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Statut juridique et gestion politique des déchets nucléaires

Réflexions à partir de deux décisions de justice récentes
Marine Fleury
p. 21-32

Résumés

En raison de leur nature de « biens communs négatifs », la gestion des déchets nucléaires présente des enjeux spécifiques. L’article postule que c’est aussi au regard de cette spécificité que mérite d’être appréciée la pertinence du cadre juridique applicable à ces déchets. Il s’interroge sur le point de savoir si, au-delà des règles applicables à leur gestion matérielle, le droit prend acte de leur nécessaire gestion politique. Il est permis d’en douter si l’on en juge par deux décisions récentes, l’une du Conseil constitutionnel, très commentée, l’autre du Conseil d’État, passée inaperçue. Qu’il s’agisse du droit reconnu au public d’accéder à l’information sur les risques d’émissions ou du droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, les termes d’application de ces droits aux déchets nucléaires invitent à repenser les conditions juridiques de la politisation de leur gestion.

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Texte intégral

  • 1 Et pas seulement si l’on se fie au succès de librairie de la bande dessinée de J.-M. Jancovici et (...)
  • 2 E. Macron, Déclarations sur la politique de l’énergie, Belfort, 10 févr. 2022.
  • 3 L. no 2023-491, 22 juin 2023, relative à l’accélération des procédures liées à la construction de (...)
  • 4 France Info, « Future loi “Souveraineté énergétique” : Bruno Le Maire “assume” le retrait des obje (...)
  • 5 Actu Environnement, « Nucléaire : le public invité à s’exprimer sur la prolongation des réacteurs (...)

1Ces mois-ci, la question nucléaire est appelée à occuper l’actualité juridique1. La relance du programme nucléaire annoncée par le discours de Belfort2 s’est déjà traduite par l’adoption d’une loi visant à déroger aux règles des Codes de l’urbanisme, de l’environnement ou encore de la propriété des personnes publiques et des collectivités territoriales pour accélérer l’implantation de nouveaux EPR à proximité des sites nucléaires déjà existants3. Cette intention, récemment confortée par les premières orientations du projet de loi relatif à la souveraineté énergétique4, se conjugue à un autre projet, celui de prolonger l’exploitation des réacteurs les plus anciens au-delà de leur quarantième année de fonctionnement5.

  • 6 Au sens du Code de l’environnement, tout le combustible usé n’est pas qualifié de déchet ; seuls l (...)
  • 7 S. Salles, « Constitutionnalisme vert et déchets nucléaires : consécration historique de la libert (...)
  • 8 Notons que le Conseil d’État vient récemment d’admettre un pourvoi dirigé contre le jugement du tr (...)
  • 9 ANDRA, Inventaire national des matières nucléaires, édition 2022, en ligne. Les déchets dits de «  (...)
  • 10 L. no 91-1391, 30 déc. 1991, relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs ; L. n(...)
  • 11 Reporterre, « Nucléaire : la contre-attaque juridique des opposants à Cigéo », 8 sept. 2022.

2Ce redéploiement de l’énergie nucléaire charrie avec lui celui de ses combustibles usés, et même, plus largement, de l’ensemble de ses déchets6. Car qui dit plus de réacteurs, dit fatalement davantage de déchets, du moins en l’état des technologies disponibles7. De ce point de vue aussi, de nouvelles questions ont récemment émergé. D’une part, l’invasion par la Russie de l’Ukraine a conduit à s’interroger sur les modalités de participation d’entreprises russes au retraitement de l’uranium (dit « URT » pour uranium de retraitement) français8. D’autre part, le choix du stockage en couche géologique profonde des 10 % de déchets les plus radioactifs – « de haute intensité9 » – s’est progressivement imposé10 sans cesser de soulever un certain nombre d’oppositions et de discussions11.

  • 12 A. Lebeau, « Réflexions sur les risques du nucléaire civil », Revue de métaphysique et de morale, (...)

3Ces deux aspects de l’énergie atomique renvoient à la dualité des risques qui s’attachent aux usages civils de l’atome12.

  • 13 Leur liste est posée à l’article L. 593-2 du Code de l’environnement : il s’agit notamment des réa (...)
  • 14 Art. L. 593-1 et s. C. envir.
  • 15 L. no 2006-685, 13 juin 2006, relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.
  • 16 Art. L. 511-1 et s. C. envir.
  • 17 V. le projet de loi relatif à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la rad (...)

4D’un côté, sur l’ensemble de son cycle de vie, le fonctionnement d’une installation nucléaire de base (INB)13 présente, on le sait, des risques importants. L’exploitation d’un réacteur est génératrice d’aléas qui résultent tant de son fonctionnement normal – rejet d’effluents, prélèvements d’eau, exposition des salariés à des rayonnements ionisants, transport du combustible – que possiblement de son dysfonctionnement. S’agissant des réacteurs, le dysfonctionnement d’un réacteur de production d’énergie électronucléaire peut provenir d’une instabilité interne tout comme d’un événement extérieur (naturel ou anthropique) et peut présenter un risque particulièrement critique. Et le constat est le même pour les lieux d’entreposage ou de stockage des déchets radioactifs. La prévention des risques liés à l’installation, à la mise en service, à l’arrêt ou au démantèlement des INB s’appuie donc principalement sur une police administrative spéciale – la police des installations nucléaires de base14 – inscrite dans le Code de l’environnement, depuis la loi relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire15. Ce régime de prévention des risques nucléaires est original ; il se distingue de celui qui s’applique aux installations classées pour la protection de l’environnement16 et s’appuie – du moins pour l’heure17 – sur le contrôle d’une autorité administrative indépendante, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l’expertise d’un établissement public, l’Institut de la radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

  • 18 A. Lebeau, art. cité.
  • 19 L. no 91-1391, 30 déc.1991, préc., note 10.
  • 20 Art. L542-1-2 C. envir.
  • 21 L. no 2006-739, 28 juin 2006, préc. note 10.

5D’un autre côté, en raison de leur fonctionnement, les réacteurs de production d’électricité nucléaire sont créateurs d’autres risques qui « s’attachent à la création de déchets radioactifs à longue durée de vie dont il faut disposer18 ». Ces déchets sont particulièrement diversifiés. Il peut s’agir de combustibles usés et non réemployés tout comme des éléments du bâtis d’une installation démantelée. Les risques que présentent ces déchets et matériels sont extrêmement variables selon leurs propriétés intrinsèques ; ils dépendent de leur radioactivité et de leur durée de vie. Depuis la loi Bataille19, les débats se cristallisent autour des modes de gestion de ces déchets, plus spécialement de ceux de moyenne et de haute intensité. Car, de manière assez surprenante, la réflexion sur les conditions de gestion des déchets nucléaires les plus dangereux n’a été concomitante au déploiement ni du nucléaire militaire, ni du nucléaire civil. Désormais, il existe un document de programmation en vue d’identifier les besoins de stockage et d’entreposage des déchets – le plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR)20 – un établissement public chargé de leur gestion – l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) – et, depuis 200621, une option technique pour les déchets de haute intensité : le stockage en couche géologique profonde (c’est le projet Cigéo).

  • 22 A. Monnin, « Les “communs négatifs”. Entre déchets et ruines », Études 2021, vol. 9, p. 59.
  • 23 Id.

6Ainsi, au regard de leurs spécificités, les installations nucléaires de base se présentent comme l’archétype des biens communs négatifs ou des ruines22. Par cette dernière expression sont en effet décrites des catégories de biens qui, tout en constituant une ressource matérielle pour une génération, se transforment en des coûts environnementaux et socio-économiques pour les générations à venir, des coûts qui s’imposent à elles sans qu’elles puissent en faire « table rase23 ». De fait, les installations nucléaires présentent les caractéristiques de ces communs négatifs ou ruines car, comme les déchets qu’elles produisent, elles

  • 24 Comité de déontologie, IRSN, Contribution au débat public relatif à l’installation de deux EPR 2 à (...)

« ont pour particularité d’engendrer des effets sur des durées qui dépassent largement la période pendant laquelle la société bénéficie de leurs aménités. […] L’objectif de production pour les EPR est 2130, tandis que les déchets générés par l’industrie nucléaire, notamment ceux qui ont une forte activité et une durée de vie longue, seront dangereux pendant plusieurs siècles24 ».

7D’où l’intérêt de réfléchir au statut de ces héritages et de s’interroger par là même sur les conditions de leur gestion politique. Comment concilier le public affecté aujourd’hui et demain par ces risques et la volonté du peuple représenté, expression de la volonté générale ? Comment assurer que les choix de la Nation n’excluent pas la capacité des citoyens d’aujourd’hui et de demain à « se saisir politiquement » de ces communs négatifs ?

8Deux arrêts rendus cette année, à propos des déchets nucléaires, permettent d’avancer sur la réponse que le droit peut actuellement apporter à ces questions.

  • 25 Conseil d’État, 10e et 9e ch., 15 mars 2023, no 456871, Association Réseau Sortir du nucléaire, me (...)

9Le premier a été rendu par le Conseil d’État le 15 mars 202325. Il concernait le refus, par EDF, de communiquer intégralement les informations contenues dans le « dossier d’option de sûreté » que cet exploitant avait soumis à l’administration en vue de créer une nouvelle piscine centralisée d’entreposage de combustibles usés (car les « piscines de refroidissement » existantes, dans lesquelles sont immergés les combustibles usés une fois retirés des réacteurs, arrivent à saturation). Dans le dossier concernant la sûreté d’une nouvelle piscine qu’EDF entreprenait donc de construire, l’exploitant avait biffé une série d’informations, relatives aux outils de surveillance, à la température de l’eau d’une part et, d’autre part, à l’implantation du système de refroidissement et d’apport en eau de l’ouvrage. Dans son arrêt du 15 mars 2023, le juge ne fait pas droit à la demande de l’association requérante, le Réseau Sortir du Nucléaire. Il n’annule le jugement du tribunal administratif de Lyon qu’en tant qu’il avait rejeté, sans s’en justifier, la demande visant à « désocculter » des passages relatifs aux modalités de refroidissement et d’approvisionnement en eau de l’ouvrage. Cet arrêt dévoile une des garanties dont dispose le public pour prendre part à la gestion du risque nucléaire : en être informé et accéder à la justice pour faire valoir ce droit.

  • 26 Cons. const., 27 oct. 2023, no 2023-1066 QPC, Association Meuse Nature environnement et autres.
  • 27 L. no 2016-1015, 25 juill. 2016, préc., note 10.
  • 28 La protection des générations futures avait déjà été mobilisée par le Conseil constitutionnel à pr (...)
  • 29 Cons. const., 27 oct.2023, no 2023-1066 QPC, préc., point 6.

10La seconde décision a été rendue par le Conseil constitutionnel le 27 octobre 2023 à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité26. Elle concernait l’article L.542-10-1 du Code de l’environnement qui fixe le régime de l’installation nucléaire de base que constitue, depuis 201627, le projet Cigéo, premier centre de stockage des déchets nucléaires en couche géologique profonde. Dans cette décision, le juge relève la conformité à la Constitution de la disposition critiquée au regard d’un principe de protection des générations futures quasiment inédit en ces termes28. Il impose au législateur de veiller à « ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard29 ».

11Ces deux décisions dévoilent deux armes dont disposent les publics – actuels et à venir – pour prendre part à la gestion de ces « communs négatifs » que sont les déchets : l’information et la liberté de choisir. Mais ces armes sont maintenues dans d’étroites limites. S’agissant de l’information, le Conseil d’État a en effet refusé d’adapter le régime du droit d’accéder à l’information à la spécificité des installations nucléaires (I). Quant à la seconde arme, à savoir la liberté de choix des générations futures, le Conseil constitutionnel a en réalité modéré les conséquences de ce principe prometteur (II).

I. Piscines de déchets et accès à l’information

12Dans son arrêt du 15 mars 2023, le Conseil d’État a scellé, aux termes d’une interprétation discutable de la jurisprudence de la Cour de Justice, la portée du droit d’accéder aux informations relatives à des risques d’émission de rayonnements ionisants (en l’occurrence concernant le projet de piscine centralisée envisagé par EDF). Il a donné raison à EDF qui avait refusé de communiquer l’information étant donné, selon elle, un risque accru d’acte de malveillance. Et, pour ce faire, il a appliqué la stratégie suivante, très technique : s’appuyer sur la notion « d’émission non hypothétique », et limiter la portée du régime spécifique d’accès aux informations relatives à des risques, introduit par la loi relative à la transparence et à la sûreté nucléaire (loi « TSN »).

13Depuis l’entrée en vigueur de la loi TSN, le législateur avait introduit, pour les risques nucléaires, un régime particulier d’accès à l’information relative aux risques d’émission. Ce droit est énoncé à l’article L. 125-10 du Code de l’environnement. Il reconnaît à toute personne le droit d’obtenir, auprès de l’exploitant d’une installation nucléaire, les informations qu’il détient et qui portent

« sur les risques ou inconvénients que l’installation peut présenter pour la sécurité, la santé et la salubrité publiques ou la protection de la nature et de l’environnement, et sur les mesures prises pour prévenir ou réduire ces risques ou inconvénients, dans les conditions définies aux articles L. 124-1 à L. 124-6 du même code ».

Autrement dit, la loi avait introduit une voie d’accès particulière – directement auprès de l’exploitant – des informations relatives aux risques d’émissions.

  • 30 M. Prieur, « Nucléaire, information et secret défense », RJE 2006, vol. 3, p. 289 ; Ph. Billet, «  (...)

14Cette disposition signait la normalisation de l’accès à l’information environnementale en matière nucléaire, introduisant une possible rupture avec la culture du secret historiquement attachée à ce secteur30. Pourtant, dans cette affaire, le Conseil d’État se joue de cette normalisation avec des interprétations discutables du droit de l’Union et du droit national.

  • 31 Dir. 2003/4/CE, 28 janv. 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environne (...)
  • 32 Article L.124-4 du Code de l’environnement qui renvoie à la liste des motifs de refus de communica (...)
  • 33 Art. L. 124-5 II C. envir.

15En effet, le premier problème juridique que le juge devait affronter était celui de la qualification des informations relatives à des risques de rayonnements ionisants : devaient-elles être considérées comme des informations relatives à des émissions dans l’environnement ou, simplement, comme des informations environnementales ? La question, qui pourrait sembler anecdotique, ne l’est pas du tout. Car cette qualification détermine, en application du droit de l’Union31, les catégories de secrets qui peuvent être mises en balance avec l’intérêt public justifiant la demande de communication. Pour une information environnementale, la demande peut être mise en balance avec de nombreux secrets, et notamment celui tiré de la protection du secret des affaires32. Au contraire, pour une information relative à des émissions dans l’environnement, la demande ne peut être refusée que pour certains motifs, parmi lesquels le secret des affaires ne figure pas33. L’enjeu de cette qualification est donc de taille : elle détermine l’opacité du voile que l’exploitant d’une installation nucléaire peut tendre sur ses activités.

  • 34 V. not., CADA, conseil, 5 nov. 2009, Président-directeur général EDF, no 20093465, à propos d’un r (...)

16Pour le Conseil d’État, confirmant sur ce point le Tribunal administratif de Lyon, et revenant sur une doctrine constante et ancienne de la CADA34, la question ne fait nul doute : les informations relatives à des risques d’émissions, fussent-elles des rayonnements ionisants (en l’occurrence il s’agissait des risques liés au fonctionnement du système de refroidissement des piscines) ne sont pas des « informations relatives à des émissions », mais de « simples » informations environnementales.

17Deux arguments justifient cette position.

  • 35 CJUE, 5e ch., 23 nov. 2016, no C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting c. C (...)

18Le premier s’appuie sur une application de la jurisprudence de la Cour de Justice. Pour le rapporteur public, suivi par le Conseil d’État, depuis ses deux arrêts du 23 novembre 201635, la Cour de Justice estime que :

  • 36 L. Domingo, conclusions sur CE, 10e et 9e ch., 15 mars 2023, no 456871, Association Réseau Sortir (...)

« la notion d’émissions dans l’environnement doit être circonscrite aux émissions non hypothétiques, c’est-à-dire aux émissions effectives ou prévisibles du produit ou de la substance en cause dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation36 ».

  • 37 Id.

De même, le Conseil d’État rappelle que la Cour a jugé que « les informations qui ont trait à des émissions dans l’environnement sont celles qui concernent ou qui sont relatives à de telles émissions, et non les informations présentant un lien, direct ou indirect, avec les émissions dans l’environnement37 ». Par conséquent, pour le Conseil d’État, les informations relatives à des émissions dans l’environnement répondent à deux critères cumulatifs : elles ne portent pas sur des émissions purement hypothétiques d’une part, elles portent directement sur des émissions dans l’environnement d’autre part.

  • 38 CJUE, 5e ch., 23 nov. 2016, no C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting c. C (...)

19Cette analyse négative de la décision de la Cour de Justice est déjà pétrie de paradoxes. Tout d’abord, les décisions de la Cour sont utilisées à rebours. En effet, dans les deux affaires, la Cour de Justice avait mobilisé ces critères pour étendre, à de nouvelles catégories d’informations, celles relatives aux produits phytosanitaires ou biocides, la qualité d’informations relatives à des émissions. Ensuite, dans l’arrêt Bayer38, il apparaît que l’exclusion des émissions hypothétiques vise directement ces catégories de produits ou de substances. Cette précision apparaît, dans la motivation du jugement, directement après que la Cour expose que les émissions dans l’environnement ne concernent pas que les émissions de certaines installations industrielles ; elle englobe aussi les informations portant sur les émissions effectives ou prévisibles d’un produit dans l’environnement. Et c’est alors que la Cour ajoute :

  • 39 Ibid., spéc., § 73-77.

« Cela étant, ladite notion doit néanmoins être circonscrite aux émissions non hypothétiques, c’est-à-dire aux émissions effectives ou prévisibles du produit ou de la substance en cause dans des conditions normales ou réalistes d’utilisation39. »

Dans l’arrêt, le Conseil d’État raisonne par analogie pour étendre cette restriction à une nouvelle catégorie d’objet – les équipements d’entreposage de déchets nucléaires – qu’il ne considère donc pas comme des « installations industrielles ». Enfin, à supposer qu’on admette l’analogie opérée entre les centres d’entreposage de déchets nucléaires et les produits phytosanitaires, la qualification juridique retenue reste contestable. Selon le rapporteur public,

  • 40 L. Domingo, préc.

« l’entreposage des déchets nucléaires, dans des conditions normales de fonctionnement, ne comporte pas d’émission de la radioactivité dans l’environnement. […] Ce n’est qu’en cas d’accident qu’il peut se produire une émission radioactive dans l’environnement, mais ce n’est, au regard de la distinction opérée par la Cour de Justice, qu’une émission anormale, et donc hypothétique40 ».

  • 41 CE, 15 mars 2023, préc., point 5.

Ainsi, le Conseil d’État juge que « les émissions susceptibles de résulter d’un accident éventuel […] présentent un caractère purement hypothétique41 ».

20De prime abord, le raisonnement pourrait sembler implacable : les informations relatives à la sûreté d’une piscine d’entreposage de déchets radioactifs ne portent pas sur des émissions dans l’environnement. Mais, la question posée par l’association était différente : elle demandait que lui soient communiquées les informations relatives aux mesures de prévention des risques d’émissions dans l’environnement des piscines d’entreposage. Et de ce point de vue, la réponse est sans doute moins évidente. Car, pour l’exploitant, ces émissions ne sont pas purement hypothétiques. Elles sont prévisibles. Et c’est d’ailleurs parce qu’elles le sont qu’il est tenu de les identifier et de les évaluer en raison du risque qu’elles présentent effectivement. Ces risques prévisibles d’émissions justifient qu’il doive adopter des mesures de sûreté et de sécurité, celles que la requérante demandait à connaître.

  • 42 L. Domingo, préc.
  • 43 Id.

21Le second argument sur lequel s’appuie de Conseil d’État pour refuser la communication de ces informations repose sur un raisonnement dont la logique n’est que relative. Après avoir exclu la qualification d’information ayant trait à des émissions au sens de la directive de 2003, le juge l’exclut également au sens de la loi TSN. Car l’article L. 125-10 du Code de l’environnement, issu de cette loi, soumet les informations relatives aux risques que présentent les installations nucléaires à l’ensemble des règles applicables aux informations environnementales, y compris celles relatives aux informations portant sur des émissions. Comme le note le rapporteur public, on pourrait dès lors « penser que le code a entendu établir un régime propre à des informations qui portent tout autant sur une activité qui n’est pas en elle-même constitutive d’une émission sur l’environnement que sur les mesures prises pour prévenir le risque d’une telle émission en cas d’accident42 ». Pourtant, il écarte cette interprétation à cause du caractère non « tout à fait explicite43 » des travaux parlementaires. Pour le rapporteur public, encore suivi sur ce point par le Conseil d’État, en renvoyant aux dispositions générales du Code, le législateur n’avait pas entendu clairement déroger aux définitions du régime général, ces dernières trouvant donc à s’appliquer. Cette solution est pour le moins déconcertante car elle conduit justement à neutraliser la possibilité d’appliquer une partie de ce régime – celui relatif aux émissions dans l’environnement – à toutes les informations relatives aux mesures de sûreté nucléaire… alors même que le texte ne l’excluait pas !

22À sa décharge, le juge semblait se trouver face à un dilemme. D’un côté, il pouvait considérer que toutes les informations relatives à des risques sont toujours des informations relatives à des émissions. Par conséquent, il aurait neutralisé, pour l’application de l’article L. 125-10, la qualification d’information environnementale à laquelle renvoie la loi. Au contraire, comme il l’a fait, il pouvait considérer que les informations relatives à des risques ne sont jamais relatives à des émissions, et neutraliser l’autre partie du régime. Aucune de ces deux solutions ne paraît satisfaisante. Partant, une voie médiane n’était-elle pas envisageable ? En effet, il semble qu’en s’appuyant sur le caractère plus ou moins certain du risque ou sur son caractère plus ou moins grave, il aurait pu chercher à moduler son appréciation pour ne pas réécrire l’article L. 125-10 du Code.

23Finalement, si l’on s’en tient à cet arrêt – le seul pour l’instant qui porte sur l’accès aux informations sur les risques nucléaires –, le droit d’accéder à ces informations n’a donc plus rien de vraiment spécifique, si ce n’est de pouvoir être exercé directement auprès d’un exploitant… habilité à le refuser au titre du secret des affaires. Par ce choix, le Conseil d’État limite le rôle potentiel du public dans la compréhension du risque nucléaire, et par ricochet dans la gestion politique de ce commun négatif. De l’autre côté du Palais-Royal, au Conseil constitutionnel, la situation, bien que différente, ne semble pas beaucoup plus encourageante.

II. Déchets et générations futures

  • 44 Entre autres : Libération, « Déchet nucléaires à Buire : le Conseil constitutionnel juge le projet (...)
  • 45 L. no 2016-1015, 25 juill. 2016, précisant les modalités de création d’une installation de stockag (...)

24Quelques mois après celle du Conseil d’État, la décision du Conseil constitutionnel en date du 27 octobre 2023 a suscité beaucoup d’attention médiatique44 : pour la première fois, le Conseil constitutionnel reconnaissait aux générations futures sinon un droit, du moins une liberté, celle de choisir comment satisfaire leurs propres besoins. Mais, dans le même temps, cette reconnaissance est demeurée sans conséquence. Le Conseil constitutionnel a validé les conditions dans lesquelles le législateur a organisé le stockage en couche géologique profonde des déchets de moyenne et de haute intensité à vie longue à Bure, dans le cadre du projet Cigéo45.

25Cigéo est un projet de centre de stockage courant sur 270 kilomètres de galeries creusées à 500 mètres sous terre et pensé pour accueillir 108 000 mètres cubes de déchets nucléaires de moyenne et haute intensité. Cette description sommaire suffit à comprendre les risques – environnementaux et sanitaires – inédits que présente cet ouvrage dans l’espace et dans le temps. Cette conscience a d’ailleurs accompagné le législateur avant qu’elle n’affleure sous la plume du Conseil constitutionnel, quoiqu’en des termes un peu différents.

  • 46 V. l’article 1er de la loi no 91-1381 préc. : « La gestion des déchets radioactifs à haute activit (...)
  • 47 Dir. 2011/70/EURATOM, 19 juill. 2011, établissant un cadre communautaire pour la gestion responsab (...)
  • 48 Propos de Mme Martine Pinville, Sénat, Compte-rendu intégral des débats du 17 mai 2016. Dans le mê (...)
  • 49 Propos de M. Christian Namy, Sénat, Compte-rendu intégral des débats du 17 mai 2016.

26En effet, le recours au stockage en couche géologique profonde s’est imposé au législateur comme la concrétisation d’une obligation vis-à-vis des générations futures. Pour s’en convaincre, il suffit d’aller lire la loi Bataille46, puis les objectifs de la directive Euratom47. Cette dernière impose aux États de « mettre en place un stockage [des déchets nucléaires] dans des installations appropriées qui serviront d’emplacement final » en vue de ne pas faire peser sur « les générations futures » des « contraintes excessives liées au combustible usé et aux déchets radioactifs ». Dans le même sens, les lois du 28 juin 2006 puis celle de 2016 justifiaient l’expérimentation d’un stockage en couche géologique profonde au regard d’un « souci de responsabilité vis-à-vis des générations futures48 ». Cette obligation vis-à-vis des générations futures est duale : il s’agit tout à la fois de ne pas leur réserver le poids du commun négatif, mais aussi de leur permettre de revenir sur l’option de stockage retenue. Cette seconde dimension est apparue à la faveur d’une discussion sur la réversibilité de l’ouvrage. Lorsqu’en 2006, la loi confiait à l’ANDRA la compétence de préparer l’installation du centre de Bure, elle lui imposait d’intégrer à sa conception une exigence de réversibilité. Dix ans plus tard, en 2016, le législateur précisait la définition de cette exigence, justifiée par deux catégories d’arguments, l’un scientifique, tenant à la nécessité de permettre au projet d’évoluer avec les progrès techniques ; l’autre éthique tiré de la nécessité d’assurer aux générations à venir la possibilité « de faire des choix sur ces déchets […], la possibilité de revenir sur ceux-ci ou bien de les conforter49 ». Ainsi apparaissait l’ambivalence des intérêts des générations futures, qui justifient autant ce projet de stockage que ses conditions de fonctionnement et notamment la faculté d’y renoncer.

  • 50 Cons. const., 27 oct. 2023, préc., point 11.

27Le Conseil constitutionnel, dans sa décision, reprend cette double dimension. Tout d’abord, pour le Conseil, l’argument des générations futures justifie le risque d’atteinte environnementale inhérente au projet. En effet, le juge recherche classiquement les exigences constitutionnelles qui animent le choix du législateur lorsqu’il porte atteinte à un principe constitutionnel. Et, ici, il relève qu’il s’agit notamment de ne pas reporter la charge de ces déchets sur les seules générations qui nous suivent50. Ensuite, et surtout, le juge pose les premiers jalons du régime de protection des intérêts de ces dernières.

  • 51 Cette même technique est celle qui l’a conduit à définir l’environnement comme le patrimoine commu (...)
  • 52 Cons. const., 27 oct. 2023, préc. point 21.

28En premier lieu, cette liberté reçoit un fondement juridique. Elle résulte d’une interprétation combinée de l’article 1er « à la lumière » du 7e alinéa du Préambule de la Charte de l’environnement. Cette technique, qui n’est pas nouvelle51, découvre la coloration environnementale des intérêts des générations futures. Les besoins envisagés sont relatifs à leur jouissance d’un environnement équilibré et respectueux de la santé. Ensuite, le Conseil constitutionnel pose un cadre à la protection de cet intérêt : il n’est invocable qu’en cas de risque d’atteinte grave et durable à l’environnement. Enfin, le Conseil détermine la portée de la protection accordée à cet intérêt. Désormais, le législateur doit préserver la liberté de générations futures de choisir les modalités de satisfaire leurs propres besoins environnementaux. Pour le Conseil constitutionnel, les intérêts des générations futures sont mobilisés pour ériger une limite peuple-représenté : celui d’assurer la réversibilité de ses choix sur le long terme lorsqu’ils risquent d’affecter gravement et durablement l’environnement. En l’espèce, il estime que la diversité des garanties apportées à la réversibilité du centre de stockage sur au moins cent ans satisfait cette exigence52.

29Toutefois, appliquée à la matière nucléaire, la protection de l’intérêt des générations future révèle toutes ses limites. En effet, avec Judith Rochfeld et Laurent Fontbaustier, on peut constater que c’est :

  • 53 J. Rochfeld, L. Fonbaustier, « Le Conseil constitutionnel et les intérêts des générations futures. (...)

« dans un cadre très contraint des choix opérés par les générations antérieures (en matière énergétique, de déchets, etc.) que celles à venir pourront faire modestement osciller leurs besoins et leur liberté. […] La liberté des générations futures ne s’exprime ainsi qu’à l’intérieur d’un cadre étroit dessiné à un moment donné, par des générations passées ou présentes53 ».

  • 54 Cons. const., 27 oct. 2023, préc., point 11.

Ce cadre contraint est commandé par la réserve que le Conseil applique systématiquement à l’examen de la nécessité des atteintes portées à l’environnement. Comme il le rappelle classiquement, il ne lui appartient pas « de rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas, en l’état des connaissances scientifiques et techniques, manifestement inappropriées à ces objectifs54 » et désormais impropres à assurer la réversibilité de la décision sur un temps donné. En refusant de contrôler, non pas l’opportunité, mais l’adéquation des choix du législateur aux objectifs poursuivis, le Conseil constitutionnel s’interdit d’intégrer la protection des génération futures à la définition des choix du peuple représenté, cette protection ne jouant que pour en limiter les effets, les conséquences.

  • 55 On pense ici par exemple à la Chambre du futur imaginée notamment par Dominique Bourg. D. Bourg (d (...)

30Autrement dit, la protection des générations futures ne peut jouer qu’en aval du choix politique du peuple représenté ; pour l’heure, ce dernier doit garantir une « diversité d’options » au public à venir dans la gestion de ces communs négatifs. En revanche, à défaut de représentation, ce public à venir ne peut participer à la construction de ces communs négatifs. En somme, si les générations présentes ne peuvent plus ignorer les besoins des générations futures, les besoins des générations futures reçoivent pour l’heure une définition bien maigre… Peut-être, en s’appuyant sur d’autre définitions de la liberté, le juge constitutionnel pourra-t-il à l’avenir enrichir l’identification de ces besoins. Peut-être ces limites trahissent-elles la nécessité de penser politiquement les intérêts politiques de ces générations et d’imaginer des institutions propres à la figurer55.

31En définitive, le droit à l’information, d’un côté, la considération des intérêts environnementaux et sanitaires des générations futures, de l’autre, ne constituent que des garanties fragiles permettant aux publics, actuels et à venir, de prendre part à la gestion des biens communs négatifs que sont les installations nucléaires.

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Notes

1 Et pas seulement si l’on se fie au succès de librairie de la bande dessinée de J.-M. Jancovici et M. Blain, Le monde sans fin. Miracle énergétique et dérive climatique, Dargaud, 2022.

2 E. Macron, Déclarations sur la politique de l’énergie, Belfort, 10 févr. 2022.

3 L. no 2023-491, 22 juin 2023, relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité des sites existants et au fonctionnement des installations existantes.

4 France Info, « Future loi “Souveraineté énergétique” : Bruno Le Maire “assume” le retrait des objectifs climatiques et des choix des énergies », 20 janv. 2024.

5 Actu Environnement, « Nucléaire : le public invité à s’exprimer sur la prolongation des réacteurs de 1300 MW », 18 janv. 2024. Cette concertation lancée par le Haut comité pour la transparence et l’information sur la sûreté nucléaire (HCTISN) le 18 janvier dernier fait suite à celle qui s’était tenue, avec le même objet pour les réacteurs de 900 MW. Notons que les premières décisions ont déjà été rendues s’agissant des tranches 1 et 2 de la centrale du Tricastin. V. ASN, décision no CODEP-DCN 2023-032797 et no CODEP-DCN-2023-049764.

6 Au sens du Code de l’environnement, tout le combustible usé n’est pas qualifié de déchet ; seuls les combustibles « pour lesquels aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée ou qui ont été requalifiés comme tels par l’autorité administrative » le sont. Cf. art L. 542-1o1 C. envir.

7 S. Salles, « Constitutionnalisme vert et déchets nucléaires : consécration historique de la liberté de choix des générations futures », Gaz. Pal. 2023, no 40, p. 8.

8 Notons que le Conseil d’État vient récemment d’admettre un pourvoi dirigé contre le jugement du tribunal administratif de Paris validant, partiellement, le refus de communication auprès de Greenpeace France d’informations relatives aux quantités et aux modalités de retraitement de l’uranium en Russie. TA Paris, 5e sect., 3e ch., 17 mai 2023, no 2209308, Greenpeace France.

9 ANDRA, Inventaire national des matières nucléaires, édition 2022, en ligne. Les déchets dits de « haute intensité » sont ceux de moyenne activité (entre 1 million et 1 milliard de becquerel par gramme) et de haute activité (au-delà d’un milliard de becquerel par gramme) ayant une durée de vie particulièrement longue, c’est-à-dire supérieure à 31 ans.

10 L. no 91-1391, 30 déc. 1991, relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs ; L. no 2006-739, 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs ; L. no 2016-1015, 25 juill. 2016, précisant les modalités de création d’une installation réversible en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

11 Reporterre, « Nucléaire : la contre-attaque juridique des opposants à Cigéo », 8 sept. 2022.

12 A. Lebeau, « Réflexions sur les risques du nucléaire civil », Revue de métaphysique et de morale, 2012, 4(76), p. 563 ; M.-H. Labbé, « Le risque nucléaire civil : un risque ambivalent », in Le risque nucléaire, Presses de Sciences Po, 2003, p. 35-55.

13 Leur liste est posée à l’article L. 593-2 du Code de l’environnement : il s’agit notamment des réacteurs nucléaires, des centres de stockage en couche géologique profonde, mais aussi de certaines installations d’entreposage de déchets radioactifs.

14 Art. L. 593-1 et s. C. envir.

15 L. no 2006-685, 13 juin 2006, relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

16 Art. L. 511-1 et s. C. envir.

17 V. le projet de loi relatif à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire, no 229, enregistré à la présidence du Sénat le 20 décembre 2023.

18 A. Lebeau, art. cité.

19 L. no 91-1391, 30 déc.1991, préc., note 10.

20 Art. L542-1-2 C. envir.

21 L. no 2006-739, 28 juin 2006, préc. note 10.

22 A. Monnin, « Les “communs négatifs”. Entre déchets et ruines », Études 2021, vol. 9, p. 59.

23 Id.

24 Comité de déontologie, IRSN, Contribution au débat public relatif à l’installation de deux EPR 2 à Penly, 2023. En ligne : <https://participer-debat-penly.cndp.fr/media/default/0001/01/e8d1a3b6828af5c04aaf4b08737d59a7a25f7b34.pdf>).

25 Conseil d’État, 10e et 9e ch., 15 mars 2023, no 456871, Association Réseau Sortir du nucléaire, mentionné dans les Tables du recueil Lebon.

26 Cons. const., 27 oct. 2023, no 2023-1066 QPC, Association Meuse Nature environnement et autres.

27 L. no 2016-1015, 25 juill. 2016, préc., note 10.

28 La protection des générations futures avait déjà été mobilisée par le Conseil constitutionnel à propos du rehaussement des plafonds d’émissions des centrales à charbon et pour l’installation d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre. Cons. const., 12 août 2022, Loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, no 2022-843 DC.

29 Cons. const., 27 oct.2023, no 2023-1066 QPC, préc., point 6.

30 M. Prieur, « Nucléaire, information et secret défense », RJE 2006, vol. 3, p. 289 ; Ph. Billet, « La transparence et la sécurité en matière nucléaire. À propos de la loi no 2006-686 du 13 juin 2006, Environnement 2006, no 8-9, étude 12 ; A. Larceneux, J. Olivier-Leprince (dir.), Le secret nucléaire, Éditions universitaires de Dijon, 2014, en ligne

31 Dir. 2003/4/CE, 28 janv. 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement.

32 Article L.124-4 du Code de l’environnement qui renvoie à la liste des motifs de refus de communication des documents administratifs, et notamment au secret des affaires.

33 Art. L. 124-5 II C. envir.

34 V. not., CADA, conseil, 5 nov. 2009, Président-directeur général EDF, no 20093465, à propos d’un rapport de sûreté élaboré par EDF dans le cadre d’une procédure d’autorisation en vue d’introduire du MOX dans certains réacteurs de la centrale de Blaye.

35 CJUE, 5e ch., 23 nov. 2016, no C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting c. College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden ; CJUE, 5e ch., 23 nov. 2016, C-673/13 P, Commission européenne c. Stichting Greenpeace Nederland et Pesticide Action Network Europe.

36 L. Domingo, conclusions sur CE, 10e et 9e ch., 15 mars 2023, no 456871, Association Réseau Sortir du nucléaire, accessible en ligne via Ariane web.

37 Id.

38 CJUE, 5e ch., 23 nov. 2016, no C-442/14, Bayer CropScience SA-NV, Stichting De Bijenstichting c. College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

39 Ibid., spéc., § 73-77.

40 L. Domingo, préc.

41 CE, 15 mars 2023, préc., point 5.

42 L. Domingo, préc.

43 Id.

44 Entre autres : Libération, « Déchet nucléaires à Buire : le Conseil constitutionnel juge le projet compatible avec le droit des générations futures », 27 oct. 2023, en ligne ; La Croix, « Droit des générations futures : que change la décision du Conseil constitutionnel ? », 27 oct. 2023, en ligne.

45 L. no 2016-1015, 25 juill. 2016, précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

46 V. l’article 1er de la loi no 91-1381 préc. : « La gestion des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue doit être assurée dans le respect de la protection de la nature, de l’environnement et de la santé, en prenant en considération les droits des générations futures. »

47 Dir. 2011/70/EURATOM, 19 juill. 2011, établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs, v. spéc. § 23-24.

48 Propos de Mme Martine Pinville, Sénat, Compte-rendu intégral des débats du 17 mai 2016. Dans le même sens, lire M. Michel Raison lors de la même séance « en agissant rapidement, nous prendrons nos responsabilités par rapport aux conséquences de nos choix énergétiques passés et nous faciliterons les choix des générations suivantes. C’est une affaire d’éthique et de continuité de l’État ! »

49 Propos de M. Christian Namy, Sénat, Compte-rendu intégral des débats du 17 mai 2016.

50 Cons. const., 27 oct. 2023, préc., point 11.

51 Cette même technique est celle qui l’a conduit à définir l’environnement comme le patrimoine commun des êtres humains. Cons. const., 31 janv. 2020, no 2019-823 QPC, Union des Industries pour la protection des plantes.

52 Cons. const., 27 oct. 2023, préc. point 21.

53 J. Rochfeld, L. Fonbaustier, « Le Conseil constitutionnel et les intérêts des générations futures. À propos du Cons. const. 27 oct. 2023 no 2023-1066 QPC », JCP G 2023, no 49, doctr. 1428.

54 Cons. const., 27 oct. 2023, préc., point 11.

55 On pense ici par exemple à la Chambre du futur imaginée notamment par Dominique Bourg. D. Bourg (dir.), Pour une VIe République écologique, 2011, Odile Jacob ; D. Bourg (dir.), Inventer la Démocratie au xxiesiècle. L’Assemblée citoyenne du futur, 2017, Les liens qui Libèrent ; F. Savonitto, « Retour sur l’Assemblée du futur », D. 2018, no 5, p. 250.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marine Fleury, « Statut juridique et gestion politique des déchets nucléaires »Cahiers Droit, Sciences & Technologies, 18 | 2024, 21-32.

Référence électronique

Marine Fleury, « Statut juridique et gestion politique des déchets nucléaires »Cahiers Droit, Sciences & Technologies [En ligne], 18 | 2024, mis en ligne le 29 août 2024, consulté le 18 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/cdst/8136 ; DOI : https://doi.org/10.4000/127lf

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Auteur

Marine Fleury

Maîtresse de conférences en droit public à l’université de Picardie Jules Verne, CURAPP - ESS (UMR 7319), chercheuse associée à l’ISJPS, UMR 8103 et au Climalex (GDR 2032)

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