Ignorance et procédures référendaires
Résumés
Bien que le développement des modalités de participation citoyenne ait démontré un accroissement de la compétence citoyenne, les processus référendaires sont encore largement critiqués en raison de leur déficit délibératif supposé qui limiterait la compréhension par ces mêmes citoyens des enjeux du scrutin. À travers deux exemples, en France et en Suisse, cette contribution met en lumière la complexité du rôle des autorités publiques et du contrôle juridictionnel de la qualité des informations fournies aux citoyens.
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- 1 C. Ferey, « “Celui qui porte la chaussure” est-il le meilleur cordonnier ? Une justification épist (...)
- 2 L. Blondiaux, « Faut-il se débarrasser de la notion de compétence politique ? », RFSP 2007, 57(6), (...)
1L’ignorance ou l’incompétence des citoyens a longtemps été un moyen de justifier une démocratie représentative exclusive, exercée par une élite instruite, disponible, laissant aux citoyens une place symbolique, celle de l’élection lorsque le suffrage universel a été adopté. Cette participation citoyenne a minima dans une démocratie se fondait sur des théories politiques visant à démontrer à la fois leur indisponibilité physique pour consacrer du temps à la chose publique et une incompétence des citoyens ordinaires fondée sur des justifications anthropologiques, cognitives et un désintérêt pour ce qui ne relève pas de leur intérêt particulier1. L’incompétence supposée des citoyens pouvait ainsi légitimer la non-participation directe du peuple à l’exercice du pouvoir2.
- 3 V. not. D. Gaxie, « Cognitions, auto-habilitation et pouvoir des “citoyens” », RFSP 2007, 57(6), p. (...)
- 4 J.-P. Charbonneau, « De la démocratie sans le peuple à la démocratie avec le peuple », Éthique publ (...)
- 5 L. Blondiaux, art. cité, p. 766.
2Cette appréhension du citoyen a largement été remise en cause3, et il a été démontré que la participation citoyenne comportait de nombreux avantages en démocratie, dont celui « d’éveiller les consciences et de développer la compétence civique en faisant reculer les frontières de l’ignorance4 ». La compétence des citoyens est réhabilitée au point de développer désormais des expérimentations de démocratie délibérative fondées sur le tirage au sort, sur la base de critères de représentation préalablement définis, sans qu’un minimum de compétence ne soit exigé5. Au contraire, la formation et l’information des citoyens en vue de faciliter un processus délibératif de qualité, produit de l’intelligence collective, se situent au cœur du fonctionnement de mécanismes délibératifs tels que les conventions citoyennes. De ce fait, au sein d’un « mini-public délibératif », la présence d’experts à la disposition des citoyens, la facilité d’accès à l’information et les échanges de points de vue visent à permettre de faire évoluer la position de chacun, dans une dynamique constructive. L’échange, voire la co-production des savoirs produits par ce type de processus, est une manière de dépasser les modalités classiques d’expression du citoyen, de manière brute et isolée, dans le cadre d’un scrutin tel qu’un référendum conduisant à produire des décisions à la majorité par une agrégation des votes. L’enrichissement par l’échange des connaissances et la dynamique de recherche d’informations supplémentaires, que le processus de mini-publics délibératifs produit, sont également censés diminuer le risque d’une compréhension erronée des enjeux en présence.
- 6 Sur ce point, v. L. Morel, « Théories du citoyen ordinaire et démocratie directe : la fin d’un ostr (...)
- 7 Convention citoyenne sur le Climat de 2020, session no 7 : <https://www.conventioncitoyennepourlecl (...)
- 8 M. Benz, A. Stutzer, « Direct Democracy and Citizens’ Information about Politics », in Z.T. Pálling (...)
- 9 G. Cerami, « Al referendum votate con la pancia non con la testa », Huffingtonpost, 26 novembre 201 (...)
- 10 Référendums du 4 septembre 2022 et du 17 décembre 2023 sur l’adoption d’une nouvelle Constitution, (...)
- 11 À propos des référendums du 8 mars 2024 sur la famille et les aidants familiaux, M.-L. Paris, « Réf (...)
- 12 M. Benz, A. Stutzer, art. cité.
3Dans le même temps, l’outil plus classique que constitue le référendum est de plus en plus critiqué, notamment en raison de son « déficit délibératif » supposé6 et, dans un pays comme la France, à la réticence des représentants à recourir à ce mécanisme s’ajoute celle des citoyens eux-mêmes comme peuvent l’illustrer les travaux de la Convention citoyenne pour le climat. Sur les 149 propositions, seules trois ont obtenu une majorité de votes des conventionnels pour qu’elles puissent être soumises au référendum, au motif que les citoyens extérieurs à la Convention ne comprendraient pas les mesures proposées7. L’incapacité du peuple à saisir les enjeux d’un texte, ou plus largement d’une politique publique, qui plus est lorsque des questions scientifiques sont en cause, reste donc profondément ancrée dans les mentalités. En 2005, sur ce motif, les Pays-Bas ont renoncé à organiser un référendum sur la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe en raison de sa complexité8. À cela s’ajoute la crainte d’un vote fondé sur l’émotion plus que sur la raison en fonction du sujet soumis et du contexte du vote. Ainsi, en 2016, lors du scrutin italien portant sur la révision de la Constitution, Beppe Grillo indiquait de façon très peu élégante : « Je vous demande de voter avec vos tripes. Pas avec votre cerveau9. » De même, la campagne du Brexit ou celles plus récente des référendums chiliens10 ou irlandais11 ont montré combien les ambiguïtés et les fausses informations jouant sur le caractère émotionnel d’un scrutin pouvaient exercer une influence sur l’issue de celui-ci. Le gouvernement hongrois l’a bien compris en faisant précéder les consultations contre la politique européenne de quotas migratoires ou contre les revendications LGBT, de campagnes d’affichage d’emojis accompagnés de questions destinées à orienter l’opinion des citoyens. Cet exemple interroge sur le cadre des interventions des autorités publiques dans les phases préalables au scrutin. Le rôle et l’influence des discours officiels peuvent avoir d’autant plus d’importance que le sujet et les conséquences du vote sont complexes12.
- 13 Sur cette distinction, v. S. Baume, « Why informed opinions matter for democracy and why misinforma (...)
- 14 V. not. P.-E. Vandamme, « Des référendums plus délibératifs ? Les atouts du vote justifié », Partic (...)
4En effet, le référendum n’étant pas en lui-même un outil démocratique, des garanties sont nécessaires visant à assurer la sincérité du scrutin et éviter que par mésinformation, désinformation ou en raison de l’ambiguïté d’une question ou d’un texte13 les citoyens ne puissent pas former librement leur opinion. Parmi ces garanties se trouvent a minima la liberté d’expression, le pluralisme des courants d’idées et d’opinions, la loyauté des campagnes électorales ou encore la clarté de la question posée et des enjeux du scrutin. Un certain nombre de ces exigences vont permettre d’assurer la liberté de vote des citoyens, liberté forgée ou non à partir des informations recueillies, et qui suppose que les citoyens soient suffisamment éclairés sur les enjeux du scrutin pour se prononcer en conscience. Même en cas de complexité ou de sensibilité du sujet lors d’un référendum, des solutions sont également envisageables pour enrichir le débat démocratique14.
- 15 Commission de Venise, Code de bonne conduite en matière référendaire révisé, CDL-AD(2022)015.
- 16 Art. 3.1.
- 17 Commission de Venise, Code de bonne conduite en matière référendaire révisé, CDL-AD(2022)015., <htt (...)
5En se fondant sur les meilleures pratiques des États, le Code de bonne conduite en matière référendaire à l’échelle du Conseil de l’Europe15 apporte un certain nombre de réponses sur ces points. Une disposition consacrée à la « libre formation de la volonté de l’électeur16 » aborde les questions de neutralité des autorités administratives durant la campagne, l’interdiction d’utilisation de fonds publics par les autorités publiques à des fins de propagande, l’objectivité des informations fournies aux votants et qui suppose de confier cette mission à une « autorité impartiale », la clarté et le caractère compréhensible et non orienté de la question soumise aux votants ainsi que des indications sur les conséquences du scrutin en fonction des résultats. Très inspiré des pratiques suisses de référendum et d’initiative populaire, le Code de bonne conduite est assez précis sur les informations devant être mises à disposition des votants. Il est mentionné en particulier la nécessité de fournir à l’avance et personnellement, outre le texte soumis au référendum, « un rapport explicatif ou une propagande équilibrée des partisans et adversaires du projet ». Des consignes spécifiques sont relatives à ce rapport qui doit exposer : « non seulement le point de vue des autorités (exécutif et législatif) ou des personnes partageant leur point de vue, mais aussi celui des personnes ayant un point de vue opposé, de manière équilibrée17 ».
- 18 Ibid.
6Cette information « doit être accessible dans toutes les langues officielles et dans les langues des minorités nationales18 ».
- 19 Ibid.
7Enfin, « la transparence doit être garantie, en particulier en ce qui concerne le financement des campagnes. Les électeurs doivent en outre être en mesure d’identifier l’origine des messages véhiculés pendant la campagne […]19 ».
- 20 <https://www.electoralcommission.ie/referendum-faq/>.
- 21 V. par ex., à propos de l’initiative populaire « Contre l’élevage intensif » : <https://www.youtube (...)
8Ces prescriptions se retrouvent de manière plus ou moins développée dans les législations ou les pratiques des États recourant au référendum ou aux consultations. L’Irlande, par exemple confie à une commission électorale indépendante le soin de vérifier les informations et de clarifier les enjeux du scrutin en fournissant des explications générales sur l’objet de celui-ci20. Comme en Suisse, chaque citoyen appelé à voter reçoit un livret d’information avant le scrutin et celui-ci est également disponible en ligne21.
- 22 La limitation du nombre de caractères nous a conduit à limiter notre propos à ces deux exemples.
9La question de l’influence des informations données par les autorités publiques sur la formation de l’opinion des citoyens a été notamment au cœur de contentieux en France et en Suisse22. Si le droit français a besoin d’être clarifié et modernisé de ce point de vue (I), en droit suisse le contentieux lié à l’information des citoyens est plus développé. En 2019, un scrutin fédéral a d’ailleurs été annulé sur le fondement du caractère erroné de certaines informations officielles fournies aux votants (II).
I.Une clarification nécessaire des règles entourant les scrutins référendaires en France
- 23 Aux côtés d’autres règles plus générales qui s’appliquent à tous les scrutins.
- 24 Art. L. 558-37 à L. 558-49 C. élect.
- 25 Art. L. 559 à L. 567.
- 26 L. org. no 2013-1114, 6 déc. 2013, portant application de l’article 11 de la Constitution.
- 27 Cons. const., 28 sept. 2000, no 2000-30 REF, Observations du Conseil constitutionnel sur le référen (...)
- 28 L. no 2003-486, 10 juin 2003, organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modificatio (...)
10En ce qui concerne la France, la réglementation concernant la tenue des référendums est disparate et n’est pas à jour des dernières recommandations de la Commission de Venise. Si un certain nombre de règles spécifiques aux référendums figurent dans le Code électoral23, elles sont uniquement relatives au référendum d’initiative minoritaire (appelé « référendum d’initiative partagée »)24 et aux consultations organisées dans le cadre des articles 72-4 et 73 de la Constitution25. La loi organique du 6 décembre 2013 ne concerne également que le référendum d’initiative minoritaire et modifie la loi organique relative au Conseil constitutionnel26. Pour les autres types de référendums prévus par la Constitution (art. 11, al. 1, art. 88-5 et art. 89), ainsi que pour chacun des scrutins relatifs à l’accession à l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie, des règles sont fixées par décret présidentiel. Aucune réglementation pérenne n’a été adoptée en matière de référendum malgré les observations du Conseil constitutionnel en ce sens27. Les référendums locaux sont régis eux-mêmes a minima par le Code général des collectivités territoriales, et certaines consultations locales ont fait l’objet de législations spécifiques comme dans le cas de la Corse en 200328.
11Il n’est pas prévu notamment qu’un livret explicatif sur les enjeux du scrutin, établi par une autorité indépendante, soit transmis aux votants. Ne figure pas non plus dans les textes d’exigence relative à la clarté du scrutin aussi bien dans la manière dont la question est formulée que quant aux conséquences du vote.
12Le Conseil constitutionnel a cependant, dans le cadre de l’examen de législations organisant des consultations ou des référendums locaux en Outre-Mer, ou de l’examen des actes préparatoires aux référendums de 2000 et 2005, eu l’occasion d’affirmer un certain nombre de principes propres à garantir une bonne information des citoyens, la liberté de vote et plus largement la sincérité du scrutin.
- 29 Cons. const., 2 juin 1987, no 87-226 DC, Loi organisant la consultation des populations intéressées (...)
13La double exigence de clarté et de loyauté des consultations a été posée dans une décision de 198729. Dans cette dernière, le Conseil constitutionnel a estimé que :
« s’il est loisible aux pouvoirs publics, dans le cadre de leurs compétences, d’indiquer aux populations intéressées les orientations envisagées, la question posée aux votants ne doit pas comporter d’équivoque, notamment en ce qui concerne la portée de ces indications ».
- 30 V. égal., Cons. const., 4 mai 2000, no 2000-428 DC, Loi organisant une consultation de la populatio (...)
- 31 <https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/dossiers_thematiques/re (...)
Dans le cadre de ce scrutin, la question posée était : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l’indépendance ou demeure au sein de la République française avec un statut dont les éléments essentiels ont été portés à votre connaissance ? » Le Conseil constitutionnel a considéré que cette rédaction était équivoque, car de nature à faire croire aux votants qu’en cas de maintien au sein de la République, les éléments essentiels du statut auraient déjà été fixés avant le vote. Il a estimé que l’exigence constitutionnelle de clarté de la consultation n’était pas respectée. Rattachée dans un premier temps aux droits des populations d’Outre-Mer, qui supposaient que le bénéfice de ces principes soit limité à ces dernières notamment dans le cadre des consultations d’autodétermination prévues dans le cadre de l’article 53, al. 3, de la Constitution30, cette double exigence de clarté et de loyauté des consultations a finalement été étendue à tous les scrutins référendaires en 2005 dans le cadre du contrôle des actes préparatoires au référendum relatif à la loi de ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe31.
- 32 Cons. const., 7 avr. 2005, no 2005-33 REF.
14Dans la décision De Villiers et Peltier du 7 avril 200532, les requérants contestaient la légalité du décret portant organisation du référendum. Ils estimaient que l’exposé des motifs de la loi de ratification n’avait pas à figurer dans la documentation envoyée aux votants. Le Conseil constitutionnel a rejeté cette requête en considérant que :
- 33 Dans le même sens : CE, 15 avr. 2005, no 278920, et 20 mai 2005, no 279955.
« l’exposé des motifs qui, conformément à la tradition républicaine, accompagne un projet de loi, a pour objet non seulement de présenter les principales caractéristiques de ce projet, mais encore de mettre en valeur l’intérêt qui s’attache à son adoption ; que, par son contenu, le document critiqué n’outrepasse pas cet objet33 ».
- 34 Cons. const., 7 avr. 2005, no 2005-33 REF., § 7.
Il précise également que, « dans son principe, la communication au corps électoral du projet de loi, y compris son exposé des motifs, met en œuvre l’article 11 de la Constitution et satisfait aux exigences de clarté et de loyauté de la consultation34 ». Cette appréciation portée par le Conseil constitutionnel nous semble contestable, car un exposé des motifs peut être considéré comme un élément d’information important sur le projet de loi de ratification proposé. Or ce document n’est pas neutre, car en justifiant le projet de loi à adopter il supporte nécessairement le camp de l’adoption.
- 35 Cons. const., 19 mai 2005, no 2005-35 REF, Hoffer et Gabarro-Arpa.
- 36 Ibid., § 5.
- 37 Ibid.
- 38 Ibid., § 7.
- 39 448 articles, le renvoi à 36 protocoles et des annexes : 191 pages en totalité.
15D’ailleurs d’autres requérants ont fait valoir que les informations présentes dans cet exposé des motifs entachaient la sincérité du scrutin35. Ils soutenaient en effet que « la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe, dont l’autorisation est demandée par référendum, aura pour conséquence, sans que le corps électoral en ait conscience, de réviser la Constitution36 ». Ils estimaient de ce fait que « l’exposé des motifs du projet de loi, communiqué aux électeurs, ne rend pas compte de tous les effets d’une ratification dont la portée est aussi de substituer de nouvelles dispositions à celles de l’actuel titre XV de la Constitution37 ». Le Conseil constitutionnel, dans un premier temps, dément l’allégation des requérants et tente de clarifier l’objet et les conséquences du scrutin en soulignant que l’objet du référendum n’est pas de modifier la Constitution, mais bien « d’autoriser la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe38 ». Il indique en outre que l’article 3 du décret prévoit précisément que les modifications de la Constitution n’interviendront que si le traité entre en vigueur. Il souligne à cet effet que « la condition est précisément énoncée » et en conclut que, « dès lors, les électeurs ne sont pas tenus dans l’ignorance des conséquences de leur vote ». Le terme d’ignorance est ainsi employé par le Conseil constitutionnel pour rejeter l’argument selon lequel les conséquences du scrutin ne seraient pas clairement perceptibles par les votants. Le contrôle de la compréhension des enjeux du scrutin et de la sincérité du scrutin est donc opéré par rapport à l’exigence de sincérité qui s’impose au gouvernement, mais qui est interprété de façon à ne pas remettre en cause la manière dont les référendums ont jusqu’à cette date été organisés en France. De ce point de vue, les votants ont bien accès à l’information. Encore faut-il toutefois qu’ils aient clairement conscience des enjeux du scrutin. Or la complexité du scrutin référendaire portant sur une loi de ratification d’un traité mériterait sans doute un contrôle plus poussé par égard pour les votants. En effet, si l’objet peut sembler clair au premier abord : accepter ou rejeter un traité, cela peut être moins clair pour une majorité de personnes non familière avec la procédure de ratification qui suppose que l’on ait préalablement modifié la Constitution pour pouvoir adopter une loi permettant d’accepter un traité. Plus largement encore, face à la longueur du traité lui-même39, à la diversité et la complexité des sujets traités, et à la difficulté à saisir les enjeux de chacune des modifications apportées par ce traité, la liberté de vote du citoyen est nécessairement restreinte puisqu’il ne peut qu’accepter ou rejeter en bloc la ratification proposée.
16Au-delà du caractère orienté de l’exposé des motifs, celui de sa clarté a également été contesté devant le Conseil constitutionnel. Ce dernier, là encore, a pratiqué un contrôle minimum en ne remettant pas en cause les termes utilisés par le texte. Le dernier paragraphe était en effet rédigé de la manière suivante :
- 40 Voir page 4 du dossier sur le site du Conseil constitutionnel : <https://www.conseil-constitutionne (...)
« Le traité établissant une Constitution pour l’Europe a été examiné par le Conseil constitutionnel. Il a fait l’objet de sa décision du 19 novembre 2004. La lecture qu’il en a faite montre que ce traité respecte les éléments inhérents à notre tradition constitutionnelle nationale, s’agissant notamment de la laïcité et de l’égalité des droits et des devoirs de tous les citoyens, sans distinction d’origine, de sexe, de race ou de religion. C’est compte tenu de cette lecture que la Constitution française a été révisée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 et que le Peuple français est appelé à se prononcer sur le traité par référendum40. »
- 41 Cons. const., 19 nov.2004, no 2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, § 25 (...)
Or ce texte n’est pas précis au point de mentionner que le Conseil constitutionnel a préalablement eu à contrôler la compatibilité du traité à la Constitution, sur le fondement de l’article 54 de la Constitution, qu’il a relevé que certains éléments du traité n’étaient pas compatibles avec la Constitution41 et que cette dernière devait être modifiée pour qu’une ratification du traité soit possible. La formulation de l’exposé des motifs n’insiste que sur des éléments positifs. Il ne met pas en avant notamment les atteintes potentielles ou avérées aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale qui justifiaient une révision constitutionnelle préalable. Pourtant, de nombreuses dispositions de la Constitution ont dû être révisées afin de permettre la ratification du traité. Les enjeux liés à l’objet du référendum conduisent ainsi à laisser de côté des détails considérés sans doute comme techniques, mais susceptibles à leur tour de créer de la confusion et d’influencer un vote négatif parce que serait directement évoquée auprès des citoyens une atteinte au texte fondamental qu’est la Constitution.
17Ainsi, le Conseil constitutionnel a considéré que :
- 42 Cons. const., 19 mai 2005, préc., § 13.
« cette formulation, qui a pour objet d’expliciter la portée de la référence faite à la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004 dans les visas du décret du 9 mars 2005 susvisé, ne comporte aucune information erronée ou de nature à induire en erreur les électeurs42 ».
18À travers cet exemple peut être perçue toute la complexité du contrôle de la clarté d’un référendum et de la sincérité du scrutin : devait-on obliger le gouvernement à décrire la réalité brute au risque de créer de la confusion en faveur du « non », ou devait-on laisser le gouvernement présenter les enjeux du scrutin de manière positive au risque de ne pas informer de façon précise les citoyens ?
- 43 Sur ce point, M. Fatin-Rouge Stefanini, « Le contrôle de la recevabilité des référendums en droit c (...)
19D’autres autorités ou juridictions ont été confrontées à la question de la clarté et de la sincérité du scrutin dans l’objectif d’une garantie de l’expression libre d’un choix à partir d’une question dont les termes et les enjeux sont clairs. Alors que le Tribunal constitutionnel portugais dispose de normes de références spécifiques lui attribuant un contrôle qu’il exerce avec rigueur, la Cour constitutionnelle italienne a construit elle-même sa jurisprudence, non sans critiques de la doctrine, pour faire face à la complexité de la procédure du référendum abrogatif43. Sur le point spécifique de la marge de manœuvre des autorités publiques quant aux informations diffusées dans le cadre d’une procédure d’initiative populaire et de référendum, le droit et la jurisprudence suisses sont en mesure d’apporter quelques éléments de réponses quant au degré d’implication des autorités officielles et à la qualité des informations fournies aux votants.
II.La remise en cause d’un scrutin pour information erronée. l’exemple de la Suisse
- 44 V. Martenet et T. Von Büren, « Art. 34. Droits politiques », in V. Martenet et J. Dubey, Constituti (...)
- 45 Art. 34 de la Constitution.
- 46 V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1004 renvoyant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (A (...)
20La Suisse dispose d’une longue tradition de participation citoyenne ayant conduit à un contrôle précis et rigoureux notamment quant aux informations transmises aux citoyens par les autorités publiques dans le cadre des initiatives populaires et des référendums. La jurisprudence élaborée au fil du temps par le Tribunal fédéral44 a été consacrée en 1999 par l’inscription dans la nouvelle Constitution de la garantie des droits politiques et l’affirmation du principe de protection de « la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté45 ». La libre formation de l’opinion, qui va déterminer la libre expression de la volonté lors du vote, suppose l’absence de « contrainte ou influence inadmissible46 » qui serait de nature à orienter les choix effectués par les citoyens. À cet égard, la loi sur les droits politiques indique un certain nombre de principes relatifs à la régularité des conditions d’organisation du scrutin. La question des informations transmises aux électeurs est régie par les articles 10a et 11 de cette loi. Pour les scrutins fédéraux, le rôle du Conseil fédéral (qui correspond au gouvernement) est important. Quant aux informations qu’il doit transmettre aux votants sur l’objet du scrutin, il se voit imposer les principes de « l’exhaustivité, de l’objectivité, de la transparence et de la proportionnalité » (art. 10 a, al. 2). Le Conseil fédéral doit présenter les « principaux avis exprimés lors de la procédure parlementaire » (art. 10 a, al. 3). L’objectivité du Conseil fédéral ne signifie pas pour autant sa neutralité, car il exprime un avis et une recommandation de vote qui doit d’ailleurs aller dans le même sens que celui de l’Assemblée fédérale (art. 10 a, al. 4). Ce principe d’objectivité est détaillé par l’article 11 de la loi sur les droits politiques quant aux informations transmises :
« Le texte soumis à la votation est accompagné de brèves explications du Conseil fédéral, qui doivent rester objectives et exposer également l’avis d’importantes minorités. Il doit contenir le libellé exact de la question qui figure sur le bulletin de vote. Dans le cas d’une initiative populaire ou d’un référendum, le comité fait part de ses arguments au Conseil fédéral, lequel les reprend dans ses explications. Le Conseil fédéral peut modifier ou refuser de reprendre des commentaires portant atteinte à l’honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs. Il ne reprend les renvois à des sources électroniques que si leurs auteurs déclarent par écrit que ces sources ne contiennent pas d’indications illicites ni n’aiguillent l’internaute vers des publications électroniques au contenu illicite. »
- 47 V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1010.
- 48 Tribunal fédéral suisse : ATF 132 I 104 (2006).
- 49 V V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1010.
Le principe d’objectivité n’implique donc pas que les autorités publiques ne puissent pas prendre parti, mais leurs interventions ne doivent pas constituer une forme de « propagande massive et unilatérale47 », voire « abusive et fallacieuse48 ». Ces autorités sont en revanche garantes de « la sincérité et de l’équité du débat public49 », ce qui suppose à la fois l’honnêteté dans la restitution des différents arguments et positions défendus, notamment par le comité d’initiative dans un processus d’initiative populaire, et peut également justifier des interventions officielles y compris au cours des campagnes notamment pour lutter contre la désinformation.
- 50 TF, 10.04.2019 : ATF 145 I 207.
- 51 Une initiative populaire fédérale doit également obtenir la majorité des cantons pour être acceptée (...)
- 52 § 1.5 de la décision du Tribunal fédéral du 10 avril 2019.
21L’exactitude des informations transmises est un élément important qui suppose que les données transmises aux votants soient fiables, et qu’en cas d’incertitudes ce doute soit indiqué. Dans une affaire de 2019, l’exigence d’exactitude a pour la première fois, conduit à l’annulation d’un scrutin fédéral réalisé trois années auparavant50. En effet, dans le cadre d’une campagne d’initiative populaire « Pour le couple et la famille – Non à la pénalisation du mariage », le Conseil fédéral était intervenu pour indiquer qu’« environ 80 000 couples mariés à deux revenus et de nombreux retraités mariés continuent de subir, en matière d’impôt fédéral direct, une charge supplémentaire (d’où le terme de “pénalisation du mariage”) jugée contraire à la Constitution ». Il avait recommandé le rejet de l’initiative. Cette information était erronée. Il s’agissait en réalité d’une simple estimation basée sur des chiffres datant de 2001. Cette estimation, non présentée comme telle, n’a pas fait l’objet d’une contestation avant le vote et le scrutin s’est déroulé le 28 février 2016. La proposition d’initiative populaire a été rejetée à une courte majorité (50,8 % des voix), ce qui correspondait à 1 664 224 voix contre la proposition d’initiative populaire et 1 609 152 voix pour. En revanche, elle avait largement remporté une majorité de vote favorable de la part des cantons51. Par un communiqué de presse en rectification d’erreur matérielle, du 15 juin 2018, le Conseil fédéral déclara que l’estimation effectuée par l’administration fédérale des contributions n’était pas exacte et que le nombre de couples mariés affectés par cette pénalisation était beaucoup plus élevé (au final environ 704 000 couples étaient concernés). Un citoyen fit un recours en justice et demanda l’annulation de la votation fédérale au motif que les citoyens avaient été induits en erreur en raison de ces estimations erronées et que cela portait atteinte à la liberté de vote. Le Tribunal fédéral a notamment vérifié que « les électeurs étaient objectivement capables de se former une opinion suffisamment concrète et sûre en fonction des informations données par les différents acteurs politiques et les médias52 ». Dans le cas de cette initiative populaire, seule l’administration fédérale disposait de cette information quant au nombre de couples mariés concernés. En outre cette dernière a été largement relayée dans l’espace public notamment par les médias. Pour s’assurer de la libre formation de l’opinion des citoyens, le Tribunal fédéral rappelle que :
- 53 Ibid., § 2.1.
« Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe53. »
- 54 Ibid., § 3.2.
- 55 Feuille Fédérale (FF) 2016 3557.
Disposer de bonnes informations est donc un élément déterminant pour la formation de cette opinion, d’autant plus que seule l’administration fédérale était en mesure de fournir de telles données et que la sous-estimation du nombre de foyers concernés était très importante puisque d’un rapport de 1 à 5. Le Tribunal a considéré que « ce manque de transparence ainsi que l’absence d’indication sur le défaut de fiabilité des données représentent une carence portant sur un élément essentiel dans la formation de l’opinion des électeurs54 ». La haute juridiction souligne également que le Conseil fédéral savait que ces informations n’avaient pas été actualisées et n’en avait pas informé les électeurs, alors que cette information erronée a joué un rôle « essentiel » dans la formation de l’opinion des citoyens. L’ignorance des électeurs quant au caractère non fiable et erroné de ces données a donc, selon le Tribunal fédéral, pu jouer un rôle déterminant dans le choix effectué par chaque votant. Compte tenu du faible écart des voix et de l’ampleur de la gravité de l’irrégularité au regard de ses conséquences, le Tribunal fédéral a décidé d’annuler la votation. Le Conseil fédéral a annulé à son tour la validation des résultats55, mais les promoteurs de l’initiative ont décidé de la retirer.
- 56 V. not. S. Baume, art. cité, p. 50.
22Si cette invalidation est exceptionnelle à l’échelle fédérale, elle montre l’importance d’un contrôle des informations parvenant aux votants et de la nécessité d’être vigilant non seulement vis-à-vis de possibles mensonges ou fausses vérités (désinformation) lors d’un scrutin qui peuvent avoir une influence sur les choix opérés par les votants, mais également vis-à-vis de la mésinformation, qui suppose qu’il n’y ait pas une intention de mentir, mais que l’information erronée puisse induire les citoyens en erreur56. La qualité du débat démocratique précédant le scrutin est en mesure d’éclaircir les enjeux de celui-ci et, dans ce cas, une remise en cause systématique des résumés et présentations réalisés par les autorités officielles pourrait être interprétée comme une forme d’infantilisation des citoyens. Entre des garanties à assurer et une surprotection des citoyens, le juge doit trouver le juste milieu.
- 57 K. R. Knobloch, J. Gastil, T. Reitman, « Délibérer avant le référendum d’initiative citoyenne : l’O (...)
23De ce point de vue, le rôle de garants extérieurs tels que la commission électorale en Irlande ou la mission d’éclaircir les enjeux d’un scrutin confié à un mini-public délibératif comme en Oregon57, peuvent constituer des solutions pour ne pas laisser aux seules parties en présence (partisans et opposants à une mesure dont l’adoption est proposée) le soin de livrer des informations fiables aux citoyens.
Notes
1 C. Ferey, « “Celui qui porte la chaussure” est-il le meilleur cordonnier ? Une justification épistémique de la démocratie participative à partir de John Dewey », Participations 2022, 2(33), p. 61-62.
2 L. Blondiaux, « Faut-il se débarrasser de la notion de compétence politique ? », RFSP 2007, 57(6), p. 763.
3 V. not. D. Gaxie, « Cognitions, auto-habilitation et pouvoir des “citoyens” », RFSP 2007, 57(6), p. 737-757.
4 J.-P. Charbonneau, « De la démocratie sans le peuple à la démocratie avec le peuple », Éthique publique 2005, 7(1), en ligne le 12 nov. 2015. V. égal., « Ignorance and constituent power », in J. A. Lenowitz, Constitutional Ratification without Reason, Oxford, OUP, 2022, p. 170-202.
5 L. Blondiaux, art. cité, p. 766.
6 Sur ce point, v. L. Morel, « Théories du citoyen ordinaire et démocratie directe : la fin d’un ostracisme ? », Raisons politiques 2022, 4, p. 29.
7 Convention citoyenne sur le Climat de 2020, session no 7 : <https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr/les-travaux-de-la-convention-3/>.
8 M. Benz, A. Stutzer, « Direct Democracy and Citizens’ Information about Politics », in Z.T. Pállinger, B. Kaufmann, W. Marxer, T. Schiller (eds), Direct Democracy in Europe, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, p. 125.
9 G. Cerami, « Al referendum votate con la pancia non con la testa », Huffingtonpost, 26 novembre 2016 <https://www.huffingtonpost.it/politica/2016/11/26/news/al_referendum_votate_con_la_pancia_non_con_la_testa_l_appello_di_grillo_contro_renzi_dal_palco_di_roma_poi_rassicura_i_m-5946660/>.
10 Référendums du 4 septembre 2022 et du 17 décembre 2023 sur l’adoption d’une nouvelle Constitution, v. C. Cerda-Guzmann, « Autopsie d’un échec. Retour sur le rejet du projet de Constitution pour le Chili », Jus Politicum, n° 29 <https://juspoliticum.com/articles/Autopsie-d-un-echec-Retour-sur-le-rejet-du-projet-de-Constitution-pour-le-Chili>.
11 À propos des référendums du 8 mars 2024 sur la famille et les aidants familiaux, M.-L. Paris, « Référendums en Irlande : “Le double non des électeurs doit être analysé comme un vote de protestation à l’égard du gouvernement” », Le Monde, 29 mars 2024.
12 M. Benz, A. Stutzer, art. cité.
13 Sur cette distinction, v. S. Baume, « Why informed opinions matter for democracy and why misinformation should not be underestimated in referendum processes », in S. Baume, V. Boillet, V. Martenet, Misinformation in referenda, Oxon, Routledge, 2021, p. 38-54.
14 V. not. P.-E. Vandamme, « Des référendums plus délibératifs ? Les atouts du vote justifié », Participations 2018, 20(1), p. 29-52.
15 Commission de Venise, Code de bonne conduite en matière référendaire révisé, CDL-AD(2022)015.
16 Art. 3.1.
17 Commission de Venise, Code de bonne conduite en matière référendaire révisé, CDL-AD(2022)015., <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)015-f>.
18 Ibid.
19 Ibid.
20 <https://www.electoralcommission.ie/referendum-faq/>.
21 V. par ex., à propos de l’initiative populaire « Contre l’élevage intensif » : <https://www.youtube.com/watch?v=0v43JpcaQ0k>. Des vidéos explicatives sont également mises en ligne.
22 La limitation du nombre de caractères nous a conduit à limiter notre propos à ces deux exemples.
23 Aux côtés d’autres règles plus générales qui s’appliquent à tous les scrutins.
24 Art. L. 558-37 à L. 558-49 C. élect.
25 Art. L. 559 à L. 567.
26 L. org. no 2013-1114, 6 déc. 2013, portant application de l’article 11 de la Constitution.
27 Cons. const., 28 sept. 2000, no 2000-30 REF, Observations du Conseil constitutionnel sur le référendum.
28 L. no 2003-486, 10 juin 2003, organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l’organisation institutionnelle de la Corse.
29 Cons. const., 2 juin 1987, no 87-226 DC, Loi organisant la consultation des populations intéressées de La Nouvelle-Calédonie et dépendances prévue par l’alinéa premier de l’article 1er de la loi no 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie.
30 V. égal., Cons. const., 4 mai 2000, no 2000-428 DC, Loi organisant une consultation de la population de Mayotte, dans laquelle il a émis une réserve d’interprétation en rapport avec cette double exigence.
31 <https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/dossiers_thematiques/referendum_2005/2document.pdf>.
32 Cons. const., 7 avr. 2005, no 2005-33 REF.
33 Dans le même sens : CE, 15 avr. 2005, no 278920, et 20 mai 2005, no 279955.
34 Cons. const., 7 avr. 2005, no 2005-33 REF., § 7.
35 Cons. const., 19 mai 2005, no 2005-35 REF, Hoffer et Gabarro-Arpa.
36 Ibid., § 5.
37 Ibid.
38 Ibid., § 7.
39 448 articles, le renvoi à 36 protocoles et des annexes : 191 pages en totalité.
40 Voir page 4 du dossier sur le site du Conseil constitutionnel : <https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/dossiers_thematiques/referendum_2005/2document.pdf>.
41 Cons. const., 19 nov.2004, no 2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, § 25 à 43.
42 Cons. const., 19 mai 2005, préc., § 13.
43 Sur ce point, M. Fatin-Rouge Stefanini, « Le contrôle de la recevabilité des référendums en droit comparé ou la recherche d’un équilibre entre différentes exigences démocratiques », in A. Binette et P. Taillon (dir.), La démocratie référendaire dans les ensembles plurinationaux, Québec, Presses de l’université de Laval, coll. Diversité et démocratie, 2018, p. 401-430.
44 V. Martenet et T. Von Büren, « Art. 34. Droits politiques », in V. Martenet et J. Dubey, Constitution fédérale. Commentaire roman, Bâle, Helbing Lichtenhahn, 2021, p. 986.
45 Art. 34 de la Constitution.
46 V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1004 renvoyant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 121 I 1389).
47 V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1010.
48 Tribunal fédéral suisse : ATF 132 I 104 (2006).
49 V V. Martenet et T. Von Büren, art. cité, p. 1010.
50 TF, 10.04.2019 : ATF 145 I 207.
51 Une initiative populaire fédérale doit également obtenir la majorité des cantons pour être acceptée. Pour cette initiative populaire, 15 cantons et 3 cantons disposant d’une demie voix avaient une majorité favorable et 5 cantons et 3 cantons disposant d’une demie-voix s’étaient prononcés contre l’initiative populaire à la majorité.
52 § 1.5 de la décision du Tribunal fédéral du 10 avril 2019.
53 Ibid., § 2.1.
54 Ibid., § 3.2.
55 Feuille Fédérale (FF) 2016 3557.
56 V. not. S. Baume, art. cité, p. 50.
57 K. R. Knobloch, J. Gastil, T. Reitman, « Délibérer avant le référendum d’initiative citoyenne : l’Oregon citizens’ initiative review », Participations 2019, 1(23), p. 97.
Haut de pagePour citer cet article
Référence papier
Marthe Fatin-Rouge Stefanini, « Ignorance et procédures référendaires », Cahiers Droit, Sciences & Technologies, 19 | 2025, 251-262.
Référence électronique
Marthe Fatin-Rouge Stefanini, « Ignorance et procédures référendaires », Cahiers Droit, Sciences & Technologies [En ligne], 19 | 2025, mis en ligne le 10 mai 2025, consulté le 13 juin 2025. URL : http://journals.openedition.org/cdst/11619 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13wfa
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