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Dossier thématique

La fiabilité scientifique des initiatives citoyennes européennes

Étude à partir de leur financement
Léa Navel
p. 79-90

Résumés

Cette contribution analyse les sources de soutien et de financement des initiatives citoyennes européennes enregistrées par la Commission. L’accès à cette information aide en effet à comprendre les liens que peuvent entretenir les organisateurs avec certaines entités privées ou publiques ainsi que les intérêts en présence, ce qui influe nécessairement sur la crédibilité scientifique de la proposition formulée.

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Texte intégral

  • 1 L’ICE est véritablement opérationnelle depuis le règlement 211/2011 du 16 février 2011.
  • 2 V. not. N. Levrat, « L’initiative citoyenne européenne : une réponse au déficit démocratique ?  », (...)

1Depuis son entrée en vigueur en 20091, l’initiative citoyenne européenne (ICE), nouvel instrument de démocratie participative, a fait couler beaucoup d’encre2. La question de son financement est toutefois restée en dehors du giron des analyses juridiques.

  • 3 ICE, « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandi (...)

2Innovation du Traité de Lisbonne, l’ICE incarne donc l’une des réponses apportées à la critique lancinante du déficit démocratique de l’Union et d’un processus décisionnel trop éloigné des citoyens. Concrètement, par ce procédé, sept citoyens européens invitent la Commission à présenter une proposition législative dans le cadre de sa compétence. Après avoir été enregistrée, l’ICE doit récolter au moins un million de signatures pour pouvoir faire l’objet d’une étude au fond par la Commission, qui se prononcera enfin, et en toute liberté, sur l’opportunité d’y donner suite. C’est ainsi que la première ICE à être allée au bout du processus a conduit à la modification de la directive eau potable3.

  • 4 Au sens large du terme.

3S’il est de coutume de mettre en avant un bilan mitigé des ICE – peu d’ICE ont donné lieu à une véritable modification de la législation en vigueur –, on peut voir dans l’augmentation du nombre d’ICE introduites chaque année le signe d’un certain dynamisme. Dans ce contexte, nos propos concernent moins le résultat que le contenu des propositions d’ICE et, plus encore, la perception des données sur lesquelles s’appuient les organisateurs pour légitimer la demande qu’ils formulent. Les apparences seront ainsi questionnées, à savoir la fiabilité, la crédibilité scientifique4 des ICE, à travers le prisme particulier de leur financement.

  • 5 L’ICE – Premières leçons tirées de la mise en œuvre, Étude du Parlement européen, 2014, spéc. p. 26

4Pourquoi, d’abord, la question du soutien et du financement est-elle primordiale ? La réponse à cette question relève de l’évidence et pourrait se résumer à l’équation suivante : pas d’argent, pas d’ICE. Le financement, et plus largement le soutien, de quelque nature que ce soit, procure les moyens de mener à bien les projets d’ICE. Il l’est d’autant plus que la procédure se révèle fastidieuse et coûteuse – tant sur un plan financier, humain, matériel, qu’organisationnel, s’agissant par exemple de la conformité à la réglementation sur la protection des données de la collecte de signatures – et qu’aucune aide n’est pour l’instant fournie par l’Union européenne aux organisateurs. Dans un rapport datant de 2014 le Parlement européen a ainsi estimé à 1 million d’euros la valeur totale du travail accompli pour une ICE qui irait jusqu’au bout du processus5. La question du financement et du soutien est donc bien au cœur de l’effectivité de ce mécanisme.

  • 6 Actuel art. 17 du règlement 2019/788 du 17 avril 2019.

5Qu’en est-il, ensuite, de la transparence des sources de soutien et de financement ? Surtout, quels sont les enjeux en termes de fiabilité scientifique des ICE et, par contagion, de ce mécanisme de démocratie participative dans son ensemble ? Relevons, en tout premier lieu, qu’il existe une obligation textuelle de communiquer à la Commission toutes les sources de soutien et de financement dont bénéficie ou a bénéficié l’ICE6. En principe, toute contribution supérieure à 500 euros doit être déclarée. L’objectif promu est celui d’une transparence totale, sous le contrôle de la Commission. Les informations relatives aux divers soutiens et financements sont rendues visibles sur le site internet de la Commission, dans la rubrique « sources de soutien et de financement » présente sur la page de présentation de chaque ICE. Dans ce cadre, deux éléments doivent être soulignés. La transparence du financement influe nécessairement sur la crédibilité de l’outil ICE en lui-même. Cette crédibilité se manifeste essentiellement auprès des citoyens qui sont amenés à signer la proposition afin de lui permettre d’être étudiée par la Commission. En effet, s’il n’y a pas suffisamment de citoyens impliqués a minima pour la collecte de signatures, il n’y a pas d’ICE, et donc pas de voix citoyennes audibles portées devant les institutions. Le mécanisme perd alors fatalement de son utilité et, partant, de son intérêt. Pris dans un mouvement circulaire, il risque de ne plus être pris au sérieux par les citoyens et par l’Union elle-même. Or, la connaissance des sources de financement d’une ICE offre quelques informations sur les liens que peuvent entretenir les organisateurs avec certaines entités privées ou publiques ainsi que sur les intérêts qu’ils portent, ce qui contribue à la compréhension du contenu même de l’ICE. C’est ainsi que le financement est susceptible d’impacter la fiabilité scientifique de l’ICE. Pour le dire très clairement, le regard porté sur les études présentées par une ICE invitant à un assouplissement de la réglementation relative à l’utilisation de certains pesticides peut être différent si l’on sait que cette ICE est financée par une entreprise agrochimique.

  • 7 S. Saurugger, « Démocratiser l’Union européenne par le bas ? Des “groupes d’intérêt” à la “société (...)
  • 8 V. J.-F. Kerléo, Le Lobbying. Influence, contrôle et légitimité des représentants d’intérêts, Paris (...)

6Ce qui nous conduit au second élément, celui de l’entrée en jeu des groupes d’intérêts, lesquels sont souvent perçus comme de puissants vecteurs de désinformation, voire d’ignorance. Des cabinets de lobbying bruxellois proposent désormais à leurs adhérents de les aider à soumettre une ICE. Évidemment, la pratique du lobbying n’est pas, en soi, nécessairement négative. Au-delà de certains groupes d’intérêts privés, défendant avec plus ou moins d’intégrité leurs intérêts industriels, le lobbying comprend également l’action d’organisations non gouvernementales (ONG) ou, plus largement, de la société civile7. Celle-ci relaie des préoccupations citoyennes, telles que la protection de l’environnement, défendant ainsi des intérêts non économiques. Or les groupes d’intérêt public usent aussi des outils de démocratie participative, et des ONG comme WWF ou Greenpeace financent régulièrement des ICE. Finalement, on peut considérer qu’en cherchant à influencer les règles applicables au profit d’intérêts spécifiques, le lobbying fournit aussi un travail intéressant de documentation et d’expertise, tout en restant lucide : les ONG8 et le milieu associatif en général demeurent dans une position inégalitaire vis-à-vis de certains groupes d’entreprises, très puissants politiquement et, surtout, financièrement.

  • 9 G. Le Courty, H. Michel, « Groupes d’intérêt et lobbyistes dans l’espace politique européen : des p (...)
  • 10 V. l’accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union e (...)

7Cette situation doit naturellement conduire à l’application d’un principe renforcé de transparence à chaque étape du processus, et plus spécifiquement s’agissant du financement. La raison est simple : un manque de transparence quant aux sources de soutien et financement d’une ICE conduit à un manque de connaissance de l’emprise des groupes d’intérêt et donc à une appréhension partielle, si ce n’est erronée, des enjeux sous-jacents aux propositions formulées. Or, si l’ampleur du phénomène de lobbying au sein de l’Union est désormais actée9, sa régulation reste difficile, même si des efforts, encore très insuffisants, ont été faits ces dernières années10. L’étude des ICE sous le prisme de leur financement contribue alors à l’étude des jeux d’influences politiques au sein de l’Union. Cette question du financement, et plus largement de la connaissance des sources de soutien, pose une série de questions redoutables et transporte avec elle des enjeux démocratiques. Finalement, une fois reconstitué, le puzzle des sources de soutien et de financement des ICE est-il fidèle à l’esprit de la démocratie participative ? Cette interrogation mène alors à un constat pour le moins surprenant, celui d’un manque criant d’information quant à ces sources (I), lesquelles, une fois connues ou présumées, influent sur la fiabilité desdites ICE (II).

I.L’opacité de l’information

8Les citoyens appelés à signer une ICE sont-ils en mesure d’identifier les différentes sources de soutien dont bénéficie l’ICE en question ? Ont-ils les moyens, par ce biais, de discerner l’ensemble des intérêts en présence ? Répondre à ces questions suppose de distinguer l’accès à l’information, d’une part, de la qualité de l’information accessible, d’autre part.

A.L’accès à l’information

9Le voile a déjà été levé : nos conclusions sur l’accès aux informations relatives aux soutiens et financements des ICE ne sont pas bonnes. Malgré l’obligation légale de déclarer toutes sources de soutien et de financement supérieures à 500 euros, la connaissance de ces informations pourtant cruciales demeure très partielle. Ainsi, parmi les 103 ICE enregistrées par la Commission à la fin de l’année 2023, 52 fournissent des informations relatives à leur financement, tandis que le site de la Commission indique : « aucun contenu disponible » pour les 51 ICE restantes. La Commission, et à travers elle les citoyens, ignorent donc les sources de soutien et de financement de près de la moitié des ICE qu’elle a enregistrées.

  • 11 V. les ICE « Mise en œuvre effective de la notion de précédent judiciaire dans les pays de l’UE », (...)

10Certes, il est vrai que cette obligation a été renforcée par le règlement 2019/788 et que, depuis son entrée en vigueur en 2020, les taux d’ICE ayant déclaré des sources de soutien et de financement chaque année semblent effectivement s’améliorer. La prudence reste néanmoins de mise, tant la tendance est mouvante. Ainsi, en 2023, seules 4 ICE sur les 11 enregistrées ont communiqué leurs sources de soutien et de financement11. En tout état de cause, bien que les chiffres progressent dans le sens d’un meilleur accès à ces informations, ceux-ci demeurent peu satisfaisants eu égard à l’exigence de totale transparence et aux obligations qui en découlent pour les porteurs d’ICE.

11Face à de telles lacunes, le citoyen – tel l’auteur de ces lignes – désireux d’obtenir des informations sur les sources de soutien d’une ICE n’a pas d’autre choix que de chercher ailleurs l’information disponible, c’est-à-dire en dehors des données officielles présentées par la Commission. Quel comportement, dès lors, adopter afin d’obtenir une idée sur les acteurs impliqués ? La recherche est nécessairement rapide et simple. L’effort de l’individu est limité, par manque de temps et vraisemblablement d’envie. Il s’agira généralement de consulter le site internet de l’ICE, lorsqu’un tel site existe, et de procéder à la recherche d’informations immédiatement disponibles, notamment via les réseaux sociaux, sur le profil des organisateurs de l’ICE en question, à tout le moins celui du référent et de son suppléant. Ce type de recherche comporte une limite évidente quant au résultat obtenu : rien n’est officiel, tout est supposé. Dès lors qu’on ne peut avoir aucune certitude, sauf, peut-être, s’agissant des partenaires formellement présentés sur le site internet, mais dont le rôle exact est bien souvent tu, cette posture implique de se placer dans une forme de théorie des apparences, en procédant à l’analyse de ce qui est renvoyé aux citoyens. Une telle limite, qu’il faut certes garder à l’esprit, peut cependant être relativisée dans la mesure où la fiabilité scientifique de l’ICE, telle que nous l’avons envisagée, suppose de se placer du point de vue du citoyen et des informations auxquelles il a accès.

  • 12 Enregistrée en 2019. Pour un autre ex., v. l’ICE « Je vais être européen : une ICE pour relier votr (...)

12Pour ne pas risquer de se perdre dans les méandres des informations disponibles sur les moteurs de recherche quant aux organisateurs ou de les surinterpréter, un tri s’impose. Seuls doivent être pris en compte les profils qui peuvent manifestement être reliés au financement d’une ICE. Par exemple, lorsque les référents de l’ICE ont fait le choix de fournir une adresse mail professionnelle, associative ou rattachée à tout autre organisme, il peut légitimement être déduit que cet organisme fait partie des sources de soutien. C’est ainsi que l’on peut relier l’ICE « Actions pour faire face à l’urgence climatique12 » au mouvement Fridays for future qui est à l’origine des grèves de lycéens en Europe.

  • 13 Pour d’autres ex., v. not. les ICE « Sortir de l’ère de l’abattage des chevaux » (enregistrée en 20 (...)
  • 14 Enregistrée en 2019.
  • 15 Enregistrée en 2015.
  • 16 V. not. les ICE : « Création d’une autorité européenne de l’environnement » (enregistrée en 2023), (...)
  • 17 V. not. les ICE : « Journée européenne du “Quoi qu’il en coûte”  » (enregistrée en 2022), « Réduiso (...)

13De la même manière, lorsque les représentants du comité d’organisation de l’ICE sont des cadres de certaines associations, fédérations ou syndicats, il est possible d’en inférer que ces différentes associations ont participé, de près ou de loin, à la proposition d’ICE13. Tel pourrait être le cas de l’ICE « Pro-nutriscore14 », initiée par le directeur de l’action politique d’UFC-Que Choisir ou de l’ICE « Maman, Papa et les enfants – pour la protection du mariage et de la famille15 », portée par la présidente de La Manif pour tous et par des responsables d’associations équivalentes en Europe. Enfin, une lecture similaire peut être livrée lorsque les initiateurs d’ICE sont des hommes politiques en activité ou l’un de leurs collaborateurs. Il s’agit le plus souvent de parlementaires européens16, bien que l’on retrouve plus ponctuellement des hommes politiques nationaux17.

14Si l’on ajoute ces informations à celles qui ont été déclarées auprès de la Commission, le pourcentage d’ICE pour lesquelles les sources de financement et de soutien sont accessibles augmente fatalement : 72 ICE sur les 103 enregistrées, soit près de 69 %. Ce taux est certes plus acceptable, mais il ne saurait donner pleinement satisfaction dès lors qu’il devrait atteindre 100 %.

B.La qualité de l’information

15Sur un plan qualitatif, force est de constater que le contenu de l’information accessible est dégradé à différents degrés, la situation la plus préoccupante étant constituée par l’absence totale d’information relative aux soutiens et aux financements d’une ICE en dépit de l’obligation qui en est faite aux organisateurs. Cette absence récurrente de déclarations est évidemment un élément qui mine, en soi, la qualité de l’information, laquelle nécessite alors d’être cherchée ailleurs, avec le risque d’erreurs que cela comporte. Cela met également en lumière l’insuffisance manifeste des instruments de contrôle qui existent pour faire appliquer la réglementation, tant au niveau national, premier échelon concerné par les vérifications, qu’au niveau européen, au sein des services de la Commission.

16Ceci étant dit, écartons cette situation extrême pour se concentrer sur les déclarations faites par les initiateurs des ICE qui, a priori, ont respecté leurs obligations. Qu’en est-il de la qualité des informations fournies ? La réponse ne varie guère : celle-ci demeure affaiblie en raison, d’une part, de l’appréciation restrictive que font les porteurs d’ICE des informations devant être communiquées et, d’autre part, d’un manque d’actualisation des données.

  • 18 Actuel art. 17 du règlement 2019/788, nous soulignons.
  • 19 L’art. 17 du règlement 2019/788 prévoit que « le groupe d’organisateurs fournit également des infor (...)
  • 20 La Commission demande que soit indiqué le montant réel du financement octroyé ou la valeur estimée (...)
  • 21 Le fait que les soutiens présentés sur certains sites internet d’ICE ne correspondent pas à ceux co (...)

17S’agissant du champ des données qui doivent être fournies par les organisateurs d’ICE, le règlement de 2011, puis celui de 2019, précisent bien que « toutes sources de financement et de soutien18 » doivent être déclarées. La formulation est délibérément large et ne se réduit pas aux soutiens strictement financiers. Au contraire, cette occurrence vise également le soutien matériel ainsi que les contributions en nature, comme le bénévolat ou la fourniture de services gratuits19. Il est d’ailleurs tout à fait possible de procéder à une estimation monétaire de ce soutien20. Or, d’après les éléments partagés par la Commission, tout porte à croire que seules sont déclarées les contributions financières. Ne sont donc pas présentés les soutiens autres que financiers, que l’on retrouve par ailleurs, et dans certains cas, sur les sites internet des ICE21.

  • 22 Art. 17 du règlement 2019/788.
  • 23 Pour un ex. notable, v. l’ICE « Pas de fourrure en Europe » (enregistrée en 2022).

18Le dernier élément susceptible d’altérer la qualité de l’information concerne l’actualisation des données déclarées par les porteurs d’ICE, et donc leur complétude. D’après la réglementation, « ces informations sont mises à jour au moins tous les deux mois au cours de la période allant de la date d’enregistrement à la date à laquelle l’initiative est présentée à la Commission » après l’obtention du certificat de validité de la collecte de signatures22. Les informations disponibles doivent ainsi comporter les données les plus récentes, afin que le panorama présenté soit le plus complet possible. Pourtant, dans les faits, l’on peut sérieusement douter de l’effectivité de cette obligation de mise à jour. Les dates affichées indiquent généralement que seuls ont été déclarés les soutiens existants au début du projet. Le tout donne donc une impression de grande incomplétude. Pour ne pas ternir excessivement ce tableau, soulignons tout de même que ce constat ne concerne fort heureusement pas toutes les ICE. Certaines jouent véritablement le jeu en fournissant un compte rendu détaillé de leurs différents soutiens, certes le plus souvent uniquement financiers23.

19Finalement, et à nouveau, le régime déclaratif sur lequel repose le principe de transparence des financements et des soutiens des ICE trouve ses limites dans l’insuffisance, voire l’absence, de contrôle des autorités compétentes. Il n’y a manifestement pas de vérification systématique et continue des informations fournies, ce qui soulève un certain nombre de questions – les données sont-elles complètes ? sont-elles exactes ? – et nuit au crédit des ICE concernées, mais aussi du mécanisme dans son ensemble.

II.Les sources du financement

20Après l’accès à l’information vient l’analyse de son contenu. Qui sont les principaux financeurs des ICE ? La réponse n’est pas aussi simple que la question posée. L’on constate en effet une pluralité de sources de financement qui témoigne d’une certaine accaparation de cet outil par des groupes d’intérêts privés et publics, mais aussi par le personnel politique, ce qui influe nécessairement sur l’utilisation et l’image de cet outil de démocratie participative.

A.Une pluralité de sources de financement et de soutien

21L’analyse des données officiellement ou officieusement accessibles conduit à identifier cinq acteurs du soutien et du financement des ICE : le milieu associatif, le milieu politique, les entreprises, les personnes publiques et, de façon plus marginale, les particuliers. Si ces sources de financement sont tout à fait classiques, la part de leur participation respective s’est révélée à certains égards plus inattendue.

  • 24 V. not. les ICE : « Je vais être européen : une ICE pour relier votre citoyenneté nationale et votr (...)
  • 25 V. not. l’ICE « Pour des cosmétiques sans cruauté » (enregistrée en 2021).
  • 26 V. not. l’ICE « Droit aux vaccins et aux traitements » (enregistrée en 2020).
  • 27 ICE « Un de nous » (enregistrée en 2012).
  • 28 ICE « Maman, Papa & les enfants - Initiative citoyenne européenne pour la protection du mariage et (...)

22De manière prévisible, le milieu associatif se trouve en tête des contributeurs. Les différents types d’associations, comme les fédérations ou les ONG, participent ainsi au financement d’un peu plus de 75 % des ICE recensées, souvent à hauteur de plusieurs milliers d’euros. C’est, de loin, la source de financement la plus importante. Ce chiffre s’explique à la fois par le fait que les associations, notamment les ONG, se saisissent largement de ce type d’outils destiné à la société civile et par le fait qu’elles ne s’en cachent généralement pas. Au contraire, leur engagement en faveur d’un projet d’ICE est un moyen de mettre en avant leurs actions concrètes dans le domaine dans lequel elles interviennent et donc de donner de la visibilité à leurs activités. Un nombre important d’ICE sont ainsi financées, entièrement ou partiellement, par des associations en matière environnementale. Se côtoient des associations spécialement créées pour porter l’ICE24, des associations locales préexistantes, mais aussi des ONG plus connues du grand public comme Greenpeace, WWF ou l’ONG allemande Campact. Ces trois associations ont par exemple financé l’ICE visant à « interdire le glyphosate et à protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques », laquelle est allée au bout du processus et a fait l’objet d’une réponse de la Commission. Peuvent également être citées PETA, qui supporte des ICE en lien avec la cause animale25, ou encore OXFAM dans les domaines du développement et de la santé26. Les propositions ainsi soutenues apparaissent tant progressistes, que davantage conservatrices, à l’image de plusieurs ICE financées par des associations militant contre l’IVG27 ou contre l’ouverture du mariage aux couples homosexuels28. Le spectre est donc très large et varié.

  • 29 V. par ex. l’ICE « Taxer la grande fortune pour financer la transition écologique et sociale » (enr (...)
  • 30 V. par ex. les ICE : « Création d’une autorité européenne de l’environnement » (enregistrée en 2023 (...)
  • 31 V. par ex. les ICE : « Relier toutes les capitales européennes et tous les citoyens européens grâce (...)

23En deuxième position des sources de financement, vient le milieu politique national et surtout européen, à savoir les partis et mouvements politiques, mais aussi les hommes et les femmes politiques de manière individuelle. Ces derniers ont participé au financement de près de 22 % des ICE enregistrées. Une telle position peut surprendre, tant l’on aurait pu s’attendre à ce que les entreprises, investies de leur rôle de lobbyiste, occupent cette seconde place. En outre, et malgré quelques contre-exemples29, dans l’écrasante majorité des cas les soutiens et financements politiques ne sont pas déclarés, ou de façon indirecte, par le biais d’individus assumant des fonctions politiques30 ou en lien avec le milieu politique tels que des assistants parlementaires31. La discrétion est donc de mise, contrairement aux soutiens et financements émanant d’associations. Par exemple, fin 2023, a été introduite une ICE pour la « Création d’une autorité européenne de l’environnement » sans qu’aucun financement ne soit déclaré. Il est toutefois possible de penser que cette ICE bénéficie d’un soutien politique, dans la mesure où elle est organisée par des députés européens. Tel est également le cas de l’ICE « Un prix pour le carbone pour lutter contre le changement climatique » ou celle intitulée « Réduisons les différences salariales et économiques qui divisent l’UE !  ». À l’image de ces illustrations, l’on constate que les ICE soutenues et financées par le milieu politique se situent largement dans les domaines sociaux et environnementaux et cherchent à y obtenir une progression de la législation européenne. Il existe toutefois quelques contre-exemples comme l’ICE pour la « Suspension du paquet énergie et climat de l’Union européenne », organisée et soutenue ouvertement par le groupe des partis eurosceptiques au Parlement européen, et ce afin de défendre les intérêts des industriels du charbon et de l’acier de différents pays, au premier rang desquels se trouve la Pologne.

  • 32 Direct ou indirect, via des cabines de lobbying.
  • 33 ICE « Directive européenne sur les vaches laitières » (enregistrée en 2012).

24En troisième position des financeurs se placent les entreprises, à hauteur de 15 % des ICE enregistrées. Ce chiffre interroge en ce qu’il peut apparaître relativement bas. Il faut néanmoins garder à l’esprit qu’une certaine opacité demeure autour du soutien réel apporté par les entreprises aux projets d’ICE, de sorte que les données glanées n’offrent vraisemblablement qu’un faible aperçu de leur participation. La stratégie qui sous-tend la visibilité du soutien apporté à certaines ICE est ainsi teintée d’ambivalence. L’on peut penser que des groupes d’entreprises préféreront la plupart du temps dissimuler le recours32 à ce mécanisme de participation citoyenne pour défendre leurs intérêts économiques, mais elles peuvent aussi trouver un intérêt à agir de façon plus offensive et directe, à l’instar d’Imperial Brands qui, en 2019, a soutenu une ICE appelant à « Une réglementation plus intelligente en matière de vapotage ». Cette initiative était en effet portée par le lobbying du tabac, lequel cherche justement à renforcer l’encadrement des produits liés au vapotage. Certaines entreprises semblent également user du soutien aux ICE pour parfaire leur image, en montrant qu’elles s’engagent – avec plus ou moins de duplicité – dans la voie d’une certaine éthique sociale ou environnementale. C’est ainsi que Dove et The Body Shop ont participé au financement de l’ICE « Pour des cosmétiques sans cruauté », tout comme Lush s’agissant de l’ICE « Contre la pêche et le commerce d’ailerons » ou encore Ben and Jerry’s en faveur d’une directive européenne améliorant le bien-être des vaches laitières33.

  • 34 V. not. les ICE : « Sauvons les abeilles et les agriculteurs ! Vers une agriculture respectueuse de (...)
  • 35 Ce projet lancé par la ville a ensuite été porté par de jeunes collégiens.
  • 36 Pour un autre ex., v. l’ICE « Gros plan sur les troubles spécifiques des apprentissages au niveau d (...)

25Suivant de près les entreprises, les particuliers financent un peu plus de 12 % des ICE enregistrées34. Enfin, la cinquième et dernière source de soutien et de financement est constituée par les personnes publiques qui financent un peu moins de 7 % des ICE enregistrées. La ville de Rennes fournit à ce titre un exemple remarquable puisqu’elle est à l’origine de l’ICE « Garantir un accueil digne des migrants en Europe »35, enregistrée en 2023, et pour laquelle elle a déclaré un soutien financier important de 50 000 euros. À cela s’ajoutent d’autres soutiens, non déclarés, mais affichés sur le site internet de l’ICE, émanant essentiellement du milieu associatif36.

B.Une influence sur l’initiative citoyenne européenne

26Eu égard à la question de la fiabilité scientifique des ICE, deux principaux enseignements peuvent être tirés de l’analyse des différentes sources de financement et de soutien.

  • 37 La Commission, qui dispose du monopole de l’initiative législative, s’est longtemps inscrite dans u (...)
  • 38 D. Ritleng, « L’initiative citoyenne européenne entre démocratie représentative et démocratie parti (...)

27D’une part, l’étude du financement des ICE met en lumière un problème important de transparence du mécanisme. Cela n’étonnera guère, ce sont, et de très loin, les associations dont le soutien est le plus souvent déclaré, alors que le soutien apporté par les entreprises ou les groupes politiques sera communiqué de façon plus ponctuelle, selon des considérations d’opportunité, et ce en dépit de l’obligation de déclaration qui incombe aux organisateurs. La Commission, qui a toujours eu une attitude ambivalente vis-à-vis du mécanisme d’ICE37 et qui est, à bien des égards, au cœur d’une « tension entre démocratie représentative et démocratie participative38 », ne joue pas un rôle suffisamment sérieux sur ce point. Un renforcement textuel pourrait également être envisagé, avec l’introduction d’un système de conditionnalité qui lierait le passage de certaines étapes, comme l’enregistrement, à une déclaration effective.

28D’autre part, l’étude des sources de financement nourrit l’idée selon laquelle, bien qu’officiellement destinée aux citoyens et formellement introduite par eux, l’ICE est en réalité saisie par d’autres acteurs. Certes, l’on trouve parmi eux les acteurs de la société civile qui défendent une forme d’intérêt général, mais pas uniquement. Elle est aussi un outil aux mains des corporations, et plus généralement des groupes d’intérêt privé, ainsi que de celles des hommes ou groupes politiques, souvent issus du Parlement européen lui-même. Pour ces derniers, il s’agit tout à la fois de rendre des comptes à leurs partisans, en montrant que tous les moyens sont utilisés, mais également de contourner le monopole de l’initiative de la Commission, ce qui, sans être une pratique a priori condamnable, doit néanmoins poser question, a minima s’agissant de son opacité. Quant à l’influence des groupes d’intérêt public et surtout privé dans la mise en œuvre de l’ICE, celle-ci contribue d’une certaine manière à éloigner cet instrument de ses objectifs initiaux, à savoir rapprocher les citoyens du processus décisionnel de l’Union en les y impliquant davantage.

29Complexe, un tel mouvement apparaît en réalité inévitable. Il est inévitable eu égard, d’abord, au fait que le lobbying, sous toutes ses formes, a envahi le processus politique européen. Ce constat n’est d’ailleurs pas propre à l’Union et s’étend à toutes les démocraties, certes à différents degrés. Or le lobbying se caractérise par une diversification des supports utilisés. Inévitable, cette pratique l’est, ensuite, car l’ICE, qui a vocation à se déployer dans toute l’Union, suppose d’avoir les capacités de réunir d’importants moyens financiers et matériels, contrairement au droit de pétition au Parlement européen par exemple. Or de tels moyens paraissent difficilement mobilisables à l’échelle individuelle ou à celle d’un groupe d’individus formé pour l’occasion.

  • 39 Malgré le fait que la société civile soit censée traduire des préoccupations citoyennes.
  • 40 S. Schott, « L’initiative citoyenne européenne et la démocratisation de l’Union européenne », Polit (...)

30Finalement, si, sur le papier, l’ICE renvoie à un groupe de sept citoyens devant récolter un million de signatures auprès d’autres citoyens, en pratique l’organisation même de la procédure d’ICE conduit à distinguer deux types de participation citoyenne : dans un premier temps, c’est la société civile, a minima, qui propose et, dans un second temps, ce sont les citoyens qui signent, ce qui n’est pas tout à fait la même chose39. Dans les faits, le citoyen n’a pas tout à fait la maîtrise du contenu de l’ICE et des informations qui lui sont fournies pour le convaincre de donner sa signature. Ainsi, cette information peut être orientée, voire manipulée, afin de servir certains intérêts de ceux qui les portent, même si cela ne concerne heureusement pas la majorité des ICE. Le citoyen retrouve un rôle passif, alors même que les outils de la démocratie participative sont censés le rendre plus actif. Certes, il est vain et contre-productif de vouloir transposer les concepts nationaux classiques, tels que celui de démocratie, à la construction européenne qui, faut-il le rappeler, ne saurait fonctionner comme un État ; certes, il convient de prendre l’ICE pour ce qu’elle est, à savoir un outil « au service de minorités politiques40 ». L’on ne saurait toutefois renoncer à la transparence de l’information et du processus décisionnel. La procédure d’ICE est encore jeune et peut évoluer pour convenir pleinement aux attentes citoyennes. Sans doute, des pistes de réflexion doivent être creusées dans le sens d’une plus grande transparence du financement, voire d’une aide directe de la part de l’Union.

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Notes

1 L’ICE est véritablement opérationnelle depuis le règlement 211/2011 du 16 février 2011.

2 V. not. N. Levrat, « L’initiative citoyenne européenne : une réponse au déficit démocratique ?  », CDE 2011, p. 53 ; J. Pertek, « L’initiative citoyenne : un pas vers la citoyenneté participative », RAE 2011/1, p. 71 ; C. Marzo, « L’initiative citoyenne européenne : entre simple perfectionnement des rouages institutionnels législatifs et démocratie en construction », Rev. UE 2013, p. 510 ; N. Levrat, « La Commission européenne peut-elle gagner en légitimité par la mise en œuvre des initiatives citoyennes européennes ?  », in J. Auvret-Finck (dir.), La Commission européenne en voie de redynamisation ?, Paris, Pedone, 2017, p. 57 ; A. Karatzia, « The European Citizens’ Initiative and the EU institutional balance : On realism and the possibilities of affecting EU lawmaking », CMLR 2017, p. 177 ; P. Langlais, « L’initiative citoyenne européenne : un mécanisme d’implication de la société civile en voie de judiciarisation », RAE 2017/3, p. 495 ; E. Dubout, F. Martucci, F. Picod (dir.), L’initiative citoyenne européenne, Bruxelles, Bruylant, 2019 ; M. Mendez, « The European Citizens’ Initiative : Towards a User-Friendly, Participatory and Powerful Agenda Initiative for the EU », in D. Jancic (dir.), The Changing Role of Citizens in EU Democratic Governance, New York, Hart Publishing, 2023, p. 213.

3 ICE, « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise !  » (enregistrée en 2012).

4 Au sens large du terme.

5 L’ICE – Premières leçons tirées de la mise en œuvre, Étude du Parlement européen, 2014, spéc. p. 26.

6 Actuel art. 17 du règlement 2019/788 du 17 avril 2019.

7 S. Saurugger, « Démocratiser l’Union européenne par le bas ? Des “groupes d’intérêt” à la “société civile organisée”  », in A. Cohen, A. Vauchez (dir.), La Constitution européenne, Bruxelles, Éd. de l’université de Bruxelles, 2007, p. 133 ; P. Aldrin, « La “société civile européenne”, entre idéal démocratique et contingences politiques », in J. Auvret-Frinck (dir.), Le Parlement européen après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, Bruxelles, Larcier, 2013, p. 183.

8 V. J.-F. Kerléo, Le Lobbying. Influence, contrôle et légitimité des représentants d’intérêts, Paris, LGDJ, 2020.

9 G. Le Courty, H. Michel, « Groupes d’intérêt et lobbyistes dans l’espace politique européen : des permanents de l’Eurocratie », in D. Georgakakis (dir.), Le champ de l’Eurocratie. Une sociologie politique du personnel de l’UE, Paris, Economica, 2012, p. 213 ; Ch. Lahusen, European Lobbying. An Occupational Field between Professionalism and Activism, Londres, Routledge, 2023.

10 V. l’accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union et la Commission sur un registre de transparence obligatoire.

11 V. les ICE « Mise en œuvre effective de la notion de précédent judiciaire dans les pays de l’UE », « Taxer la grande fortune pour financer la transition écologique et sociale », « Garantir un accueil digne des migrants en Europe » et « Article 4 : stop à la torture et aux traitements inhumains aux frontières de l’Europe.  »

12 Enregistrée en 2019. Pour un autre ex., v. l’ICE « Je vais être européen : une ICE pour relier votre citoyenneté nationale et votre citoyenneté européenne » (enregistrée en 2023).

13 Pour d’autres ex., v. not. les ICE « Sortir de l’ère de l’abattage des chevaux » (enregistrée en 2023), « Gagner sur le terrain » (enregistrée en 2022), « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise !  » (enregistrée en 2012).

14 Enregistrée en 2019.

15 Enregistrée en 2015.

16 V. not. les ICE : « Création d’une autorité européenne de l’environnement » (enregistrée en 2023), « Relier toutes les capitales européennes et tous les citoyens européens grâce à un réseau de trains à grande vitesse » (enregistrée en 2023), « Respect de l’État de droit au sein de l’Union européenne » (enregistrée en 2019), « Sauvons les abeilles ! Protection de la biodiversité et amélioration des habitats d’insectes en Europe » (enregistrée en 2019), « Mettons fin à l’ère du plastique en Europe » (enregistrée en 2019), « Mettre fin à l’exonération fiscale du carburant d’aviation en Europe » (enregistrée en 2019), « Citoyenneté permanente de l’Union européenne » (enregistrée en 2018).

17 V. not. les ICE : « Journée européenne du “Quoi qu’il en coûte”  » (enregistrée en 2022), « Réduisons les différences salariales et économiques qui divisent l’UE !  » (enregistrée en 2017), « L’éducation est un investissement ! Ne la prenons pas en compte dans le calcul de nos déficits publics !  » (enregistrée en 2013).

18 Actuel art. 17 du règlement 2019/788, nous soulignons.

19 L’art. 17 du règlement 2019/788 prévoit que « le groupe d’organisateurs fournit également des informations sur les organisations qui lui prêtent assistance de manière volontaire, dans la mesure où ledit soutien n’est pas économiquement quantifiable ».

20 La Commission demande que soit indiqué le montant réel du financement octroyé ou la valeur estimée de la contribution en nature.

21 Le fait que les soutiens présentés sur certains sites internet d’ICE ne correspondent pas à ceux communiqués par la Commission corrobore l’hypothèse selon laquelle, dans la majorité des cas, seuls les soutiens financiers sont déclarés à la Commission.

22 Art. 17 du règlement 2019/788.

23 Pour un ex. notable, v. l’ICE « Pas de fourrure en Europe » (enregistrée en 2022).

24 V. not. les ICE : « Je vais être européen : une ICE pour relier votre citoyenneté nationale et votre citoyenneté européenne » (enregistrée en 2023), « Sortir de l’ère de l’abattage » (enregistrée en 2022), « Électeurs sans frontières – Des droits politiques pleins et entiers pour les citoyens de l’Union » (enregistrée en 2020) et « Un New Deal pour l’Europe – Pour un plan européen extraordinaire de développement durable et de création d’emplois » (enregistrée en 2014).

25 V. not. l’ICE « Pour des cosmétiques sans cruauté » (enregistrée en 2021).

26 V. not. l’ICE « Droit aux vaccins et aux traitements » (enregistrée en 2020).

27 ICE « Un de nous » (enregistrée en 2012).

28 ICE « Maman, Papa & les enfants - Initiative citoyenne européenne pour la protection du mariage et de la famille » (enregistrée en 2015).

29 V. par ex. l’ICE « Taxer la grande fortune pour financer la transition écologique et sociale » (enregistrée en 2023), financée officiellement par l’équivalent du parti socialiste belge. V. égal. l’ICE « Liberté de partage » (enregistrée en 2020).

30 V. par ex. les ICE : « Création d’une autorité européenne de l’environnement » (enregistrée en 2023), « Un prix pour le carbone pour lutter contre le changement climatique » (enregistrée en 2019), « Sauvons les abeilles ! Protection de la biodiversité et amélioration des habitats d’insectes en Europe » (enregistrée en 2019) et « Citoyenneté permanente de l’Union européenne » (enregistrée en 2018).

31 V. par ex. les ICE : « Relier toutes les capitales européennes et tous les citoyens européens grâce à un réseau de trains à grande vitesse » (enregistrée en 2023), « Mettons fin à l’ère du plastique en Europe » (enregistrée en 2019) et « Mettre fin à l’exonération fiscale du carburant d’aviation en Europe » (enregistrée en 2019).

32 Direct ou indirect, via des cabines de lobbying.

33 ICE « Directive européenne sur les vaches laitières » (enregistrée en 2012).

34 V. not. les ICE : « Sauvons les abeilles et les agriculteurs ! Vers une agriculture respectueuse des abeilles pour un environnement sain » (enregistrée en 2021), « Logement pour tous » (enregistrée en 2019), « Arrêt de l’extrémisme » (enregistrée en 2017) et « Stop vivisection » (enregistrée en 2012).

35 Ce projet lancé par la ville a ensuite été porté par de jeunes collégiens.

36 Pour un autre ex., v. l’ICE « Gros plan sur les troubles spécifiques des apprentissages au niveau de l’UE » (enregistrée en 2022) soutenue par l’université de Maastricht.

37 La Commission, qui dispose du monopole de l’initiative législative, s’est longtemps inscrite dans un rapport concurrentiel, se livrant à une appréciation exagérément restrictive des conditions d’enregistrement des ICE. Nous nous permettons de renvoyer à notre étude, « Prémices de la juridictionnalisation de l’initiative citoyenne européenne », RTD Eur. 2018, p. 285.

38 D. Ritleng, « L’initiative citoyenne européenne entre démocratie représentative et démocratie participative », in E. Dubout, F. Martucci, F. Picod (dir.), L’initiative citoyenne européenne, op. cit., p. 87.

39 Malgré le fait que la société civile soit censée traduire des préoccupations citoyennes.

40 S. Schott, « L’initiative citoyenne européenne et la démocratisation de l’Union européenne », Politeia 2010, p. 343.

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Pour citer cet article

Référence papier

Léa Navel, « La fiabilité scientifique des initiatives citoyennes européennes »Cahiers Droit, Sciences & Technologies, 19 | 2025, 79-90.

Référence électronique

Léa Navel, « La fiabilité scientifique des initiatives citoyennes européennes »Cahiers Droit, Sciences & Technologies [En ligne], 19 | 2025, mis en ligne le 10 mai 2025, consulté le 14 juin 2025. URL : http://journals.openedition.org/cdst/10824 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13wew

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Auteur

Léa Navel

Maître de conférences, université Paris Cité

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Droits d’auteur

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