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Dossiê Temático

O “Direito à Cidade” nos PALOP: Quatro décadas de expansão urbana, de políticas e de mutações sociais. Notas para uma investigação

The ‘right to the city’ in PALOP: Four decades of urban expansion, political and social changes. Notes for research1
Ana Silva Fernandes e Augusto Nascimento
p. 109-132

Resumos

Nos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa, face à intensa expansão urbana despoletada no pós-independência e à dificuldade em produzir respostas estruturais, as cidades tornaram-se espaços de refracção social, crescentemente vincadas pelo imparável crescimento e consequente reprodução da precariedade social. Esta reflexão procura mapear desafios e estratégias adoptadas na luta pelo “direito à cidade” nas capitais dos PALOP, assim como o seu impacto na redução da pobreza, nomeadamente através do enfoque em questões como a dificuldade no planeamento face à instabilidade política, os grandes investimentos públicos e a (des)centralização do poder, a dependência de financiamento externo, a posse da terra e a regularização de construções ilegais. Neste texto, a partir de exemplos das capitais africanas lusófonas, discutem-se os desafios urbanos e a diversidade de políticas e de acções para os superar ou contornar, assim como os papéis dos diferentes intervenientes nesses processos, procurando dessa forma discutir mecanismos para um efectivo “direito à cidade”.

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Notas da redacção

Recebido: 14 de maio de 2016

Aceite: 17 de julho de 2017

Texto integral

Que “direito à cidade” nos PALOP?

  • 1 Texto escrito de acordo com a grafia antiga da língua portuguesa.
  • 2 Termo cunhado por Henri Lefebvre.
  • 3 Nesta reflexão não é abordada a mais recente inclusão da Guiné Equatorial, considerando-se apenas c (...)

1Esta reflexão incide na discussão sobre desafios e potenciais caminhos futuros de uma luta pelo “direito à cidade”2 nas capitais dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa (PALOP)3, procurando simultaneamente traçar uma leitura transversal que reconhece a diversidade dos territórios abrangidos.

2Este conjunto de territórios foi escolhido não só pelo enquadramento da conferência para que este texto foi produzido – dos quarenta anos das independências, como mote de balanço – como igualmente enquanto pretexto para discutir alguns traços da herança colonial portuguesa, embora não procurando com isso uma pretensa singularidade ou especificidade colonizadora, mas antes a reflexão sobre processos, padrões, marcos e o seu impacto a longo prazo, a que se adicionam as não menos determinantes transformações ocorridas a partir do pós-independência, para desenhar as dinâmicas recentes nas várias capitais dos PALOP.

3A investigação procura ainda reflectir sobre a dificuldade em encontrar ferramentas para analisar e problematizar o processo de urbanização e os mecanismos de exclusão socioespacial, em especial em contextos outrora colonizados, debatendo mecanismos para contornar esses desafios.

4Este texto tem por base essencialmente referências bibliográficas e contactos com técnicos enquadrados na gestão de políticas do ambiente construído. Não pretendendo introduzir uma comparação directa entre territórios de grande diversidade, e face às limitações do espaço de redacção e da impossibilidade de homogeneização da informação, referem-se casos específicos com o intuito ilustrativo do tema em questão.

5Esta reflexão reflecte ainda os primeiros momentos exploratórios de um tema abrangente, a que se pretende dar continuidade no futuro.

  • 4 Listada como um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, a luta contra a pobreza foi adoptada (...)

6Deste modo, a partir de uma reflexão acerca das diferentes urbes africanas, este texto visa mapear linhas de investigação que, tendo presente as continuidades e as rupturas nos derradeiros decénios, permitam pensar, entre outros temas, os possíveis caminhos da luta contra a pobreza4 e, dentre eles, os desafios na luta pelo “direito à cidade”, um eixo particularmente significativo da vida colectiva e da realização pessoal.

O “direito à cidade” e a construção de uma “ciência de cidade” nos contextos africanos

7Reconhecendo-se as cidades como centros nevrálgicos da vida colectiva e considerando-se o acesso aos seus recursos como índice da democratização dos países, em torno das cidades debatem-se orientações para a possível edificação da equidade e da cidadania. Nessa circunstância, expõem-se com maior visibilidade as conquistas e as fragilidades de um ainda recente e, em alguns países mais incerto, processo de construção da democracia.

8Adicionalmente, à ideia usualmente veiculada de “urbanidade” de que as cidades seriam pólos de concentração de recursos e oportunidades (Wirth, 1938), contrapõem-se as dinâmicas recentes que têm demonstrado não só que o “crescimento urbano” não está directamente relacionado com “crescimento económico”, como também que a concentração espacial não é motivada apenas pela capacidade de “atracção” das áreas urbanas, mas igualmente por uma “fuga” a condições de ainda maior privação (Davis, 2006; Piepoli, 2005). Nesse contexto, as cidades tornaram-se também espaços de refracção social, em que a luta por direitos e pela equidade social, mas também espacial, permanece um desafio.

  • 5 Nesse debate, David Harvey tem sido uma figura incontornável; cf. Harvey, 1973 e 2008, por exemplo.

9A reflexão sobre o “direito à cidade”, termo cunhado por Henri Lefebvre no final da década de 1960, desencadeou debates sobre a relação entre justiça espacial e o espaço urbano5 e, seguidamente, também sobre a noção de justiça espacial (Fainstein, 2009; Soja, 2009). Perante um recente ressurgimento desse termo no debate internacional, criticado até por alguma banalização e deturpações do seu significado (Souza, 2010), discute-se aqui essa aspiração a partir do seu enquadramento original, que, aliás, o autor apresenta como indissociável de uma “ciência da cidade” (Lefebvre, 2012, p. 140): a da construção do conhecimento conjunto e do envolvimento de actores para permitir a discussão e a materialização de processos de transformação social e espacial. Nesse sentido, esta reflexão procura discutir essas noções no contexto dos PALOP.

10Parecem de dupla natureza os desafios colocados a uma “ciência da cidade” especialmente dedicada às preocupações sociais, nomeadamente nos contextos africanos. Um diz respeito aos próprios modelos e concepções das formas de “olhar”, nomeadamente a partir do campo disciplinar, ou seja, à dificuldade da transfiguração das várias disciplinas envolvidas no processo de concepção e implementação de políticas urbanas, para que se devotem a um cenário que – pelos contornos das exigências sociais e culturais – as convida a reinventarem-se. Outro respeita aos limites e ao impacto da capacidade de “intervir”, ou seja, aos contextos sociais e políticos em razão dos quais, mesmo se teórica e metodologicamente transfigurados, aqueles saberes não conseguirão lidar senão muito parcelarmente com realidades profundamente desafiantes a reinventar numa perspectiva de minorar a pobreza e de potenciar a apropriação da urbanidade, que tem tanto de incomensurável como de realidade – e responsabilidade – incontornável.

11No tocante à forma de “olhar”, e em particular nos domínios disciplinares, não será de menosprezar a importância de reinventar as fronteiras epistémicas de modo a afastar a dicotomia entre modernidade e desenvolvimento (Mbembe, 2001, citado por Cardoso, 2011), e de evitar os limites do olhar tradicionalmente bipolar (Oppenheimer & Raposo, 2007, p. 27) da explicação dos processos de urbanização – que contrapõe centro/periferia, colonial/informal, tradição/modernização –, da percepção construída pela população em geral, e pelos técnicos e estudiosos em particular.

  • 6 “Na situação pós-colonial africana predominam a simultaneidade, a ‘permanência e ruptura’ (segundo (...)

12O discurso sobre as urbes africanas é exemplificativo não só da complexidade dos processos de transformação das sociedades e dos seus espaços, mas especialmente das limitações dos olhares pré-concebidos e dos imaginários que lhes subjazem (Roy, 2009a). Será, portanto, necessário observar e analisar essa complexidade, os processos simultâneos de continuidade e ruptura6, e em particular a diversidade das questões das políticas urbanísticas e das suas espacializações.

  • 7 “Inscrever na teoria contemporânea a constante imprevisibilidade e incessante mobilidade” das cidad (...)

13Por esse motivo, será necessário reequacionar as ferramentas conceptuais e analíticas, redesenhando modelos teóricos e operativos mais eficazes para compreender as cidades africanas de hoje como locais produtores de sentido para os que aí vivem e como realidades em contínua e acelerada transformação7, embora sem menosprezar nem romantizar as dificuldades inerentes à imprevisibilidade e informalidade desses territórios.

14Simultaneamente, será também imperioso reequacionar os mecanismos para “intervir”, nomeadamente a construção dos diagnósticos, o desenho das políticas de intervenção e a definição de prioridades e estratégias, que constituem factores estruturais pelos quais parte dos programas de redução das disparidades poderá ter resultados que, de outra forma, acabam por ficar aquém do esperado, adiando soluções estruturais e perpetuando as situações mais críticas.

O processo de urbanização nos PALOP: da herança colonial às dinâmicas actuais

15As últimas décadas foram marcadas pela intensificação do processo global de urbanização. Todavia, esse crescimento urbano não foi de todo homogéneo, antes profundamente assimétrico, atingindo em alguns territórios cadências avassaladoras que, quando coincidentes com profundas alterações políticas e limitações económicas na capacidade pública de planeamento e actuação, impediram uma reacção atempada e estrutural, do que resultou a produção de espaços de intensa precariedade e incerteza, manifestas nas variadas formas de pobreza e, não raro, na reprodução de mecanismos disruptivos. Actualmente, cerca de um quarto da população urbana reside em condições de precariedade extrema e uma fracção adicional enfrenta marcadas lacunas no seu ambiente construído. As estimativas parecem apontar para que essa percentagem tenha diminuído, mas os números aumentado, sendo que a desigualdade de rendimentos económicos também se terá acentuado (UN-Habitat, 2008; OECD, 2011).

16Os PALOP constituem casos paradigmáticos de um processo de urbanização acelerada, tendo sido marcados por transformações socioeconómicas que alteraram radicalmente a distribuição populacional nos territórios e, em especial, o papel das áreas urbanas e as condições de vida dos seus residentes.

17Relativamente à herança colonial portuguesa, não havendo um padrão que possa sintetizar quer uma ideia de colonização transversal a territórios tão díspares, quer características exclusivas do processo português de colonização, introduz factores que importará analisar de forma transversal, nos seus impactos socioeconómicos e espaciais. Os PALOP apresentam uma marcada diversidade: dois arquipélagos e três territórios continentais, com escalas e naturezas pré-coloniais distintas, assim como processos diferenciados de ocupação, transformação e dinâmicas recentes.

18No entanto as heranças com alguns traços comuns, não sendo os únicos factores determinantes de padrões de urbanização recentes, nem sendo exclusivos da colonização portuguesa, produzem questões que poderão ser especialmente marcantes. Estes factores, assumindo diferentes padrões em cada uma das colónias, introduziram impactos profundos na sua estruturação territorial e social, com repercussões até à actualidade, de que aqui se destacam dois, nas suas relações e repercussões espaciais.

19Um primeiro está relacionado com os padrões das actividades económicas e a sua influência no tempo que lhes sobreveio, considerando-se os entrepostos comerciais com especial preponderância do tráfico esclavagista, as culturas agrícolas de rendimento (café e cacau em São Tomé e Príncipe, chá e algodão em Moçambique) ou a extracção de recursos naturais (como em Angola), que originaram não só estruturações sociais de profunda disparidade – entre as reduzidas elites com o controlo de recursos e as vastas populações mobilizadas, mas que não usufruíram do acesso a bens compatíveis com a valia do seu labor no processo de acumulação – como igualmente territórios profundamente assimétricos, com organização direccionada à produção e escoamento de matéria-prima, que incluiu a preponderância das cidades portuárias como interfaces entre o exterior e o hinterland, as infra-estruturas viárias desenhadas para essa função (determinando, nomeadamente, maiores concentrações costeiras e ligações pontuais a áreas específicas de presença de recursos), assim como espaços rurais vastos cujas populações viriam a ser mobilizadas em processos intensos e rápidos de êxodo para as áreas urbanas.

20A extensão da ocupação portuguesa constitui outro factor a sublinhar, constituindo-se como dos mais longos impérios, com um final que se prolongou além da Segunda Guerra Mundial e após as descolonizações dos restantes impérios coloniais, coincidindo no seu final com um período de ditadura. A este contexto, incentivado pelas pressões internacionais para a descolonização, não só esteve associado um amplo programa propagandístico que incluiu um mais marcado investimento na modernização das colónias (com planos de urbanização e construção de equipamentos), como também as guerras coloniais (presentes em todos os territórios, excepto em São Tomé e Príncipe), e o seu prolongamento em guerra civil e/ou instabilidade política (como o caso dos três territórios continentais), que acentuou e acelerou os processos de urbanização.

21Angola, Moçambique e Guiné-Bissau estiveram envolvidos em conflitos que, além da influência no curso da política, se traduziram no agravamento das carências socioeconómicas e na maior dificuldade de gestão do ambiente construído. Nos cinco territórios africanos lusófonos evoluiu-se do radicalismo ideológico de influência socialista e de um poder centralizado para uma pulverização das políticas socializantes sob impacto dos empreendimentos capitalistas. Os quatro decénios desde as independências foram ainda balizados por duas crises económicas: a dos anos 80, na sequência do choque petrolífero da década precedente – com impacto na redução de oportunidades para as exportações africanas e na subsequente implementação de programas de ajustamento estrutural que contribuíram igualmente para agravar as condições locais –, e a presente, que fez baixar dramaticamente as expectativas de crescimento económico e de alguma melhoria sustentada dos padrões de vida.

  • 8 Para uma discussão mais aprofundada sobre os impactos das transformações coloniais e pós-coloniais (...)

22Estas transformações acarretaram processos complexos de redefinição identitária e política, alterações profundas das configurações sociais, do acesso à terra e a recursos, determinando uma urbanização intensa e desacompanhada de investimentos infra-estruturais e de proporcional crescimento económico8, que contribuíram para a produção e perpetuação de disparidades.

  • 9 “Esta continuada busca dos centros urbanos, reflecte uma esperança comum dos indivíduos: a de que a (...)

23Assim, as cidades constituíram-se num pólo aglutinador das migrações internas, traço comum a cidades de inserção, dimensão e funções dissemelhantes, caso das capitais dos PALOP. A par desse poder de atracção das cidades, que se anunciam como polarizadoras de dinâmicas económicas e, consequentemente, de emprego, elas representaram igualmente o destino de fuga a cenários ainda mais instáveis e desprotegidos, demonstrando que o crescimento urbano se processou mesmo em contexto de fragilidade económica e independentemente de as cidades oferecerem, ou não, as oportunidades prometidas9.

24Perante o intenso processo de urbanização nos diferentes territórios dos PALOP (Figura 1), as suas áreas urbanas – e, em especial, as capitais – multiplicaram várias vezes a sua população num curto espaço de tempo (Figura 2).

Figura 1: Percentagem de população urbana nos PALOP em 1975, 2002 e 2015,
onde é perceptível o intenso aumento em todos os territórios dos
PALOP
(com base em dados do
PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano, 2004
– com estimativa de 2015) (Piepoli, 2005, p. 165)

Figura 2: Números totais de população urbana nos PALOP (em milhões de habitantes),
em 1975, 2002 e 2015, demonstrando a intensa expansão urbana das últimas décadas
(com base em dados do
PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano, 2004
– com estimativa de 2015)(Piepoli, 2005, p. 165)

  • 10 Atente-se nos vários planos urbanos implementados até às independências: Plano Director Municipal d (...)

25Nos últimos anos do colonialismo seria já visível a dificuldade em acompanhar o crescimento urbano com respostas estruturais ao nível do seu planeamento e das obras públicas, apesar das várias iniciativas de modernização e requalificação urbana que se propunham colmatar a precariedade das áreas peri-urbanas. Assim, as políticas definidas para estruturar as cidades apresentaram extensas dificuldades em acompanhar o ritmo avassalador do seu crescimento. Os planos urbanos10 – entendidos enquanto desenho pelo qual se aspirava a controlar as variáveis que moldam os espaços e, supunha-se, o devir social – só tinham sentido em função de um crescimento lento ou contido, cenário que viria a ser contrariado pelas dinâmicas subsequentes. Da mesma forma, também o desenho e a construção de habitação especialmente direccionada à população não colonial detinha um carácter simbólico face à escala das necessidades (Milheiro, 2012).

  • 11 Tal dificuldade não adveio apenas do crescendo de população nos meios urbanos, mas também da enorme (...)

26Face à inexistência ou à desadequação da oferta disponibilizada quer pelas entidades públicas11, quer pelo mercado imobiliário formal, a apropriação do solo e a auto-construção (nalguns casos, consentida já no ocaso do colonialismo) têm-se apresentado como forma de obtenção de um lugar e meio de satisfação das necessidades das famílias de menores rendimentos (Figura 3).

Figura 3: Diagramas, à mesma escala, do crescimento das áreas urbanas, mostrando:
Luanda em 1974 e 2013 (com base em Castro & Neto, 2014), Maputo em 1973 e 2008
(com base em Henriques, 2008), Bissau em 1967 e 2009 (com base em Silva, 2010),
Praia em 1979 e 2010 (com base em Lima, 2015) e
São Tomé em 1958 e 2010 (com base em Fernandes, 2016)

27Luanda conta actualmente com mais de três milhões de habitantes, em resultado de sucessivas deslocações a cada irrupção de conflitos que duraram mais de quatro décadas, tendo crescido mais de seis vezes desde 1970, quando se recensearam 480.613 habitantes, onde se incluíam colonos, muitos dos quais partiram em 1975, e mais do que triplicou desde 1983, quando se recensearam 934.881 habitantes (Hodges, 2003, p. 44), levando à multiplicação dos musseques e à extensão da área urbana por vastos quilómetros, onde às carências habitacionais e infra-estruturais se associam as dificuldades de mobilidade e de acesso a serviços e oportunidades de emprego.

28Em Maputo, à ocupação do centro abandonado pelos colonos seguiu-se um investimento recente através de uma renovada estratificação, que expulsou os menos abonados para os anexos ou para as áreas peri-urbanas (Costa, 2007, p. 24; Oppenheimer & Raposo, 2007). Como noutras cidades, foi nas zonas peri-urbanas que se concentraram os novos habitantes urbanos, entre eles os fugidos da guerra. Aí se localizam os assentamentos que, nascidos em zonas precárias, apresentam, até hoje, graves lacunas de infra-estruturação e marcadas carências habitacionais.

29Bissau é pautada pela expansão informal do tecido urbano à volta de um reduzido núcleo de cimento construído após a Segunda Guerra Mundial, tendo crescido de cerca de 20.000 habitantes estimados em inícios dos anos 70 para quase 300.000 habitantes em meados dos anos 90 (Ramos, 2005, p. 148). Nos vastos bairros periféricos, permanece a dificuldade de infra-estruturação e, consequentemente, da eliminação das diferenças entre o centro e as áreas de ocupação e de expansão espontânea da cidade de Bissau. Apesar de resultante da ocupação informal do solo, as áreas de expansão urbana assumem tal importância do ponto de vista económico e social que supera a do centro, num processo de quase ruralização de Bissau (Ramos, 2005, p. 150).

30Também a cidade da Praia conheceu mais recentemente uma expansão, porquanto a construção civil se tornou uma aposta para a captação de investimento da larga diáspora cabo-verdiana e de alguns quadros. Antes, a capital crescera por via da auto-construção, recorrentemente em zonas não urbanizadas e, por vezes, instáveis. Este esforço coube a indivíduos que, com os recursos do trabalho dependente ou de pequenos negócios, criavam condições de vida para poder viver na cidade. Nestas zonas, a vida nas casas prolonga-se na vida na rua, diferentemente do que sucede nas novas urbanizações onde os laços de proximidade e vizinhança são menos densos (Lima, 2015; Moassab, 2013).

  • 12 O pós-independência trouxe a réplica de intervenções pontuais no tempo colonial, tais como a entreg (...)

31Na cidade de São Tomé, o crescimento da malha urbana acentuou-se nas últimas décadas, motivado por um acréscimo populacional que se processou essencialmente sem a adição ou expansão de relevantes elementos estruturantes, antes segundo uma lógica de adição de múltiplos elementos pontuais sobre a estrutura herdada. Ou seja, os elementos estruturantes da malha urbana – como o traçado das vias, os equipamentos e espaços exteriores públicos, assim como grande parte das redes infra-estruturais básicas – ter-se-ão mantido relativamente semelhantes ao longo deste período, enquanto a população urbana terá aumentado cerca de dez vezes (Nascimento, 2008b, p. 61) e, com ela, o parque habitacional ancorado no mesmo sistema de suporte. Prevaleceu a auto-construção, umas vezes mantendo, outras abandonando, tipologias e materiais locais, trocando-se a madeira por blocos de cimento. No pós-independência, o Estado promoveria a construção de algumas casas de alvenaria, embora em número insuficiente para os quadros de regresso ao país12.

32Através destas breves sínteses, ilustra-se um pouco da escala da expansão urbana nas capitais dos PALOP, a que, repitamo-lo, acresce a complexidade e a diversidade dos territórios (Figura 4), que moldam os contextos, tal o desafio para as políticas urbanas.

A cidade, um lugar de todos? Políticas urbanas nos PALOP

33A escala das condições de precariedade nos espaços urbanos – que visivelmente atinge, nas capitais dos PALOP, a maioria dos seus residentes – demonstra que a reprodução social e espacial da pobreza constitui um desafio titânico, mas levanta igualmente a questão de saber se, para além das soluções propostas não se revelarem claramente insuficientes para reverter essa situação, estas não se apresentarão ainda desfasadas das necessidades e, em especial, das situações mais críticas, que acabam por ser contornadas através de processos de auto-ajuda das próprias populações mais carenciadas. Testemunhando esse desfasamento, John Turner proferiu em 1968 uma frase que ficou célebre nos debates académicos em torno de políticas habitacionais: “mostraram-me soluções que são problemas e problemas que são soluções” (Freire & Oliveira, 2002, p. 109). Formulava, nesse momento, uma dupla crítica: por um lado, a percepção de que algumas actuações públicas acarretavam dificuldades adicionais para os seus utilizadores (no caso, o da provisão habitacional não economicamente acessível aos escalões mais vulneráveis e implantada em áreas periféricas de difícil acesso) e, por outro lado, a observação das dinâmicas de auto-ajuda dos residentes que procuravam dar resposta às suas necessidades, que eram à época entendidas pelas autoridades como práticas a eliminar (naquele contexto, o das favelas e as pressões para a sua erradicação).

34Conquanto tal posição possa afigurar-se extremada, de alguma forma ilustra a necessidade de questionar as abordagens e os impactos, assim como os actores envolvidos nas políticas urbanas que têm a missão de contribuir para um “direito à cidade”.

Figura 4: Amostras, à mesma escala, de tecido urbano com prevalência de
habitação auto-produzida, em zonas centrais e limítrofes das áreas urbanas
de, respectivamente: Luanda, Maputo, Bissau, Praia e São Tomé (GoogleEarth, 2015)

“Soluções que são problemas”? Quando as políticas urbanas perpetuam disparidades

35No enquadramento enunciado, não se tratará de hierarquizar ou comparar as abordagens das diferentes políticas urbanas – discutindo se será mais eficaz uma estratégia de requalificação de construções existentes, ou uma que defenda a sua demolição e a provisão de novas habitações –, mas de debater em que medida é que cada actuação contribui, ou não, para responder às necessidades socioeconómicas locais e para minimizar disparidades urbanas, no sentido de um efectivo “direito à cidade”.

  • 13 Na circunstância, independentemente de ter sido ou não concretizado se o novo governo não o tivesse (...)

36Essa necessidade de reflexão e discussão é especialmente necessária nos casos em que as decisões e os projectos são apresentados não só como a construção de novos paradigmas urbanos, mas justamente como solução para as necessidades locais, sendo aí importante discutir se efectivamente cumprem tal desígnio. De facto, mesmo onde se encetou a (des)centralização do poder, as cidades dos PALOP tornaram-se cenários da competição profundamente desigual entre, por um lado, os grandes investimentos públicos e privados e, por outro, a democratização do acesso a recursos que deveriam nortear a actuação das instâncias de poder local. Esta condição poderá ser particularmente preocupante quando os investimentos públicos mimetizam os privados, incidindo onde a procura se concentra (Gameiro, 2005, p. 141) ou rentabilizam, a expensas públicas, os investimentos privados. Em todo o caso, tais investimentos emblemáticos de grande escala, ainda que ditados pela oportunidade, são recorrentemente justificados como imperativos: exemplo paradigmático foi o projecto apresentado recentemente em São Tomé, onde se propôs a replicação da cidade13. Mas se a “nova cidade de São Tomé” anunciava resolver as carências urbanas, perante um contexto em que dois terços da população vivem abaixo do limiar de pobreza e em condições de habitabilidade precária, a solução proposta para a população mais carenciada seria a disponibilização de habitação a custos controlados, estratégia essa que se tem revelado economicamente inacessível a esse sector populacional (Fernandes, 2016), receando-se a perpetuação das situações mais críticas.

  • 14 A par da demarcação de 250 mil talhões no país para construção própria, meta antecipadamente reconh (...)

37De facto, entre os investimentos públicos de maior dimensão está a habitação económica, conquanto a expansão da construção informal possa tornar simbólicos os programas de construção da habitação a custos controlados, relativamente aos quais acresce a preocupação de que não sejam, como sucede amiúde, necessariamente dirigidos aos mais carenciados. Nos vários PALOP desenham-se programas de construção de habitação a custos controlados, nomeadamente para jovens quadros: em Moçambique anunciou-se a edificação de 35 mil casas para jovens funcionários no quinquénio 2015-201914, em Angola desenvolve-se um extenso programa de construção de habitação (ANGOP, 2015), na Guiné anuncia-se um programa de habitação social em parceria com a China (Lusa, 2015), em Cabo Verde também se investe na habitação a custos controlados (Lima, 2015) e em São Tomé o Instituto Público de Habitação gere igualmente a disponibilização de habitação para funcionários públicos (Fernandes, 2016).

  • 15 Curiosamente, tal torna os projectos de habitação social apetecíveis objectos de valia propagandíst (...)

38Independentemente da efectiva concretização de tais intenções, a oferta dos programas de construção da habitação social é claramente insuficiente e incapaz de actuar de forma efectivamente extensiva15. E apesar dos esforços no sentido de prover habitação e de concretizar um “direito à habitação” – para alguns, um pilar importante do “direito à cidade” – estes programas, quando concretizados, por vezes acabam por se revelar não só insuficientes enquanto resposta à cadência de crescimento das áreas precárias, como têm recorrentemente surgido envoltos em grande indefinição, sendo criticados pela localização e dificuldade de transporte, pela ausência de infra-estruturas e equipamentos sociais, por baixos padrões construtivos e, amiúde, por constituírem soluções não acessíveis aos mais carenciados e até por gerarem dificuldades adicionais no acesso a oportunidades laborais (Viegas, 2015). Acrescem potenciais consequências como desenraizamento, exclusão e marginalidade, por um certo efeito de guetização que tais empreendimentos podem conter, potenciando mais a replicação da privação do que a emergência da consciência cívica.

39No entanto, tais impactos negativos não serão característica de todos os programas de provisão habitacional: há casos de maior sucesso e aceitação, como o programa “Casas para Todos” em Cabo Verde que, apesar das críticas à sua incapacidade de alcançar o escalão de populações que subsistem da economia informal, é valorizado pela integração urbana, soluções arquitectónicas e qualidade construtiva (Lima, 2015). Em suma, independentemente da estratégia adoptada, importa reflectir sobre a sua adequação aos contextos sociais locais.

“Problemas que são solução”? Repensar a informalidade urbana

40Paralelamente, será igualmente essencial discutir os mecanismos de auto-produção das habitações em vastas áreas urbanas, intervindo, a par disso, na requalificação das vastas áreas urbanas de assentamento precário já existentes para melhorar as condições de alojamento e dos espaços colectivos.

41De facto, apresentando diferentes morfologias, características e desafios, as cidades estão em transformação, processo pautado entre a clivagem e/ou a incorporação das áreas de expansão urbana, tornadas uma parte da urbe mas nem sempre urbanizadas. Tais processos de crescimento urbano têm em comum o marcado desfasamento entre o avolumar das necessidades e a lenta cadência da proposta de soluções para lhes dar resposta, o principal dos motivos da prevalência da informalidade no tocante à apropriação do solo e à auto-construção como forma de obtenção de um lugar.

42Para já, o domínio do informal existe, a ponto de pertinentemente se poder questionar onde está a norma. E, nalguma medida, a norma disputa-se e constrói-se passo a passo, dia a dia, no espaço informal e, nessa medida, mais público do que o “cimento” regulamentado, ainda que não necessariamente menos arbitrário porquanto não é de supor que a desigualdade, a dependência e o agravo não permeiem as relações entre os que, olhados de fora, parecem vizinhos de uma comunidade.

  • 16 Cf. Roy (2005); sobre a transversalidade dos processos de informalidade, veja-se Roy (2009b, pp. 83 (...)
  • 17 Acerca da adopção de uma lógica funcionalista em desfavor da lógica institucional ou normativista e (...)
  • 18 De facto, a concepção e aprovação de planos, leis e regulamentos são desafiadas não só pela rápida (...)

43Com a fragilidade dos Estados e dos ordenamentos jurídicos, a actividade informal tornou-se um domínio transversal não só a várias classes ou condições sociais, mas recorrentemente também a entidades e instituições16. Essa acção privilegia as vantagens práticas resultantes de um modo de administração casuístico em detrimento da observância de lógicas institucionais, amiúde inconstantes em virtude da instabilidade política e social por que passam tais sociedades17, o que dificulta a produção e implementação dos necessários mecanismos de gestão e regulação18. Neste enquadramento, corre-se o risco de a inobservância da regulamentação ou a mera indefinição de políticas urbanísticas possibilitarem a tomada discricionária de decisões por quem tem poder, assim como o favorecimento e o lucro assentes na promoção dos solos. De alguma forma, perante desafios silenciosos como os da ocupação do espaço, as autoridades têm assumido um papel ainda insuficiente – quando não de total alheamento – face às demandas dos que ocupam as ruas e os espaços, uma fragilidade que necessita de ser, urgentemente, contornada.

44No imediato parecerá impossível conter a expansão espontânea das cidades, assim como regularizar as áreas já ocupadas. E, de facto, subsiste a dificuldade, por parte das autoridades municipais ou locais, não só em implementar estratégias extensivas, mas também em assegurar aos residentes de baixa renda que esse processo não será moroso nem dispendioso.

45No entanto, ainda que com limitações na sua implementação, já há exemplos que apontam o caminho do “fazer cidade onde já tem moradia” como um meio para consolidação urbana através da tentativa de qualificação dessas áreas, assegurando simultaneamente aos residentes o “direito ao lugar”, ou seja, à sua permanência nos locais ocupados. Tal ocorre em Maputo, com os esforços de titulação das terras (Jorge & Melo, 2014), ou na Praia, onde o programa de regularização da ocupação espontânea existente pressupõe o investimento na melhoria da construção familiar, mas também do espaço público (Lima, 2015) (Figura 5).

46Desta forma, mais do que contrapor as diferentes estratégias de intervenção – provisão habitacional versus requalificação do existente –, urge antes avaliar e discutir a sua extensão, o seu efectivo impacto na melhoria das condições de vida e, acima de tudo, analisar o perfil dos beneficiários abrangidos, para que as situações mais críticas e de maior privação constituam, de facto, a prioridade de intervenção das políticas urbanas, objectivo que recorrentemente acaba por ser secundarizado face a outros objectivos. Nesse enquadramento, um dos maiores desafios da actualidade para a equidade será debater e reequacionar o papel da governação local, assim como a responsabilidade (política) dos técnicos incumbidos da análise e gestão do ambiente construído.

Figura 5: Expansão da Cidade da Praia e exemplo de requalificação do espaço público
(A. S. Fernandes)

Balizas da acção social e referências da governação local: para uma reconfiguração de actores

  • 19 Citem-se o fornecimento de água e de electricidade, a recolha de lixo, transportes públicos, a que, (...)
  • 20 Os motins em Maputo evidenciaram quanto a mobilidade para o trabalho é crucial e, também, a dificul (...)

47Perante a escassez e a falta de alojamentos, a sobrelotação do espaço disponível, a deficiente mobilidade, a que se junta a economia informal, a governação local enfrenta o desafio de actuar de forma mais extensiva na melhoria dos acessos, na dotação de serviços19, na recomposição das centralidades e na qualificação dos espaços públicos, política multidimensional que, além de fundamental e estruturante, favorece os laços de pertença dos habitantes e promove o investimento na habitação própria. Aos desafios das políticas habitacionais adiciona-se a questão dos transportes públicos, relevante para a circulação entre a residência e o local de trabalho, que consome parte substancial da vida das populações de menores recursos económicos20. Acresce ainda a importância da qualificação dos espaços públicos, que também se apresenta como crucial no ambicionado “direito à cidade”, em que aos antigos espaços públicos se somam novos espaços informais, que se tornaram centrais por via da sua ocupação efémera mas regular, nomeadamente pelos mais jovens.

48As circunstâncias políticas e, por vezes, a frágil coesão social não ajudam a lidar com a complexidade e sobreposição de desafios: atente-se na dificuldade no planeamento face à instabilidade política na Guiné e, num passado recente, em Angola e em Moçambique; contraponham-se os grandes investimentos públicos à incipiente democratização do acesso a recursos e à (des)centralização do poder, por iniciar em Angola; retenha-se a dependência de financiamento externo e as acções emblemáticas em São Tomé e Príncipe ou os esforços desencadeados na gestão da terra e na efectiva regularização de forma extensiva de construções informais em Moçambique e em Cabo Verde, processos todos eles relacionáveis com a edificação da cidadania e da igualdade. Consoante os casos, na governação local imperaram a racionalidade política, por vezes a económica e, não raro, as contingências, factores estes que, em diferentes combinações, têm pesado nos rumos das cidades dos PALOP.

49Apesar do seu peso político e da sua valia enquanto símbolo da inovação económica, social e cultural, as cidades tardam em suscitar políticas urbanísticas estruturais e extensivas que integrem, de facto, preocupações sociais e uma intervenção eficaz no edificado, tendente a favorecer a democratização da cidade, tornando-a efectivamente plural e inclusiva.

  • 21 Sem embargo de manifestações violentas e de alguns ganhos delas resultantes, mormente no caso de Ma (...)

50Sem embargo da constituição de partidos políticos e da efectivação de liberdades, nomeadamente de expressão, a sociedade civil tem tido dificuldade em afirmar-se em vários dos PALOP. Note-se, a década de 1970 assistiu ao surgimento da reivindicação da participação das populações na gestão do seu ambiente. Até então, as abordagens tecnocráticas e centralistas excluíam os habitantes, sobretudo os pobres, da definição das políticas urbanas e do planeamento do seu lugar de vida, nomeadamente dos bairros ilegais. Sucederam-se as abordagens participacionistas, à luz das quais se pugnou pelo reconhecimento das modalidades informais de gestão das cidades e pela participação dos habitantes no planeamento e gestão dos seus bairros. Os anos 80 abriram a porta ao reconhecimento da participação dos habitantes, que se inscreveu na noção mais vasta de boa governação, surgida no final da década em resultado dos fracassos dos ajustamentos estruturais (Guibbert, 2004, pp. 87-88; Milando, 2005, pp. 112-117). Nesse enquadramento, as dificuldades actuais para uma cidadania efectivamente participante e activa são extensas, embora sentidas de forma diferenciada nos vários PALOP e apresentando diferentes graus de consolidação: em São Tomé e Príncipe, a um fraco historial de associativismo soma-se a dispersão e reduzida escala do actual tecido associativo (Cravo, Londaitzbehere, Diogo & Sousa, 2010; Nascimento, 2008a), assim como a ténue discussão pública de decisões transversais nos domínios de gestão do ambiente construído; na Guiné-Bissau, a instabilidade política dificulta a consolidação das iniciativas cidadãs; em Angola, a participação civil encontra reduzido espaço de expressão e mobilização, ao passo que a contestação social, adoptada como acto de resistência21, demonstra ser insuficiente para alcançar mudanças sociais.

51No entanto, e sem embargo das dificuldades, a participação cidadã e o tecido associativo poderão constituir-se como actores determinantes no desenvolvimento urbano, de que haverá sinais positivos (Raposo & Ribeiro, 2007), podendo exercer um papel importante quer em termos de reflexividade e discussão pública de decisões – promovendo a transparência e pressionando face a uma mais efectiva resposta a necessidades e prioridades –, quer igualmente como parceiros na construção de novos paradigmas de definição e implementação das políticas urbanas. Por isso, uma sociedade civil com peso aumenta as possibilidades de modelação das políticas urbanísticas. Tal não sugere uma desresponsabilização das entidades públicas, antes demanda que – dada a exigência e complexidade desse campo de trabalho, para além das inquestionáveis valias da economia social solidária e das demais dinâmicas sociais no atendimento das necessidades imediatas e na mitigação da precariedade – a responsabilidade social seja de facto assumida, em maior extensão e de forma estrutural, também pelas entidades que detêm essa missão, nomeadamente as instâncias do poder central e as estruturas de governação local, naturalmente em articulação com os restantes intervenientes, como o tecido associativo e a sociedade civil.

Para um “direito à cidade” nos PALOP. Notas finais

52Para concluir, urge discutir o “direito à cidade” de forma abrangente e envolvendo os vários intervenientes – residentes de várias zonas e de diferentes grupos socioeconómicos, investidores, poder público –, reconhecendo os limites da acção da administração local e central, mas igualmente o seu poder enquanto entidade reguladora (especialmente com a obrigação de limitar as acções profundamente predatórias e de negociar mais-valias sociais dos grandes investimentos) e, ainda, o dever e a capacidade de mobilizar esforços no sentido de assegurar o efectivo acesso equitativo aos recursos comuns. Simultaneamente, importará igualmente integrar as diferentes acções em visões de longo prazo, já que, por regra, a adopção de soluções imediatas e aparentemente inapeláveis, sem preocupações de articulação ou continuidade, têm grandes limitações no tocante à concretização e à durabilidade dos seus desejáveis impactos sociais.

53Será ainda essencial que tal intento político se concretize de forma extensiva, e não apenas circunscrita aos centros urbanos já estabilizados. Com efeito, o “direito à cidade” não se reduz a um “direito à centralidade” – enquanto direito a viver ou a circular num núcleo urbano consolidado –, antes implica a garantia de acesso às qualidades da urbanidade – definida pela facilidade de circulação e pelas oportunidades laborais, pela garantia de acesso a equipamentos e apoios sociais e pela qualificação dos espaços públicos –, independentemente da localização no espaço urbano. Assim, importa atentar não apenas nos centros mais antigos, mas sobretudo nas vastas áreas de expansão informal, para que estas sejam requalificadas como espaços urbanos de qualidade e de oportunidades.

54Justamente, esta será uma das lacunas dos grandes programas de provisão habitacional: anunciando-se como concretização do “direito à habitação”, de alguma forma amputam, quando não impedem, o “direito à cidade”, criando sectores residenciais monofuncionais, de difícil acesso e desprovidos das restantes valências que constituem pilares importantes da urbanidade. Adicionalmente, aí por vezes se estabelecem critérios de selecção de novos moradores que, ao invés do anunciado, não são acessíveis às famílias em situação de maior precariedade, perpetuando-se, assim, as situações sociais mais críticas. Em suma, tais programas, quando concebidos e implementados dessa forma, mesmo se ocupando ou anexando espaço à urbe, não “fazem cidade”.

55Simultaneamente, e apesar do caminho feito, os programas de regularização e qualificação das áreas de assentamento espontâneo afiguram-se ainda insuficientes para acompanhar as carências e o ritmo de crescimento destas áreas, parecendo ainda não atrair o apoio preciso para actuar de forma efectiva, estrutural e extensiva.

56De facto, não existirão soluções ideais para lidar com o desafio titânico de atender às necessidades das populações de menores rendimentos. Em todo o caso, os esforços mobilizados permanecem não só claramente insuficientes, como frequentemente desfasados das necessidades dessas populações. Urgirá, pois, dar visibilidade a esta questão, pressionar no sentido da redefinição de prioridades, contribuir para mobilizar e multiplicar os esforços políticos e sociais, assim como abranger as diversas vertentes de actuação e áreas disciplinares, tal a responsabilidade dos múltiplos agentes sociais.

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Notas

1 Texto escrito de acordo com a grafia antiga da língua portuguesa.

2 Termo cunhado por Henri Lefebvre.

3 Nesta reflexão não é abordada a mais recente inclusão da Guiné Equatorial, considerando-se apenas cinco territórios: Angola, Moçambique, Guiné-Bissau, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe.

4 Listada como um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, a luta contra a pobreza foi adoptada como meta por todos os governos dos PALOP. Independentemente da crise mundial, os resultados foram claramente insuficientes (UN, 2015a), tendo recentemente sido substituídos pelos Objectivos de Desenvolvimento Sustentável (UN, 2015b). Tal resultado, não apenas imputável à acção governativa, mostra o quão difícil é o processo de erradicação da pobreza, mais ainda quando, independentemente de erros de estratégia económica, os Estados não detêm os meios para controlo das condições da evolução económica.

5 Nesse debate, David Harvey tem sido uma figura incontornável; cf. Harvey, 1973 e 2008, por exemplo.

6 “Na situação pós-colonial africana predominam a simultaneidade, a ‘permanência e ruptura’ (segundo a obra de referência de Coquery Vidrovitch, 1985), as sobreposições, as mestiçagens e bricolages (Marie, 1998), as combinações dinâmicas e permanentemente cambiantes de ideologias, valores, práticas, tecnologias, instituições de elementos endógenos/exógenos, rurais/urbanos, africanos/ocidentais, simbólicos/materiais, do mundo dos mortos e do mundo dos vivos. Esta característica frustra qualquer esforço de descodificação e leitura da actual sociedade urbana africana que se baseie nas representações, teorias e metodologias tradicionais ao dispor das ciências sociais e urbanas ocidentais” (Oppenheimer & Raposo, 2007, p. 27).

7 “Inscrever na teoria contemporânea a constante imprevisibilidade e incessante mobilidade” das cidades (Mbembe, Nuttall & Simone citados por Cardoso, 2011).

8 Para uma discussão mais aprofundada sobre os impactos das transformações coloniais e pós-coloniais no continente africano consultem-se autores como Coquery-Vidrovitch (1988 e 2005) ou Rodney (1981).

9 “Esta continuada busca dos centros urbanos, reflecte uma esperança comum dos indivíduos: a de que a pobreza urbana se revele mais suportável do que a pobreza rural e que as cidades continuem, apesar de tudo, a constituir-se num mundo de maiores oportunidades” (Piepoli, 2005, p. 165).

10 Atente-se nos vários planos urbanos implementados até às independências: Plano Director Municipal de Bissau (1948), Plano de Urbanização de São Tomé (1951), Plano de Urbanização de Lourenço Marques, actual Maputo (1955), Plano de Urbanização de Luanda (1957), Plano de Urbanização da Cidade da Praia (1961) (Mattoso, 2011), assim como, por exemplo, nos Planos para Zonas de Ocupação Imediata para Luanda, com que se tentava urbanizar o tecido pré-existente, dotando-o de serviços e de articulação com outros pontos da cidade (Mendes et al., 2005, pp. 43-44).

11 Tal dificuldade não adveio apenas do crescendo de população nos meios urbanos, mas também da enorme dificuldade de instituições não só deficitárias em meios materiais e humanos, como por regra limitadas na autonomia e na capacidade para intervir ou informar decisões políticas, num enquadramento de centralização do poder.

12 O pós-independência trouxe a réplica de intervenções pontuais no tempo colonial, tais como a entrega, em 1978, de moradias sociais aos trabalhadores que se distinguiram no processo de reconstrução nacional (Revolução, 28 de Julho de 1978, p. 2, citado por Espírito Santo, 2015, I, p. 45). Em 1978, seria construída uma fábrica de cerâmica como incentivo à construção de habitações (Costa, 1978, II, pp. 182-183), seguida de uma segunda, dois anos mais tarde (Espírito Santo, 2015, I, pp. 302-303).

13 Na circunstância, independentemente de ter sido ou não concretizado se o novo governo não o tivesse revogado, não se tratou apenas de uma ideia, mas foi lançado o concurso, aprovado o projecto e assinado o contrato (Fernandes & Nascimento, 2015).

14 A par da demarcação de 250 mil talhões no país para construção própria, meta antecipadamente reconhecida como insuficiente (Chirrizane, 2015).

15 Curiosamente, tal torna os projectos de habitação social apetecíveis objectos de valia propagandística inversamente proporcional à sua valia social, bem limitada perante a vasta demanda de habitação.

16 Cf. Roy (2005); sobre a transversalidade dos processos de informalidade, veja-se Roy (2009b, pp. 83-85), nomeadamente os pontos “Informality is not synonymous with poverty”, “Informality is a deregulated rather than unregulated system” e “The state is an informalized entity, or informality from above”.

17 Acerca da adopção de uma lógica funcionalista em desfavor da lógica institucional ou normativista e da existência de um pluralismo administrativo, veja-se Fernandes (2012, pp. 46-47).

18 De facto, a concepção e aprovação de planos, leis e regulamentos são desafiadas não só pela rápida transformação da realidade, como pela falta de recursos, de capacidade humana e, não menos decisivo, por incapacidade de as instituições fazerem valer os seus planos e a sua autoridade, devido a várias circunstâncias, entre as quais o factor clientelar que pauta as relações políticas.

19 Citem-se o fornecimento de água e de electricidade, a recolha de lixo, transportes públicos, a que, a outro nível, cumpriria planificar o uso dos solos, tendo eventualmente em vista proporcionar alojamento e aumentar as possibilidades de saída da pobreza (Graham & McFarlane, 2015).

20 Os motins em Maputo evidenciaram quanto a mobilidade para o trabalho é crucial e, também, a dificuldade em encontrar soluções. Também as dificuldades de mobilidade em Luanda demonstram as pressões urbanas e a diferenciação entre as populações com maiores e menores recursos.

21 Sem embargo de manifestações violentas e de alguns ganhos delas resultantes, mormente no caso de Maputo aquando de aumentos nos chapas, não será apenas na revolta violenta, mesmo se compreensível, que residem as possibilidades de mutação social. Cf. Roy (2009a, pp. 84-86), nomeadamente o ponto “Insurgence does not necessarily create a just city”.

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Índice das ilustrações

Legenda Figura 1: Percentagem de população urbana nos PALOP em 1975, 2002 e 2015, onde é perceptível o intenso aumento em todos os territórios dos PALOP (com base em dados do PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano, 2004 – com estimativa de 2015) (Piepoli, 2005, p. 165)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/2679/img-1.jpg
Ficheiros image/jpeg, 16k
Legenda Figura 2: Números totais de população urbana nos PALOP (em milhões de habitantes), em 1975, 2002 e 2015, demonstrando a intensa expansão urbana das últimas décadas (com base em dados do PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano, 2004 – com estimativa de 2015)(Piepoli, 2005, p. 165)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/2679/img-2.jpg
Ficheiros image/jpeg, 12k
Legenda Figura 3: Diagramas, à mesma escala, do crescimento das áreas urbanas, mostrando: Luanda em 1974 e 2013 (com base em Castro & Neto, 2014), Maputo em 1973 e 2008 (com base em Henriques, 2008), Bissau em 1967 e 2009 (com base em Silva, 2010), Praia em 1979 e 2010 (com base em Lima, 2015) e São Tomé em 1958 e 2010 (com base em Fernandes, 2016)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/2679/img-3.jpg
Ficheiros image/jpeg, 32k
Legenda Figura 4: Amostras, à mesma escala, de tecido urbano com prevalência de habitação auto-produzida, em zonas centrais e limítrofes das áreas urbanas de, respectivamente: Luanda, Maputo, Bissau, Praia e São Tomé (GoogleEarth, 2015)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/2679/img-4.jpg
Ficheiros image/jpeg, 1,7M
Legenda Figura 5: Expansão da Cidade da Praia e exemplo de requalificação do espaço público (A. S. Fernandes)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/2679/img-5.jpg
Ficheiros image/jpeg, 50k
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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Ana Silva Fernandes e Augusto Nascimento, « O “Direito à Cidade” nos PALOP: Quatro décadas de expansão urbana, de políticas e de mutações sociais. Notas para uma investigação », Cadernos de Estudos Africanos, 35 | 2018, 109-132.

Referência eletrónica

Ana Silva Fernandes e Augusto Nascimento, « O “Direito à Cidade” nos PALOP: Quatro décadas de expansão urbana, de políticas e de mutações sociais. Notas para uma investigação », Cadernos de Estudos Africanos [Online], 35 | 2018, posto online no dia 02 outubro 2018, consultado o 10 dezembro 2018. URL : http://journals.openedition.org/cea/2679 ; DOI : 10.4000/cea.2679

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Autores

Ana Silva Fernandes

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