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OGM et mutagénèse. L’arrêt du Conseil d’État comme vrai-faux épilogue
Estelle Brosset et Christine Noiville
p. 195-201

Texte intégral

1Dans un arrêt rendu le 7 février 2020, le Conseil d’État a jugé que les organismes obtenus par certaines techniques de mutagénèse doivent être soumis à la réglementation relative aux organismes génétiquement modifiés (OGM), clôturant ainsi un contentieux vieux de plus de quatre ans.

  • 1 Sur ces techniques, v. les conclusions du rapporteur public L. Cyterman, 3e et 8e ch. réunies, 7 fé (...)
  • 2 Plus précisément, les requérants avaient demandé au Premier ministre l’abrogation de l’article D. 5 (...)
  • 3 V. article 3, paragraphe 1, de la directive 2001/18, annexe I B, point 1, de cette directive, et co (...)
  • 4 Aux termes de l’article D. 531-2  : «  Les techniques mentionnées à l’article L. 531-2, qui ne sont (...)
  • 5 Sont évoqués des risques de dissémination du matériel génétique, d’apparition de mauvaises herbes a (...)

2Ce contentieux était né à la suite du développement croissant, par les semenciers, de plantes agricoles obtenues par des techniques nouvelles de mutagénèse – mutagénèse «  dirigée  » ou mutagénèse «  aléatoire in vitro  »1. Il était issu d’une action engagée en 2015 par plusieurs associations et syndicats (Confédération paysanne, Réseau semences paysannes, Amis de la terre France, Collectif Vigilance OGM et pesticides, etc.) qui contestaient le fait que les produits obtenus par ces techniques soient dispensés des obligations que la directive 2001/18/CE et le Code de l’environnement français imposent aux OGM, en termes d’évaluation des risques avant toute autorisation de dissémination dans l’environnement, mais aussi en termes d’information du public, d’étiquetage et de suivi. Pour les demandeurs, faute de recul quant à leurs applications, les nouvelles techniques de mutagénèse ne pouvaient être considérées comme des techniques traditionnelles ayant fait la preuve de leur «  sécurité avérée  » et ne pouvaient donc pas être couvertes par l’exemption2 prévue à cet égard par la directive 2001/18/CE3 et transposée à l’article D. 531-2 du Code de l’environnement4. L’action avait également pour origine l’utilisation des nouvelles techniques de mutagénèse pour le développement de variétés de plantes rendues tolérantes aux herbicides (VrTH). Parce que de telles variétés étaient suspectées d’être à l’origine de divers risques5 – résistance aux herbicides, emploi croissant d’herbicides, etc. – ce que l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a ultérieurement confirmé dans son avis du 26 novembre 2019, les associations et syndicats requérants avaient demandé un moratoire sur leur commercialisation et leur utilisation. Le contentieux, qui portait donc à la fois sur la qualification des techniques de mutagénèse et sur l’utilisation de plantes rendues tolérantes aux herbicides par certaines de ces techniques, visait donc à ce que la réglementation OGM leur soit jugée applicable.

  • 6 V. les questions posées et l’arrêt rendu par la CJUE in E. Brosset, Ch. Noiville, «  Les nouvelles (...)

3Dans son arrêt du 7 février 2020, le Conseil d’État donne raison aux demandeurs. Cette solution est sans surprise puisqu’elle tire les conséquences de la décision rendue le 25 juillet 2018 par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) suite à la demande préjudicielle du Conseil d’État6. Mais pour attendu qu’il soit, l’arrêt n’en est pas moins remarquable, non seulement par le caractère concret de son dispositif mais aussi par sa fermeté. On aurait toutefois tort de croire qu’il clôt définitivement la saga judiciaire relative au statut des nouvelles techniques de manipulation génétique.

Un arrêt attendu

  • 7 La directive ne s’applique pas aux organismes obtenus par certaines techniques de modification géné (...)
  • 8 Pt 51 de l’arrêt de la CJUE.
  • 9 Considérant 8 et article 1er de la directive.

4Dans cet arrêt, le Conseil d’État juge que seules les variétés obtenues au moyen de techniques traditionnelles de mutagénèse, dont la sécurité est avérée depuis longtemps, ne sont pas soumises aux obligations imposées par la directive 2001/18/CE. En revanche, les organismes obtenus au moyen des techniques de mutagenèse qui sont apparues ou se sont principalement développées depuis l’adoption de cette directive doivent, eux, y être soumis. Cette réponse est sans surprise. On se souvient en effet que la CJUE, pour interpréter l’exemption prévue par la directive en faveur de la mutagénèse7, s’était fondée principalement sur le considérant 17 du texte, qui énonce que ce dernier «  ne devrait pas s’appliquer aux organismes obtenus au moyen de certaines techniques de modification génétique qui ont été traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps  ». Or selon la Cour, cela ne pouvait être le cas des organismes obtenus au moyen de techniques nouvelles de mutagenèse qui sont apparues ou se sont principalement développées depuis l’adoption de ladite directive. Retenir une autre interprétation «  conduirait à méconnaître l’intention du législateur de l’Union  »8, intention du reste confortée par le principe de précaution dont il doit être tenu compte «  dans la mise en œuvre de la directive  »9.

  • 10 Article 14.2 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 concernant le catalogue commun des variétés (...)

5En conséquence de cette solution, le Conseil d’État prononce plusieurs prescriptions détaillées à l’attention du Gouvernement. Il lui donne six mois non pour abroger l’article D. 531-2 du Code de l’environnement – ce qui ne serait pas très compatible avec le principe de sécurité juridique –, mais pour le modifier. À cet effet, devra être fixée, par décret, la liste limitative des techniques ou méthodes de mutagenèse exemptées, c’est-à-dire celles qui ont été traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps. A contrario, les autres techniques de mutagénèse seront soumises aux obligations prévues par la directive 2001/18/CE. Suivant l’article L. 531-2 du Code de l’environnement, cette liste des techniques devra être fixée «  par décret après avis du Haut Conseil des biotechnologies (HCB)  ». À l’heure où l’avenir du HCB est discuté, l’affirmation de son rôle – pour l’heure impératif en la matière – n’est pas anodine. Poursuivant cette logique, le Conseil d’État juge également que le Gouvernement devra, dans un délai de neuf mois, identifier les variétés de plantes agricoles obtenues par des techniques nouvelles de mutagenèse et qui, ces dernières années, ont déjà été inscrites au catalogue officiel des plantes cultivées sans avoir fait l’objet de la procédure d’évaluation des risques applicable aux OGM. Ainsi que le note de Conseil d’État, ces variétés qui ont échappé à l’évaluation pourront en pratique être retirées du catalogue et leur culture suspendue10.

La fermeté du juge administratif

6Loin de ne prendre qu’acte de la décision de Luxembourg, les juges du Palais-Royal vont plus loin encore dans la détermination de l’ampleur et des conséquences du basculement opéré par la CJUE. Avec fermeté, ils apportent des précisions, pour certaines déterminantes, à propos de l’exemption d’une part, du principe de précaution et de son application aux VrTH, d’autre part.

7En premier lieu, s’agissant de l’exemption, on se souvient que l’arrêt enjoint au Gouvernement que soient distinguées les techniques ou méthodes de mutagénèse (auxquelles s’appliqueront les mesures prévues pour les OGM), de celles qui sont «  traditionnellement utilisées pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps  » (qui seront exemptées de ces mesures). Or le Conseil d’État apporte une précision importante à propos d’une telle liste. Il précise qu’une telle distinction ne devra pas, par principe, dissocier la mutagénèse dirigée de la mutagénèse aléatoire in vitro. En effet, «  doivent être inclus dans le champ d’application de la directive 2001/18/CE les organismes obtenus au moyen de techniques ou méthodes de mutagénèse qui sont apparues ou se sont principalement développées depuis l’adoption de la directive le 12 mars 2001. À cet égard, il ressort des pièces du dossier que tant les techniques ou méthodes dites “dirigées” ou “d’édition du génome” que les techniques de mutagénèse aléatoire in vitro soumettant des cellules de plantes à des agents mutagènes chimiques ou physiques, […], sont apparues postérieurement à la date d’adoption de la directive 2001/18/CE ou se sont principalement développées depuis cette date. Il résulte de ce qui précède que ces techniques ou méthodes doivent être regardées comme étant soumises aux obligations imposées aux organismes génétiquement modifiés par cette directive  ». L’arrêt de la CJUE visait les techniques apparues depuis 2001 ou «  principalement développées  » depuis 2001. L’arrêt du Conseil d’État précise que, parmi ces techniques, peuvent être incluses les techniques de mutagénèse aléatoire in vitro, alors même que ces dernières ont été expérimentées dès les années 1980 et ont commencé à être cultivées dans les années 1990, c’est-à-dire avant 2001.

  • 11 V. les développements du rapporteur public sur ce point, préc., p. 4 et 5.

8Cette précision est importante, et ce à deux égards au moins. En premier lieu quant au statut des plantes rendues tolérantes aux herbicides par mutagénèse aléatoire in vitro. Comme le note le Conseil d’État, l’impact environnemental et sanitaire de ces plantes mutées n’est qu’indirectement et incomplètement évalué dans le cadre principalement du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Quant aux conditions de leur culture par les agriculteurs, elles ne sont pas spécifiquement encadrées. L’inclusion des techniques de mutagénèse aléatoire in vitro dans la catégorie des techniques possiblement «  non exemptées  » permet de facto de remédier à cette situation, ce qui est crucial. Plus généralement, l’importance de la précision tient à ce que pour le Conseil d’État, quelques années d’utilisation ne suffisent manifestement pas à établir le caractère traditionnel d’une technique, ni, sans doute, à montrer que sa sécurité est avérée «  depuis longtemps  »11.

  • 12 L’ANSES pointe notamment le manque de données sur les pratiques culturales et l’absence de suivi de (...)
  • 13 S. Caudal, «  Existe-t-il UN principe de précaution appliqué par le juge administratif ? Le juge ad (...)
  • 14 Rappelons-nous que le secteur des OGM est le premier secteur dans lequel le Conseil d’État s’est fo (...)

9En second lieu, s’agissant de l’interprétation du principe de précaution, le Conseil d’État effectue plusieurs rappels avec on ne peut plus de clarté et de fermeté. Il souligne d’abord que, eu égard aux risques suspectés de la culture des VrTH, le Gouvernement «  ne pouvait légalement opposer un refus à la demande (les concernant) dont il était saisi en se fondant […] sur une analyse écartant l’existence de tout risque justifiant la mise en œuvre du principe de précaution  ». Au contraire, «  il appartenait au Premier ministre […] de rechercher s’il existait […] des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution  ». Le Conseil d’État confirme ici que, en vertu de l’article 5 de la Charte de l’environnement, avant même d’agir, les autorités publiques sont dans l’obligation de mettre en œuvre des procédures d’évaluation des risques appropriées, ce qui n’a pas été le cas, comme l’ANSES l’a confirmé12. Le Conseil d’État demande dès lors au Gouvernement de prendre, dans un délai de six mois, les mesures nécessaires à la mise en œuvre des recommandations formulées par l’ANSES en 2019 en matière d’évaluation des risques liés aux VrTH et de recueil des données liées à leur culture. Le Conseil d’État rappelle également que, loin de se réduire à l’hypothèse d’un moratoire, le principe de précaution doit se matérialiser par des mesures provisoires et proportionnées fondées sur l’expertise scientifique. Selon lui, il incombait au Gouvernement «  de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d’autre part, à l’intérêt que représentent ces variétés, des mesures de précaution soient prises, allant le cas échéant jusqu’aux interdictions sollicitées, afin d’éviter la réalisation du dommage  ». Dans cette logique, le Conseil d’État enjoint au Gouvernement de solliciter de la Commission européenne l’autorisation de prescrire des conditions de culture appropriées pour les VrTH issues de la mutagenèse et cultivées en France, de sorte que les agriculteurs mettent en œuvre des pratiques culturales limitant l’apparition de résistances aux herbicides. Ces rappels ne sont pas complètement nouveaux. Le juge administratif a, dans le passé, déjà censuré l’inertie des pouvoirs publics, alors que le principe de précaution imposait de prendre des mesures (par exemple d’abroger certaines autorisations)13, y compris dans le domaine des OGM14. Toutefois, c’est sans doute la première fois qu’il prononce aussi clairement une injonction de renforcer non pas seulement la gestion des risques, mais leur évaluation – possibilité contenue dans l’article 5 de la Charte de l’environnement.

Un épilogue  ?

  • 15 Pt 81 de l’arrêt de la CJUE.

10Eu égard à cette décision du Conseil d’État et à l’arrêt de la CJUE qu’elle confirme, il y a toutes les raisons de penser que le sort règlementaire de la mutagénèse est scellé. Le Conseil d’État, appliquant avec fermeté et audace l’arrêt de la CJUE, considère en effet que toutes les nouvelles techniques de mutagénèse, y compris la mutagénèse aléatoire in vitro pourtant développée avant 2001, sont soumises aux obligations applicables aux OGM, sauf à démontrer que leur sécurité est avérée depuis longtemps. En outre, dans cette attente, le Conseil d’État exige que le Gouvernement prévoie des obligations d’évaluation des risques suspectés et des mesures pour les prévenir, en particulier s’agissant de la mise en culture. La compatibilité de telles obligations avec le droit de l’Union ne pose pas problème car la CJUE avait admis le fait que les États membres puissent aller au-delà de ce que prévoit la directive 2001/18 et, pour des organismes exemptés de l’application des obligations de la directive, puissent tout de même appliquer les obligations prévues par ce texte ou par d’autres15. Du reste, s’agissant de l’inscription au catalogue des variétés cultivées, la directive 2002/53 permet aux États membres, dans certaines conditions, de demander l’autorisation d’interdire l’utilisation et la commercialisation de variétés inscrites au catalogue ou d’assortir leur utilisation de prescriptions quant aux conditions appropriées de culture.

  • 16 Décision (UE) 2019/1904 du Conseil du 8 novembre 2019 invitant la Commission à soumettre une étude (...)
  • 17 Parmi ces questions figure celle de savoir comment assurer la conformité avec la directive 2001/18/ (...)
  • 18 Décision (UE) 2019/1905 du Conseil du 8 novembre 2019 invitant la Commission à soumettre une étude (...)

11Cependant, s’il ressort donc clairement de l’arrêt le principe d’une application des règles relatives aux OGM à toute nouvelle technique de modification génétique, sauf à démontrer la sécurité avérée depuis longtemps, il se pourrait qu’une telle application soit rapidement cantonnée dans son ampleur et ses effets par la demande d’acteurs divers qui, à tort ou à raison, dénoncent un jusqu’auboutisme juridique paralysant en la matière. Plus exactement, le sort règlementaire de ces techniques pourrait, au niveau européen, évoluer et dès lors le droit français devrait à nouveau s’adapter. Rappelons en effet que le 8 novembre dernier16, le Conseil de l’Union européenne invitait ainsi la Commission «  à soumettre, pour le 30 avril 2021 au plus tard, une étude à la lumière de l’arrêt de la Cour de justice […] concernant le statut des nouvelles techniques génomiques dans le droit de l’Union  ». Si l’arrêt de la CJUE a, à cet égard, «  apporté de la clarté  », le Conseil de l’UE note qu’il a également soulevé des questions pratiques qui ne sont pas sans «  conséquences pour les autorités nationales compétentes, l’industrie de l’Union, en particulier le secteur phytogénétique, la recherche et au-delà  »17. Pour le 30 décembre 2020, le Conseil a dès lors demandé à recevoir une étude et une proposition sur les «  moyens dont dispose l’Union pour actualiser la législation existante relative à la production et à la mise à disposition sur le marché de matériel de reproduction des végétaux  »18. Peut-être est-on loin de l’épilogue annoncé…

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Notes

1 Sur ces techniques, v. les conclusions du rapporteur public L. Cyterman, 3e et 8e ch. réunies, 7 févr. 2020, p. 2.

2 Plus précisément, les requérants avaient demandé au Premier ministre l’abrogation de l’article D. 531-2 qui prévoyait l’exemption, demande à laquelle il n’a pas été donné suite. Ils avaient alors attaqué la décision implicite de refus d’abroger.

3 V. article 3, paragraphe 1, de la directive 2001/18, annexe I B, point 1, de cette directive, et considérant 17.

4 Aux termes de l’article D. 531-2  : «  Les techniques mentionnées à l’article L. 531-2, qui ne sont pas considérées comme donnant lieu à une modification génétique, sont les suivantes  : / […] 2° À condition qu’elles n’impliquent pas l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés en tant qu’organismes récepteurs ou parentaux  : / a) La mutagenèse  ; / […]  ».

5 Sont évoqués des risques de dissémination du matériel génétique, d’apparition de mauvaises herbes ayant elles-mêmes acquis un gène de résistance à l’herbicide, d’augmentation en conséquence des quantités et de variation des types d’herbicides utilisés, de pollution des eaux et de l’environnement en résultant et d’accumulation de molécules cancérigènes ou de perturbateurs endocriniens dans des plantes cultivées destinées à l’alimentation humaine ou animal.

6 V. les questions posées et l’arrêt rendu par la CJUE in E. Brosset, Ch. Noiville, «  Les nouvelles techniques d’édition du génome donnent-elles naissance à des OGM couverts par la directive 2001/18  : la Cour de justice de l’Union dit deux fois oui  », Cahiers Droit, Sciences et Technologies 2019/8, p. 197 et s.

7 La directive ne s’applique pas aux organismes obtenus par certaines techniques de modification génétique (article 3-1 de la directive 2001/18), celles énumérées à l’annexe I B, notamment «  la mutagénèse  », «  à condition qu’elles n’impliquent pas l’utilisation de molécules d’acide nucléique recombinant ou d’OGM autres  ».

8 Pt 51 de l’arrêt de la CJUE.

9 Considérant 8 et article 1er de la directive.

10 Article 14.2 de la directive 2002/53/CE du 13 juin 2002 concernant le catalogue commun des variétés des espèces de plantes agricoles.

11 V. les développements du rapporteur public sur ce point, préc., p. 4 et 5.

12 L’ANSES pointe notamment le manque de données sur les pratiques culturales et l’absence de suivi des résidus d’herbicides dans l’alimentation s’agissant du colza et du tournesol  ; elle préconise de renforcer la surveillance.

13 S. Caudal, «  Existe-t-il UN principe de précaution appliqué par le juge administratif ? Le juge administratif et le principe de précaution  », RFDA 2017, p. 1061.

14 Rappelons-nous que le secteur des OGM est le premier secteur dans lequel le Conseil d’État s’est fondé sur une violation du principe de précaution pour ordonner le sursis à exécution d’une autorisation de mise en culture d’une variété de maïs génétiquement modifiée  : CE, sect., ord., 25 sept. 1998, n° 194348, Association Greenpeace France, Lebon, p. 343.

15 Pt 81 de l’arrêt de la CJUE.

16 Décision (UE) 2019/1904 du Conseil du 8 novembre 2019 invitant la Commission à soumettre une étude à la lumière de l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire C-528/16 concernant le statut des nouvelles techniques génomiques dans le droit de l’Union, et une proposition, le cas échéant pour tenir compte des résultats de l’étude, OJ L 293, 14 nov. 2019, p. 103-104.

17 Parmi ces questions figure celle de savoir comment assurer la conformité avec la directive 2001/18/CE lorsque les méthodes actuelles ne permettent pas de distinguer les produits obtenus à partir de nouvelles techniques de mutagénèse de ceux nés d’une mutation naturelle et comment assurer, dans pareille situation, l’égalité de traitement entre les produits importés et les produits originaires de l’Union.

18 Décision (UE) 2019/1905 du Conseil du 8 novembre 2019 invitant la Commission à soumettre une étude sur les moyens dont dispose l’Union pour actualiser la législation existante relative à la production et à la mise à disposition sur le marché de matériel de reproduction des végétaux, et une proposition, le cas échéant pour tenir compte des résultats de l’étude, OJ L 293, 14 nov. 2019, p. 105-106.

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Pour citer cet article

Référence papier

Estelle Brosset et Christine Noiville, « Biotechnologies »Cahiers Droit, Sciences & Technologies, 10 | 2020, 195-201.

Référence électronique

Estelle Brosset et Christine Noiville, « Biotechnologies »Cahiers Droit, Sciences & Technologies [En ligne], 10 | 2020, mis en ligne le 27 avril 2020, consulté le 28 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/cdst/1786 ; DOI : https://doi.org/10.4000/cdst.1786

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Auteurs

Estelle Brosset

Professeure, Aix-Marseille Université, Université de Toulon, Université Pau et Pays Adour, CNRS, DICE, CERIC, Aix-en-Provence, France

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Christine Noiville

Directrice de recherche au CNRS, Directrice de l’ISJPS UMR 8103, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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