dans les années 1970, la profession des promoteurs délaisse rapidement les projets classiques de port de plaisance, désavoués par l’opinion publique, mais aussi de moins en moins rentables, depuis la publication de la directive « Guichard » du 3 janvier 1973, interdisant des constructions immobilières privatives sur le Domaine public maritime (DPM). Un nouveau modèle d’aménagement s’impose : la marina. Importées des États-Unis, où elles fleurissent sur les côtes de Los Angeles, de New York ou de Miami, elles visent à combiner, à l’intérieur des terres, une forte densité de logements autour d’un bassin intérieur protégé de la houle17. Sur la Côte d’Azur, Cannes Marina (1968), Port Grimaud (1966) ou Port Camargue (1969) ont été des modèles d’aménagements de terrains alors jugés inutiles : zones humides, marécages, berges de rivières et anciennes sablières18. De manière plus générale, l’ensemble de la Méditerranée touristique a vécu ce phénomène d’aménagement conflictuel du DPM19, principalement en Espagne et en Italie, mais aussi en Tunisie ou en Grèce20.

• 21  Conseil municipal de Fréjus, Le livre blanc…, op. cit., p. 28 et 43.

10Lorsqu’il propose son projet en 1978, avec une première étude préliminaire menée en 1980, François Léotard sait que le temps est compté. La pression spéculative sur la Côte d’Azur, d’abord ralentie par la crise économique, connaît un regain au tournant des années 1980. La concurrence touristique est rude, et de nouveaux aménagements viennent renforcer la position des communes voisines, avec des projets de golfs et de centres de loisirs, à Saint-Raphaël, à Gassin, à Cavalaire ou encore à La Croix-Valmer. Pour éviter d’être accusée de « confiscation » ou de « spoliation »21, la majorité du conseil municipal envisage dès le départ la création d’une Zone d’aménagement différée (ZAD) publique, qu’elle obtient le 13 janvier 1984, pour une durée de quatorze ans, sur une surface de 28 hectares.

• 22  Alfred Bertini, Les étangs de Villepey, une oasis de biodiversité, Société d’Histoire de Fréjus et (...)
• 23  AMF, 107 W 124-41-5-1, Bilan écologique et propositions d’aménagement et de gestion de l’ancienne (...)
• 24  Ibid., p. 56.

11Alors que l’enquête préalable à la Déclaration d’utilité publique (DUP) démarre en avril-mai 1986, finalement entérinée le 4 juillet par le préfet, quelle est la situation environnementale du quartier de Fréjus-Plage ? Peu de données permettent d’en dresser un état environnemental. Malgré tout, les étangs de Villepey, du côté de Saint-Aygulf, ont bénéficié d’études poussées après la reprise du site par le Conservatoire du littoral, le 15 décembre 198622. Le littoral de la rive gauche de l’Argens, qui englobe la base aéronavale et le quartier de Fréjus-Plage, n’est étudié que tardivement par les biologistes et les écologues, lors du rachat de la base par le Conservatoire du littoral avec le soutien de la commune en 199523. Dans ces conditions, il faut procéder à des croisements de sources lacunaires. Bien avant Port-Fréjus, ces terrains ont fait l’objet de remblais de qualité inégale qui ont fragilisé l’écosystème dunaire, caractéristique du littoral de Fréjus. Une étude commanditée par le Conservatoire du littoral donne un aperçu de ce cordon dunaire pré-Port-Fréjus : on y apprend que celui-ci, détruit par les effets de la catastrophe de Malpasset en 1959, a été reconstitué sur 800 mètres, et sur une hauteur de 3 à 3,5 mètres, grâce à l’extraction de 4 000 m3 de sédiments dans l’embouchure de l’Argens24.

• 25  ADV, 1489 W 21, Procès-verbal d’enquête publique de la DUP de Port-Fréjus, avis n^o 142, 22 mai 198 (...)

13Au total, 75 % des participants se disent favorables au projet de marina. En effet, la quasi-totalité des avis insiste sur le caractère positif d’une ZAD publique, qui permettrait ainsi à la commune d’éviter toute spéculation des promoteurs. Enthousiastes, ces avis proviennent de quartiers éloignés du rivage et qui reprennent les arguments de la municipalité : les termes « essor », « image de marque » ou « avenir » reviennent très régulièrement, avec l’idée d’une mise en valeur d’une « zone déserte »25. À l’inverse, les opposants de la première heure au projet agitent des arguments variés, parmi lesquels l’environnement tient une bonne place, aux côtés des nuisances et des embouteillages qui seraient occasionnés par un chantier inédit à l’échelle de Fréjus.

• 26  Ibid., avis n^o 16, 1 f^o-r, 25 avril 1986.
• 27  Ibid., lettre n^o 112, 1 f^o-r, 12 mai 1986.

14Outre le cas épineux des expropriations des propriétaires situés dans la ZAD, la plage apparaît au cœur des débats. Les plus enthousiastes souhaitent la fin d’une situation qu’ils jugent anarchique, « véritable verrue »26 pour certains. Les plus inquiets sont les habitants mêmes du quartier de Fréjus-Plage, justement attachés à ce littoral sableux de qualité. Nombreux sont ceux qui craignent une diminution de la taille de la plage, comme une habitante de la municipalité le déclame : « Un port ? Nous n’en avons pas besoin, notre plage est une des plus belles de la côte, pourquoi la détruire ? »27. C’est réellement à la fin de l’enquête, après la publication du procès-verbal par le commissaire Alexandre Reisinger (1920-2005), qu’apparaissent des associations éphémères jouant sur l’environnement pour faire annuler la décision préfectorale de ZAD. La plus active d’entre elles, l’Association de défense des quartiers de Fréjus, Fréjus Plage, Villepey, de Saint-Aygulf, dépose un recours devant le tribunal administratif (TA) de Nice le 2 septembre 1986. Avec l’aide de quatre autres associations, elle argumente ainsi :

• 30  Cette même association avait émis la lettre n^o 235 dans l’enquête de la DUP. Le seul argument avan (...)
• 31  Conseil d’État, Mme Marvier & autres, requête n^o 33 586, 11 juillet 1984, p. 266.

16La connaissance encore lacunaire du grand public du fonctionnement d’un écosystème dunaire – rare dans le Var – est sans doute responsable de cette mention tardive, car postérieure à l’enquête, du cordon dunaire dans les arguments anti-Port-Fréjus30. La jurisprudence en matière environnementale ne joue pas non plus en faveur des requérants, après la décision du Conseil d’État en 1984 de ne plus rendre obligatoires les études d’impact dans le cadre des enquêtes préalables aux déclarations d’utilité publique31. Cette véritable aubaine pour la commune lui permet d’opérer sereinement dans un contexte troublé, avec la promulgation le 3 janvier 1986 de la loi Littoral. Cette action en justice du 2 septembre 1986 est la première escarmouche de la bataille à venir sur la valeur environnementale du littoral de Fréjus, qui va s’avérer particulièrement difficile pour François Léotard.

• 32  ADV, 1489 W 21, Constitution de réserves foncières à Fréjus-plage, pétition de 280 signatures, 16- (...)
• 33  Ibid., pétition de 132 signatures, 9 f^o. Des commerçants de quelques rues parallèles ont été sondé (...)

17Malgré ce contretemps, la majorité municipale semble sereine, car les soutiens sont nombreux. Une étude minutieuse de l’identité des participants aux enquêtes publiques de 1986 permet de se faire une idée de la composition socio-économique des partisans du projet. La pratique répandue des pétitions en donne un aperçu éloquent. Une première pétition favorable à Port-Fréjus est lancée entre le 16 et le 18 mai 1986 et regroupe ainsi 280 signatures. Si la plupart signent en précisant simplement leur adresse, beaucoup se prévalent de leur activité professionnelle, qui donnerait selon eux un supplément de légitimité à leur avis. On retrouve ainsi pêle-mêle les trois grands secteurs attendus : le secteur de l’hôtellerie-restauration, le bâtiment et travaux publics (BTP) et l’artisanat ainsi que le commerce. Unanimement, les pétitionnaires expriment leur joie devant les promesses d’emplois32. Finalement, cette pétition n’a pu être adjointe au procès-verbal d’enquête publique, car jugée non conforme par le commissaire-enquêteur. À la différence des pétitions, qui sont le plus souvent des feuillets portés par un pétitionnaire principal, où on ne relève pas de réel engagement des signataires, par exemple par l’absence de commentaires33, la consignation d’un avis sur le registre d’enquête ou l’envoi de lettre en mairie apparaît à l’inverse comme un acte fort, presque « militant ».

• 34  Virginie Anquetin, « La domination mayorale. Analyser l’exercice du pouvoir du maire comme une soc (...)
• 35  Conseil municipal de Fréjus, Le livre blanc…, op. cit., p. 101-109.
• 36  ADV, 1489 W 21, Enquête de déclaration d’utilité publique, lettres n^o 4, 21 avril 1986, 1 f^o-r et (...)

18L’envoi de lettres, adressées en mairie au commissaire-enquêteur, permet d’illustrer ce que Virginie Anquetin a appelé la « domination mayorale », qui fonctionnerait comme une « société de cour »34. En effet, il est frappant de relever que la plupart des plis adressés par des chefs d’entreprises du BTP et du monde de l’artisanat usent d’un ton qui confinerait presque au panégyrique, à l’exact opposé de la diatribe du côté des associations et des opposants. Dans un ouvrage public informatif dénommé Le livre blanc, Port-Fréjus, la mairie remercie chaleureusement les acteurs ayant permis la mise en route du projet. Les chefs d’entreprises y sont mentionnés comme ayant formé l’un des groupes les plus actifs lors de l’enquête35. Fait étonnant, les entreprises en question ont pris la peine d’envoyer des lettres, sans se déplacer pour consigner leurs avis directement dans le registre tenu en mairie, qui est préféré par les particuliers. Est-ce pour éviter de voir leur nom apparaître aux yeux du public défilant en mairie ? Toujours est-il que les soutiens ont été nombreux, depuis la petite entreprise aux 50 000 francs de capital jusqu’aux mastodontes de la commune culminant à 6,75 millions de francs de capital (tab. 2). Comme un symbole, les deux premières lettres reçues en mairie émanent de la Chambre de commerce et d’industrie du Var et de la Chambre des métiers du Var, enjoignant François Léotard à poursuivre son projet. Une lecture attentive des autres plis laisse apparaître que les chefs d’entreprise se sont mis d’accord sur une interprétation du projet centrée autour de l’« emploi », de la « restructuration » et la « cohérence »36.

• 37  Ibid., lettres n^o 63 à 71, 24 avril 1986, toutes de 1 f^o-r, et n^o 72, 30 avril 1986, 1 f^o.

19Les principaux envois de lettres proviennent d’entreprises du BTP bien implantées dans le canton de Fréjus, à l’exemple de la SEETA, spécialisée dans les terrassements, le BTP et les travaux maritimes. Dirigée par la famille Trève, elle remporte la plupart des marchés publics maritimes de Fréjus-Saint-Raphaël, et même jusqu’à Sainte-Maxime et Saint-Tropez du fait de la faible concurrence qui existe dans ce secteur. De plus, certains chefs d’entreprise n’hésitent pas à signer en leur nom propre puis à envoyer un avis par l’entremise des filiales qu’ils possèdent. Ainsi, des familles prospères telles que Biancone ou Barbero n’hésitent pas à signer jusqu’à dix fois, ce qui est validé par l’enquêteur37 !

• 38  Décret n^o 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d’aménagement national relative à la prot (...)
• 39  AN, 19860173/266, Dossiers de création et de financement des zones d’aménagement concerté, compte- (...)

20Le 15 octobre 1986, la commune de Fréjus cède au Conservatoire du littoral les étangs de Villepey, qui avaient fait l’objet de multiples projets d’aménagement, voulus par Léotard père et fils. Cette cession apparaît comme un coup de maître de la part du maire fréjussien, qui a su anticiper la loi Littoral. C’est dans les méandres des correspondances classées dans les fonds de la Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme que se trouve une clé de réponse à cette main tendue vers le Conservatoire du littoral. Alors en visite dans le Var en 1980, le ministre de l’Environnement et du Cadre de Vie, Michel d’Ornano (1924-1991), n’hésite pas à fustiger le projet de Port-Fréjus qui contrevient à sa directive de 1979, pour trois raisons principales : le caractère lourd du projet, la constructibilité dans la bande des 100 mètres à partir du littoral, la densité du bâti38. Le projet d’une marina dans les étangs de Villepey est ensuite porté sur la table des négociations, et François Léotard s’engage alors oralement à céder les 300 hectares de zones humides au Conservatoire du littoral39.

• 40  ADV, 1393 W 50, Syndicat intercommunal des communes du littoral varois, séance du 26 mars 1984, p. (...)
• 41  ADV, 1489 W 22, « Le tribunal administratif de Nice annule la décision d’utilité publique prise pa (...)

21La rencontre de 1980 fait donc office de pacte tacite. Elle revêt l’apparence d’une « compensation écologique », le Ministère comme la commune y trouvant leur compte. Lors de la consultation nationale des maires du littoral en préparation de la loi Littoral en 1984, F. Léotard s’était d’ailleurs montré le seul maire est-varois à avoir une position ambiguë sur le sujet, souhaitant un texte « souple et innovant » qui ne freine en rien les projets denses en bord de mer40. Finalement, il obtient gain de cause tant la nouvelle loi peine à s’imposer dans les premières années après sa promulgation. Le cheminement administratif de Port-Fréjus, bien engagé, suit son cours : signature de la création du port par le préfet le 13 janvier 1988, pose de la première pierre le 6 février. Pourtant, quelques mois avant l’inauguration du bassin, prévue pour juillet 1989, un retournement de situation vient contrarier les plans de François Léotard. L’action en justice intentée par l’Association de défense des quartiers a abouti à un jugement du TA de Nice, le 2 mai 1989 : le tribunal annule la DUP de 1986, tout comme le transfert des étangs de Villepey au Conservatoire du littoral. Le camouflet prend une dimension nationale, dont Le Monde se fait le relais41.

• 42  ADV, 1489 W 22, Sylvie Béal, « Nouveau port de Fréjus, un grain de sable… dans les réserves fonciè (...)
• 43  Document d’urbanisme qui remplace les plans d’urbanisme directeurs (PUD) et précède les plans loca (...)
• 44  ADV, 1489 W 22, Sylvie Béal, « Nouveau port de Fréjus, un grain de sable… dans les réserves fonciè (...)
• 45  « Si [les associations] ne s’étaient pas mobilisées, cette loi serait restée lettre morte », d’apr (...)

22Comment expliquer un tel revirement, à un stade aussi avancé de la réalisation immobilière ? Il apparaît lié à une personnalité en pleine ascension dans ces années 1980, Norbert Caldéraro (1949-). Affecté en 1981 au TA de Nice, celui-ci y exerce comme rapporteur, puis commissaire du gouvernement, avant de devenir président de chambre et vice-président du tribunal en 1996. Lorsqu’il se positionne pour l’annulation de la DUP de Fréjus, Norbert Caldéraro est peu connu hors du cercle des juristes. Fort de cette nouvelle loi Littoral, qu’il interprète à la lettre, il souligne l’absence d’étude d’impact biologique, à même d’« apprécier préalablement les incidences de l’aménagement du port sur le milieu marin animal et végétal », tout en précisant que la notice explicative est « lacunaire »42. Enfin, le Plan d’occupation des sols43 ne spécifiait pas la présence d’un port dans les documents d’urbanisme44. L’argument a convaincu les juges de la chambre d’urbanisme et d’environnement, qui suivent les conclusions de Caldéraro. Pour la première fois sur les côtes est-varoises, la loi Littoral laisse transparaître sa capacité d’action, alors que les associations de l’environnement et/ou du cadre de vie, de plus en plus nombreuses sur la Côte d’Azur depuis 1986, s’emparent des outils juridiques mis à leur disposition45.

• 46  Conseil municipal de Fréjus, Le livre blanc…, op. cit., p. 60 et 63.
• 47  Les plans d’aménagement de zone précisent notamment l’utilisation du foncier. Ici, il s’agit de dé (...)
• 48  ADV, 1489 W 22, Lettre de l’Association de défense des quartiers de Fréjus et de Fréjus-Plage au c (...)
• 49  Ibid., 27 juillet 1987, 1 f^o.

23Pour parvenir à cette condamnation, les propriétaires expropriés ou gênés par les futurs travaux ainsi que les défenseurs de l’environnement ont fait front, usant d’arguments les plus variés entre 1986 et 1989 pour faire jurisprudence. Leur chef de file se nomme René Espanol (1924-2012), un professionnel du BTP, dont la société loue un terrain qui doit être exproprié pour réaliser la marina. Ce personnage aurait joué un double rôle selon François Léotard – qui le qualifie de « procédurier professionnel […] qui défend des intérêts spéculatifs »46 – et il aurait usé de tous les moyens en sa possession pour faire monter les enchères, laissant planer un doute sur ses réelles motivations environnementales. La bataille de la DUP perdue, l’Association fourbit ses armes lors d’une seconde enquête publique, celle destinée au Plan d’aménagement de zone qui se conclut le 31 juillet 198747. L’environnement, absent de ses arguments un an plus tôt, semble désormais préoccuper René Espanol. Il diffuse une première lettre à l’attention du commissaire-enquêteur, où les reproches pleuvent, allant du non-renouvellement des eaux à la présence de moustiques dans ce futur bassin qui « sera alors pollué, aussi bien par le mazout des bateaux que par leurs déchets »48. Une seconde lettre, douze jours plus tard, enfonce le clou, proclamant que le port sera « ensablé » et « sans prestige »49.

• 50  Arrêté du 19 juillet 1988 relatif à la liste des espèces végétales marines protégées.
• 51  Archives municipales Sainte-Maxime, non classé, dans le dossier du projet d’extension du port (198 (...)

24En l’absence d’une étude d’impact solide, les associations peinent à justifier du caractère exceptionnel de l’environnement terrestre et marin de Fréjus-Plage. Et pour cause, « l’argument-massue » et facile d’utilisation qui a servi dans d’autres contextes portuaires ne peut être évoqué ici : il s’agit des posidonies (Posidonia oceanica, Delile 1813), protégées par un arrêté ministériel de 198850. Fréjus possède en effet une particularité unique dans le Var, celle de ne pas disposer d’herbiers de posidonies dans sa baie, lui ouvrant la possibilité d’un aménagement sans contraintes juridiques concernant l’environnement, mais non exempt de conséquences réelles sur les écosystèmes. Cette absence s’explique par la proximité de l’Argens, fleuve charriant de nombreux sédiments, ce qui interdit à cette phanérogame marine de s’implanter, du fait de la turbidité de l’eau. En sanctuarisant cette plante marine encore confondue avec des algues à l’époque, l’État a permis aux associations de stopper la plupart des projets de marinas ou d’extension d’ouvrages portuaires existants sur la Côte d’Azur. À titre d’exemple, Sainte-Maxime, commune touristique concurrente de Fréjus distante de 20 kilomètres, a souhaité étendre son port en 1987. Dès 1988, les Maximois se sont emparés des outils juridiques à leur disposition, ce qui a coloré les contestations d’un aspect légaliste que la DDE a fini par rejoindre, contre l’avis du maire, qui avait des ambitions urbanistiques majeures, centrées autour de la grande plaisance et des croisières51. Peu à peu, la loi Littoral fait œuvre de jurisprudence et le TA de Nice apparaît comme un épouvantail à éviter dans toute la mesure du possible pour les municipalités.

• 53  ADV, 1489 W 22, Jacques Bocca, « Port-Fréjus, le chantier de tous les dangers », Var Matin Républi (...)
• 54  ADV, 1489 W 22, Gilbert Dasseville, « Débat pour un port épique », Var Matin République, 1^er juin (...)
• 55  ADV, 1489 W 22, « Lettre de l’association de défense des quartiers de Fréjus et de Fréjus-Plage au (...)

26Finalement, c’est sur le terrain juridique des imbroglios de l’urbanisme que les derniers contestataires parviennent à maintenir la pression sur une majorité municipale qui semble désamorcer toutes les difficultés qu’elle rencontre. C’est ainsi au sein du conseil municipal que grondent les Fréjussiens opposés à Port-Fréjus. Afin de mener à bien ce projet d’envergure, la mairie a mis sur pied une Société d’économie mixte, appelée la SEMAF, afin de contrôler étroitement l’utilisation des moyens financiers et faire preuve de transparence. Or, les élus d’opposition, du Parti socialiste comme du Front national attaquent vertement la municipalité, pour deux raisons. La première est que planent des soupçons d’ingérence, voire de favoritisme : au sein de ce groupement d’entreprises ayant gagné le marché public de la marina, figurent les deux fils du premier adjoint Gilbert Lecat (1923-2013)53. Serge Rambaud, élu socialiste, y va même de la boutade en plein conseil municipal et en présence de la presse, avançant qu’« en ville », on dit que la « SEMAF, “c’est ma famille”, celle de Lecat »54. La seconde raison met en lumière la célérité des entreprises. Ces dernières sont pressées de rentabiliser leurs investissements, notamment parce que certaines d’entre elles sont des entreprises de grande dimension, extérieures au golfe de Fréjus et habituées aux chantiers d’envergures. Très attentive, l’Association de défense des quartiers avait déjà alerté le préfet en 1988 : les ventes d’appartements ont déjà commencé, avant le premier coup de pioche, et avant même la fin des expropriations55.

• 56  « Port-Fréjus : le projet navigue en eaux troubles », Libération, 2 avril 1990.
• 57  ADV, 1489 W 22, Jacques Bocca, « Coup de force au petit matin », Var Matin République, 30 mai 1989
• 58  ADV, 1489 W 22, Jacques Bocca, « Port-Fréjus, le chantier de tous les dangers », Var Matin Républi (...)

27En conséquence, la décision du TA de Nice de mai 1989 est un vrai coup de tonnerre pour la commune varoise. Trois des six principaux maîtres d’œuvre voient ainsi leurs ventes remises en question par la décision de justice, qui vise directement les permis de construire. Devant le fait accompli, la facture s’alourdit et la société de BTP Aquarius réclame et obtient 1,79 million de francs de dédommagement auprès de la SEMAF56. Pour ne rien arranger, publicité est faite à René Espanol – dernier résistant aux expropriations, mais aussi entrepreneur dans le BTP et président de l’Association de défense des quartiers –, expulsé manu militari de sa propriété par des CRS conformément à un jugement du tribunal de Draguignan du 27 septembre 1990, non sans avoir endommagé à la masse des engins employés pour raser sa clôture57. Par voie de presse, François Léotard exprime sa fermeté, annonçant qu’il « ne laissera pas interrompre une opération comme Port-Fréjus pour des intérêts personnels »58.

• 59  ADV, 1489 W 22, Gilbert Dasseville, « Fréjus a son port », Var Matin République, 13 juillet 1989.
• 60  ADV, 148 PRS 51, Serge Delserre, « Fréjus joue l’Europe », Nice-Matin, 2 avril 1990.
• 61  Cabu, « Sectaires », Le Canard Enchaîné, 17 mars 1993.
• 62  ADV, 149 PRS 33, Philippe Issalis, « Législatives, la passe de cinq », Nice-Matin, 24 février 1993

28Décision attendue, la mairie de Fréjus a immédiatement fait appel du jugement du 2 mai 1989. Le port est finalement inauguré le 12 juillet, en grande pompe, permettant selon les termes du maire, de « renouer avec la splendeur de Rome », avec déjà la volonté de prolonger la marina jusqu’à l’ancien port antique dans les années 2000 : « le passé, alors, viendra véritablement à la rencontre de l’avenir »59. Port-Fréjus n’est pas une finalité urbanistique en soi et il s’inscrit dans le cadre d’ambitions plus larges. La mairie « joue l’Europe » et souhaite ainsi l’arrivée du TGV, la création d’une autoroute littorale vers Saint-Tropez, mais aussi un stade de 80 à 100 000 places60 ! Rattrapé par de nombreuses affaires, autour de la marina et de sa gentilhommière, Léotard est croqué malicieusement par Cabu en 1993, qui en fait le leader de la « secte Castorama »61, mettant en exergue sa propension à urbaniser densément le territoire communal. De plus, alors que se profilent les élections législatives de 1993, le parti du maire doit affronter… René Espanol ! Le promoteur exproprié se présente alors sous l’étiquette de l’Union Écologie et Démocratie montée par François Donzel, un proche de Brice Lalonde (1946-), ex-ministre de l’Écologie62. Il n’est pas une réelle menace pour la majorité municipale mais sa candidature rappelle qu’en cette fin de xx^e siècle, les frontières entre associations de défense de l’environnement, usagers du littoral, hommes politiques et promoteurs sont bien poreuses.

• 63  Jacques Daligaux, Urbanisation et société locale en Provence, Paris, L’Harmattan, 1999, p. 215.
• 64  « La ville de Fréjus va régler 35 millions de francs au promoteur René Espanol en dédommagement », (...)

29En 1995, l’affaire de la DUP se dénoue. Nouveau coup de théâtre : le Conseil d’État confirme la décision du TA de Nice de 1989 qui déclarait la décision préfectorale illégale. Comme partout le long de la Côte d’Azur, les années 1990 sont la décennie de tous les dangers pour les collectivités territoriales, du fait des annulations retentissantes de projets qui avaient pourtant passé le contrôle de légalité63. En 1997, la ville est même condamnée à verser 35 millions de francs de dédommagement à la famille Espanol en échange de l’extinction de l’action en justice de celle-ci64.

• 65  François Léotard, La ville aimée…, op. cit., p. 40.
• 66  Conseil municipal de Fréjus, Le livre blanc…, op. cit., p. 77.

30Entretemps, François Léotard continue de plaider contre vents et marées pour une politique qu’il estime pro-environnementale65. Ses entrevues avec le Conservatoire du littoral, entamées en 1980, se prolongent en 1994-1995 lorsque la base aéronavale de Fréjus, mise en sommeil par la Défense, est proposée à la vente. Comme évoqué précédemment, située à quelques encablures du site de la marina, son rachat par la commune pour 55 millions de francs est un coup de maître pour Fréjus, qui peut donner du poids aux arguments maintes fois avancés par le maire-député puis maire-ministre : la protection de l’environnement serait son cheval de bataille, avec en ligne de mire le classement du massif de l’Estérel et la protection des étangs de Villepey. C’est alors à un véritable renversement des mentalités, en partie opportuniste, auquel on assiste. Désormais, c’est la loi Littoral qui prime, celle-là même qui avait été superbement ignorée pour Port-Fréjus, un projet annoncé avec quelque lucidité, par son propre promoteur, comme « le dernier grand port à se construire en Méditerranée »66.

• 67  AMF, 107 W 124-41-5-1, Bilan écologique et propositions d’aménagement et de gestion de l’ancienne (...)
• 68  Ibid., p. 8.
• 69  Ibid., p. 13.
• 70  Ibid., p. 48.

31C’est avec rigueur scientifique qu’est envisagée une protection raisonnée de cette base aéronavale qui prolonge la marina, pourtant largement anthropisée, dès 1925, par un siècle d’activité militaire et de comblement des parties marécageuses67. Le goudronnage du cordon dunaire ainsi que l’utilisation de remblais ont été particulièrement préjudiciables à cet écosystème littoral qui s’étendait alors jusqu’à Port-Fréjus68. Le site, que la mairie souhaite protéger tout en l’ouvrant au public, est alors dans un état critique : pollué aux métaux lourds depuis 1985, ses zones humides étant utilisées comme aires de brûlage pour papiers et solvants, la base est aussi victime de plantes envahissantes comme les griffes de sorcière, les herbes à pampa, les yuccas ou les lauriers roses. Celles-ci causent une fermeture des paysages, freinée par le pâturage d’un troupeau ovin, qui broute indifféremment plantes rares et communes. La dune apparaît comme un vestige du passé d’un « intérêt écologique majeur »69. Malgré une protection législative, des aménagements de type Algéco directement sur la plage, à quelques dizaines de mètres de la passe du port, ont détruit les derniers pieds d’une euphorbe endémique (Euphorbia peplis, Linné 1753). Les actions de conservation et de restauration à mener sont ainsi urgentes, entre la pose de ganivelles, c’est-à-dire de clôtures en bois de châtaignier, la suppression des enrochements ou encore l’arrachage manuel des plantes adventices qui concurrencent la flore rare du cordon dunaire, alors même que la pose d’une clôture en ferraille a fait intervenir des pelles mécaniques directement sur les dunes70.

• 71  « Port-Fréjus : la cité varoise touche les premières indemnisations de l’État », Les Échos, 30 aoû (...)
• 72  Michel Vignon, « Port-Fréjus : l’État condamné à indemniser la commune », Nice-Matin, 17 novembre (...)

32Serpent de mer électoral et financier, Port-Fréjus aura donc été un projet suranné et moderne à la fois. Ses conséquences financières se font encore ressentir au xxi^e siècle, sous la mandature du poulain de François Léotard, Élie Brun (UMP, 1997-2014). Et pour cause : une nouvelle condamnation du TA de Nice de 2005 déclare cette fois-ci l’État responsable dans cette affaire portée par la mairie contre l’administration, permettant à la commune d’encaisser 5,5 millions d’euros de dédommagement71. Ce jugement est confirmé le 9 novembre 2009 par la Cour administrative d’appel de Marseille72. Il s’agit alors de l’ultime décision de justice pour un projet pensé trois décennies auparavant.

• 73  Fréjus-infos, vol. 81, juin 2013, p. 18.

33Presque 24 ans après la première inauguration de Port-Fréjus I, Port-Fréjus II a vu le jour en juillet 2013, inauguré par le maire Élie Brun. Cette extension consiste en un canal de 425 mètres, avec un casino de jeux, une résidence hôtelière et 300 logements. Elle est de nouveau présentée comme permettant de relier « Fréjus à son passé maritime »73, et comme un chantier porteur pour le secteur du BTP est-varois. Quel bilan dresser alors de trois décennies de tractations, de chantiers, de polémiques et de rebondissements judiciaires ?

• 74  https://embouchure-argens.n2000.fr/le-site-natura-2000-embouchure-de-l-argens/-presentation-du-sit (...)
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34Il est évident, malgré des sources lacunaires, que l’écosystème des zones humides et dunaires entre Villepey et Fréjus-Plage a payé un lourd tribut aux politiques d’aménagement et ce dès 1959, avec la rupture du barrage de Malpasset. Les choix politiques tournés vers le tout-tourisme ont abouti à l’artificialisation d’un littoral fragile, tardivement sanctuarisé par le Conservatoire du littoral sur plus de 300 hectares74. Port-Fréjus détonne dans ces années 1980-1990 qui voient le département du Var valoriser les projets golfiques et abandonner la politique portuaire qui avait tant fait de dégâts et de remous75. Ces grands projets ana-chroniques constituent un cas de figure qui n’est pas exclusif au Var et qui a pu exister ailleurs sur le littoral méditerranéen, comme à Nice avec l’exemple de la voie rapide Pierre Mathis, dont la conception s’est étalée des années 1940 aux années 1990, en un temps où les projets routiers étaient peu à peu remis en question76.

• 77  Dans les années 1985-1995, l’entreprise a mené de front les projets de Cap Estérel à Agay, du golf (...)
• 78  La majorité du conseil municipal, Le livre blanc…, op. cit., p. 7.
• 79  Camille Vigogne Le Coat, Les Rapaces. Enquête sur la « mafia varoise » de Marine Le Pen, Paris, Le (...)
• 80  « La mairie RN de Fréjus perquisitionnée dans le cadre d’une enquête pour corruption autour des ma (...)
• 81  https://www.ville-frejus.fr/ma-ville/actualites/2023/06/plage-caouanne-une-inauguration-dediee-a-l (...)
• 82  Coline Perrin (dir.), Un littoral sans nature…, op. cit.

35Portant enfin ses fruits, la loi Littoral a pu freiner la plupart des projets varois, finalement contournée par des nouvelles politiques publiques de ZAC qui ont permis à d’autres projets lourds de s’implanter, sous la forme de golf-résidences de loisirs, menés par des conglomérats de plus en plus puissants comme Pierre & Vacances77. Bien que la marina, financée intégralement par des capitaux privés comme s’en est vanté François Léotard78, n’ait pas coûté un centime aux deniers publics, Fréjus a été endettée par les multiples errements procéduraux, déficit dont a hérité la nouvelle municipalité d’extrême droite Front national, puis Rassemblement national, menée par David Rachline depuis 2014. Loin d’éteindre les polémiques, cette municipalité est accusée de manquements à la probité par un ouvrage grand public paru en 202379. Les enquêtes du parquet national financier pour des faits de corruption et de favoritisme sont sur le point d’être jugées80, mais l’apurement de la dette écologique des aménagements littoraux de la Côte d’Azur attendra. Pourtant, un fait étonnant témoigne de la résilience des écosystèmes marins méditerranéens : en 2016, 2020, 2023 et 2024, des tortues caouannes (Caretta caretta, Linné 1758) ont choisi les plages de Fréjus pour pondre leurs œufs. Grâce aux actions éducatives du collège Villeneuve de Fréjus, la plage de l’Alba, adossée à la digue-sud de la marina, a été renommée « plage Caouanne »81. Motif d’espoir d’une renaturation d’un Littoral sans nature82 ?