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Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO): Luces y sombras en el 40º aniversario del Protocolo A/P.1/5/79 sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento

Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO): Luzes e sombras na celebração do 40º aniversário da assinatura do Protocolo A/P.1/5/79 sobre a livre circulação de pessoas, residência e estabelecimento
Avelino Chico
p. 211-241

Resumos

Este trabalho pretende analisar de maneira crítica o protocolo A/P.1/5/79, sobre a livre circulação de pessoas, residência e estabelecimento. À medida que se aproxima o 40º aniversário da assinatura do Protocolo, urge identificar as suas luzes e as suas sombras. De igual modo destacar as teorias explicativas sobre a mobilidade humana na CEDEAO. Para além de converter a CEDEAO em uma região visa-free, o Protocolo A/P.1/5/79 foi criado com o objetivo de regular a circulação de pessoas e bens. No entanto, tem havido dificuldades na sua implementação. A estas dificuldades se une o facto de a CEDEAO congregar diversos grupos linguísticos: anglófonos, francófonos e lusófonos. Ademais do próprio Protocolo, para a elaboração deste trabalho utilizámos outros documentos aprovados pelos Chefes de Estado e de Governo da CEDEAO.

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Indice de palabras clave :

migración, integración, residencia, Estado, CEDEAO
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Notas da redacção

Recebido: 24 de setembro de 2017
Aceite: 20 de novembro de 2018

Texto integral

1La circulación de personas y bienes forma parte de la historia de la humanidad. Desde los tiempos más recónditos, el ser humano ha tenido necesidad de desplazarse de un lado a otro para satisfacer distintas necesidades. De este modo, el fenómeno migratorio no es ajeno a la realidad humana: “somos un pueblo de emigrantes, de asentamiento de muchos pueblos. Por eso podemos decir que el tema de las migraciones no es algo ajeno a nosotros” (Ares, 2009, p. 19). Con otras palabras, “like many birds, humans are a migratory species. Indeed, migration is as old as humanity itself” (Massey, Arango, Hugo, Kouaouci, Pelegrino, & Taylor, 2008, p. 1). De hecho, la Declaración Universal de los Derechos Humanos plantea el derecho a la emigración, así como al movimiento interno de personas y bienes. Es decir, “toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado” (art. 13). Más aún, “ningún Estado está obligado a negar la admisión de un extranjero en su territorio o expulsarlo a menos que se haya obligado a ello a través de un tratado” (Gortázar, 2007, p. 79). Es más, cada Estado tiene la obligación de crear un espacio de seguridad, libertad y justicia, luchando contra la discriminación, la marginación y el desprecio hacia el colectivo migrante.

2Los Estados, bloques regionales y continentales incentivan a menudo la firma de acuerdos para promover la cooperación al desarrollo, la estabilidad política y la integración regional y continental. Por lo que respecta a la CEDEAO, desde su nacimiento, en la capital nigeriana de Lagos, en el año 1975, los jefes de Estado y los gobiernos de África Occidental establecieron como objetivo convertirse en una región de libre circulación de personas, bienes y capitales. Por esta razón, la abolición de cualquier obstáculo que pudiera impedir la libre circulación de personas, bienes y capitales entraba dentro del objetivo de la CEDEAO, y consecuentemente del propósito de los mandatarios africanos. La adopción del Protocolo A/P.1/5/79, sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento, en el año 1979, nace, precisamente, para que se alcanzase este objetivo. En otras palabras, se pretendía exentar a los ciudadanos de la Comunidad de la posesión de visado, permiso de residencia y permitirles trabajar, realizar actividades comerciales e industriales en el seno de la Comunidad (Protocolo A/P.1/5/79).

3La implementación del Protocolo A/P.1/5/79 se estableció por un periodo de quince años. Cada cinco años se debería poner en marcha una de las tres fases del Protocolo. La primera fase comprende el derecho de entrada y la abolición de los visados. La segunda se centraba en el derecho a la residencia y al empleo. La tercera fase admite el derecho al establecimiento y facilitación de negocios; además del derecho de los ciudadanos de la Comunidad a crear empresas y llevar a cabo actividades económicas en los distintos territorios de los Estados miembros. Para facilitar la buena ejecución de las distintas obligaciones del Protocolo fueron aprobados tres protocolos complementarios, adicionales o todavía suplementarios: el Protocolo A/SP.1/7/85, sobre el Código de Conducta, el Protocolo A/SP.1/7/86, sobre la segunda fase, y el Protocolo A/SP.2/5/90, sobre la tercera fase. Sin embargo, hasta el día de hoy, y con sus propias vicisitudes, solo la primera fase ha sido implementada de forma plena por los Estados miembros. ¿Qué ha pasado? ¿Qué dificultades han tenido los Estados miembros a la hora de poner en marcha las directrices del Protocolo? Estas y otras preguntas son las que nos proponemos contestar a lo largo de este trabajo.

Figura 1: Mapa de la CEDEAO

Figura 1: Mapa de la CEDEAO

Fuente: Machado (2010)

CEDEAO

  • 1 “Over the generations, people have migrated in response to demographic, economic, political and rel (...)

4El área geográfica de la CEDEAO es de aproximadamente seis millones de kilómetros cuadrados. La población de esta región está estimada en 355.432.150 habitantes (Sesay, 2016, p. 5). Es más, la mayoría de la población es joven: el 42,3% tiene menos de 15 años de edad y el 65,5% vive en zonas rurales y se dedica a la agricultura (Mensah & Aidoo, 2006, p. 93). El movimiento migratorio es una de las particularidades de esta zona. Según el profesor Adepoju, “migration is historically a way of life in West Africa” (Adepoju, 2007, p. 161). Estos movimientos, sobre todo desde el punto de vista de las fronteras, eran, y todavía siguen siendo, en su gran mayoría informales pues han sido propiciados por las afinidades culturales (clanes o tribus). Con no menor frecuencia, estas poblaciones hablan la misma lengua y comparten las mismas costumbres y hábitos (Mbiti, 1990, p. 21). Esto explica la artificialidad de las fronteras nacionales en África. Dichas fronteras no coinciden con divisiones étnicas, sociales y familiares. En realidad, la llamada inmigración irregular ocurre dentro de estos espacios sociales más amplios que a menudo no coinciden con las fronteras nacionales. Sin embargo, la migración en la CEDEAO ha sido igualmente propiciada por otros factores: la presión demográfica, las relaciones históricas, las redes de inmigración, las guerras, conflictos étnicos, la inestabilidad política, económica y social1.

Tabla 1: Países y población de la CEDEAO

Tabla 1: Países y población de la CEDEAO

Fuente: Elaboración propia a partir de Index Mundi (2018) & Banco Mundial (2018)

5Después de acceder a la independencia tras el periodo de colonización, los Estados del África Occidental fueron ganando estabilidad política y promovieran la cooperación al desarrollo. De esa manera, el 28 de mayo de 1975, los jefes de Estado y de gobierno crearon, en la capital nigeriana de Lagos, la CEDEAO. El objetivo de los líderes africanos era “fortalecer la integración económica a través de la libre circulación de bienes, de capitales y de personas, así como consolidar los esfuerzos de mantener la seguridad, la paz y la estabilidad política de los Estados miembros” (Touzenis, 2012, p. 14). Los Estados que firmaron el tratado que dio lugar a la CEDEAO fueron: Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo. Cabo Verde fue admitido al año siguiente, en 1976. Sin embargo, Mauritania se retiró de la organización en el año 2002. Actualmente la CEDEAO está constituida por quince Estados miembros.

Estado de la cuestión

  • 2 Arab Maghreb Union (AMU), Economic and Monetary Community of Central Africa (CEMAC), Community of S (...)

6Actualmente hay catorce comunidades de integración regional en África2. Estas comunidades fueron creadas fundamentalmente para promover la integración económica y la resolución de conflictos. Con todo, de entre estas comunidades, solo seis poseen tratados para promover la libre circulación de personas y bienes. Mientras tanto, la CEDEAO es la única Comunidad visa-free. Por eso no es de extrañar la evaluación que hace la Comisión Económica para África de las Naciones Unidas (UNECA) sobre esta Comunidad. Según la UNECA, la CEDEAO, junto con la SADC y la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA), es una de las comunidades regionales más prometedoras del continente africano. La Comunidad, reitera la Comisión, había logrado, entre los años 1994 y 1999, una cifra por encima del promedio de integración del seis por ciento (UNECA, 2004, p. 231). Este resultado es fruto de la estabilidad política que la región ha experimentado en los últimos años. Asimismo, la estabilidad económica de los Estados miembros de la CEDEAO. La tabla 2 presenta algunas comunidades económicas donde pertenecen los países de la Comunidad.

Tabla 2: Comunidad económica de los Estados africanos

Tabla 2: Comunidad económica de los Estados africanos

* Comunidades en las que aparecen integrados países de la CEDEAO

Fuente: Elaboración propia

7A pesar de ser la Comunidad líder en la libre circulación de personas y bienes, la CEDEAO se enfrenta con enormes dificultades a la hora de aplicar los protocolos. Hasta el día de hoy, solo la primera fase del Protocolo A/P.1/5/79, que comprende la abolición de los visados, ha sido implementada por los Estados miembros. Pese a ello, los ciudadanos de la Comunidad continúan enfrentando acosos administrativos y extorsión en los puestos fronterizos. La mayoría de los Estados miembros, sino todos, mantiene numerosos puestos de control (Robin, 2008, p. 6). Con no menos frecuencia, los oficiales de las fronteras cobran una tasa a los ciudadanos de la Comunidad que las cruzan. Por lo que parecen no estar informados sobre las directivas de la Comunidad. Además, aunque el Protocolo lo prohíbe, continúa, todavía, habiendo expulsión en masa de ciudadanos de la Comunidad. Finalmente, los Estados miembros parecen poco dispuestos a ceder parte de su soberanía en favor de la Comunidad en temas migratorios.

Protocolo A/P.1/5/79, sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento

8El Protocolo A/P.1/5/79 tiene su origen en la propia gestación de la CEDEAO. Por eso, en la introducción, el Protocolo recuerda los artículos 2 y 27 del Tratado de la creación de la CEDEAO. Estos artículos ponen de relieve los objetivos de la Comunidad. Mientras el artículo 2 se refiere a la cooperación entre los Estados miembros en los dominios de la vida económica, el 27 hace referencia a la abolición de todo tipo de restricción a la cooperación, incluso a la libre circulación de personas (ECOWAS, 1975).

9El Protocolo A/P.1/5/79 está dividido en seis partes. La primera comprende las definiciones de los términos. La segunda incluye los principios generales que regulan la libre circulación de personas, residencia y establecimiento. La tercera abarca las disposiciones sobre la implementación de la primera fase del Protocolo. La cuarta se refiere a las prácticas sobre la circulación de vehículos de transporte de personas. La quinta describe los ámbitos que afectan a los Estados miembros. Por último, la sexta relata las consideraciones finales sobre el depósito y entrada en vigor del Protocolo.

10Para lograr el objetivo de nuestro trabajo nos detendremos en las tres fases que los jefes de Estado y de gobierno han establecido para la puesta en marcha del Protocolo. La primera fase tiene que ver con la abolición de los visados. La segunda comprende el derecho a la residencia y al empleo. Finalmente, la tercera destaca el derecho al establecimiento y facilitación de llevar a cabo una actividad económica. Las tres fases constituyen el “núcleo duro” del Protocolo y por eso pretendemos estudiarlas en profundidad. Por último, la equidad de derechos y los procesos de expulsión también son tratados en el Protocolo.

Libre circulación de personas

  • 3 “Any citizen of the Community who wishes to enter the territory of any other Member State shall be (...)

11La libre circulación de personas constituye la primera fase del Protocolo A/P.1/5/79. Esta fase comprende la abolición de visados y permisos de entrada en los territorios de los Estados miembros. La aplicación de estas medidas debería ser completada cinco años después de la entrada en vigor del Protocolo. Aunque se pretenda la abolición de los visados y permisos de entrada, el Protocolo establece algunos requisitos. En primer lugar, el ciudadano comunitario que desea viajar hacia el territorio de un Estado miembro debe tener un documento de viaje válido, así como el certificado internacional de salud. En segundo lugar, aunque esté exento de visado, dicho ciudadano está obligado a entrar al país comunitario a través de canales o vías oficiales. Por último, si pretende permanecer más de noventa días, debe remitir una solicitud a las autoridades migratorias del Estado miembro que le acoge3.

12Así que para ejercer el derecho de entrada, los ciudadanos de la Comunidad necesitan tener un documento válido en vigor. Se entiende por documento válido el pasaporte o cualquier otro documento de viaje o el laissez-passer emitido por un Estado miembro. Se establece un periodo máximo de noventa días para el cual no es necesario solicitar un permiso o visado, debiendo requerirlo si la estancia excede este periodo máximo. En este aspecto (referente al documento de entrada y el periodo de estancia de tres meses), el Protocolo se asemeja a lo establecido por la directiva de la UE (Directiva 2004/38/CE, arts. 4-6). Sin embargo, mientras la CEDEAO demanda a los ciudadanos de la Comunidad estar en posesión del certificado de salud, la UE pide la Tarjeta Sanitaria Europea. Dicha tarjeta cubre la asistencia sanitaria pública. Los ciudadanos de la UE también tienen posibilidad de obtener el seguro de salud. A diferencia de la Tarjeta Sanitaria Europea, el seguro proporciona cobertura para gastos médicos tanto para países comunitarios como no comunitarios (Legido-Quigley, McKee, Nolte, & Glinos, 2008, p. 18). Es más, el ciudadano de la CEDEAO no necesita hacer una declaración de presencia tras entrar a un país comunitario. Aunque no se ha generalizado, algunos Estados miembros de la UE lo exigen. Por ejemplo, Italia demanda que el viajero procedente de otros países de la UE declare su presencia ya sea en el aeropuerto o en una comisaría de policía tras ocho días de su llegada al país (Massetti, 2017, p. 21).

  • 4 “Member States shall reserve the right to refuse admission into their territory to any Community ci (...)

13Para facilitar la libre circulación de personas, el Protocolo contempla, igualmente, la libre circulación de los medios de transportes comerciales y privados. No obstante, mientras el medio de transporte privado registrado en el territorio de un Estado miembro puede permanecer válido en otro por un periodo de noventa días, el de transporte comercial solo puede serlo por un periodo de quince días. Durante estos días, el referido medio de transporte no podrá implicarse en ningún tipo de actividad comercial. Más aún, contrariamente al objetivo del Protocolo, y por consiguiente al objetivo de la creación de la CEDEAO, el Protocolo contempla el derecho a no admitir la entrada de ciudadanos de la Comunidad considerados migrantes “inadmisibles” en las legislaciones domésticas4.

14Esta primera fase del Protocolo es la que ha sido implementada plenamente por los Estados miembros. Por eso, la CEDEAO es la única Comunidad visa-free en el continente africano. Los Estados miembros han reducido de manera considerable numerosos puestos de control. También se han reducido los rígidos procedimientos fronterizos. Algunos controles fronterizos están dotados de máquinas de escaneo de pasaporte para facilitar la libre circulación de personas. No obstante, hay todavía enormes obstáculos que dificultan la libre circulación de personas. El primero, pero no el único, es la propia cláusula del artículo 4, sobre el derecho a la no admisión. Los Estados miembros defienden este artículo para realizar expulsiones masivas de ciudadanos de la Comunidad. Por ejemplo, entre los años 1983 y 1985, con el boom del petróleo en Nigeria, muchos ciudadanos de la Comunidad, sobre todo de Ghana, habían inmigrado a este país. Sin embargo, invocando el artículo 4 del Protocolo, Nigeria expulsó más de un millón de ciudadanos considerados irregulares (Duhem, 2014).

Residencia

15El derecho a la residencia otorga a los ciudadanos de la Comunidad residir en el territorio de otro Estado miembro que no sea el suyo. Las líneas maestras del derecho a la residencia se encuentran desarrolladas en el Protocolo adicional A/SP.1/7/86. Este derecho, que comprende la segunda fase del Protocolo A/P.1/5/79, debería ser implementado a los cinco años después de la puesta en marcha de la primera fase. Además del derecho a la residencia, también se consagra el derecho de llevar a cabo una actividad económica y laboral. Con todo, es necesario que se obtenga, primeramente, un permiso de residencia. Como afirma el texto firmado por los jefes de Estado y de gobierno: “citizens of the Community, who are nationals of Member States admitted without visa into the territory of one Member State and, desiring to reside in the territory of that Member State, shall be obliged to obtain an ECOWAS Residence Card or a Residence Permit” (Protocol A/SP.1/7/86, art. 5).

16El Protocolo que regula el derecho a la residencia también obliga a los Estados miembros a la igualdad de trato entre los ciudadanos nacionales y comunitarios (Protocolo A/SP.1/7/86, art. 23). La igualdad de trato cubre áreas tales como seguridad en el empleo, participación en actividades sociales y culturales, formación continua, reinserción laboral en el caso de pérdida de empleo, acceso a los servicios sanitarios y educación de los niños (Protocolo A/SP.1/7/86, art. 23). Para facilitar la puesta en marcha del Protocolo, en el año 1990 se creó la Tarjeta de Residencia CEDEAO. La tarjeta tiene una duración de tres años, pudiéndose renovar sucesivamente (Decisión A/DEC.2/5/90, art. 13), y su expedición no está sujeta a ninguna tasa. Sin embargo, la solicitud de la tarjeta puede ser rechazada sin derecho a ningún tipo de recurso (Decisión A/DEC.2/5/90, art. 15).

17Si la aplicación de la primera fase fue efectiva, logrando que hoy día la CEDEAO sea una región visa-free, la segunda fase no tuvo la misma suerte. Hasta al día de hoy, esta fase continúa sin conocer progresos significativos. La inestabilidad política y los flujos migratorios masivos y prolongados provocados por las guerras civiles en Liberia y Sierra Leona, durante parte de la década de 90 del siglo pasado, afectaron sobremanera la implementación de esta fase. Además, hay falta de voluntad de los Estados miembros para aplicar correctamente las directivas del Protocolo. Por ejemplo, a pesar de no estar sujetos a una tasa, los Estados miembros la están cobrando para la emisión de la tarjeta de residencia. En la tabla 3 se indica las tasas aplicadas por los Estados miembros, la puesta en marcha de las directivas del Protocolo A/P.1/5/79, así como la aplicación de los protocolos adicionales o suplementarios.

  • 5 “‘Migrant worker’ means any citizen who is a national of one Member State, who has travelled from h (...)

18Asimismo, la definición de trabajador migrante que nos da el Protocolo parece no reflejar la realidad migratoria de la región5. La definición excluye: primero, las personas cuya relación laboral no ha sido establecida en el Estado miembro que les acoge. Segundo, los individuos que se hallan en el territorio de un Estado miembro y desempeñan sus funciones laborales en una organización internacional. Tercero, las personas que se hayan establecido en un país miembro de la Comunidad como inversores. Cuarto, los ciudadanos comunitarios que a pesar de trabajar en el territorio de un Estado miembro sus ingresos proceden de otro Estado miembro. Quinto, los individuos que tienen un contrato laboral determinado por el derecho internacional.

Tabla 3: CEDEAO: Implementación de las directivas

Tabla 3: CEDEAO: Implementación de las directivas

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del secretariado de la CEDEAO

19Como hemos subrayado en su momento, los flujos migratorios que la CEDEAO va registrando son llevados a cabo en su mayoría por los ciudadanos comunitarios. Por lo que la definición de “trabajador migrante” se presume poco realista, pues excluye a la mayoría de los migrantes. Los países que más acogen a los ciudadanos comunitarios son Costa de Marfil, Nigeria, Ghana, Gambia y Guinea (Awumbila, 2018, p. 15). Por ejemplo, el 11,91% de los habitantes de Costa de Marfil es constituido por ciudadanos comunitarios (Awumbila, Benneh, Teye, & Atiim, 2014, p. 10). Al problema de la definición del “trabajador migrante” se añade el hecho de que se excluya a los ciudadanos de la Comunidad de ejercer un oficio en la administración pública en un país que no sea suyo (Protocolo A/SP.1/7/86, art. 4). La legislación no pretende otra cosa que proteger la mano de obra nacional. Como consecuencia, los ciudadanos comunitarios están arrinconados en el sector informal: comercio y venta ambulante (OECD/SWAC, 2017, p. 212). Según el profesor Cachón, “la concentración sectorial de inmigrantes es un indicador de segregación” (Cachón, 2011, p. 8).

Establecimiento

20Si la primera fase del Protocolo A/P.1/5/79 ha sido implementada de manera exitosa y, la segunda, tímidamente, la tercera sigue en el estadio cero. En otras palabras, la tercera fase del Protocolo, que prevé el derecho al establecimiento y el derecho del ciudadano de la Comunidad a llevar a cabo una actividad económica y crear empresas en el territorio de un Estado miembro que no sea el suyo, no ha sido todavía implementada. El Protocolo estipula que esta fase debería ser puesta en marcha en un periodo de cinco años, una vez terminada la ejecución de la segunda fase. Un Protocolo adicional, donde aparecen las distintas tareas y obligaciones a ser ejecutadas, fue aprobado en el año 1990. Sin embargo, todo continúa en “punto muerto”.

21En el Protocolo adicional que comprende el derecho al establecimiento, los jefes de Estado y de gobierno vuelven a reiterar la no discriminación en el trato entre ciudadanos nacionales y los de otros Estados miembros (A/SP.2/5/90, art. 4). Seguidamente, se pide a los Estados miembros cooperación en la puesta en marcha de las directrices del Protocolo. Países tales como Benín, Burkina Faso, Mali, Níger, Nigeria, Senegal y Togo crearon comisiones nacionales para acompañar y seguir la implementación del Protocolo (Adepoju, Boulton, & Levin, 2007, p. 4). Al crear estas comisiones, estos países han mostrado la voluntad de poner en marcha las orientaciones del Protocolo. De la misma manera, tal vez lo más importante, se demanda a los Estados miembros armonizar sus legislaciones nacionales de modo que se permita que el ciudadano de la Comunidad pueda adquirir y explotar tierras en el territorio de un Estado miembro que no sea el suyo.

22A pesar de la buena voluntad manifestada por los jefes de Estado y de gobierno, la implementación del Protocolo sigue a paso lento. No hay duda de que se han dado pasos significativos, como la eliminación de visados. Con todo, queda mucho para que se alcance el objetivo de la creación de la Comunidad tal como lo habían orquestado, y continúan orquestándolo, los jefes de Estado y de gobierno. Pese a que la regulación planteada en los protocolos es compleja y extensa, en la práctica deja entrever diversas lagunas. De hecho, los Estados intentan preservar su soberanía apoyándose en los protocolos de la CEDEAO. Por ejemplo, el Protocolo adicional que hemos venido citando sobre la tercera fase, así lo ilustra. Mientras se pide a los Estados miembros que eliminen todos los obstáculos al derecho de establecimiento –como el de la explotación de tierras–, al mismo tiempo se les permite no aplicar tal requerimiento si su legislación nacional así lo regula (A/SP.2/5/90, art. 12).

  • 6 Versión original: “each Member State shall undertake to accord non-discriminatory treatment to nati (...)

23El Protocolo defiende la no discriminación en el tratamiento entre los nacionales y los ciudadanos de la Comunidad. De todos modos, no es tajante en esta cuestión. Es decir, el Protocolo subraya que “cada Estado miembro se comprometerá a otorgar un trato no discriminatorio a los nacionales y a las empresas de otros Estados miembros. Sin embargo, si para una actividad específica, un Estado miembro no puede otorgar dicho tratamiento, el Estado miembro debe indicarlo, por escrito, al Secretariado Ejecutivo. Los demás Estados miembros no estarán obligados a otorgar un trato no discriminatorio a los nacionales y a las empresas del Estado en cuestión” (A/SP.2/5/90, art.4)6. Así que por razones no especificadas, el Protocolo permite que no se otorgue el derecho a la no discriminación. Esto puede suscitar diversas interpretaciones y condicionar la aplicación del Protocolo. Más aún, como acontece en la mayoría de las disposiciones de la CEDEAO, se pretende mantener la soberanía del Estado. Por lo que existen muchas lagunas en la regulación sobre la no discriminación.

Equidad de derechos y trato

24La equidad de derechos y trato aparece en casi todos los protocolos de la CEDEAO. El Protocolo sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento no es una excepción. Además, los protocolos adicionales al Protocolo sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento tratan de este tema –la equidad de derechos y trato– de manera más elaborada. Por eso, la referencia a estos protocolos será de vital importancia. Mientras en el Protocolo adicional sobre el código de conducta, los líderes de la CEDEAO empiezan por reconocer los derechos de los individuos presentes en la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos (A/SP.1/7/85, art. 1), en el Protocolo adicional sobre la implementación de la segunda fase se establecen las áreas en las que la equidad de derechos o trato son garantizadas.

25Entre estas áreas en las que la equidad de derechos o trato son garantizadas figuran: primero, al nivel de trato, los ciudadanos comunitarios disfrutarán del trato igual con respecto a los nacionales del país del Estado miembro que les acoge. Segundo, dicho trato igual se manifestará en el ámbito de la seguridad en el empleo, participación en actividades culturales y sociales, posibilidades de reempleo en caso de pérdida de trabajo por razones económicas, formación profesional avanzada, acceso a la enseñanza general y profesional, así como escuelas de formación profesional para sus hijos; y beneficio en el acceso a los centros sociales, culturales y sanitarios (A/SP/.1/7/86, art. 23). Sin embargo, subraya el Protocolo, solo los trabajadores migrantes que cumplan las normas y los reglamentos que rigen la residencia disfrutarán del trato igual con los nacionales del Estado miembro.

26Aunque el reglamento de la UE sobre la libre circulación de personas y bienes parece más elaborado, los derechos del trabajador migrante de la CEDEAO son similares a los de la UE (Reglamento CEE 1612/68, art. 7). Con todo, a diferencia del reglamento de la UE, la jurisprudencia de la CEDEAO prevé la protección de los derechos de los migrantes en situación irregular. En el caso de expulsión del migrante en situación irregular, se deben seguir los parámetros legales (Protocolo Suplementario A/SP.1/7/85, art. 3). La razón por la que la UE no contempla una provisión para los ciudadanos comunitarios en situación irregular parece sencilla: mientras que el ciudadano comunitario de la CEDEAO puede convertirse en migrante irregular, en la legislación de la Unión Europea es técnicamente imposible que el ciudadano de la comunidad se convierta en migrante irregular. Entretanto, la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 aporta otros datos: “únicamente en circunstancias excepcionales, cuando concurran razones de seguridad pública de carácter imperativo, debería adoptarse una medida de expulsión contra ciudadanos de la Unión” (art. 24).

27La legislación de la CEDEAO también prevé la equidad de derechos y trato no discriminatorio a la hora de erigir una empresa en el territorio de un Estado miembro. Esta cláusula nos parece importante articularla pues el flujo migratorio en la región de África Occidental está, sobre todo, motivado por el factor laboral. Aparte de ciudadanos comunitarios, la CEDEAO acoge trabajadores migrantes que proceden de países vecinos de la Comunidad (Agyeman & Setrana, 2014, p. 19). Asimismo, acoge a refugiados procedentes de otras partes de África y estudiantes originarios de África, Asia y Europa del Este (Gaibazzi, 2015, p. 152). Con todo, los mayores flujos migratorios al nivel de la CEDEAO ocurren en el interior de la Comunidad. Se estima que la migración de trabajadores dentro de la CEDEAO es seis veces más que la movilidad de obreros dentro de la UE (Ndiaye, 2013, p. 101). Por eso el Protocolo adicional sobre la segunda fase es muy contundente en esta materia de equidad de derechos y trato no discriminatorio. El referido Protocolo prohíbe la confiscación o desapropiación de activos y capitales con pretexto discriminatorio. Más aún, si la confiscación ha tenido lugar, se debe restituir o compensar a la persona o compañía concernida (Protocolo Suplementario A/SP.2/5/90, art. 7).

Figura 2: Migración de trabajadores de la CEDEAO

Figura 2: Migración de trabajadores de la CEDEAO

28La equidad de derechos y trato también constituye una de las herramientas para alcanzar los objetivos de la creación de la CEDEAO. No se puede hablar de la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales si no hay igualdad de trato entre los ciudadanos de la Comunidad. No se puede, asimismo, hablar de derecho de residencia y establecimiento en un ambiente hostil donde un ciudadano de un Estado miembro que reside en el territorio de un Estado diferente del suyo no goce de los mismos derechos que los nacionales. De ahí el esfuerzo que la CEDEAO ha puesto en marcha para que se establezca la igualdad de derechos y trato. La implementación de esta norma, como se afirma en el preámbulo del Protocolo adicional sobre el código de conducta, “shall constitute the fundamental basis for building up ECOWAS” (A/SP.1/7/85).

Tabla 4: CEDEAO: Estadísticas sobre migrantes comunitarios y extracomunitarios

Tabla 4: CEDEAO: Estadísticas sobre migrantes comunitarios y extracomunitarios

Fuente: Awumbila et al. (2014, p. 26)

29La igualdad de derechos y trato, como veremos más adelante, sobre todo en el siguiente apartado sobre la expulsión, no siempre ha sido respetada por los Estados miembros. Las legislaciones nacionales continúan defendiendo sobremanera a los ciudadanos nacionales y los demás miembros de la Comunidad son tratados como los “otros”. El acceso al empleo en el sector público es cada vez más difícil para los migrantes (Uexkull, 2011, p. 7). Algunos oficios tienen prohibido su ejercicio por extranjeros o ciudadanos de otros Estados miembros. Entre éstos figura la labor de médico, farmacéutico, abogado, notable y oficial de justicia (Kabbanji, Ouedraogo & Piché, 2007).

  • 7 “Migrant, who comply with rules and regulations governing residence, shall enjoy equal treatment wi (...)

30El sector educativo es otra área donde la discriminación es bastante visible. Por ejemplo, en Senegal, mientras la matrícula a la universidad para el ciudadano nacional cuesta entre 10.000 y 15.000 FCFA, para el extranjero, incluso el ciudadano comunitario, cuesta diez veces más, es decir, entre 100.000 y 150.000 FCFA (Touzenis, 2012, p. 118). Lo mismo ocurre en Burkina Faso, donde el alumno nacional paga 10.000 FCFA y el extranjero o comunitario, 250.000 FCFA (Touzenis, 2012, p. 118). No hay duda que esto constituye una violación a las cláusulas del Protocolo adicional sobre la segunda fase, donde se afirma la igualdad de trato entre ciudadanos comunitarios en el acceso a la educación general, enseñanza universitaria, así como técnica y profesional7.

Expulsión

31La regulación sobre expulsión está recogida en la quinta parte del Protocolo A/P.1/5/79. Según éste: la decisión de expulsar un ciudadano comunitario del territorio de un Estado miembro debe ser enderezada al interesado, así como al gobierno del cual es ciudadano y al Secretario Ejecutivo de la CEDEAO (art. 11). En otras palabras, para que la expulsión tenga lugar es necesario: notificar a la persona concernida, al gobierno del país de la persona y al Secretario Ejecutivo de la CEDEAO. Los costes que implica todo el proceso de expulsión corren a cargo del país que lo emprende. Relacionado con la expulsión se encuentra el tema de la repatriación. Igual que la expulsión, el gobierno de la persona que ha de ser repatriada y el secretario ejecutivo de la CEDEAO deben ser, igualmente, notificados. Sin embargo, el gobierno que la ejecuta no se encarga del coste, sino la persona concernida. En el caso de que la persona no pueda hacerse cargo del coste, éste recaerá sobre su propio país.

32Tanto la expulsión como la repatriación están basadas en el respeto de los derechos fundamentales. Los Estados miembros intentan seguir la implementación del Protocolo adicional sobre el código de conducta que establece que los Estados miembros deben asegurar que la expulsión de un ciudadano comunitario se realice de conformidad con los procedimientos legales respetando los derechos humanos de la persona (A/SP.1/7/85, art. 3). Gracias a esta regulación los derechos de las personas que son expulsadas o repatriadas deben ser protegidos, incluso la seguridad de sus familias. El Protocolo adicional sobre la segunda fase fue más lejos al prohibir la expulsión en masa. El referido Protocolo considera que se tomen las precauciones necesarias para que cada caso de expulsión sea estudiado de manera individual (A/SP/.1/7/86, art. 13). Más aún, el Protocolo limita las razones que llevan a la expulsión en cuatro categorías: en primer lugar, seguridad nacional, orden público y buenas costumbres; en segundo lugar, con el fin de proteger la salud pública; en tercer lugar, por el no cumplimiento de las condiciones esenciales para la obtención del permiso de residencia o trabajo; y finalmente, por el no cumplimiento de las leyes y reglamentos aplicables en el Estado de acogida (A/SP/.1/7/86, art. 13).

33Las dos primeras razones para la ejecución de la expulsión son las mismas que el Protocolo adicional sobre el código de conducta establece para denegar el derecho a la residencia (A/SP/.1/7/86, art. 3). Las dos últimas razones, sobre todo la última, debilitan la protección contra la expulsión, ya que se remite la ejecución de la expulsión al ordenamiento jurídico interno. Como consecuencia, la persona en cuestión queda sin el “paraguas” de protección. La expulsión puede ser aplicada tanto de acuerdo con el reglamento de la Comunidad como del ordenamiento jurídico. Este tipo de situación no es singular en las legislaciones de la CEDEAO. El Tratado de creación de la CEDEAO, del año 1975, y el Protocolo A/P.1/5/79, sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento, presentan situaciones similares. Mientras en el artículo 2, párrafo 2, y en el artículo 27, párrafos 1 y 2, del Tratado, se establece la abolición de los visados, permisos de residencia y todos los obstáculos para la libre circulación de personas, en el artículo 4 del Protocolo se otorga a los Estados miembros el derecho de rechazar la entrada del ciudadano de la Comunidad en su territorio. Muchos Estados miembros han invocado, y continúan invocando, el artículo 4 para llevar a cabo la expulsión en masa de ciudadanos comunitarios.

34La expulsión en masa es uno de los métodos que los Estados miembros han empleado en respuesta a los flujos migratorios (Henckaerts, 1995, p. 67). Sin embargo, la ratificación del Tratado de la creación de la CEDEAO y los subsecuentes protocolos han aportado cambios significativos. La expulsión en masa ya no es empleada como primer recurso. No obstante, a pesar de estos pasos significativos, las expulsiones continúan realizándose. La tabla 5 ilustra una de las expulsiones más comentada realizada por Nigeria. La misma surge tras la entrada en vigor del Protocolo A/P.1/5/79 sobre la circulación de personas. Además de ciudadanos comunitarios, Nigeria expulsó a otros individuos extracomunitarios. A las expulsiones en masa se añade el cierre de las fronteras para evitar la entrada de ciudadanos de la Comunidad. Por ejemplo, en 2003 y 2004, Nigeria cerró sus fronteras con la República del Benín y entre 2001 y 2007, Ghana expulsó 19.082 migrantes, la mayoría provenientes de la CEDEAO (Quartey, 2007, p. 55). Tanto Nigeria como Ghana, así como otros países, han realizado operaciones de deportación y han cerrado sus fronteras violando las cláusulas del Tratado de la CEDEAO y del Protocolo sobre la libre circulación de personas.

Tabla 5: Expulsiones ejecutadas por Nigeria

Tabla 5: Expulsiones ejecutadas por Nigeria

Fuente: Henckaerts (1995, p. 67)

35Además de la manera como se van interpretando algunos artículos de los protocolos de la CEDEAO, la expulsión de ciudadanos comunitarios se está llevando a cabo con base a las normas jurídicas internas (Afolayan, 2010, p. 401). Con lo cual, es necesario que se revisen las disposiciones del artículo 4 del Protocolo A/P.1/5/79 para que los ciudadanos comunitarios sean protegidos contra las deportaciones masivas. De igual modo es necesario que se preste mayor atención en la relación que pueda existir entre las disposiciones de la CEDEAO y los instrumentos jurídicos internos de los Estados miembros (Mossner, 2013, p. 331). En realidad, la falta de armonización entre las normas de la Comunidad y las de los países miembros ha ido fomentando la expulsión en masa de ciudadanos comunitarios.

Implementación del Protocolo A/P.1/5/79

36El análisis del estado de la implementación del Protocolo A/P.1/5/79 tendrá una doble mirada: la mirada hacia los progresos alcanzados y la mirada hacia lo no realizado. Con esta doble mirada pretendemos hacer un análisis equilibrado del estado actual de la implementación del Protocolo. Pues, además de luces, la implementación del Protocolo también ha conocido numerosas sombras. Algunas sombras podrían haber sido evitadas si hubiera habido un plus de voluntad de los líderes de la CEDEAO. Con todo, la implicación de la sociedad civil, especialmente las Organizaciones no Gubernamentales (ONG), en las actividades de la Comunidad han ayudado a aclarar algunas sombras. Se está creando un nexo entre la sociedad civil y los gobiernos nacionales a través de consultas anuales. La sociedad civil está, igualmente, promoviendo campañas sobre los beneficios aportados por la creación de la Comunidad. Uno de estos beneficios, ciertamente, tiene que ver con la libre circulación de personas y bienes.

37La CEDEAO incorpora países de habla inglesa, francesa y portuguesa. Estos países son muy diversos: política, económica y culturalmente. Por ello, significa un logro importante reunirlos en Comunidad. La Comunidad les permite compartir experiencia y tener una visión común. Para lograr este objetivo, los jefes de Estado y de gobierno han intentado fomentar la libre circulación de personas, bienes y capitales. Gracias a esto, la CEDEAO es la única región en el continente africano visa-free. En otros términos, la puesta en marcha del Protocolo A/P.1/5/79 supuso una serie de logros. Estos logros podrán, en el futuro, propiciar el avance de la segunda y tercera fase del Protocolo que hasta la presente fecha no han sido, todavía, implementadas.

  • 8 Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, (...)

38La puesta en marcha de la fase uno del Protocolo permitió la creación de la Tarjeta Marrón (Brown Card) y la eliminación de un número significativo de puestos de control y el acoso policial y extorsión en los pasos fronterizos. La Tarjeta Marrón comprende un sistema armonizado de seguro para los vehículos. Además de implementar cuestiones relacionadas con los accidentes de tráfico, la Tarjeta tiene como objetivo proporcionar la cobertura de seguro (Protocolo A/P.1/5/82). Actualmente, doce Estados miembros poseen este esquema de seguro8. Nigeria se destaca por el hecho de haber desmantelado la mayoría de los controles fronterizos que, todavía, mantenía con la República de Benín. Por su parte, Níger, Nigeria, Togo, Ghana, Benín, Malí y Burkina Faso han creado un mecanismo de intercambio de información y patrulla conjunta en las fronteras. En la Cumbre de Lomé (Togo), del año 1985, los jefes de Estado y de gobierno adoptaron el Certificado de Viaje CEDEAO. El objetivo del Certificado consiste en: “to facilitate and simplify formalities governing movement of persons across the borders of Member States” (Decisión A/DEC.2/7/85). La introducción del Certificado también tenía como objetivo la creación del Pasaporte Internacional CEDEAO. Finalmente, en la Cumbre de Abuja, en mayo de 2000, se adoptó el Pasaporte Internacional CEDEAO.

39El Pasaporte Internacional CEDEAO es utilizado simultáneamente con el Certificado, que es el documento más rentable y barato para la mayoría de los ciudadanos de la Comunidad. En el periodo de cinco años, el Pasaporte Internacional CEDEAO reemplazaría los pasaportes nacionales emitidos por los Estados miembros. Sin embargo, y como siempre, la práctica había mostrado que los líderes de la CEDEAO no estaban, todavía, listos para avanzar al ritmo previsto. Así, hasta al día de hoy, los Estados miembros que han emitido el Pasaporte Internacional CEDEAO en las tres categorías – ordinario, servicio y diplomático – son Benín, Nigeria, Senegal, Guinea, Liberia y Níger. Los demás Estados miembros afirman que aún no han agotado su stock de pasaportes nacionales (Panapress, 2008).

  • 9 Burkina Faso, Gambia, Ghana, Guinea, Níger, Nigeria y Sierra Leona.

40El Certificado de Viaje CEDEAO es el documento más extendido y accesible (Ukaigwe, 2016, p. 272). El certificado se encuentra en circulación en siete Estados miembros9. Más aún, tal como hemos señalado anteriormente, en reacción al artículo 4 del Protocolo A/P.1/5/79, en la decisión para la adopción del Certificado de Viaje, los jefes de Estado y de gobierno han vuelto a afirmar que los requisitos para la emisión del referido Certificado debían ser determinados por las legislaciones nacionales (Decisión A/DEC.2/7/85, art. 3). Medidas de este género, en vez de promover la cohesión comunitaria, constituyen un obstáculo para lograr la tan pretendida armonía en temas migratorios. Los Estados miembros siguen teniendo dificultad en ceder su competencia en materia migratoria a los órganos de la Comunidad (Touzenis, 2012, p. 137). Resulta pues imprescindible la concesión de una parte de la soberanía estatal a favor de la Comunidad. Esto es igualmente relevante para establecer un marco normativo común en materia de migración y, consecuentemente, lograr la integración regional.

41Pese a las dificultades a la hora de aplicar las directivas de la Comunidad, los Estados miembros fueron logrando algunos progresos que facilitaran la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales. En la Cumbre que tuvo lugar en la capital nigeriana de Abuja, en marzo de 2000, los jefes de Estado y de gobierno se habían mostrado preocupados con el problema del sistema de transporte y comunicación en la región. Según los líderes africanos, las dificultades que asolaban el sistema de transporte constituían uno de los obstáculos para la libre circulación de personas, bienes y actividad económica (ECOWAS, 2000). Así, en mayo del mismo año, coincidiendo con la celebración de los veinticinco años de la fundación de la Comunidad, fue creado la ECOAIR, un marco u organismo que regula el espacio aéreo dentro de la Comunidad. Compañías tales como Virgin Nigeria y Arik están operando dentro de este marco en la región, volando regularmente desde Lagos a Freetown, Dakar, Accra y Banjul (Butu, 2013, p. 52).

42Las directivas de la segunda fase (derecho de residencia) y tercera (derecho de establecimiento) del Protocolo A/P.1/5/79 no han sido, todavía, implementadas. Con todo, en julio del año 1986, los jefes de Estado y de gobierno firmaron, en la capital nigeriana de Abuja, el Protocolo que contenía las líneas maestras de la segunda fase. De ese modo, se había dado un paso significativo hacia al derecho de residencia, con o sin derecho a empleo, que el ciudadano de la Comunidad podría disfrutar en el territorio de un Estado miembro diferente del suyo. Sin embargo, en la práctica, se afianzaba la idea de que la abolición de visado no significaba que los ciudadanos comunitarios podían trasladarse a otro Estado miembro de que no eran nacionales sin permiso de residencia. Tampoco podían ocupar puestos de trabajo, ya que muchos de ellos estaban reservados a los ciudadanos nacionales.

  • 10 Benín, Burkina Faso, Ghana, Guinea, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.

43Hay una serie de obstáculos que han dificultado, y continúan dificultando, la implementación de la primera y segunda fase del Protocolo A/P.1/5/79. Algunos son de índole estructural y otros tienen que ver con la falta de voluntad de los mandatarios africanos. Hay falta de estructuras básicas y recursos suficientes para comprobar la aplicación de las directivas. En una región tan vasta, que cubre aproximadamente seis millones de km2, no tener un mecanismo de control parece conducir a exceso de optimismo. De hecho, en 1984, cinco años después de la firma del Protocolo A/P.1/5/79, fue aprobada una resolución que instaba a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva del Protocolo (Resolución A/RES.2/11/84). Más tarde, en junio de 2012, en la capital de Costa de Marfil, los ministros de Seguridad han recomendado la creación de comités nacionales para controlar la implementación de los protocolos. Entretanto, solo diez de los quince Estados miembros han creado estos comités10.

44Los conflictos armados, disputas fronterizas y la desigualdad económica se suman a los obstáculos que van frenando la implementación de las directivas. El carácter ambiguo de éstas constituye otro muro de obstáculos. Se registraron conflictos de amplia proporción en Liberia, Sierra Leona y Costa de Marfil. La guerra civil de Costa de Marfil, que era, y continua siendo, una de las potencias económicas de la Comunidad, afectó a las relaciones entre los Estados miembros. Países como Burkina Faso fueron acusados de apoyar la rebelión en Costa de Marfil y, por consiguiente, la relación entre los dos Estados y pueblos quedó afectada hasta el día de hoy. Igual que el intento de golpe de Estado liderado por el general Gilbert Diendéré en Burkina Faso en 2015. Parece que la intentona fue orquestada en Costa de Marfil, donde se encuentra exiliado el antiguo presidente del país, Blaise Compaoré, depuesto por la revuelta popular (Branch & Mampilly, 2015, p. 75).

45Las disputas fronterizas constituyen otra tragedia que afectó a las relaciones entre los Estados miembros. Las más destacadas fueron las disputas entre Senegal y Mauritania, Ghana y Togo, Malí-Burkina Faso, Liberia y Guinea, y Nigeria-Camerún (Francis, 2018, p. 137). La desigualdad económica entre los Estados miembros tiende asimismo a crear un cierto espíritu de resistencia entre los Estados menos prósperos. Estos Estados temen la fuga de su mano de obra. Por ejemplo, la industria de petróleo de Nigeria y de granos de cacao de Costa de Marfil atrae muchos ciudadanos de la Comunidad, sobre todo de Burkina Faso, Ghana, Togo y Malí. Así, la migración hacia Nigeria y Costa de Marfil equivale a negar el derecho al desarrollo de los Estados menos prósperos. Por último, se perfila la más reciente lucha contra el terrorismo que se extiende hacia la CEDEAO. Níger, Nigeria, Burkina Faso y Malí son los Estados más afectados. En 2012 Nigeria cerró su frontera con Níger alegando que la misma servía a los terroristas de Boko Haram para infiltrarse en su territorio (Oduntan, 2015, p. 142).

  • 11 “Prevent, manage and resolve internal and inter-State conflicts […] strengthen cooperation in the a (...)

46Los obstáculos que enferman la Comunidad necesitan de antídotos para curarlos. El primero antídoto tiene que ver con el desarrollo de los mecanismos para prevención y gestión de los conflictos. El segundo es el mantenimiento de la paz y seguridad. En el Protocolo de Lomé (Togo), firmado en 1999, los líderes de la Comunidad expresan la necesidad de crear un órgano con la finalidad de prevenir y gestionar los conflictos internos, así como entre Estados miembros. Asimismo, fortalecer la cooperación en las áreas de resolución de conflictos, manutención y consolidación de la paz, y la seguridad ciudadana11. Dicho de otro modo, solo con la estabilidad política, económica y social en la CEDEAO, la implementación de las directivas podrá ganar cuerpo. Es así que nace el Grupo de Vigilancia para el Cese del Fuego (ECOMOG) cuyo fin es gestionar los conflictos, mantener la paz y seguridad. Aunque ya había sido creado en 1990, por los Estados miembros de habla inglesa para intervenir en el conflicto de Sierra Leona, ECOMOG renace como un órgano para crear una región estable.

Teorías explicativas de las migraciones en la CEDEAO

47Desde su fundación, los líderes africanos que conforman la CEDEAO se preocuparon con el tema de la gestión de la movilidad de las personas, de los bienes y servicios. A pesar de las diferencias lingüísticas, se tenía presente las raíces étnicas que unían los pueblos de la CEDEAO. Muchos de ellos habían sido aglomerados de manera arbitraria por la administración colonial. Razón por la cual hallamos los pueblos Ewe en Togo pero también en Ghana; Yoruba en Nigeria y Benín; Hausa-Fulani en Níger y Nigeria; Vais y Kroos en Sierra Leona y Liberia; Mossi en Burkina Faso y Costa de Marfil; Mandé en Malí, Guinea, Burkina Faso y Senegal (Adepoju, 2003, p. 40).

48Esta situación es extensiva a varias partes de África. Por ejemplo, en la comunidad regional de SADC encontramos los pueblos Herero en Angola y Namibia; Chokwe en Zambia, República Democrática del Congo y Angola; Chewa en Malaui y Mozambique; Bakongo en Angola, República del Congo y República Democrática del Congo; y Ndebele en Sudáfrica y Zimbabue (Msindo, 2012, p. 8). Además de conservar sus tradiciones y lenguas, estos pueblos atraviesan las fronteras con facilidad a fin de realizar eventos tradicionales con sus semejantes. Es más, a menudo lo que llamaríamos inmigración irregular ocurre en estos espacios sociales amplios.

49A la configuración étnica se une el hecho de que hoy todos los Estados miembros de la CEDEAO se han convertido, a la vez, en emisores y receptores de migrantes comunitarios. Los tradicionales receptores de ciudadanos comunitarios son Costa de Marfil, Ghana y Nigeria. La posición de Costa de Marfil y Ghana era avalada por la estabilidad política y el crecimiento económico que estos países han ido registrando. A su vez, pese a los constantes golpes de Estado, Nigeria se ha ido destacando a partir de 1980. La industria de petróleo estaba en alza y los ciudadanos comunitarios veían a Nigeria como el El Dorado en África Occidental. En la época, los principales emisores de migrantes eran Togo, Burkina Faso, Guinea, Malí y Cabo Verde. En cambio, la situación migratoria de Senegal era muy particular: el país no solo exportaba trabajadores migrantes, sino que, al mismo tiempo, importaba obreros para asegurar su sector pesquero, industrial y educativo. No obstante, todo esto ha ido cambiando.

50Hoy, como hemos adelantado, los Estados miembros de la CEDEAO son a la vez sociedades acogedoras y emisoras de migrantes. Además de las raíces étnicas, las teorías explicativas para la comprensión de los movimientos migratorios al nivel de la CEDEAO son: primero, bajo la órbita micro se perfila la teoría clásica que atesta que las migraciones son propiciadas por las asimetrías regionales. Los ciudadanos de la CEDEAO siguen emigrando hacia Nigeria, Ghana y Costa de Marfil por las oportunidades que estos países ofrecen. Al mismo tiempo, los ciudadanos cualificados de estos países emigran hacia Togo, Burkina Faso, Malí, Benín y Gambia, que carecen del capital humano (Agyeman & Setrana, 2014, p. 19).

51Segundo, al nivel macro consta la teoría neoclásica que subraya que las migraciones tienen que ver con las diferencias salariales entre los Estados y las relaciones existentes entre los países de origen y de destino (Lagomarsino, 2005, p. 337). Las relaciones históricas entre las naciones de la CEDEAO parecen evidentes. Muchas de ellas son antiguas colonias francesas, con lo cual tienen mucho en común. Por último, al nivel meso acaece la teorías de las redes que animan, orientan y perpetúan los flujos migratorios (Lacomba, 2004, p. 33).

Observaciones finales

52Cuarenta años después de la firma del Protocolo A/P.1/5/79, sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento, los ciudadanos de la CEDEAO continúan aún sin disfrutar de manera plena las pretensiones del Protocolo. Además del derecho de entrada y la abolición de los visados (primera fase), el Protocolo establece el derecho de residencia con derecho al empleo para la obtención de ingresos (segunda fase). El Protocolo también prevé facilitar la creación de negocios y conceder a los ciudadanos de la Comunidad el derecho de establecer empresas (tercera fase). Con todo, pasados estos años, y con mucha dificultad, solo la primera fase del Protocolo ha sido implementada de manera plena. Gracias a eso, hoy la CEDEAO es la única Comunidad regional visa-free en el continente africano.

  • 12 Sobre estos episodios es importante destacar el caso de ciudadanos de Burkina Faso que habían sido (...)

53África Occidental ha estado siempre caracterizada por numerosos flujos migratorios. Además, las afinidades étnicas también han propiciado, y continúan propiciando, el movimiento migratorio entre poblaciones que se habían visto separadas por razones del pasado colonial. También se perfilan las asimetrías regionales, las relaciones históricas entre los Estados y las redes de contactos entre los emigrantes y su entorno. No menos importante, la política liberal de los primeros jefes de Estado posteriores a las independencias de acoger ciudadanos de otros Estados ha servido de catalizador para el establecimiento de ciudadanos comunitarios en territorios de donde no eran, inicialmente, originarios. Estos casos se han corroborado en Ghana, con la ideología panafricana del presidente Kwame Nkrumah, y Costa de Marfil, con la actitud liberal del presidente Félix Houphouët-Boigny. Según estos líderes, “all peoples of African descent were African and belonged to African nation” (cf. Poe, 2004, p. 5). Gracias esta ideología, ciudadanos de otras naciones se asentaron en Estados de los que no eran originarios. Sin embargo, por razones étnicas, muchos de estos individuos fueron clasificados como no nacionales y, consecuentemente, atacados y expulsados12.

  • 13 Además del conflicto en Liberia, Sierra Leona y Guinea-Bissau, la más reciente intervención de las (...)

54La puesta en marcha del Protocolo A/P.1/5/79 favoreció la eliminación de numerosos puestos de control entre los Estados miembros. La Comunidad creó otros mecanismos y aprobó otros protocolos adicionales para lograr el objetivo que había impulsado la puesta en marcha del Protocolo A/P.1/5/79. Para facilitar la libre circulación de personas, bienes y capitales, la Comunidad ha creado el Certificado de Viaje CEDEAO, el Pasaporte Internacional CEDEAO y la ECOAIR. Los líderes africanos también han creado la Tarjeta Marrón (Brown Card), es decir, el seguro para los vehículos que circulan en la región. Además, la Comunidad ha creado los órganos para el mantenimiento de la paz y la resolución de conflictos (ECOMOG)13. Con todo, esto no se habría logrado sin la firma de los protocolos adicionales que fueron obligando a los Estados miembros a asumir sus responsabilidades.

55El Protocolo adicional A/SP.1/7/85 sobre el código de conducta, comprometía a los Estados miembros a proporcionar a sus ciudadanos documentos válidos de viaje. Más aún, el Protocolo A/SP.1/7/86, sobre la segunda fase, demandaba la concesión del derecho a la residencia a los ciudadanos de la Comunidad con el fin de llevar a cabo una actividad económica. También prohibía las expulsiones en masa y abogaba por la igualdad de trato. Por último, el Protocolo A/SP.2/5/90, sobre la tercera fase, ponía de relieve el derecho de establecimiento y la igualdad de trato entre las empresas de ciudadanos nacionales con las de los comunitarios. Del mismo modo prohibía la confiscación de bienes y capitales sobre la base discriminatoria. Si la confiscación tuviera lugar, se exigía la restitución de los bienes y capitales confiscados.

56Sin embargo, hay una serie de obstáculos con los que la Comunidad aún se enfrenta. Los Estados miembros continúan, todavía, manteniendo un número significativo de puestos de control. Los acosos fronterizos siguen teniendo lugar. Aunque el Protocolo no regula explícitamente una normativa común aplicable en todos los controles fronterizos, la emisión del permiso de residencia continúa siendo gravada desproporcionadamente. Más aún, los textos de los protocolos ponen demasiado énfasis en la soberanía estatal. Si la pretensión es la de crear una región de libre circulación de personas, es necesario que los Estados miembros cedan a la Comunidad sus competencias en asuntos migratorios.

57Pese a sus dificultades, la Unión Europea (UE) puede ser un ejemplo. Además de directivas claras, la UE ha creado estructuras que lidian con cuestiones migratorias. Entre ellas se destaca el Tribunal de Justicia que vela por el cumplimiento de las legislaciones de la Unión, Frontex que trata del tema de las fronteras, Defensor del Pueblo Europeo que investiga las denuncias acerca de la mala gestión de los organismos de la Unión, la Agencia de los Derechos Fundamentales que gestiona los asuntos de discriminación de inmigrantes y la Red Europea de Migración que proporciona información actualizada sobre los flujos migratorios.

58La CEDEAO ha demostrado, y continúa demostrando, que es posible formar una comunidad de países y pueblos con historia y culturas distintas. Los líderes de la región no han desarrollado un modelo específico y concreto para la gestión de la diversidad y movilidad humana, sino que desde muy pronto han visto que, a pesar de la diversidad, los Estados miembros y sus pueblos comparten valores comunes. Todos pertenecen a la cultura humana y esto debe tener prioridad sobre los orígenes étnicos. Por eso, en lugar de potenciar la etnicidad como pretexto de expulsión de los migrantes, los líderes de la CEDEAO deben orientar sus discursos a la apertura a la alteridad, la aceptación de las diferencias y la convivencia desde la multiculturalidad. De igual modo, en lugar de un “club” de dictadores y de hombres aferrados al poder, la CEDEAO, y África por extensión, necesita un liderazgo capaz de transformar el continente en espacio en el que podemos convivir y desplazarnos en paz, así como donde se respete los derechos de todos los seres humanos.

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Notas

1 “Over the generations, people have migrated in response to demographic, economic, political and related factors: population pressure, environmental disasters, poor economic conditions, conflicts and the effects of macro-economic adjustment programmes. Migrants include temporary cross-border workers, seasonal migrants, clandestine workers, professionals and refugees […] Today intra and inter-country movements continue to be a central feature of the people’s life […] Much of the movement has been from the northern zones to the coastal regions, short term, male dominated and over long distances” (Adepoju, 2007, p. 161).

2 Arab Maghreb Union (AMU), Economic and Monetary Community of Central Africa (CEMAC), Community of Sahel-Saharan States (CEN-SAD), Economic Community of the Great Lakes Countries (CEPGL), Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), East African Community (EAC), Economic Community of West African States (ECOWAS), Economic Community of Central African States (ECCAS), Inter-Governmental Authority for Development (IGAD), Indian Ocean Commission (IOC), Mano River Union (MRU), Southern African Customs Union (SACU), Southern African Development Community (SADC) y West Africa Economic and Monetary Union (WAEMU).

3 “Any citizen of the Community who wishes to enter the territory of any other Member State shall be required to possess a valid travel document and an international health certificate. A citizen of the Community visiting any Member State for a period not exceeding ninety (90) days shall enter the territory of that Member State through the official entry point free of visa requirements. Such citizen shall, however, be required to obtain permission for an extension of stay from the appropriate authority if after such entry that citizen has cause to stay for more than ninety (90) days” (art. 3).

4 “Member States shall reserve the right to refuse admission into their territory to any Community citizen who comes within the category of inadmissible immigrant under its laws” (Protocolo A/P.1/5/79, art. 4).

5 “‘Migrant worker’ means any citizen who is a national of one Member State, who has travelled from his country of origin to the territory of another Member State of which he is not a national, and who seeks to hold or proposes to hold or is holding or has held employment” (Protocolo A/SP.1/7/86, art. 1).

6 Versión original: “each Member State shall undertake to accord non-discriminatory treatment to nationals and companies of other Member States. If, however, for a specific activity, a Member State is unable to accord such treatment, the Member State must indicate as much, in writing, to the Executive Secretariat. Other Member States shall then not be bound to accord non-discriminatory treatment to nationals and companies of the State concerned” (A/SP.2/5/90, art. 4).

7 “Migrant, who comply with rules and regulations governing residence, shall enjoy equal treatment with nationals of the host Member State in the following matters: training and advanced professional training; access to institutions of general and professional education” (A/SP/.1/7/86, art. 23).

8 Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.

9 Burkina Faso, Gambia, Ghana, Guinea, Níger, Nigeria y Sierra Leona.

10 Benín, Burkina Faso, Ghana, Guinea, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.

11 “Prevent, manage and resolve internal and inter-State conflicts […] strengthen cooperation in the areas of conflict prevention, early-warning, peace-keeping operations […] maintain and consolidate peace, security and stability within the Community” (Protocol of Lomé, art. 3).

12 Sobre estos episodios es importante destacar el caso de ciudadanos de Burkina Faso que habían sido acogidos en Costa de Marfil. Algunos obtuvieron la ciudadanía marfileña. Sin embargo, durante el conflicto postelectoral muchos fueron expulsados. En otras palabras, tras la muerte del presidente Félix Houphouët-Boigny en 1993, Henri Konan Bédié, el antiguo presidente de la Asamblea Nacional, sustituyó al carismático presidente Houphouët-Boigny. Con todo, al organizar las elecciones generales, el presidente Bédié puso en marcha la ideología ivoirité. Con dicha ideología pretendía eliminar los candidatos que no eran costa marfileños de origen, sobre todo al actual presidente de Costa de Marfil, Alassane Ouattara. Es más, los ciudadanos de Costa de Marfil originarios de Burkina Faso figuraban entre las principales víctimas de la ideología ivoirité. En 2000, tras la crisis postelectoral, fueron expulsados cerca de 16.000 burkinabeses (Marshall-Fratani, 2007, p. 47; Akinola, 2018, p. 171).

13 Además del conflicto en Liberia, Sierra Leona y Guinea-Bissau, la más reciente intervención de las fuerzas militares de la CEDEAO ocurrió en 2017 en el conflicto postelectoral en Gambia. Tras haber perdido las elecciones presidenciales, el dictador Yahya Jammeh no quiso abandonar el poder. Sin embargo, tanto la mediación de la CEDEAO como el despliegue de las fuerzas militares de la Comunidad liderada por Senegal obligaron a Jammeh a quitar el poder sin baño de sangre. Tras la decisión de Jammeh, Adama Barrow, el presidente electo que se había fugado en Senegal, volvió al país a fin de formar su gobierno. No obstante, 500 militares de las fuerzas regionales de la CEDEAO siguen en Gambia para garantizar la seguridad del presidente Barrow, así como del país (Villani, 2018, p. 441; Helal, 2018, p. 912; Breau, 2018, p. 527).

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Índice das ilustrações

Título Figura 1: Mapa de la CEDEAO
Créditos Fuente: Machado (2010)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-1.png
Ficheiros image/png, 309k
Título Tabla 1: Países y población de la CEDEAO
Créditos Fuente: Elaboración propia a partir de Index Mundi (2018) & Banco Mundial (2018)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-2.jpg
Ficheiros image/jpeg, 36k
Título Tabla 2: Comunidad económica de los Estados africanos
Legenda * Comunidades en las que aparecen integrados países de la CEDEAO
Créditos Fuente: Elaboración propia
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-3.jpg
Ficheiros image/jpeg, 76k
Título Tabla 3: CEDEAO: Implementación de las directivas
Créditos Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del secretariado de la CEDEAO
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-4.jpg
Ficheiros image/jpeg, 52k
Título Figura 2: Migración de trabajadores de la CEDEAO
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-5.jpg
Ficheiros image/jpeg, 72k
Título Tabla 4: CEDEAO: Estadísticas sobre migrantes comunitarios y extracomunitarios
Créditos Fuente: Awumbila et al. (2014, p. 26)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-6.jpg
Ficheiros image/jpeg, 40k
Título Tabla 5: Expulsiones ejecutadas por Nigeria
Créditos Fuente: Henckaerts (1995, p. 67)
URL http://journals.openedition.org/cea/docannexe/image/3407/img-7.jpg
Ficheiros image/jpeg, 5,2k
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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Avelino Chico, « Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO): Luces y sombras en el 40º aniversario del Protocolo A/P.1/5/79 sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento », Cadernos de Estudos Africanos, 36 | 2018, 211-241.

Referência eletrónica

Avelino Chico, « Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO): Luces y sombras en el 40º aniversario del Protocolo A/P.1/5/79 sobre la libre circulación de personas, residencia y establecimiento », Cadernos de Estudos Africanos [Online], 36 | 2018, posto online no dia 03 junho 2019, consultado o 21 setembro 2019. URL : http://journals.openedition.org/cea/3407 ; DOI : 10.4000/cea.3407

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Avelino Chico

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