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Sécurité sanitaire et antennes-relais de téléphonie mobile : pour une application optimisée du principe de précaution

Karine Foucher
p. 247-259

Texte intégral

  • 1 Cour d’appel de Versailles, n° 08/08775, Recueil Dalloz 2009, p. 819, note M. Boutonnet ; Environne (...)
  • 2 Jugement du TGI de Nanterre du 18 septembre 2008, n° 07/02173, La Semaine juridique, éd. G. 2008, n (...)
  • 3 V. le site Internet de l’ACERP.
  • 4 Ibid.

1En matière d’ondes électromagnétiques émises par les installations de téléphonie mobile, la confirmation de l’existence d’effets biologiques délétères « confinerait » à « la catastrophe sanitaire »1. Voilà ce qui a dû emporter la conviction des juges de la Cour d’appel de Versailles, qui – dans un arrêt du 4 février 2009 – ont confirmé la décision de première instance ordonnant à la société Bouygues Télécom de démonter une antenne-relais de téléphonie mobile2. « Catastrophe sanitaire » potentielle, car la technologie en cause est très largement diffusée. Au 31 mars 2009, le taux de pénétration de la téléphonie mobile dans la population française était de 90,7 % selon l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes3. Quant au taux de couverture de la population, il est de 99 % pour le réseau de deuxième génération et de 70 % pour le réseau de troisième génération4 (qui, grâce à un débit beaucoup plus élevé, permet d’offrir l’accès à Internet à partir du téléphone portable). Il est donc impossible d’échapper au « bain électromagnétique », sauf à vivre en reclus de la société.

  • 5 L’article 5 de la Charte de l’environnement, intégrée dans le Préambule de la Constitution par une (...)
  • 6 Rapport au Directeur général de la santé, Les téléphones mobiles, leurs stations de base et la sant (...)
  • 7 Valeurs fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l’article L. 32 (...)
  • 8 Il est rappelé au 10econsidérant de la recommandation du Conseil de l’Union européenne précitée que (...)

2Cette étendue maximale de l’exposition est de nature à donner un caractère irréversible au risque de dommage sanitaire. C’est l’un des critères d’application du principe de précaution. Les deux autres critères cumulatifs fixés par l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004, à savoir la gravité du risque de dommage et le caractère incertain de sa réalisation, peuvent également être considérés comme remplis5. L’incertitude porte en l’occurrence sur l’existence même du risque, plus précisément sur le lien de causalité entre l’exposition aux radiofréquences et les effets adverses pour la santé. La question se pose de savoir si une exposition prolongée à de faibles niveaux d’intensité est ou non susceptible d’induire des effets biologiques néfastes, c’est-à-dire « des changements d’ordre physiologique, biochimique ou comportemental » non imputables à un échauffement des tissus et potentiellement délétères pour la santé des personnes exposées (comme des effets sur l’ADN, sur l’évolution des cancers ou sur les mécanismes de fertilité et de reproduction)6. Ce sont ces effets stochastiques, susceptibles d’apparaître après une longue période de latence suite à l’exposition, qui focalisent les inquiétudes en matière d’antennes-relais de téléphonie mobile. Or, les valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques7 sont basées sur les seuls effets déterministes, à savoir les effets thermiques liés à l’échauffement des tissus. Ce sont les seuls effets sanitaires prouvés de l’exposition aux radiofréquences en l’état des données scientifiques disponibles8.

  • 9 Voir la lettre de mission adressée par le Premier ministre à la ministre de la Santé, en vue de l’o (...)
  • 10 Rapport précité, p. 5.

3Un doute s’est donc développé sur le caractère suffisant de la réglementation pour protéger la santé publique, alimentant la contestation de la population concernée par l’implantation de nouvelles stations de base. Pour les autorités ministérielles compétentes, l’hypothèse d’un risque ne peut être retenue compte tenu du faible niveau d’intensité des champs à proximité des antennes-relais, comparé à celui émis par les téléphones portables eux-mêmes9. Il importe donc de bien différencier les deux sujets, l’approche de précaution n’étant pertinente que s’agissant de l’utilisation des terminaux de téléphonie mobile selon le Premier ministre. Dans le même sens, le rapporteur de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » affirme que « compte tenu de l’état des connaissances, le principe de précaution justifie des restrictions d’usage du téléphone mobile, en particulier pour les enfants et les femmes enceintes ; en revanche, pour ce qui est des antennes, d’autres logiques d’action permettent de limiter l’exposition des populations au mieux des possibilités technologiques et de renforcer l’effort de constitution des connaissances10 ». Or, nous verrons que ces logiques d’action, visant à réduire le plus possible les niveaux d’exposition du public à proximité des stations de base, peuvent elles aussi se fonder sur le principe de précaution. L’intensité de l’exposition aux alentours de stations de base est certes plus faible, mais son étendue maximale et son caractère continu militent en faveur de l’application du principe.

  • 11 Terme employé par le rapporteur de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » (p. 5, (...)
  • 12 V. Mansuy, « Le principe de précaution : un principe en quête de méthodologie ? », Environnement 20 (...)
  • 13 Rapport de restitution précité, p. 20.
  • 14 Ibid., p. 18.
  • 15 Avis rendu sur la base du rapport intitulé Mise à jour de l’expertise relative aux radiofréquences. (...)

4Encore faut-il savoir comment concrètement le mettre en œuvre. Les erreurs d’interprétation dont il fait l’objet dans la gestion de la « crise »11 des antennesrelais de téléphonie mobile montrent qu’il est toujours « en quête de méthodologie »12. La difficulté tient ici au fort degré de controverse scientifique sur le risque potentiel. Comme le relève le rapporteur de la table ronde précitée, « malgré les nombreuses recherches concernant les effets biologiques des champs électromagnétiques, aucun élément ne permet de décrire des mécanismes qui pourraient être à l’origine d’effets sanitaires à des niveaux d’exposition inférieurs aux valeurs limites13 ». De surcroît, aucune étude épidémiologique ne sera disponible avant de nombreuses années du fait du temps de latence très important entre l’exposition et le développement des effets potentiels14. Ce double constat est confirmé par le dernier avis de l’AFSSET, émis le 15 octobre 2009 et très attendu par les pouvoirs publics15.

5Dans ces conditions – et même si les pouvoirs publics attendent beaucoup du prochain rapport de l’AFSSET – l’arbitrage sur la base de données scientifique est rendu particulièrement difficile. Alors que le principe de précaution est fondé sur une rationalité scientifique qui impose un certain seuil de connaissances au déclenchement de l’action de prévention du risque (§ 1), il apparaît que les autorités compétentes devraient se détacher de l’expertise scientifique pour privilégier des outils économiques d’aide à la décision. C’est un choix politique qui devrait être fait : celui d’imposer aux opérateurs de téléphonie mobile de réduire au plus bas niveau possible l’exposition du public aux champs électromagnétiques. Le principe de précaution pourrait toutefois servir à le légitimer dans la mesure où ce choix serait fait en l’absence de démonstration scientifique de l’hypothèse du risque (§ 2).

1. Le seuil pertinent de déclenchement de l’action de précaution

6Le niveau de connaissances scientifiques requis devrait dépendre du type de mesures de précaution à justifier : plus la mesure est contraignante, plus le seuil doit être élevé, conformément à la logique de proportionnalité qui sous-tend le principe de précaution. En l’état des connaissances scientifiques disponibles, ce principe ne saurait justifier des décisions ordonnant le démontage d’antennes-relais ou, même, interdisant de les installer dans un certain périmètre autour des établissements sensibles.

  • 16 Nous soulignons.
  • 17 Arrêt du 4 février 2009 précité.
  • 18 Pour une critique du jugement, V. M. Boutonnet, article précité, Recueil Dalloz 2008, p. 2916.
  • 19 À l’inverse, certains auteurs présentent cet arrêt comme consacrant le principe de précaution (S. B (...)

7On trouve pourtant, en sens inverse, des décisions tout à fait surprenantes – du juge judiciaire de première instance essentiellement – se fondant sur l’exigence de preuve négative du risque. Ainsi, le Tribunal de grande instance de Toulon, qui, dans un jugement du 20 mars 2006, condamne Bouygues Télécom à enlever ses installations au motif que « si rien dans les différentes études réalisées à ce jour ne permet d’établir un risque pour la santé lié aux stations de base de la téléphonie mobile compte tenu des niveaux d’exposition constatés, rien ne permet non plus d’établir une absence totale de risque16 ». Ou encore, le Tribunal de grande instance de Nanterre, qui, dans un jugement du 17 septembre 2008, constate que l’opérateur « ne démontre […] ni l’absence de risque ni le respect d’un quelconque principe de précaution18 ». En appel, la Cour d’appel de Versailles18 a toutefois préféré se placer sur le terrain de la « crainte légitime » provoquée par l’impossibilité pour les riverains de l’antenne « de se voir garantir une absence de risque sanitaire19 ».

  • 20 S’inscrivant dans une jurisprudence constante, CE, 2 juillet 2008, Société française du radiotéléph (...)
  • 21 Contra, M-F. Delhoste, « Portables et antennes : une protection sanitaire des populations insuffisan (...)

8Reste que le principe de précaution fait encore l’objet de l’interprétation selon laquelle il comporterait une règle impérative d’interdiction tant que l’absence de risque n’aura pas été prouvée. Or, cette conception « maximaliste » n’est pas pertinente, car la preuve négative du risque, c’est-à-dire la preuve de l’absence de risque, est impossible à apporter. L’écueil inverse, qui consiste à annuler les mesures de précaution au motif que les risques pour la santé ne sont pas avérés, n’est pas non plus pertinent. Saisi en appel et en référé d’une ordonnance par laquelle un juge de première instance a rejeté la demande de suspension de l’exécution d’un arrêté municipal imposant des conditions à l’installation d’antennes dans un périmètre de 100 mètres autour de certains établissements, le Conseil d’État affirme que « l’absence de risques graves et avérés » est de nature à faire douter de la légalité de cette ordonnance20. Toutefois, le fait que le juge statue dans le cadre d’une procédure d’urgence impose une certaine prudence dans l’analyse, et ne permet pas de conclure avec certitude que le Conseil d’État refuse d’appliquer le principe de précaution dans le contentieux des antennes-relais de téléphonie mobile21.

  • 22 Arrêt Commission c/Danemark, du 23 sept. 2003, n° C-192/01.
  • 23 KOURILSKY (P), VINEY (G), Le principe de précaution, rapport au Premier Ministre, Paris, Éditions O (...)
  • 24 Organisation Mondiale du Commerce, Organe d’appel, Mesures concernant les viandes et les produits c (...)

9Entre la preuve de l’absence de risques et celle de l’existence de risques avérés, le principe de précaution subordonne l’action à un minimum de données. Quel est ce minimum ? Il résulte de la jurisprudence communautaire, qui apparaît beaucoup plus avancée en la matière, que l’existence d’un débat scientifique ne suffit pas. Il faut que les connaissances scientifiques disponibles rendent sérieuse l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible. Selon la Cour de justice des Communautés européennes, « l’évaluation des risques ne peut pas se fonder sur des considérations purement hypothétiques ». Ainsi, « une application correcte du principe de précaution présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé […], et, en second lieu, une évaluation compréhensive du risque pour la santé fondée sur des données scientifiques disponibles les plus fiables et des résultats les plus récents de la recherche internationale22 ». Ces données peuvent être défendues par une minorité au sein de la communauté scientifique, à condition d’être pertinentes, c’est-à-dire valides sur le plan de la méthode23. On peut même ajouter, sur la base de la jurisprudence de l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce24, que ces données doivent être circonstanciées. Cela signifie qu’elles doivent concerner le type particulier de risque en cause. En revanche, une évaluation quantitative, de type probabiliste, ne saurait être requise.

  • 25 L’argumentaire scientifique exposé par les juges de la Cour d’appel concerne en effet principalement (...)

10Si l’on transpose l’exigence d’une évaluation circonstanciée des risques au dossier de l’implantation des antennes-relais, les données invoquées au soutien des mesures de précaution doivent concerner le même type de fréquences que celles émises par les stations, c’est-à-dire les hyperfréquences. Il n’est donc pas pertinent de se référer aux ondes d’extrêmement basse fréquence, émises notamment par les lignes électriques à haute tension et pour lesquelles les indices scientifiques étayant l’existence d’un risque sanitaire sont plus nombreux. À cet égard, la motivation de l’arrêt de la Cour d’appel de Versailles du 4 février 2009 est fortement critiquable25. De même, les données relatives à l’usage du téléphone portable ne devraient pas venir à l’appui du raisonnement du juge dans le cadre d’un recours contre l’implantation d’une antenne-relais.

  • 26 L’AFFSE fait aussi référence à ce critère du « doute sérieux » dans la définition qu’elle donne du p (...)

11Existe-t-il en revanche suffisamment d’indices sérieux26 concernant les effets biologiques des champs électromagnétiques émis par les installations de téléphonie mobile ? C’est la question la plus délicate sur laquelle l’avis de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail était très attendu.

  • 27 V. le communiqué de presse de l’Agence, très critiqué par les Académies de médecine, des sciences e (...)
  • 28 Avis précité, pp. 14-15.

12Or, si cet avis emploie l’expression de « contexte incertain », il ne confirme pas l’existence d’indices sérieux, contrairement à la présentation qui en a été faite27. Mais il n’exclut pas l’éventualité d’effets à long terme et recommande d’intensifier les recherches biologiques et épidémiologiques de manière à permettre au « débat scientifique » d’« être tranché »28. En attendant, les pouvoirs publics devraient s’extraire de la rationalité scientifique pour privilégier les outils économiques d’aide à la décision en univers incertain. Juridiquement, cela se traduirait par le recours au principe d’optimisation, dont le respect par les opérateurs de téléphonie mobile devrait être rendu obligatoire.

2. La nécessité de rendre obligatoire le principe d’optimisation

  • 29 Rapport Zmirou, p. 42.

13Avec le principe d’optimisation, il ne s’agit pas d’interdire, mais de réduire au plus bas niveau possible l’exposition du public aux champs électromagnétiques. Il ne faut pas confondre ce principe avec celui, plus ancien, du seuil de nuisance. Qu’il prenne le nom de dose journalière admissible, de teneur maximale ou, comme ici, de valeur limite d’exposition, le seuil désigne toujours en droit une limite légale ou réglementaire au-delà de laquelle l’activité considérée est interdite. Il suppose la détermination d’un seuil scientifique de nuisance, défini comme le point à partir duquel on a la certitude que telle dose de pollution entraînera un effet. Il suffit alors de fixer la norme juridique bien en dessous de ce seuil, en appliquant une marge de sécurité. S’agissant des champs électromagnétiques, le cœfficient d’abattement est de 50 entre la dose sans effet nocif observé chez l’animal et les valeurs limites d’exposition du public fixées par la recommandation européenne de 199929.

  • 30 CE, 30 juillet 2003, Association Priartem, req. n° 241992 (recours en annulation contre le décret d (...)
  • 31 V. notamment CA Aix-en-Provence, 15 sept. 2008, qui annule le jugement précité du TGI de Toulon du (...)
  • 32 Dont le rapport BioInitiative. Ce rapport élaboré par des scientifiques internationaux, avec la coll (...)
  • 33 Les normes européennes ont été fixées par une simple recommandation et non une directive harmonisant (...)

14La question se pose toutefois de savoir si la marge appliquée protège contre tous les effets, même biologiques, susceptibles de se produire sur le long terme à de faibles niveaux d’exposition. Il y a, en la matière, une véritable divergence entre les juridictions. Le Conseil d’État considère la réglementation nationale comme suffisante et se fonde sur le rapport Zmirou pour rejeter l’hypothèse d’effets non thermiques dangereux au voisinage des stations de radiofréquence30. À l’inverse, certaines juridictions judiciaires – qui demeurent toutefois minoritaires par rapport au nombre de jugements et arrêts ayant donné gain de cause aux opérateurs de téléphonie mobile31 – jugent obsolètes les normes fixées en 2002 au regard du dernier état des connaissances scientifiques. Cette appréciation est le fruit de plusieurs éléments mentionnés dans la motivation des décisions : le caractère ancien de la réglementation au regard de l’essor considérable de la téléphonie mobile (et donc des réseaux) depuis 2002 ; la publication d’études scientifiques divergentes32 ; le fait que plusieurs pays européens aient adopté des normes plus strictes33 ; la position très critique du Parlement européen à l’encontre de la réglementation européenne, et ce, depuis son adoption ; et enfin, le dépôt régulier de propositions de lois en France en faveur de la réduction des seuils d’exposition.

  • 34 Sénat, proposition de loi n° 360, relative à la réglementation de l’implantation des antennesrelais (...)
  • 35 Qui sont de 41 V/m pour la norme GSM 900 et de 61 V/m pour la norme UMTS utilisée par le réseau de (...)
  • 36 V. en ce sens le rapport de la table ronde précité, p. 42.
  • 37 Sur l’origine scientifique contestée de ce seuil, ibid., p. 31.

15Des parlementaires ont en effet repris à leur compte la position des associations de défense des riverains demandant l’abaissement du niveau d’exposition du public aux champs électromagnétiques à 0,6 volts par mètre34, considéré comme le seuil de précaution sanitaire. Le décalage peut paraître très important par rapport aux valeurs imposées par le décret de 200235, mais les normes réglementaires concernent l’émission à la source (elles sont donc liées à la puissance des antennes) et non le niveau d’exposition du public au sein des lieux de vie ou de travail. Outre qu’elle a pour effet de cristalliser les oppositions36, cette norme très basse risque de dénaturer le principe du seuil qui s’inscrit dans la logique de l’autorisé et de l’interdit et doit, par conséquent, correspondre à un minimum de données scientifiques37.

16Il serait en réalité plus pertinent, au nom du principe de précaution, de dépasser la technique du seuil et d’appliquer le principe d’optimisation de l’exposition aux champs électromagnétiques émis par les installations de téléphonie mobile. Ce principe est apparu en matière de protection des travailleurs contre les rayonnements ionisants dans les années 1950. Dans ce domaine, où il n’est pas exclu que les effets stochastiques (risques de cancer) puissent se développer à partir d’une seule cellule modifiée, le choix a été fait par la Commission Internationale de Protection Radiologique d’établir une relation linéaire sans seuil entre l’augmentation de la dose et la probabilité d’apparition d’un effet stochastique. La Commission considère par conséquent qu’il n’y a pas de seuil scientifique d’innocuité aux faibles doses de rayonnements. Le choix en faveur d’une relation linéaire sans seuil est une traduction du principe de précaution, dans la mesure où les données épidémiologiques disponibles ne sont pas suffisamment précises pour le confirmer ou pour l’exclure.

  • 38 Parmi ceux-ci, la loi des rendements décroissants qui intègre le fait que la réduction des risques (...)

17À partir du moment où l’on postule l’absence de seuil scientifique d’innocuité, toute réduction des expositions est considérée comme susceptible d’induire un certain bénéfice sanitaire. Mais dans la mesure où l’on ne veut pas non plus supprimer les activités à l’origine de cette exposition (lesquelles procurent un avantage substantiel à la société), cette réduction doit rester dans les limites du raisonnable. C’est cette recherche d’équilibre qui s’est traduite par l’affirmation d’un principe d’optimisation, qui commande de « réduire les expositions au niveau le plus bas qu’il est raisonnablement possible » (encore appelé principe ALARA, acronyme de l’expression anglaise As Low As Reasonably Achievable). Venant pallier l’absence de seuil scientifique d’innocuité, ce sont des critères économiques qui servent à déterminer le niveau optimal de réduction des expositions38.

  • 39 Voir en ce sens, M-F. Delhoste, article précité, p. 1600 et le rapport de la table ronde « Radiofré (...)
  • 40 Contra, le Conseil d’État, qui a affirmé dans un arrêt du 22 août 2002 que cette recommandation visa (...)

18En matière de protection contre les rayonnements électromagnétiques, on trouve le principe d’optimisation sous forme d’une recommandation non contraignante faite à l’article 5 du décret de 200239. L’administration est en effet susceptible de demander aux opérateurs de téléphonie mobile la communication d’un dossier qui précise notamment « les actions engagées pour assurer qu’au sein des établissements scolaires, crèches ou établissements de soins qui sont situés dans un rayon de cent mètres de l’équipement ou de l’installation, l’exposition du public au champ électromagnétique émis par l’équipement ou l’installation est aussi faible que possible tout en préservant la qualité du service rendu. » Cette disposition est inspirée d’une préconisation faite dans le rapport Zmirou et peut être considérée comme une traduction du principe de précaution étant donné que les risques à prévenir ne sont pas avérés40.

  • 41 V. dans le même sens, M. Le Prat et L. Verdier, note sous TGI Nanterre 18 sept. 2008, Environnement(...)
  • 42 Les champs relevés à proximité de l’installation litigieuse allaient de 0,3 V/m à 1,8 V/m.
  • 43 Des initiatives locales se sont en effet développées sous forme de chartes contenant essentiellemen (...)
  • 44 Selon l’affirmation du TGI de Carpentras, 16 février 2009, n° 08/00707.

19Il conviendrait par conséquent d’en faire une obligation juridique, en imposant aux opérateurs de prouver qu’ils ont mis en œuvre tous les moyens pour réduire le plus possible le niveau d’exposition des populations à un coût économiquement acceptable. Ceci apparaîtrait plus raisonnable que de leur imposer la preuve de l’absence de risque… Cela permettrait aussi de mettre fin au décalage, peu propice à la sécurité juridique41, qui résulte du fait que les décisions de justice qui condamnent les opérateurs à démonter leurs antennes-relais leur reprochent en réalité de ne pas avoir respecté le principe d’optimisation. Dans l’arrêt de la Cour d’appel de Versailles du 4 février 2009, ce n’est pas en effet le respect des valeurs limites qui est en cause42, mais le fait pour la société de radiotéléphonie de n’avoir pas mis en œuvre « les mesures spécifiques ou effectives qu’elle est capable techniquement de mettre en œuvre ainsi que l’établit la signature de chartes entre certaines communes et les opérateurs de téléphonie mobile qui fixent des normes d’émission bien en deçà des normes actuellement en vigueur en France ou qui éloignent les antennes mobiles des lieux d’habitation43 ». L’idée étant que « tout habitant peut prétendre, en vertu du principe de précaution à ce que l’exposition aux rayonnements soit aussi faible que raisonnablement possible44 ».

  • 45 La Commission considère que le principe ALARA n’est pas pertinent en l’absence « de preuve établie (...)
  • 46 Cet objectif d’intérêt général, qui est imposé par l’État aux opérateurs, pourrait toutefois être r (...)
  • 47 Parmi les solutions de rechange qui s’offrent aux industriels, il est par exemple possible de surél (...)
  • 48 Pour une décision reprochant à l’opérateur de ne pas avoir suffisamment justifié l’impossibilité d’im (...)

20Sur le strict plan scientifique, l’application du principe d’optimisation dans le dossier des antennes-relais ne serait peut-être pas justifiée au regard de l’ampleur des incertitudes sur l’existence même d’effets biologiques délétères45. En revanche, on pourrait très bien l’imposer en tenant compte du fait que les opérateurs ont les moyens de mettre en œuvre ce principe à un coût économiquement acceptable et en maintenant une bonne couverture du territoire46. Parmi ces moyens, le pouvoir réglementaire devrait leur imposer l’obligation d’utiliser les meilleures technologies disponibles (en l’occurrence, des solutions techniques qui permettent de réduire la portée et l’intensité des ondes électromagnétiques)47 et d’envisager l’implantation dans des sites alternatifs où la population serait moins exposée48. Le respect de ces obligations pourrait être imposé dans le cadre du système de déclaration préalable qui régit l’implantation de stations radioélectriques.

  • 49 On le trouvait dès 1994 dans une résolution sur la lutte contre les nuisances provoquées par les ra (...)
  • 50 Cet amendement prévoyait d’insérer un article L. 1333-21AA, ainsi rédigé : « L’exposition aux ondes (...)
  • 51 Il affirme aussi que « la gestion du niveau de champs électromagnétiques émis par les antennesrelais (...)

21Le Parlement européen s’est, depuis quelques années déjà, saisi du principe d’optimisation de l’exposition aux champs électromagnétiques49. En France, un amendement parlementaire visant à l’inscrire dans le Code de la santé publique a été présenté à l’occasion de l’examen du projet de loi sur l’hôpital50. Il n’a pas été soutenu par le gouvernement sous prétexte que cette question devait faire partie des points qui seraient abordés lors du débat national sur les antennes-relais. Le principe d’optimisation est en effet bien présent dans le rapport de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement », qui propose de « compléter le seuil d’exposition réglementaire par un objectif cible de qualité dans les lieux de vie, au mieux des possibilités techniques »51. En imposant d’aller en deçà des normes environnementales, le principe d’optimisation transforme les valeurs limites en un maximum dont il faut s’éloigner dans la mesure du raisonnable. Il convient alors, afin de guider les opérateurs chargés de le mettre en œuvre et de faciliter le contrôle de son respect par les pouvoirs publics, de définir un objectif de qualité ; c’est ce à quoi fait référence le rapporteur du « Grenelle des antennes ».

  • 52 L’article 72 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement (dit « Grenelle II » (...)
  • 53 Les auteurs de l’amendement précité le présentaient ainsi, contrairement au rapporteur de la table (...)

22À l’heure où le législateur s’apprête à consacrer l’exigence d’« un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé des populations » en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques52, il importe que les autorités compétentes se saisissent de cet objectif de réduction optimale de l’exposition, en comprennent l’intérêt pour sortir de l’impasse scientifique et le présentent comme une traduction de l’approche de précaution53. C’est par là que passe l’application optimale et donc efficiente du principe de précaution.

  • 54 Il n’est toutefois pas seul dans l’exercice de cette police. Il est assisté de l’Autorité de régula (...)

23C’est aux autorités nationales qu’il incombe d’agir, plus précisément au Premier ministre qui est compétent pour modifier le décret du 3 mai 2002 et au ministre chargé des Télécommunications (le secrétaire d’État délégué à l’Industrie) au profit duquel ce décret a instauré une police administrative spéciale54. Il est chargé de veiller au respect de l’ordre public – qui inclut la protection de la santé publique – par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques. Depuis l’entrée en vigueur du décret du 3 mai 2002, la sécurité sanitaire en matière d’antennes-relais de téléphonie mobile ne relève donc plus des autorités locales. Pour critiquée qu’elle soit, la compétence nationale est logique, s’agissant d’un risque général comme ici, et non d’un risque lié à une installation déterminée. Les antennes-relais de téléphonie mobile et les effets potentiels liés à leurs champs électromagnétiques existent en effet sur tout le territoire national ; c’est donc à ce niveau que le principe de précaution doit être mis en œuvre, et c’est donc par erreur que certains maires ont cru pouvoir se fonder sur ce principe pour adopter des mesures restrictives. De la même manière que les décisions de justice ordonnant aux opérateurs de démonter leurs antennes, ces initiatives locales présentent l’intérêt d’interpeler les pouvoirs publics sur l’insuffisance de la réglementation nationale, mais le risque est de contribuer à renforcer la confusion sur la mise en œuvre du principe de précaution.

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Notes

1 Cour d’appel de Versailles, n° 08/08775, Recueil Dalloz 2009, p. 819, note M. Boutonnet ; Environnement, avril 2009, p. 27, note M. Le Prat et L. Verdier ; Revue Lamy Droit civil 2009, n° 59, note Ch. Quézel-Ambrunaz.

2 Jugement du TGI de Nanterre du 18 septembre 2008, n° 07/02173, La Semaine juridique, éd. G. 2008, n° 51, II 10208, note J-V. Borel ; Recueil Dalloz 2008, p. 2916, note M. Boutonnet ; Environnement, nov. 2008, p. 51, note M. Le Prat et L. Verdier ; Revue de droit immobilier 2008, p. 489, note F-G. Trébulle.

3 V. le site Internet de l’ACERP.

4 Ibid.

5 L’article 5 de la Charte de l’environnement, intégrée dans le Préambule de la Constitution par une révision du 1er mars 2005, dispose en effet que « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». Dans cette définition, seules les atteintes à l’environnement sont visées, ce qui pourrait faire douter de l’applicabilité du principe constitutionnel de précaution aux litiges relatifs aux antennes-relais de téléphonie mobile (V. en ce sens, J. Grand d’Esnon, « Antennes-relais de téléphonie mobile : une jurisprudence plus évolutive qu’il n’y paraît », AJDA 2009, p. 768). Mais l’environnement à protéger est défini dans la Charte non seulement comme un environnement « équilibré », mais aussi comme un environnement « respectueux de la santé ». Les risques sanitaires liés à un facteur environnemental font donc partie du champ d’application de l’article 5. Or, c’est bien de santé environnementale qu’il s’agit en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques émises par les installations et terminaux de téléphonie mobile. Le fait que les risques afférents fassent partie du champ de compétences de l’Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail en atteste.

6 Rapport au Directeur général de la santé, Les téléphones mobiles, leurs stations de base et la santé. État des connaissances et recommandations, 16 janvier 2001 (appelé « rapport Zmirou », du nom du président du groupe d’experts), p. 14 et s.

7 Valeurs fixées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l’article L. 32 du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, JORF du 5 mai. Ce décret ne fait que reprendre les normes fixées par la recommandation du Conseil de l’Union Européenne du 12 juillet 1999 relative à la limitation de l’exposition du public aux champs électromagnétiques (Recommandation n° 1999/519, JOCE n° L. 199 du 30 juillet 1999, p. 59).

8 Il est rappelé au 10e considérant de la recommandation du Conseil de l’Union européenne précitée que « seuls les effets avérés ont été retenus pour fonder la limite d’exposition recommandée ».

9 Voir la lettre de mission adressée par le Premier ministre à la ministre de la Santé, en vue de l’organisation de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » (lettre annexée au rapport de restitution de cette table ronde, p. 51). Face à la contestation grandissante, la réponse du gouvernement a consisté à organiser un débat public, sous la forme d’une table ronde nationale, qui s’est tenue du 23 avril au 25 mai 2009 et a réuni les différents acteurs concernés. Au plan local, une conférence citoyenne, intitulée « Ondes, santé, société », a été organisée d’avril à juin 2009 à l’initiative de la mairie de Paris (l’avis, rendu public le 18 juin, est consultable sur le site Internet de la Ville de Paris).

10 Rapport précité, p. 5.

11 Terme employé par le rapporteur de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » (p. 5, 9 et 36).

12 V. Mansuy, « Le principe de précaution : un principe en quête de méthodologie ? », Environnement 2004, juin, p. 6.

13 Rapport de restitution précité, p. 20.

14 Ibid., p. 18.

15 Avis rendu sur la base du rapport intitulé Mise à jour de l’expertise relative aux radiofréquences. Ce rapport a été réalisé à partir de l’analyse bibliographique la plus exhaustive possible des travaux scientifiques publiés entre 2005 (date de l’avis précédent de l’Agence) et le 1er avril 2009.

16 Nous soulignons.

17 Arrêt du 4 février 2009 précité.

18 Pour une critique du jugement, V. M. Boutonnet, article précité, Recueil Dalloz 2008, p. 2916.

19 À l’inverse, certains auteurs présentent cet arrêt comme consacrant le principe de précaution (S. Bourillon, « Le juge, les antennes relais et la santé publique », AJDA 2009, p. 712).

20 S’inscrivant dans une jurisprudence constante, CE, 2 juillet 2008, Société française du radiotéléphone, req. n° 310548, Revue de droit immobilier 2008, p. 493, note F-G. Trébulle (du même auteur, V. aussi « Quelle place pour le principe de précaution dans le contentieux des autorisations d’implantations d’antennes relais ? », Revue de droit immobilier 2005, p. 254).

21 Contra, M-F. Delhoste, « Portables et antennes : une protection sanitaire des populations insuffisante », Revue de la recherche juridique 2006, n° 3, p. 1579 ; J. Raynaud, « Regard critique sur les réticences envers le principe de précaution », La Semaine juridique, éd. E. 2008, n° 51, 2532.

22 Arrêt Commission c/Danemark, du 23 sept. 2003, n° C-192/01.

23 KOURILSKY (P), VINEY (G), Le principe de précaution, rapport au Premier Ministre, Paris, Éditions Odile Jacob, La Documentation française, janvier 2000, p. 47. Précisément, selon l’AFSSET, « les difficultés méthodologiques ont fragilisé les conclusions de bon nombre d’études qui présentent des lacunes diverses » (avis du 15 octobre 2009 précité, p. 14).

24 Organisation Mondiale du Commerce, Organe d’appel, Mesures concernant les viandes et les produits carnés (hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 janvier 1998, 127 pages, p. 87.

25 L’argumentaire scientifique exposé par les juges de la Cour d’appel concerne en effet principalement les ondes d’extrêmement basse fréquence, ce que l’Académie de médecine n’a pas manqué de critiquer (dans une « Mise au point sur les risques des antennes de téléphonie mobile », document du 4 mars 2009).

26 L’AFFSE fait aussi référence à ce critère du « doute sérieux » dans la définition qu’elle donne du principe de précaution (V. Avis sur la téléphonie mobile du 16 avril 2003, p. 5).

27 V. le communiqué de presse de l’Agence, très critiqué par les Académies de médecine, des sciences et des technologies dans un avis du 17 décembre 2009.

28 Avis précité, pp. 14-15.

29 Rapport Zmirou, p. 42.

30 CE, 30 juillet 2003, Association Priartem, req. n° 241992 (recours en annulation contre le décret du 3 mai 2002).

31 V. notamment CA Aix-en-Provence, 15 sept. 2008, qui annule le jugement précité du TGI de Toulon du 20 mars 2006.

32 Dont le rapport BioInitiative. Ce rapport élaboré par des scientifiques internationaux, avec la collaboration de l’Agence européenne de l’environnement, recense les « arguments pour des seuils de protection du public fondés sur les effets biologiques des rayonnements électromagnétiques ». Il sert désormais de référence aux associations luttant pour la sécurité sanitaire dans le domaine des technologies sans fil.

33 Les normes européennes ont été fixées par une simple recommandation et non une directive harmonisant la législation des États dans la mesure où l’Union européenne n’a pas de compétence de principe en matière de protection de la santé publique. Les États membres ont par conséquent la possibilité de prévoir un niveau de protection supérieur à celui prévu par le texte communautaire ; ce que neuf d’entre eux ont choisi de faire (pour un exposé des mesures prises par les différents États, V. le Rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la recommandation 1999/519/CE (deuxième rapport sur la mise en œuvre 2002-2007), COM (2008) 532 final, du 1er septembre 2008).

34 Sénat, proposition de loi n° 360, relative à la réglementation de l’implantation des antennesrelais de téléphonie mobile et à la réduction de l’exposition des personnes aux champs électromagnétiques, présentée par J. Desessard, M-C. Blandin, A. Boumediene-Thiery, D. Voynet et J. Muller, 17 avril 2009 (pour une analyse critique de cette proposition, V. Commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire du Sénat, Rapport sur le projet de loi portant engagement national pour l’environnement, n° 552, 9 juillet 2009). Antérieurement, une proposition de loi allant dans le même sens avait été déposée par des députés, dont J-P. Brard et N. Kosciusko-Morizet (n° 2491 du 13 juillet 2005).

35 Qui sont de 41 V/m pour la norme GSM 900 et de 61 V/m pour la norme UMTS utilisée par le réseau de 3e génération.

36 V. en ce sens le rapport de la table ronde précité, p. 42.

37 Sur l’origine scientifique contestée de ce seuil, ibid., p. 31.

38 Parmi ceux-ci, la loi des rendements décroissants qui intègre le fait que la réduction des risques peut atteindre ses limites lorsque la protection d’un groupe conduit à des transferts de risques inéquitables vers d’autres groupes. En matière d’antennes-relais, il faudrait ainsi tenir compte du fait que la diminution de leur puissance associée à l’augmentation des distances d’implantation aurait pour effet d’entraîner une puissance beaucoup plus importante émise à partir du mobile, et par conséquent d’augmenter le niveau d’exposition des utilisateurs finaux.

39 Voir en ce sens, M-F. Delhoste, article précité, p. 1600 et le rapport de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » précité, p. 42 (note).

40 Contra, le Conseil d’État, qui a affirmé dans un arrêt du 22 août 2002 que cette recommandation visait simplement à « rassurer la population » et qu’elle n’avait donc aucun fondement sanitaire (Société française du radiotéléphone, req. n° 245622, AJDA 2002, p. 1300, note P. Binczak). Il est vrai que la rédaction du rapport Zmirou, qui sert toujours de référence scientifique à la Haute juridiction administrative, n’est pas des plus claires sur ce point.

41 V. dans le même sens, M. Le Prat et L. Verdier, note sous TGI Nanterre 18 sept. 2008, Environnement, nov. 2008, p. 52.

42 Les champs relevés à proximité de l’installation litigieuse allaient de 0,3 V/m à 1,8 V/m.

43 Des initiatives locales se sont en effet développées sous forme de chartes contenant essentiellement des dispositions visant à favoriser la concertation lors de l’implantation de nouvelles antennes. La Ville de Paris a été pionnière en la matière, en signant sa première charte le 20 mars 2003 avec les trois opérateurs de téléphonie mobile (Bouygues Télécom, Orange et SFR) et en étant la seule à imposer une norme d’exposition bien inférieure à la norme réglementaire (2 V/m en moyenne sur 24 heures dans les lieux de vie).

44 Selon l’affirmation du TGI de Carpentras, 16 février 2009, n° 08/00707.

45 La Commission considère que le principe ALARA n’est pas pertinent en l’absence « de preuve établie d’un lien entre le cancer/des effets héréditaires et l’exposition aux rayonnements non ionisants émis par les champs électromagnétiques » (Rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la recommandation 1999/519/CE, premier rapport publié en 2002). Cette position est peu compatible avec le principe de précaution.

46 Cet objectif d’intérêt général, qui est imposé par l’État aux opérateurs, pourrait toutefois être reconsidéré en fonction des préoccupations de sécurité sanitaire.

47 Parmi les solutions de rechange qui s’offrent aux industriels, il est par exemple possible de surélever les antennes afin de mieux répartir la fréquence d’émission (c’est la solution adoptée en Autriche). V. le rapport du Parlement européen du 23 février 2009, précité, p. 11.

48 Pour une décision reprochant à l’opérateur de ne pas avoir suffisamment justifié l’impossibilité d’implantation dans un site alternatif, V. TGI d’Angers, ord. du 5 mars 2009, n° 08/00765.

49 On le trouvait dès 1994 dans une résolution sur la lutte contre les nuisances provoquées par les rayonnements non ionisants (résolution n° A3-0238/94 du 5 mai 1994, JOCE n° C. 205, du 25 juillet 1994, p. 439), puis, à l’occasion de l’examen de la recommandation de 1999, dans deux amendements visant à insérer ce principe dans le texte (JOCE n° C. 175, du 21 juin 1999, p. 129).

50 Cet amendement prévoyait d’insérer un article L. 1333-21AA, ainsi rédigé : « L’exposition aux ondes électromagnétiques doit être maintenue au niveau le plus faible qu’il est raisonnablement possible d’atteindre, compte tenu de l’état des techniques, des facteurs économiques et sociaux et de la protection des intérêts vitaux, notamment ceux relatifs à la santé et la sécurité des personnes. »

51 Il affirme aussi que « la gestion du niveau de champs électromagnétiques émis par les antennesrelais est éligible au principe des meilleures technologies disponibles ». « La technologie est standard et il serait possible de rédiger un document guide sur l’installation des antennes qui décrive toutes les solutions pour réduire un niveau d’ondes, tout en conservant la qualité du service et en restant dans des échelles de coûts raisonnables » (rapport précité, p. 43). L’avis du 15 octobre 2009 de l’AFSSET (précité) recommande également de réduire – dès que cela est possible – l’exposition environnementale dans certaines zones du territoire (pp. 15 et 19).

52 L’article 72 du projet de loi portant engagement national pour l’environnement (dit « Grenelle II ») entend renforcer l’encadrement réglementaire existant en ajoutant cette exigence essentielle à la mission qui incombe au ministre chargé des communications électroniques et à l’ACERP (cette exigence devra être poursuivie conjointement avec les ministres chargés de la santé et de l’écologie).

53 Les auteurs de l’amendement précité le présentaient ainsi, contrairement au rapporteur de la table ronde « Radiofréquences, santé, environnement » qui distingue la démarche de précaution de la démarche d’optimisation. Le problème est qu’une telle présentation risque de continuer à alimenter la revendication d’un abaissement des valeurs limites au nom du principe de précaution.

54 Il n’est toutefois pas seul dans l’exercice de cette police. Il est assisté de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et de l’Agence nationale des fréquences. La première est destinataire de la déclaration préalable exigée pour établir et exploiter des réseaux de communications électroniques ouverts au public (article L. 32-1-II du Code des postes et télécommunications). La seconde coordonne l’implantation sur le territoire national des stations radioélectriques de toute nature afin d’assurer la meilleure utilisation des sites disponibles et veille au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques (article L. 43 du Code).

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Pour citer cet article

Référence papier

Karine Foucher, « Sécurité sanitaire et antennes-relais de téléphonie mobile : pour une application optimisée du principe de précaution », Cahiers Droit, Sciences & Technologies, 3 | 2010, 247-259.

Référence électronique

Karine Foucher, « Sécurité sanitaire et antennes-relais de téléphonie mobile : pour une application optimisée du principe de précaution », Cahiers Droit, Sciences & Technologies [En ligne], 3 | 2010, mis en ligne le 01 novembre 2015, consulté le 20 mai 2018. URL : http://journals.openedition.org/cdst/242 ; DOI : 10.4000/cdst.242

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Auteur

Karine Foucher

Maître de conférences à l'Université de Nantes, membre du DCS UMR-CNRS 3128

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Droits d’auteur

Tous droits réservés

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