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Dossier : Les arbitres de l’illégalisme : nouveau regard sur les manières de faire du contrôle social

La cellule de traitement des informations financières belge face au blanchiment (Ctif) : de l’emprise des flux aux ajustements du cadre1

The Belgian financial intelligence unit and anti-money laundering : from data flow management to framework adjustments
Laure Baudrihaye-Gérard et Marie-Charlotte Cardon

Résumés

La Ctif, cellule de renseignement financier belge, se situe à la charnière entre les volets préventif et répressif de la lutte contre le blanchiment. Responsables de recevoir et d’analyse les soupçons de blanchiment, les professionnels de la Ctif investissent des espaces d’action dans la mise en œuvre des mécanismes de sélection et de renvoi des dossiers à la justice pénale. Sous l’emprise de considérations gestionnaires relatives aux flux d’informations financières, quelle est la place de la finalité judiciaire de la Ctif ?

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Texte intégral

  • 1 Nous tenons à remercier A. Amicelle, C. Nagels et les évaluateurs anonymes pour leurs conseils avis (...)

1La mobilisation internationale visant à lutter contre le blanchiment de capitaux (LBC) a émergé à la fin des années 1980. Les normes de l’anti-blanchiment sont régies par des dispositifs légaux internationaux en mouvement, chapeautés et orchestrés par le Groupe d’action financière (Gafi), organisme intergouvernemental fondé en 1989 ayant pour rôle l’élaboration des normes et la promotion de l’application effective des dispositifs LBC au niveau national. Comme l’a montré A. Amicelle (2013), la définition et la transformation de ce périmètre est l’œuvre de forces négociatrices issues de divers et puissants intérêts sectoriels et dépassant largement les cadres nationaux. Il apparaît que cette lutte a pris la forme d’une gestion différentielle des illégalismes (Foucault, 1975) marquée par un « différentiel de traitement des flux de capitaux irréguliers opérés selon le type de situation et le statut des acteurs auxquels ces capitaux sont associés » (Amicelle, 2013, § 2). Ainsi, d’abord focalisée sur le trafic de drogue, la mobilisation anti-blanchiment s’est vue progressivement élargie à d’autres infractions « graves » sous-jacentes (traite des êtres humains, prostitution, etc.) ou adjacentes (financement du terrorisme par exemple) puis, plus récemment, aux infractions fiscales (Amicelle, 2013 ; Levi, Reuter, 2006).

  • 2 Leur développement dans tous les États membres de l’Union européenne s’est généralisé avec la trois (...)
  • 3 Notons l’analyse quantitative des déclarations transmises par la CRF des Pays-Bas à la police au co (...)

2L’ensemble de ces normes combinent deux approches qui structurent la LBC : un volet préventif visant la détection et le signalement des transactions financières suspectes et un volet répressif destiné à poursuivre pénalement les auteurs d’infractions liées au blanchiment d’« argent sale ». Dans ce cadre, s’est progressivement construite une « chaîne LBC » qui débute « avec l’implication de personnes et d’institutions qui sont supposées repérer des transactions suspectes dans le cadre de leur activité quotidienne » (Verhage, 2014, 118) et aboutit avec les acteurs traditionnels de la justice pénale. À l’interface entre les acteurs privés et ceux de la justice pénale, dès les années 1990, des entités nationales spécialisées ont été mises en place dans différents États2 : les cellules de renseignements financiers (CRF), chargées de recevoir les déclarations de transactions suspectes et autres informations relatives à un éventuel blanchiment de capitaux ou, plus récemment, au financement du terrorisme, puis de les analyser et éventuellement les communiquer aux autorités pénales compétentes. Les recherches existantes portent principalement sur les acteurs privés de la LBC, révélant les tensions et conflits entre les obligations légales qui leur incombent, les objectifs commerciaux et les normes professionnelles des personnes appelées à participer à la détection des transactions suspectes (voir notamment Verhage, 2009 ; Favarel-Garrigues et al., 2011 ; Amicelle, 2014) et ainsi également à la mise en œuvre d’une politique publique de sécurité (Helgesson, Mörth, 2016, 1229). Mais peu de recherches se sont penchées sur les rapports entre les CRF et les acteurs traditionnels de la justice pénale qui interviennent en aval de la chaîne LBC3.

  • 4 Nous proposons de traiter le blanchiment comme une forme d’illégalisme de droit dans la mesure où i (...)
  • 5 Précisons que nous sommes vigilentes à ne pas tomber dans le travers d’une « sociologie de l’écart  (...)

3Notre article propose de se focaliser sur la CRF belge, la Cellule de traitement des informations financières (Ctif), instituée par la loi du 11 janvier 1993 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme, et son rôle dans le traitement du blanchiment4. Maillon central de la LBC en Belgique, à l’interface entre les déclarants et les magistrats, la Ctif se trouve en situation de dépendance institutionnelle, tant envers les déclarants, desquels elle reçoit des informations, qu’envers le ministère Public, vers lequel elle les transmet, ne disposant pas elle-même du pouvoir de poursuites ni de sanction à leur égard. Nous nous intéressons à la manière dont les acteurs de la Ctif « pratiquent » la loi, produisent des compromis quotidiens entre leurs diverses ressources et les contraintes organisationnelles et professionnelles qui leur incombent, et interagissent avec les autres acteurs dont ils sont dépendants5. Selon la sociologie de l’action publique, nous considérons que les acteurs de la pénalité « arbitrent continuellement des enjeux diversifiés et privilégient souvent des normes plus performantes que les normes institutionnelles abstraites » (Kaminski, 2015, 26). L’objet de ce présent article vise donc à comprendre l’autonomisation de l’espace d’action de la Ctif à travers l’analyse des représentations et des pratiques quotidiennes des professionnels y exerçant : quelles relations ont-ils développées avec les déclarants, d’une part, et avec les magistrats du parquet, d’autre part ? Quelles sont leurs priorités dans la réception et dans la transmission des informations financières ? Quelles sont leurs marges d’action dans le traitement des informations financières ? Les réponses à ces questions lèveront une partie du voile sur les ajustements pratiques des agents de contrôle qui participent à définir « par le bas » les marges entre délinquance – au sens de « qualification pénale appliquée avec succès à une situation » – et illégalisme – entendu comme une pratique résistant ou échappant à l’application de la loi (Lascoumes, 1997, 222).

  • 6 Il existe 14 parquets locaux rattachés à l’un des douze arrondissements judiciaires en Belgique. No (...)
  • 7 Dans le but de préserver et garantir l’anonymat des personnes de la Ctif interrogées, nous ne pouvo (...)
  • 8 Le parquet fédéral belge a pour fonction d’exercer les poursuites dans le cadre d’une liste limitat (...)
  • 9 Il s’agit du ministère Public auprès de la cour d’appel. Nous désignerons les trois substituts du p (...)
  • 10 La possibilité de réaliser des observations ou d’avoir accès aux dossiers a donc été exclue.

4Notre recherche sociologique s’appuie sur une démarche qualitative et compréhensive. La CRF belge n’ayant jusqu’ici peu ou pas été investiguée par la recherche en sciences sociales, ce travail se veut avant tout exploratoire et descriptif, il poursuit le but d’ouvrir la voie à des questionnements et enquêtes analytiques futurs, susceptibles d’être pertinents pour d’autres CRF et/ou agences de contrôle spécialisées, agissant en marge du système pénal. Le choix des entretiens relève d’un souci de saisir les représentations déterminantes à l’action des professionnels. La phase empirique de ce travail s’est déroulée en deux temps : dans un premier temps, des entretiens semi-directifs réalisés d’avril à juin 2016 avec 8 magistrats des sections financières de 4 parquets locaux belges6 ; dans un second temps, 6 entretiens semi-directifs effectués entre février et avril 2017 avec d’anciens ou d’actuels dirigeants et analystes de la Ctif7, ainsi qu’avec 3 magistrats du parquet fédéral belge8 et un magistrat du parquet général belge9, tous spécialisés en matière économique et financière. Parallèlement à ces entretiens, nous avons analysé les rapports d’activité et articles produits par la Ctif depuis 1993. Soulignons qu’en tant que cellule disposant de renseignements, l’institution étudiée est très hermétique à la divulgation des informations10. Si les entretiens nous ont permis de recueillir des représentations sociales de type discursif dans le cadre d’une situation de communication entre enquêté et chercheur, nous sommes conscientes que ce type de représentation comporte potentiellement une dimension stratégique d’une part, et fragmentaire d’autre part, puisque « les arguments présentés aux chercheurs par les juges peuvent aussi être appréhendés comme des productions sociales de légitimation, activées dans la nécessité de rendre des comptes dans le contexte spécifique où ils prennent place. Ils n’apportent donc qu’une facette de compréhension dans la mesure où ils correspondent à ce que le chercheur demande ou à ce que le juge estime que le chercheur recherche. Obtenues en dehors du contexte d’action, ces informations sont fragmentaires » (Vanhamme, 2009, 67).

5Nous proposons d’analyser les données ainsi recueillies selon une lecture systémique, envisageant l’action pénale comme constamment soumise au compromis entre domination (les normes institutionelles visant à condamner un acte qui transgresse la loi) et régulation (les normes organisationnelles et/ou professionnelles visant à faciliter les pratiques et accélérer le flux des activités de domination) (Kaminski, 2015, 41). Nous considérons les déclarations de soupçon comme les inputs et les transmissions de la Ctif au ministère Public comme les ouput. Les mécanismes employés par les agents de la Ctif pour transformer les informations financières en vue de leur transmission éventuelle représentent ainsi la « boîte noire » que nous proposons de saisir par l’analyse des propos recueillis auprès des professionnels interrogés sur leurs pratiques, « entendues comme l’agencement des contraintes institutionnelles et organisationnelles avec les stratégies professionnelles, dans un contexte systémique qui rend toute maîtrise illusoire » (Kaminski, 2015, 87). Cet article est structuré selon les processus d’input, de transformation et d’output inhérents à l’analyse systémique, à partir des « justifica(c)tions » (Kaminski, 2015) de leurs actions par les acteurs agissant au cœur de cette boîte noire. Ainsi, dans un premier temps, nous présenterons les particularités de l’engagement de la Ctif dans le volet préventif de la LBC. Les discours recueillis auprès des professionnels de la Ctif révèlent des préoccupations d’ordre principalement gestionnaire dans les inputs aux « effets inattendus » (Amicelle, 2014, 160) sur les pratiques quotidiennes des acteurs. Ces constats nous permettront de comprendre, dans un second temps, l’approche de la Ctif dans l’autre volet de sa mission, le volet répressif. Nous tenterons de lever le voile sur la manière dont les professionnels de la cellule investissent les espaces d’autonomie qui leur sont confiés par les dispositifs de LBC, notamment à l’égard des critères de transmission des dossiers au parquet – la transformation des inputs – et analyserons les mécanismes de « sorties » (output) à la lumière des propos recueillis auprès des magistrats financiers.

1. Les enjeux relatifs à l’engagement de la Ctif dans le volet préventif de la lutte contre le blanchiment

  • 11 Directive 2015/849/UE relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du bl (...)
  • 12 Loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment des capitaux et du financement du (...)
  • 13 Il s’agit d’un développement auquel ont dû faire face les CRF à travers le monde, notamment la cell (...)
  • 14 Ainsi, à titre d’exemples, pour la cohorte 2004-2008 la cellule a reçu 59 688 déclarations de soupç (...)

6Au sein de l’Union européenne, le cadre de l’anti-blanchiment puise sa source de légitimation dans deux finalités distinctes mais complémentaires : l’une visant à préserver la stabilité du système financier et à consolider le marché intérieur européen par l’harmonisation des législations nationales anti-blanchiment, et l’autre ciblant la lutte contre la criminalité (Amicelle, 2014, 152). Le volet préventif de la lutte contre l’« argent sale » ne cesse de faire l’objet de renforcements normatifs au niveau européen en particulier – dont la quatrième directive anti-blanchiment11 transposée en droit belge en septembre 201712 – notamment par l’extension des secteurs soumis aux obligations de déclaration et des infractions sous-jacentes au blanchiment donnant lieu à une obligation de déclaration13 (Reuter, Truman, 2005 ; Gelemerova, 2009, 39-40). Face à ces changements et au nombre grandissant de déclarations14, la CRF belge a progressivement adapté ses modalités d’organisation et de fonctionnement.

7En situation de dépendance informationnelle, la Ctif s’investit dans le développement de ses relations avec les déclarants en vue de réguler les flux d’informations qui lui parviennent. Ces préoccupations d’ordre gestionnaire permettent de préserver le cœur de son action : l’analyse des informations financières mais cette coopération présente aussi ses limites.

1.1. De la dépendance informationnelle aux garanties de confidentialité

8En situation de fragilité institutionnelle en raison de sa position de dépendance informationnelle à l’égard des déclarants, qui sont les premiers intervenants dans la chaîne LBC, la Ctif consolide et assied l’indépendance formelle que le modèle administratif lui assure. À cet égard, le souci de confidentialité prédomine les logiques d’action de ses membres.

1.1.1. La défense du modèle administratif

  • 15 Pour des précisions concernant les différents modèles, voir Fond monétaire international (2004, 10)
  • 16 Sur la question du modèle de CRF, soulignons toutefois que « des différences majeures existent entr (...)

9Quatre modèles différents de CRF sont distingués15 : administratif, policier, judiciaire ou « hybride » (policier, judiciaire)16 (Gelemerova, 2009, 38). Au début des années 1990, le compromis entre représentants de la justice et représentants du secteur financier se concrétise dans le choix d’un modèle administratif pour la CRF belge (aboutissant à la loi du 11 janvier 1993). Ainsi l’indépendance formelle de la Ctif à l’égard à la fois des déclarants et des autorités judiciaires fut consacrée. La cellule a été placée sous le contrôle des ministres de la Justice et des Finances et présidée par un magistrat détaché du parquet.

  • 17 Précisons que cette réticence a évolué chez certains professionnels du secteur bancaire, tels les c (...)

10Face à un groupe d’acteurs financiers jusqu’alors traditionnellement réticents17 au partage des informations (Amicelle, 2014, 162 ; Gelemerova, 2009, 53), le modèle administratif est toujours présenté comme garant de l’indépendance de la Ctif à l’égard du pouvoir judicaire, ce qui rassure les déclarants :

Il y a des pays qui ont le modèle policier ou le modèle judiciaire parce que bon voilà, si leurs banques préfèrent parler avec un modèle policier ou judiciaire, d’un pays à l’autre cela peut varier. Chez nous les banques préféraient parler à un modèle administratif qui n’était pas policier. Et cela a aussi facilité la communication avec le monde bancaire.

(Ctif 3)

11Ce modèle administratif est ainsi fréquemment mis en avant par les acteurs de la Ctif comme constitutif du socle de ses relations avec les déclarants assurant sa « bonne » alimentation : « Le service administratif sert d’intermédiaire entre les institutions financières et les services d’enquête, permettant l’instauration d’une relation de confiance qui tend à favoriser la transmission des déclarations. En effet, ce service opère lui-même le tri entre les déclarations non fondées et celles qui semblent sérieusement liées à une opération de blanchiment et permet d’éviter, dans la plupart des cas, que les informations transmises soient utilisées à d’autres fins, les membres de ces services étant le plus souvent soumis à une stricte obligation de secret professionnel » (Scohier, Spreutels, 2000, 4). L’autre avantage annoncé de ce modèle est qu’il « permet d’empêcher que les autorités policières et judiciaires ne se trouvent submergées par des déclarations non pertinentes » (Scohier, Spreutels, 2000, 4) . Ces déclarations expliquent que, dès son origine, la Ctif a mis en œuvre une véritable « campagne de communication » auprès des déclarants pour se faire connaître et mettre en avant son modèle administratif comme un « atout » (Ctif 4), inhérent à son indépendance formelle.

1.1.2. L’omniprésence des garanties de confidentialité à l’égard des déclarants

12Les membres de la cellule sont tenus au respect du secret professionnel (article 35 de la loi du 11 janvier 1993), qui « permet aux autorités déclarantes d’avoir cette confiance et de dire voilà je transmets cette information à la Ctif et je le fais même si je n’ai pas tous les éléments [même si] finalement ce n’était pas du blanchiment et bien finalement cela reste à la Ctif et c’est tout et cela n’a aucune conséquence, ni sur le client qui continue à pouvoir faire des opérations » (Ctif 5). L’ensemble des discours émanant des acteurs de la Ctif présente ce secret professionnel comme une valeur fondamentale. La base de données Ctif dans laquelle sont encodées et verrouillées toutes les informations non transmises au parquet, n’est accessible qu’aux membres de la cellule.

13Ce souci de confidentialité se retrouve également dans les rapports de transmission que la Ctif adresse aux autorités judiciaires et dans lesquels, conformément à l’article 36 de la loi de 1993, la Ctif « essaie d’être le plus exhaustif possible » tout en veillant à préserver prioritairement l’anonymat de ses déclarants : « La seule chose qui n’est pas transmise, à cause du secret professionnel, aux autorités judiciaires, c’est la déclaration de soupçon » (Ctif 4).

14Sur ce point, l’intégration des déclarants « personnes physiques » (notaires, avocats, experts comptable, etc.) entretenant des rapports personnels avec leurs clients a soulevé des réactions protectrices de la part de la Ctif comme en témoigne cet extrait d’entretien :

Si par exemple un dossier vient d’un déclarant et que le parquet envoie la police interroger le guichetier avec son nom dans le PV, les avocats du criminel qui ont accès au dossier voient le nom du guichetier qui a dénoncé les faits à la Ctif [et se dit] : « donc si mon client a des problèmes c’est à cause du guichetier Z ». Donc il y a des mesures qui doivent être prises pour ne pas par exemple interroger le guichetier mais plutôt interroger les compliance officers ou travailler sur base de relevés bancaires sans interroger quelqu’un, de façon à ce qu’on ne puisse pas faire le lien avec celui qui a fait la déclaration de soupçon et les ennuis que cette personne peut avoir, parce qu’il y a des gens qui peuvent en vouloir à la banque d’avoir eu des ennuis à cause d’elle.

(Ctif 3)

15La Ctif veille à ce que les autorités judiciaires prennent conscience et intègrent à leur tour cette culture de la confidentialité :

On doit protéger les déclarants […], donc nous, on le fait au niveau de nos rapports d’enquête, on essaie de masquer qui a fait les déclarations de soupçon mais au niveau judiciaire ils doivent faire la même chose… Ils doivent traiter les dossiers de façon telle à protéger les banques.

(Ctif 3)

16Pour protéger ses déclarants et assurer son alimentation, la Ctif se positionne depuis 23 ans comme la garante du secret des informations transmises par les déclarants. Ses membres s’emploient ainsi à développer et nourrir une véritable culture du secret, devenue marque de fabrique de la Ctif et propre au modèle administratif. Ces modalités d’organisation semblent alors répondre aux préoccupations relatives à la qualité des déclarations qui leur sont transmises.

1.2. Des préoccupations gestionnaires aux mécanismes de filtrage

17L’article 23 de la loi du 11 janvier 1993 stipule que les déclarants qui « savent ou soupçonnent qu’une opération à exécuter est liée au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme » doivent en principe (sauf pour les casinos) en informer la Ctif avant d’exécuter l’opération, ou immédiatement après. C’est donc sur la base d’un soupçon de l’existence d’une infraction sous-jacente que se fonde l’obligation de déclaration. Or, le soupçon est un concept indéfini et débattu en droit pénal belge, qui n’a pas la valeur d’« indice », permettant par exemple de justifier de mesure telle que la détention préventive, ni de « preuve », que le ministère Public doit apporter afin d’obtenir une condamnation. Il s’agit donc d’une marge d’action que déclarants et Ctif peuvent saisir pour identifier les transactions financières méritant de faire l’objet d’une déclaration.

1.2.1. Le rôle de filtre des déclarants

  • 18 Sur la base d’un Arrêté royal de 1999, les casinos doivent faire des notifications automatiques sur (...)
  • 19 Notons la critique du système d’évaluation du Gafi en raison de statistiques limitées : « What is s (...)

18Si certains déclarants sont soumis à des obligations de déclaration sur la base du soupçon, d’autres transmettent les déclarations sur le fondement de critères objectifs tel que le montant des transactions (par exemple, les casinos18). Le Gafi constate qu’en Belgique, seulement 30 % des déclarations reçues par la Ctif sont basées sur des critères subjectifs, donc du soupçon, alors que 70 % des déclarations sont « automatiques », c’est-à-dire déclenchées par exemple par le franchissement de certains seuils financiers (Gafi, 2015, 52)19. Pourtant, en regard de ces chiffres, les acteurs de la Ctif semblent se focaliser dans leur discours sur les déclarations subjectives qui permettent aux déclarants d’opérer un premier filtre. Pour les analystes, ce système subjectif est mis en avant comme un moyen de réguler le nombre de déclarations entrantes et donc de préserver leur travail d’analyse. En l’absence de subjectivité, les membres de la Ctif agitent le spectre d’une cellule « boîte aux lettres ». Certains analystes citent, ainsi, à titre d’exemples, des CRF étrangères qu’ils estiment faire l’objet d’un mécanisme de déclarations objectives/automatiques (bien que ces dernières, à l’instar de la CRF belge, reçoivent des déclarations aussi bien sur la base de critères objectifs que subjectifs) :

Le système belge est de toute façon un système subjectif. Au Pays-Bas, US, etc., c’est un système objectif. Je ne suis pas du tout pour. Cela veut dire que vous envoyez tout ce qui est au-dessus de 10 000, enfin 20 000 euros : où est la part d’analyse ? Nulle part. On devient une boîte aux lettres. On devient alors une grosse boîte avec plein d’informations financières qu’on fait suivre sans analyse.

(Ctif 5)

19Un autre membre confirme ces inquiétudes :

Ces pays-là sont là avec une base de données immense, dans laquelle il y a toutes les transactions de plus de 10 000 dollars et puis aller pêcher là-dedans ce qui vous intéresse, ce n’est pas toujours évident parce qu’alors on est noyé dans une masse de transactions ! Nous, on dit au banquier de faire une première sélection mais parfois le banquier peut louper…

(Ctif 1)

20En effet, Reuter et Truman démontrent qu’aux États-Unis et au Royaume-Uni, les déclarants soumettent tant de données qu’elles sont quasiment inutilisables, et parlent d’« information overload » (Reuter, Truman, 2005). Ces derniers constatent ainsi que les déclarations ne participent que de manière modeste aux enquêtes pénales et provoquent de réelles difficultés de gestion des flux. Ainsi, le premier filtre exercé par les banques permet à la Ctif « d’avoir des déclarations de soupçon beaucoup plus relevantes » afin de commencer par « essayer de confirmer le soupçon du déclarant. » (Ctif 5)

21La mise au point actuelle au niveau politique et institutionnel sur la lutte contre le financement du terrorisme permet d’ailleurs aux analystes de conforter ces revendications relatives au maintien d’un système de déclarations non automatisées :

L’automatisme, et on le voit chez pas mal de nos homologues, c’est vraiment le risque de la grosse boîte. On reçoit l’information financière et on la fait suivre sans analyse aux services compétents […] Parce qu’il y a toute la difficulté de déterminer des critères objectifs : qu’on me donne des critères objectifs pour déterminer un soupçon de financement du terrorisme ! Est-ce qu’on va mettre le critère à un montant, quand on sait que le montant des opérations est tellement limité en matière de terrorisme… Si on met le critère objectif à 1 000 euros, est-ce vous imaginez la masse d’informations qui va sortir, c’est impossible ! Déterminer des critères subjectifs pour la matière du blanchiment, ce n’est pas possible, sauf à quelques exceptions effectivement – le paiement en espèce… – il y a toute une série de petites déclarations automatiques qui peuvent s’envisager avec des critères objectifs mais la base plus subjective me paraît beaucoup plus logique.

(Ctif 3)

22Les préoccupations à l’égard d’une « noyade » (sous les informations) apparaissent de manière récurrente dans les discours des membres de la cellule. Dans ce sens, le système de déclarations non automatisées permet de gérer les flux entrants et de maintenir la part d’analyse qu’apporte la Ctif dans le dispositif LBC. Ce système de filtre aurait valu à la cellule de « toujours avoir su faire face » (Ctif 1) à la multiplication du nombre de personnes et organismes soumis aux obligations de déclaration (notamment les avocats et les notaires) et à l’extension du champ d’application de la loi préventive à d’autres infractions sous-jacentes (notamment la fraude fiscale grave, organisée ou non). En s’investissant ainsi pour permettre aux déclarants d’exercer un premier filtre et distinguer le bon grain de l’ivraie parmi les soupçons d’illégalismes, la cellule leur confère d’importantes marges de manœuvre « au niveau de la définition même du champ et de l’efficacité de la lutte anti blanchiment au sein de leur établissement » (Favarel-Garrigues et al., 2007, 22).

1.2.2. L’investissement de la Ctif au niveau de la délégation de l’appréciation du « soupçon »

23Plus concrètement, la priorité accordée à la bonne régulation des flux d’informations entrants se traduit par une collaboration et un investissement proactifs auprès des déclarants. De leur côté, les déclarants semblent se montrer très réceptifs aux conseils visant à affiner leur travail de repérage des soupçons. À l’instar des « money laundering reporting officers » britanniques qui souhaitent bénéficier de lignes directrices pour actualiser les tendances de blanchiment (Amicelle, 2014, 165), les établissements financiers belges sont également demandeurs d’éclairages sur la manière dont le ciblage et la surveillance s’opèrent, afin d’être en conformité avec leurs obligations légales :

Les déclarants sont demandeurs. Encore une fois, plus la déclaration est bonne, et moins ils auront des problèmes avec leur autorité de contrôle, avec leur management et autres ; donc il y a vraiment une demande des services compliance d’aborder ce point.

(Ctif 5)

24En effet, les recherches sur les compliance officers confirment ces propos : « Heads of compliance within banks are primarily concerned about the risks for the reputations of their institutions and possible penal sanctions in connection with their reporting responsabilities » (Amicelle, 2011, 171). On peut comprendre cet investissement de la Ctif au regard des constats établis par les recherches en la matière, indiquant que derrière cet apparent rapprochement des visions entre les divers acteurs de la chaîne anti-blanchiment autour de la grammaire du « risque », se cachent en réalité des « méprises » sur la terminologie, les uns considérant les « risques sociétaux » que présente le blanchiment, les autres les « risques institutionnels » : « Paradoxically, many financial institutions’ main aim is to protect themselves from the national regulator rather than from potentiel criminals and terrorists who could use and abuse their services » (Scherrer, 2017, 46). Ainsi, du point de vue des compliance officers, « le doute prime au nom d’une aversion au risque institutionnel, même si cela a pour conséquence de sur-déclarer aux services de sécurité en produisant plus de bruit que de renseignements éventuellement utiles à la gestion des risques sociétaux » (Amicelle, 2014, 171).

  • 20 Précisons que cette démarche s’inscrit dans les recommandations de la quatrième directive européenn (...)

25La cellule organise régulièrement des actions ou des formations destinées à « sensibiliser » ces acteurs à leurs obligations en matière de prévention du blanchiment et améliorer la pertinence des informations transmises, une proactivité constatée aussi à la CRF britannique (Gelemerova, 2009, 40). Comme le souligne le Gafi, « le rapport annuel de la Ctif-CFI, envoyé à tous les assujettis, les assiste dans la compréhension des dispositions anti-blanchiment. Ce rapport est relativement complet et inclut de nombreux cas de typologies de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, une analyse typologique des arrêts et jugements ainsi qu’une présentation de cas banalisés. La Ctif-CFI a également fait circuler une liste d’indicateurs sur la façon de reconnaître des opérations douteuses pour la plupart des organismes assujettis » (2005, 9). Même s’il est précisé par la Ctif elle-même que « ces criminalités et les techniques ainsi mises à jour ne sont que le reflet de l’activité d’un système » et non le miroir parfait de la criminalité réelle, « elles peuvent servir […] d’indicateur et permettre de réorienter les moyens tant préventifs que répressifs contre le blanchiment de capitaux » (Scohier, Spreutels, 2000, 13). Jusqu’ici les feedbacks sont restés plutôt quantitatifs mais la cellule a récemment investi en ressources humaines pour effectuer des retours plus qualitatifs vers les déclarants. Une personne est ainsi chargée de réaliser, au sein de la Ctif, des feedbacks « plus individuels » et confidentiels sur la base des informations et documents transmis20. Il s’agit de veiller à ce que la cellule ne soit pas étouffée, mal ou trop alimentée :

Parce que, je le dis toujours, notre gros problème c’est qu’on travaille sur la matière qui nous est communiquée, et si la matière n’est pas relevante, on travaille sur des informations non relevantes, et on n’a pas de vue sur ce qui est relevant. Donc nous on a tout intérêt à ce que, ce qui arrive chez nous soit le plus relevant possible. Et pour que cela soit le plus relevant possible, il faut du feedback.

(Ctif 5)

26Cette coopération entre la Ctif et les déclarants dans l’investissement de la marge d’action que présente la notion de « soupçon » résulte d’une sélection des informations financières transmises à la Ctif, c’est-à-dire une gestion en amont du blanchiment avant toute intervention des acteurs traditionnels de la justice pénale, afin que les déclarations soient « relevantes ». Par ailleurs, nous pouvons nous demander dans quelle mesure l’investissement de la Ctif dans l’orientation des critères de soupçon retire une part de la dimension « subjective » des déclarations. En outre, il apparaît que les analystes se réservent l’établissement du lien entre le blanchiment et l’infraction sous-jacente.

1.3. L’établissement du lien entre le blanchiment et les illégalismes « premiers » : le cœur de métier des analystes

  • 21 Pour rappel, alors que l’article 505 concerne le blanchiment de capitaux issus de toute infraction (...)

27Comme le soulignent souvent les membres de la Ctif, la liste des infractions liées au blanchiment « est longue mais limitative »21. Elle ne renvoie pas à des infractions du Code pénal belge ou des dispositions pénales issues de législations particulières mais plutôt à des « phénomènes criminologiques » (Ctif 3) qui ont pour point commun d’engendrer des revenus illégaux. Dépendant de la commission d’une infraction préalable source d’« argent sale », le blanchiment apparaît donc comme un illégalisme écononomique et financier «  secondaire » : « d’un point de vue analytique, l’attention mérite à ce titre d’être portée sur la définition des illégalismes premiers à partir desquels un véritable dispositif de surveillance financière est mis en œuvre » (Amicelle, 2011 ; Amicelle, Favarel-Garrigues, 2012 ; Amicelle 2013, 1). Les acteurs de la Ctif que nous avons rencontrés revendiquent cette compétence qui consiste à établir le lien entre le soupçon de blanchiment et une criminalité sous-jacente. Cette proactivité est ainsi souvent présentée comme la « plus-value » de la CRF belge par rapport à d’autres CRF de type « boîte aux lettres » qui se voient renvoyer tout soupçon de blanchiment quelle que soit l’infraction sous-jacente (Delepière, 2014, 95). Aux yeux des analystes, l’établissement de ce lien constitue leur cœur de métier qu’ils sont à même d’exercer sérieusement dans la mesure où, ainsi que nous venons de le voir, une partie du travail de filtrage est déléguée aux acteurs en amont.

28Ce « pouvoir » relatif à la détermination du lien semble toutefois avoir fait l’objet de malentendu entre la cellule et les déclarants. Les acteurs de la Ctif laissent en effet entendre que ce monopole de déterminer l’illégalisme à l’origine du soupçon de blanchiment a pu leur échapper :

Il faut bien prendre conscience que, et cela va être éclairci dans la nouvelle loi de manière très, très claire, il y a toujours eu un débat là-dessus : qui doit déterminer la criminalité ? Dans la loi actuelle, j’en conviens, même moi quand je la lis, je me dis que ce n’est pas clair. Les déclarants disent que c’est eux qui doivent dire « blanchiment provenant de » Donc ils ne doivent pas dénoncer du blanchiment selon eux, mais du blanchiment provenant de criminalité sous-jacente.

(Ctif 5)

29Les membres considèrent en effet que les déclarants ne disposent pas des outils pour déterminer ces phénomènes et que la Ctif est mieux armée pour « faire le lien » entre les soupçons et l’illégalisme primaire à l’origine de l’argent sale : « Le déclarant n’a aucun outil pour déterminer la criminalité ; or nous, on a tous les outils, et c’est le but ! C’est nous qui faisons l’enquête en interrogeant tous les services qu’on veut pour déterminer d’où vient le lien avec la criminalité… donc ce n’est pas au déclarant de le faire ». Même si, en pratique, les déclarants se révèlent parfois en mesure d’établir « déjà un lien de facto avec une criminalité » et qu’« il est clair que le déclarant a parfois les soupçons de criminalité, il le mentionne dans ses soupçons en disant “ je pense que c’est une prostituée qui a versé des fonds à l’exploitant d’un bar à champagne ”, fatalement le déclarant se dit “ exploitation de la prostitution ” », les analystes soulignent qu’ils « ne sont vraiment pas, ils ne sont pas tenus de le faire » et concluent que « ce que le déclarant doit dénoncer, c’est une opération de blanchiment ; la criminalité, c’est nous ! » (Ctif 3). Cette prise de position témoigne de la volonté d’appropriation dont font preuve les membres de la cellule concernant la compétence de définir les illégalismes premiers.

30Ce monopole revendiqué par la Ctif a constitué une pierre d’achoppement à propos des illégalismes fiscaux. Ainsi que l’explique un des analystes :

C’est-à-dire que la fraude fiscale, c’est à qui de l’établir ? À nous ! Avec les critères de qui ? De nous. Donc en gros, c’est notre problème… Donc là, nous, notre problème c’est qu’on va devoir se demander ce qu’on considère nous comme de la fraude fiscale grave, mais plus le déclarant ! Et ça, ça devrait régler… bon, même si ça va encore discuter et ça discutera encore, ça a toujours discuté sur la fraude fiscale, cela ne s’arrêtera pas, il ne faut pas se faire d’illusions.

(Ctif 5)

  • 22 Cette reconnaissance est issue de la troisième directive européenne relative à la prévention de l’u (...)
  • 23 La coopération entre CRF et administration fiscale est identifiée pourtant comme l’un des principau (...)

31Ces témoignages viennent corroborer les résultats de recherches portant sur les dispositifs de lutte contre l’« argent sale » au niveau européen. En effet, la récente reconnaissance des infractions fiscales comme infractions principales au blanchiment22 a révélé non seulement de nombreuses discordances entre les États membres en matière de pénalisation des infractions premières au blanchiment, mais a aussi fait apparaître des malentendus entres les acteurs de la LBC au niveau national. Pour la Ctif, ces obstacles ne semblent pas concerner les modes d’accès avec l’administration fiscale23 mais plutôt les relations avec les déclarants qui souhaitent garder la mainmise sur l’interprétation des priorités de la lutte contre l’argent sale (Favarel-Garrigues et al., 2007 ; Amicelle, 2013). Ceci va dans le sens des constats établis par le service de recherche du Parlement européen (Scherrer, 2017, 27) selon lequel : « la culture professionnelle entourant les activités de renseignement et d’enquête dans le domaine financier représente un problème fondamental du point de vue des CRF et de leur capacité à s’attaquer aux infractions fiscales pénales ».

32En régulant les déclarations entrantes sur la base d’une certaine confiance réciproque, le système subjectif permet à la cellule de préserver le cœur de métier qui consisterait à effectuer les analyses nécessaires pour établir le lien entre le soupçon et l’infraction sous-jacente. Lorsqu’il s’agit d’illégalismes fiscaux toutefois, la revendication de cette compétence fait apparaître les malentendus sur lesquels est construit le système de LBC. Le travail d’analyse que la Ctif revendique et qui consiste à rattacher le soupçon à une infraction première limite la marge d’appréciation des déclarants quant au traitement différentiel des illégalismes. Il confère ainsi à la Ctif une zone d’autonomie non négligeable de la définition des illégalismes premiers, à l’exception des illégalismes fiscaux. Ceci nous mène à analyser les représentations des magistrats sur le signalement des situations infractionnelles par la Ctif.

1.4. Les déclarations « couvertures » ou les limites de la coopération

33Alors que les analystes de la Ctif mettent en avant le rapport de confiance entretenu avec les déclarants, les magistrats quant à eux questionnent le rôle des déclarants dans le signalement du blanchiment. Les magistrats du parquet constatent que les dossiers qui leur parviennent ne sont pas, pour la plupart, des dossiers qu’ils estiment « importants ». S’ils soulignent la qualité des analyses effectuées par la cellule, ils s’interrogent en revanche sur la pertinence des déclarations qu’elle reçoit. Le témoignage d’un substitut du parquet reflète cette incompréhension :

Pour le moment, de la Ctif, on n’a pas grand-chose comme information, [on n’est pas en mesure] de se dire, voilà, c’est un beau gros dossier… comment ça se fait ? […]. C’est quand même très étrange.

(MP 5)

34Face à ces constats, certains magistrats problématisent la dépendance de la Ctif aux déclarants. Ainsi, un magistrat du parquet explique avoir l’impression que les banques « doivent atteindre leur quota de dénonciations et… ne vont pas dénoncer les dossiers les plus importants » (MP 4). Il indique ne pas être au courant de la manière dont la Ctif évalue « la qualité de leurs dénonciations mais dans ce qu’on reçoit, c’est toujours correct, c’est bien présenté, bon parfois il y a… enfin, on voit que ce ne sont pas les cibles les plus importantes, mais bon ce n’est pas de leur faute ! » (MP 4). Pour ces acteurs judiciaires, le système subjectif place la Ctif en position réactive, limitée à recevoir ce que les banques veulent bien lui transmettre. Corroborant cet aspect, le rôle « intermédiaire » et par là même ambigu des banques est ici souligné par un magistrat :

La banque elle-même est un intermédiaire, elle est un peu juge et partie quelque part… Et parfois les frontières entre le fait d’avoir simplement aidé un client mais sans s’en rendre compte et en fait d’être vraiment complice, parfois, la frontière est très ténue.

(MP 5)

35La cellule, qui n’a pas toujours les moyens de découvrir l’ampleur de la fraude selon MP 3, demeure à leurs yeux impuissante pour contrôler le respect des obligations légales des déclarants, orientés par des considérations d’ordre commercial. Les magistrats savent que les banques sont divisées entre leurs obligations légales et leurs objectifs commerciaux, représentant un « équilibre difficile » (MP 3), mais ils considèrent généralement qu’elles ne dénoncent ni suffisamment, ni en temps utile (pour permettre l’action pénale). Pour ce magistrat, « les banques attendent de ne plus avoir les sous pour dénoncer ». Plusieurs magistrats constatent que ce n’est qu’après avoir reçu leurs propres réquisitoires bancaires que les banques décident de dénoncer auprès de la Ctif, suggérant qu’un certain nombre de déclarations faites à la Ctif serviraient plutôt de « couverture » ou de « parapluie » (MP 5) les protégeant de poursuites éventuelles.

  • 24 À ce sujet, précisons que la quatrième directive européenne en matière de LBC va dans le sens d’un (...)

36En effet, les études sur les déclarants font état de ces logiques d’action (Favarel-Garrigues et al., 2011). Lorsque les analystes constatent qu’une déclaration est tardive ou incomplète, ils doivent en aviser les autorités chargées de contrôler la mise en œuvre du volet préventif par les banques concernées. Toutefois, comme l’indique la synthèse du dernier rapport du Gafi, ces déclarations aux autorités de contrôle (telle que la Banque nationale de Belgique) venant de la Ctif demeurent très rares, voire inexistantes (2015, 11). L’inertie de la Banque nationale, notamment, est ainsi dénoncée par certains magistrats et analystes24. L’un d’entre eux s’exprime à ce sujet :

Si le gendarme [les autorités de contrôle] est trop compatissant et trop influencé par les arguments des banques, le contrôle sera favorable. Or, à voir les sanctions infligées par la Banque nationale… c’est un peu ce qui se passe. Il y a eu quelques sanctions mais qui tombent sous le secret : cela a toujours été le principe de la Banque nationale et de son directeur précédent de privilégier l’aspect « didactique » ; donc on préfère les corriger plutôt que de les sanctionner.

(Ctif 1)

37Ce même constat ne se limite par pour autant à la Belgique : « There have also been very uneven efforts in different countries to sanction some major and minor financial and professional intermediaries – using criminal, civil and regulatory powers – and some serious “primary offenders” via money laundering charges. » (Levi et al., 2018, 308)

  • 25 Les limites des capacités de contrôle de l’autorité américaine sont aussi mises en avant dans Reute (...)

38L’ambiguïté de la réaction des autorités de contrôle semble ainsi affaiblir la position de la Ctif face à certains déclarants. Il s’agit d’une difficulté qu’affronte non seulement la cellule belge, mais aussi ses homologues étrangers25. Cette fragilité s’est notamment révélée lors des discussions relatives à l’intégration des illégalismes fiscaux parmi les infractions sous-jacentes au blanchiment. Comme l’exprime un analyste :

On pourrait le faire [transmettre les informations relatives aux déclarants qui manquent à leur obligation de conformité] ici aussi sur base de déclarations mais c’est quelque chose qu’on n’a jamais fait et que la Banque nationale ne veut pas trop le faire non plus. Or il faut un contrôle là-dessus car cela peut devenir une stratégie pour inonder la Ctif. Cela a été un problème par exemple lors des discussions sur la fraude fiscale et la notion de fraude organisée, les banquiers ont dit « Ah, vous voulez, alors on va vous noyer, on va tout vous envoyer ». Ils ont dit que si on insistait alors que cela fonctionnait bien comme cela, cela risquait de les placer dans une insécurité juridique qui allait les obliger à nous transmettre beaucoup plus. Donc la tentation existe effectivement pour les banques de vouloir…

(Ctif 1)

39À travers ce témoignage on perçoit la fragilité de la position de dépendance dans laquelle se trouve la Ctif, qui, sans l’appui de gendarmes efficaces, peut se voir menacée de « noyade ». Ce même danger pèse sur la CRF française, Tracfin : « Such defensive practices would amount to a subversive form of disobedience, acting as a way of sabotaging the system, intentionally or otherwise, by swamping Tracfin with cases requiring attention » (Favarel-Garrigues et al. 2011, 185).

40Toutefois, et en dépit de cette fragilité, les éléments susmentionnés liés aux préoccupations gestionnaires dominantes permettent aussi de saisir l’intérêt de la Ctif à maintenir un certain statu quo avec le système subjectif, dans la mesure où ce dernier la préserverait d’une augmentation soudaine des déclarations de complaisance qui la menacent.

  • 26 Le « soupçon » peut se définir comme : « a malleable term, a variable that depends on different min (...)

41Le discours des acteurs de la Ctif révèle un investissement important de ses activités dans le cadre du volet préventif de la LBC. Au-delà de la construction d’un rapport de confiance fondé sur des mécanismes de confidentialité afin d’assurer l’alimentation en informations financières, les membres de la cellule défendent un système de déclaration non automatisée dans lequel ils investissent une partie importante de leurs ressources pour orienter les déclarants dans leurs « soupçons »26 (feedback quantitatif et qualitatif). Cet investissement dans la marge d’action autour du « soupçon » sied au secteur financier notamment dont la préoccupation demeure d’être conforme aux exigences institutionnelles en vue de stabiliser les marchés financiers. Du côté de la Ctif, le filtre opéré par les déclarants permet de réguler le volume des informations entrantes et de répondre à leur mission d’analyse. Alors que ce statu quo est perçu comme problématique par les magistrats participant à la répression pénale des infractions liées au blanchiment, il demeure privilégié par la Ctif car il répond à des considérations gestionnaires qui orientent ainsi une partie de son action et de ses ressources. Le cœur de métier revendiqué par la Ctif consiste à établir le lien entre le soupçon et l’infraction sous-jacente au blanchiment et fait l’objet d’une chasse gardée par la Ctif, qui cherche à en préserver le monopole. À cet égard, la cellule dispose de marges de manœuvre importantes quant à la définition des illégalismes premiers. Toutefois, ce système reposant sur un win-win a révélé ses fragilités en particulier avec l’intégration des illégalismes fiscaux dans le cadre de la lutte anti-blanchiment, ainsi que les recherches en la matière l’ont déjà montré (Favarel-Garrigues et al., 2007 ; Amicelle, 2011). L’ambiguïté du positionnement de certains déclarants (via les déclarations dites « couvertures » relevées par les magistrats) et la faible réaction des autorités de contrôle soulignent les limites de la coopération entre les différents acteurs dans le cadre du volet préventif de la LBC.

42Ces divers éléments nous amènent à examiner les modalités d’investissement de la Ctif dans le volet répressif à travers ses output. L’efficacité de ce volet de l’anti-blanchiment, qui se concrétise par la transformation des informations suspectes en indices de blanchiment et la transmission éventuelle de ces informations au parquet, a récemment été remise en question par le Gafi dans sa dernière évaluation de la LBC belge réalisée entre le 30 juin et le 15 juillet 2014 (Gafi, 2015).

2. Le volet répressif de la Ctif mis à mal ?

  • 27 L’article 505 du Code pénal consacre le blanchiment comme infraction autonome, c’est-à-dire punissa (...)

43Le volet répressif de la lutte anti-blanchiment se traduit par les mécanismes de renvoi au système pénal (Amicelle, 2014, 160). La finalité judiciaire de la Ctif est consacrée par l’article 34 de la loi du 11 janvier 1993 qui prévoit que dès que l’examen des informations reçues des déclarants fait apparaître un « indice sérieux » de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, la Ctif doit transmettre ces informations au procureur du Roi ou au procureur fédéral à des fins de poursuites pénales éventuelles. Le volet répressif se traduit par le fait que « toute l’activité de la cellule poursuit, en définitive, comme finalité ultime, la transmission d’indices sérieux de blanchiment aux autorités judiciaires » (Spreutels, de Mûelenaere, 2003, 259). La Ctif est ainsi chargée du signalement des situations infractionnelles liées au blanchiment auprès du ministère Public sur la base d’un « indice sérieux ». Sur le plan des instruments juridiques, le volet judiciaire est assuré par l’article 505 du Code pénal27 qui a contribué à ce que la Belgique soit considérée comme une « très bonne élève » de la LBC, voire comme l’un des « modèles » dans cette lutte (Gafi, 2005 ; Spreutels, 2013, 108). Ces évaluations se basaient alors sur la « conformité technique », elle-même fondée sur les instruments législatifs existant en matière de LBC. Toutefois, lors de sa dernière évaluation, une nouvelle approche méthodologique établie sur « l’efficacité », à partir d’« une analyse approfondie de la manière dont le pays sous examen atteint une série d’objectifs essentiels à un système robuste de LBC/FT », a été utilisée par le Gafi (2015, 5). Cette méthode d’évaluation a fait apparaître que le système de LBC belge n’atteignait pas l’efficacité escomptée. Ainsi, concernant les enquêtes et poursuites pénales en matière de blanchiment, l’évaluation du Gafi relève que « les classements par opportunité sont trop nombreux, atténuant le taux de la réponse pénale » (Gafi, 2015, 15). Cette expertise a créé de vives réactions de part et d’autre de l’édifice anti-blanchiment, engendrant des failles dans le dispositif existant et le recours par les différents acteurs de la LBC à des justifications quant aux priorités suivies.

44Il s’agit donc, dans cette deuxième partie, d’identifier la manière dont la Ctif justifie l’autonomisation de son espace d’action au niveau de son output, c’est-à-dire de la transmission des informations aux autorités judiciaires. L’examen de la boîte noire, ce processus de transformation de la déclaration de soupçon en indice sérieux de blanchiment nous permettra de lever le voile sur les marges de manœuvre de la Ctif dans la transmission des dossiers au parquet. Nous verrons ensuite que ce processus de transmission s’opère en-dehors d’un cadre structuré de communication avec le parquet. Fort de ces constats, nous chercherons enfin à mettre en rapport les représentations réciproques des analystes et des magistrats afin d’éclaircir le traitement réservé aux illégalismes financiers dans le cadre du volet répressif de la LBC.

2.1. La Ctif « pourvoyeuse de données » : entre fonction d’analyste et organe de renseignements

45Comme le rappelle le rapport d’évaluation de la coopération entre les cellules de renseignements financiers réalisé par le service recherche du Parlement européen, les CRF, créées comme entités spécialisées en charge d’analyser les transactions financières suspectes, ont des misions distinctes de celles des autorités répressives qui œuvrent à réunir les preuves en vue des poursuites (Scherrer, 2017). Ce processus est bien exprimé par l’un des analystes :

Dans la chaîne du système subjectif, le déclarant doit avoir un soupçon, on doit avoir des indices sérieux, le parquet doit apporter les preuves. Donc on sent que cela se renforce au fur et à mesure de la chaîne.

(Ctif 4)

  • 28 Que la loi de transposition de la quatrième directive européenne en la matière devrait consacrer.

46Nous avons vu précédemment que la cellule ne se limite pas à recevoir les déclarations et à vérifier qu’elles sont conformes à la loi mais qu’elle conserve comme « chasse gardée » l’établissement d’un lien entre les soupçons des déclarants et la criminalité ou le « phénomène criminologique » sous-jacent au blanchiment28. Nous entrons ici au cœur du mécanisme de transformation des inputs effectués par la Ctif.

47Les déclarations de soupçon de blanchiment font donc l’objet d’un travail d’« enquête » accompli par la Ctif et destiné à « les analyser, les enrichir et alors éventuellement, les transmettre au parquet » (Ctif 5). À cet effet, elle dispose de moyens d’enquête spécifiques lui permettant d’aller récolter des informations diversifiées et larges, tant au niveau de la Belgique qu’au niveau international. Tout d’abord, les analystes, dans leur rôle d’enquêteur, disposent de la masse d’informations contenues au sein même de la base de données de la Ctif, regroupant toutes les informations reçues des déclarants depuis 1993, incluant celles qui ne font pas l’objet d’un dossier transmis au parquet. Comme expliqué précédemment, cette base de données demeure confidentielle et n’est pas accessible aux magistrats. Ces enquêteurs ont aussi la possibilité d’interroger l’ensemble des déclarants susceptibles de les informer d’autres opérations financières effectuées par une personne faisant l’objet de soupçons de la part d’un déclarant. Parallèlement à ces informations dont ils disposent, les analystes consultent « systématiquement » les bases de données des services de police. Cette procédure est facilitée par la présence d’officiers de liaison au sein de la Ctif, permettant ainsi aux analystes d’identifier le type de criminalité sous-jacente (traite des êtres humains, trafic de stupéfiant, etc.). De plus, les enquêteurs analystes de la Ctif disposent aussi d’un vivier d’informations très dense avec un accès à tous les services administratifs de l’État : service des finances, Sûreté de l’État, service de renseignement de l’armée, etc.

48Enfin, ce qui est mis en avant par l’ensemble des acteurs interrogés comme le point fort de la cellule est la multiplicité de ses canaux de coopération, assurée par les dispositifs de coopération judiciaire de l’Union européenne et par de nombreux accords bilatéraux conclus avec les CRF étrangères. Ces échanges sont facilités par des plateformes informatiques mises à disposition des CRF : le Egmont Secure Web (ESW) au niveau mondial ainsi que, au niveau européen, le « FIU.net », récemment hébergé par Europol. Ces bases de données permettent à la Ctif d’avoir un accès direct à de nombreuses informations et de les mobiliser rapidement. La coopération internationale entre les CRF s’avère beaucoup plus souple que la coopération judiciaire internationale :

C’est-à-dire que nous on collabore au niveau administratif, donc c’est un mail, une demande contextualisée, on peut avoir la réponse d’information dans la journée ou dans les deux jours, alors qu’une demande d’information judiciaire, il faut rédiger la commission rogatoire, l’adresser, espérer qu’ils vont répondre, etc. Au niveau FIU (Financial Intelligence Unit) c’est une collaboration qui est très très très très rapide.

(Ctif 3)

49Comme le Gafi le précise : « La Ctif échange fréquemment des informations avec ses homologues, informations qui sont ensuite utilement intégrées dans ses analyses et apportent une plus-value aux transmissions faites aux autorités judiciaires » (Gafi, 2015, 149). Cette capacité à entrer en contact et à recevoir des informations très rapidement est d’ailleurs soulignées et prisée des magistrats. Comme le mentionne l’un des analystes, cette compétence en matière de « renseignement financier » facilite le travail d’enquête judiciaire :

Parce que […] les relations de personnes, de lieux, etc., en matière de blanchiment, cela existe déjà. Nos dossiers blanchiment, ce sont souvent des dossiers avec des ramifications internationales, je vous disais que notre communication est très fluide, rapide et autres. Donc on fournit déjà du renseignement au parquet, j’insiste sur ce mot de renseignement […]. C’est du renseignement financier. Parce qu’avant de pouvoir utiliser ça comme preuve devant un tribunal, évidemment que le magistrat va devoir confirmer cela par commission rogatoire, mais dans toute la phase d’enquête, donc quand le magistrat instructeur va vouloir mettre des enquêteurs sur cette affaire, les enquêteurs vont travailler en sachant déjà que le bénéficiaire économique c’est la personne… donc ils vont pouvoir l’interroger en disant « on sait, on sait ». Donc pour cela, c’est déjà du renseignement.

(Ctif 5)

50Ce réseau national et international confère ainsi à la cellule une compétence particulière qui la démarque des services policiers ou de la Sûreté de l’État. Les magistrats interrogés perçoivent en effet la Ctif comme un « appui » ou « complément » d’informations, voire « un enquêteur supplémentaire » qui peut faciliter la constitution de leurs dossiers. À cet égard le rapport de la plateforme CRF de l’Union européenne et la recherche menée par le service de recherche du Parlement européen font état du flou régnant entre les taches d’analyse et d’enquête sur le plan national ou international (Parlement européen, 2017, 21).

51Au sein de la Ctif, le travail d’analyse poursuit un cheminement « pyramidal ». D’après les acteurs, ce fonctionnement permet de renforcer la qualité des dossiers transmis. À la base de la pyramide, les déclarations qui arrivent à la Ctif sont d’abord réparties vers les analystes, généralement en fonction de leur domaine de compétence, qui réunissent les indices de blanchiment. Une fois la récolte de renseignements terminée, le dossier est renvoyé à des « chefs analystes » qui disposent d’un « peu plus d’expérience » et dont le rôle est de « relire le dossier, donner leur opinion et dire à l’analyste “ non, tu n’es pas encore prêt, continue ”, et donc une fois qu’ils estiment que cela peut être classé, alors à ce moment-là ils font un petit résumé du dossier avec les éléments qu’on a et ce petit résumé est mis sur papier et à ce moment-là les experts ont la possibilité de lire les résumés et ils disent […]“ là, la proposition de classement est bonne ”, et parfois ils s’arrêtent et ils disent “ là, la proposition de classement, je ne suis pas d’accord ” ; et alors à ce moment-là le dossier est bloqué et stoppé » (Ctif 4) et retourné à l’analyste afin d’approfondir l’enquête.

  • 29 On retrouve dans ce rapport « la description financière, les éléments de contextualisation fiscaux, (...)

52Une fois le travail « prémâché » et le dossier suffisamment « bien ficelé », il est transmis aux « experts » au sommet de la pyramide et qui forment la « cellule » à proprement parler. Ces derniers réunis en « cénacle » une fois par semaine examinent le dossier « pour voir si le dossier vaut la peine, pour voir s’il y a des indices sérieux vraiment et alors on le transmet aux autorités judiciaires » (Ctif 6). En cas d’accord pour la transmission au parquet, les éléments d’enquête collectés sont compilés dans un rapport de transmission adressé au procureur du Roi ou au procureur fédéral, prêtant une attention particulière à la confidentialité des données comme développé précédemment29.

53Ce travail d’analyse permet à la cellule d’agir comme un filtre par rapport aux déclarations reçues. Ainsi, d’après les données de la Ctif, les dossiers transmis au parquet ne représentent qu’une petite proportion des déclarations réceptionnées par la Ctif : pour l’année 2016, sur 27 264 déclarations reçues, la Ctif a transmis 3 408 dossiers aux autorités judiciaires, dont 831 « nouvelles transmissions » et 2 577 complémentaires (Ctif, 2016, 11). Si ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, ils révèlent tout de même l’importance du travail de « filtrage » opéré par la Ctif dans la masse des informations suspectes :

C’est-à-dire que si vous regardez la loi, nous pouvons transmettre un dossier au parquet que lorsqu’on a des indices sérieux de blanchiment « provenant de… » une des criminalités. C’est-à-dire que nous, si après notre analyse, on a une opération qui reste suspecte, et on en a énormément des opérations qui restent suspectes, où on n’arrive pas à se dire : « on pense que ça vient des fonds d’un trafic de stup, de la criminalité organisée », on reste avec un soupçon de blanchiment point. On classera le dossier, même si l’opération restera excessivement suspecte.

(Ctif 5)

54En opérant un filtre conséquent de son output par rapport à son input, la Ctif investit les marges de manœuvre qui lui confèrent, d’une part, l’identification du lien entre le soupçon et la criminalité sous-jacente, et d’autre part, la notion d’« indice sérieux ». Dans l’hypothèse où ce mécanisme de filtrage s’opère en fonction des logiques d’action du parquet, il s’agit d’interroger les mécanismes de communication existant entre les deux institutions et les représentations des magistrats qui reçoivent les dossiers de la Ctif en aval de la chaîne LBC.

2.2. De l’étanchéité des missions à l’absence de voie de communication avec le parquet ?

55À l’instar de la Ctif envers les « déclarants » (voir supra), le pouvoir judiciaire se trouve en situation de dépendance informationnelle vis-à-vis de la Ctif. En effet, le ministère Public n’a pas les moyens de prendre l’initiative d’investiguer pour détecter les infractions de blanchiment et les magistrats interrogés sont nombreux à insister sur leur position « réactive » en tant qu’autorité de poursuites :

Il faut bien savoir que nous, autorité de poursuites, c’est-à-dire le ministère Public, on est chaque fois en bout de chaîne, donc ce sont des organes de contrôle spécialisés qui détectent, ça peut être la Ctif…

(MP 7)

56À cet égard, les magistrats financiers du parquet interrogés identifient la Ctif comme l’un des principaux pourvoyeurs de dossiers, avec l’administration fiscale.

57Toutefois, ces magistrats conçoivent le rôle de la Ctif comme plutôt limité. Parmi les parquetiers interrogés, certains considèrent la Ctif comme une simple « pourvoyeuse de données » et la relation avec le ministère Public « à sens unique » (MP 10). En effet, les rapports transmis par la Ctif ne constituent pas une preuve légale, signifiant que les substituts auxquels incombe la charge de la preuve doivent mener leur propre enquête sur les mêmes faits afin de rassembler les éléments suffisants pour renvoyer un dossier au tribunal correctionnel. Les rapports de la Ctif sont considérés par certains magistrats comme des appuis utiles à l’enquête, « des clignotants » venant en seconde ligne. Comme le précise un membre de la cellule : « Cela a été et est encore aujourd’hui très perturbant pour un magistrat que ces informations ne soient pas considérées comme des preuves ! Or, ce n’est pas le rôle de la Ctif ! » (Ctif 4).

58Malgré cette difficulté exprimée sur la valeur légale attribuée aux rapports de la Ctif, les magistrats se représentent globalement assez positivement le travail d’enquête effectué par les analystes dans les rapports transmis. Si le processus et la qualité du travail d’analyse ne semblent pas remis en question par les magistrats, plusieurs d’entre eux pointent cependant l’éparpillement des données Ctif. En dépit du processus de transformation et du filtrage pyramidal mis en place en interne, certains magistrats regrettent notamment le manque de contextualisation.

59Si la présence d’un magistrat à la tête de la cellule vise, au-delà de la dimension symbolique du lien avec la finalité judiciaire de cette dernière, à garantir plus concrètement une connaissance du « terrain » judiciaire et des problématiques propres au ministère Public et à assurer une communication fluide entre la cellule et le parquet, il semble pourtant que les canaux de communication formels entre parquet et Ctif aient mis du temps à se développer et continuent à demeurer assez peu formalisés. Plusieurs magistrats rencontrés nous ont fait part de leurs connaissances limitées du fonctionnement de la Ctif, et du volet préventif de la LBC, notamment au sujet de l’immunité et du secret professionnel. Pour l’un des membres, cette méconnaissance enfreint la communication et les avancées dans le cadre de la LBC :

Des réunions d’information avec les magistrats existaient mais c’était difficile parce que […] les magistrats ne savent pas très bien ce que fait la cellule. Cela a mis beaucoup de temps avant qu’ils ne comprennent ce qu’est la Ctif. Cela a mis environ ¼ de siècle, ¼ de siècle à la vitesse à laquelle on va aujourd’hui… est-ce qu’on n’irait pas plutôt cueillir les fraises ?

(Ctif 1)

  • 30 Ces jugements font ensuite l’objet d’analyse par les membres de la cellule et constituent « la mati (...)
  • 31 À titre d’exemple, les dossiers transmis entre le 01/01/2012 et le 31/12/2016 et les suites données (...)

60Le cadre législatif prévoit pourtant une communication entre Ctif et parquet, notamment un suivi des dossiers par les autorités judicaires à la cellule. Ainsi, une fois les dossiers transmis au parquet, un premier feedback rapide permet à la Ctif d’enregistrer ces informations dans la base de données dont elle dispose. De plus, l’article 33 de la loi de 1993 prévoit que les copies de tous les jugements relatifs aux dossiers transmis le soient également à la Ctif30. Pourtant, de l’avis convergent des membres de la cellule, les retours du parquet demeurent généralement insuffisants, en particulier concernant les décisions de classement sans suite31. Depuis l’origine de la cellule, le manque de précision quant aux motifs de classement fait l’objet de questionnement, voire de déception de la part des analystes :

La Ctif reçoit simplement une information « classé sans suite par parquet ». Mais si, de notre côté, nous avons transmis des indices sérieux, cela veut dire quoi ? On aimerait avoir un feedback. Si par la suite on a de nouvelles informations, si on connaissait les raisons du classement, on pourrait déjà avoir un éclairage en se basant sur les constatations du parquet, par exemple « pas d’infraction », etc., et on pourrait alors décider de classer aussi. Mais avec un classement sans suite qui n’est pas justifié, on ne sait pas à qui s’adresser. On ne peut s’adresser à personne ! On peut le mettre en termes généraux dans un rapport, on peut le signaler, mais ce moment-là on rentre en conflit avec nos principaux partenaires… donc quelque part ils ont peur de se faire indirectement contrôlés par les résultats que nous tirons de nos constatations…

(Ctif 5)

61Ces propos font écho à la recherche effectuée par Van Duyne et De Miranda aux Pays-Bas : « Hardly anything is known as to what follow-up measures of the police and prosecution might have been, owing to the lack of feedback from the field » (Van Duyne, De Miranda, 1999, 262).

La plupart des décisions de poursuites sont transmises très tardivement, subissant les longueurs de la justice, et plusieurs membres de la Ctif nous ont signalé pour l’anecdote avoir appris la conclusion de transactions pénales dans des dossiers issus de transmissions Ctif par la presse. L’absence de feedback du parquet soulève ainsi des questionnements chez les analystes qui perçoivent difficilement l’« utilité judiciaire » de leur travail : « Évidemment le magistrat revient peu souvent vers nous, donc à ce niveau-là, voilà. […] Effectivement, s’il y a eu condamnation, récupération, on s’aperçoit que cela a été utile ce qu’on a fait… »

(Ctif 3)

62Certains expliquent l’absence de feedback comme révélateur de la « culture » des magistrats du ministère Public qui n’ont pas pour habitude d’expliquer leurs décisions, en particulier lorsqu’il s’agit du classement :

Il [le magistrat] considère qu’il n’a pas à se justifier… hormis auprès du parquet général mais le parquet général qui est lui-même responsable du suivi de ses troupes n’a pas envie qu’on le pointe du doigt et pareil pour le collège des procureurs généraux. Donc on se trouve dans un système où dès qu’on dépasse une certaine limite, il y a des blocages qui se font partout et le fait de devoir justifier un classement sans suite les met à fleur de peau.

(Ctif 5)

63Si l’un des substituts du parquet reconnaît que « la Ctif doit aussi être découragée par le nombre de classements sans suite, il y en a beaucoup parce qu’on ne sait pas suivre » (MP 4), l’ensemble des témoignages recueillis auprès des magistrats corroborent effectivement le constat que les feedbacks sur les décisions de classement font rarement partie de leur pratique, à l’exception d’initiatives isolées de certains d’entre eux et de rapports interpersonnels.

64Désireuse de développer des « modalités pratiques de coopération avec le parquet », il semble que la Ctif ait initié au cours de son existence la nomination d’un magistrat « de référence » ou de « liaison » au sein de chaque parquet d’instance. Cette fonction, mise en place de manière non institutionnalisée, permet aux membres de la cellule d’avoir un contact identifiable au sein du ministère Public. En outre, ce magistrat de « liaison » dispose d’un accès à la base de données dans laquelle la Ctif intègre tous les dossiers transmis aux différents parquets, permettant à ce dernier de se dire par exemple :

Tiens, est-ce que la Ctif a déjà transmis un dossier sur Monsieur X ? Ils ont accès à cette base de données, ils vont voir, ils vont constater que, soit, c’est chez eux qu’on a envoyé le dossier – mais ils devraient le savoir ! – soit que ça a été envoyé à Anvers, et alors à ce moment-là ils peuvent plus facilement prendre contact avec leurs collègues. Il semble cependant que cette fonction n’ait pas été uniformisée au sein des parquets et en soit restée au stade « artisanal et presque même pré-artisanal ».

(Ctif 1)

65Ainsi, l’un des membres de la cellule regrette qu’en l’absence de « structure », les relations avec le parquet reposent principalement sur des « individualités », dépendantes « des magistrats qui sont à la tête, les relations avec une section qui sont très différentes en fonction des relations qu’on a avec le magistrat de référence » (Ctif 5). Dans ce contexte, la présence des magistrats détachés au sein de la Ctif facilite cette interconnaissance qui reste au stade de l’informel :

On a aussi des contacts au parquet d’Anvers, on connaît des gens au parquet d’Anvers. Parfois un des avantages c’est qu’on a des gens qui sont passés par ici et qui après sont partis pour être magistrats, donc on a des gens qu’on connaît au parquet d’Anvers, donc on a régulièrement des contacts avec eux et on sait un peu quelle est leur politique. Mais cela reste plutôt informel…

(Ctif 1)

66Ces constats reprennent les conclusions émises par le Conseil supérieur de la justice dans son enquête particulière sur la gestion et le suivi des dossiers en matière de délinquance économique et financière en 2016. Il relève l’absence de concertation structurelle avec les parquets, la police et d’autres services, y compris la Ctif, et note que « les collaborations sont essentiellement informelles et le fruit de contacts personnels » (Conseil supérieur de la justice, 2016, 15). En outre, dans son dernier rapport d’évaluation, le Gafi a également visé le manque de communication entre les deux institutions : « Les relations et le dialogue entre la Ctif et les autorités pénales devraient être renforcés […]. Hormis l’obligation légale d’informer la Ctif des décisions définitives prononcées dans les dossiers ayant pour origine une déclaration d’opération suspecte (qui n’est pas totalement respectée), peu d’informations sont communiquées spontanément à la Ctif par le parquet sur le sort donné à ses rapports » (2015, 55). Toutefois, aux dires des personnes interviewées, cette évaluation du Gafi basée sur l’efficacité du système LBC semble avoir eu un effet « coup de pied » à l’origine de nouvelles dynamiques de coordination dans la lutte contre le blanchiment, entre le parquet et la cellule ainsi qu’entre les parquets, et notamment le secteur financier, comme le décrit l’un des analystes :

Je pense que, et on revient au décloisonnement, lorsqu’on a ce genre de réflexion, dès que cela arrive dans des évaluations internationales, tout au-dessus, cela n’aime pas, donc cela donne un petit coup de pied dans la fourmilière vers le bas et donc cela fluidifie un petit peu. Tant mieux si cela a pour effet de… mais c’est certain qu’il y a des dispositions qui ont été adoptées lorsqu’on commence à dire qu’il faut changer… voilà.

(Ctif 5)

67Des signes de « décloisonnement » semblent à l’œuvre, via notamment l’implication de la Ctif dans la réalisation d’une circulaire « anti-blanchiment » du Collège des procureurs généraux, actuellement en cours de rédaction dans le cadre du réseau d’expertise Ecofin-Corruption du parquet général.

68Les propos des membres de la Ctif traduisent donc un certain malaise face à ce qui leur semble un manque d’intérêt et d’investissement du pouvoir judiciaire dans les liens avec la Ctif. Pourtant le discours tenu par les acteurs de la Ctif fait écho à celui des déclarants à l’égard de la CRF française (Tracfin) : « Cooperation with Tracfin is ultimately obligatory, but its expectations appear to be difficult to decode. Compliance officers have trouble understanding what kinds of reports Tracfin is interested in, and complain about the lack of feedback from the FIU in relation to the suspicious activity reports they do file. They would also like more personal contacts with Tracfin representatives. » (Favarel-Garrigues et al. 2011, 185)

69L’absence de feedback des autorités est également problématique pour les compliance officers en Belgique (Verhage, 2009) et aux États-Unis (Reuter, Truman, 2005). On constate donc qu’à chaque étape/phase de la transmission des informations, des déclarants vers la Ctif ou de la Ctif vers le judiciaire, des difficultés similaires émergent dans la compréhension des modalités d’action des acteurs intervenant en aval. Les acteurs en amont adaptent alors leur pratique et agissent en fonction de considérations qui leur sont propres. Il s’agit alors de mieux comprendre comment s’opèrent ces ajustements du cadre.

2.3. De l’obligation légale de transmission à l’opportunité de fait : des agissements en miroir ?

70Pour la Ctif, le suivi judiciaire est donc « une problématique soulevée à maintes reprises et qui devrait faire l’objet d’une attention toute particulière » (Ctif, 2013, 35), d’autant que le cadre légal entourant la finalité judiciaire s’avère, selon les analyste, contraignant. Les acteurs de la cellule considèrent que l’obligation stricte de transmettre au parquet un dossier dès que celui-ci présente des « indices sérieux de blanchiment » entraîne la transmission de nombreux « petits » dossiers qui, comme ils le savent, feront ensuite l’objet d’un classement de la part du parquet :

La seule difficulté, et ça c’est une difficulté qui existe dans notre loi et qui ne changera pas dans la nouvelle, et qui nous pose assez problème… c’est que la loi dit que quand il y a soupçon, la Ctif analyse, et dès que l’analyse fait ressortir un indice sérieux de blanchiment, elle doit transmettre l’information : « dès que… elle transmet ». Donc cela veut dire que l’on n’a pas de pouvoir d’opportunité. Et ça, c’est un petit peu compliqué dans la mesure où un indice sérieux de blanchiment peut concerner un petit dossier d’escroquerie, de fraude à la facture, de faux virements transférés frauduleusement sur un compte, la personne les reçoit et retire 6 000 euros, on a du blanchiment c’est clair et net… normalement la loi dit que dès qu’on a, on doit transmettre mais le parquet va dire « pourquoi est-ce que vous transmettez ces petits dossiers ? », et bien parce qu’on est obligé… donc laissez-nous l’opportunité !

(Ctif 3)

71Pour les analystes, c’est comme si le cadre strict du volet répressif, qui exclut un pouvoir formel de décision d’opportunité des poursuites de la Ctif, affaiblissait la LBC.

72Pourtant, au-delà de ce qui est présenté comme un cadre strict et/ou une contrainte législative lourde, les acteurs de la Ctif semblent avoir fait de ce cadre une ressource pour l’action. La malléabilité de la notion d’« indice sérieux » et le vide laissé par l’absence de communication avec les autorités judiciaires leur permettent de réaliser des ajustements relatifs aux critères et aux modalités de transmission des dossiers. L’ensemble des personnes interrogées travaillant à la Ctif ont en effet attesté de marges de manœuvre importantes :

Mais en fait l’opportunité on peut la trouver quand même dans notre travail. […] On a de la marge. Parce qu’en gros c’est quand même nous qui devons déterminer s’il y a des indices sérieux de blanchiment, donc on peut très bien jouer sur l’opportunité en disant qu’il n’y a pas d’indice sérieux de blanchiment […] donc je pense que l’opportunité on l’a.

(Ctif 5)

73Ces ajustements s’opèrent ainsi « à la marge » du pouvoir d’opportunité des magistrats du parquet auxquels ces derniers semblent attachés, d’après ce professionnel : « [se référant à l’opportunité] C’est un sujet assez sensible par rapport à la magistrature qui est plutôt “ vieille école ” bien attachée à ses privilèges » (Ctif 5).

74Les acteurs de la cellule interprètent de manière restrictive le volet judicaire de leur mission en considérant que celui-ci est axé sur la lutte « contre les formes graves de criminalité ». Pour ces derniers, il ne s’agit donc pas de lutter contre un blanchiment de « 10 euros ou 20 euros ou 100 euros ou 1 000 euros, pour nous ce qui est important ce sont les dossiers significatifs. Donc on a un système d’orientation de dossier en fonction de leur importance. Quand un dossier rentre, on ne va pas traiter, au début on faisait ça, quand on avait 10 000 déclarations par an, mais quand on en a 30 000 et que ces 30 000 ça fait presque 8 000 ou 9 000 nouveaux dossiers, et bien on ne peut plus les traiter tous sur le même pied, on est obligés de trier, de les orienter en fonction de leur importance, de leur potentialité » (Ctif 3).

75Ces priorités concordent avec la gravité et le montant impliqué : « Si le dossier concerne des montants importants ou s’il y a encore beaucoup d’argent sur les comptes en banque, et bien ça, ce sont des critères qui nous permettent de traiter certains dossiers prioritairement » (Ctif 3).

76En absence de direction du parquet, ou de politique criminelle en matière de LBC, les analystes déterminent donc leurs priorités en fonction de leurs propres représentations des orientations et des besoins du parquet :

Si on voit que c’est déjà suspect, s’il y a beaucoup d’argent, et bien c’est aussi intéressant pour l’État dans une période de crise. Si on peut recouper l’argent de criminels parce qu’il y a 10 ou 15 millions sur les comptes en banque, et bien c’est toujours plus intéressant de transmettre ce dossier-là !

(Ctif 3)

77En regard de ces représentations, ils déterminent la transmission selon qu’ils estiment si le dossier fera ou non l’objet de classement :

La loi dit que dès qu’on a des indices sérieux de blanchiment on doit transmettre. Donc là, nous bon… la seule chose qu’on peut faire est de dire « oui mais bon on sait que la priorité du parquet c’est ça… », on sait par exemple que pour le parquet d’Anvers, tout ce qui est en dessous d’un certain montant risque d’être classé sans suite « autres priorités ». […] On ne va peut-être pas donner la priorité à des dossiers en dessous de 100 000 euros au parquet d’Anvers parce qu’on sait que…

(Ctif 3)

78Les analystes opèrent donc des choix de classement informels pour ne pas inonder les parquets.

  • 32 Précisons qu’une circulaire émanant du Collège des procureurs se trouve en cours de rédaction et va (...)

79À ces choix de gestion des flux, viennent s’ajouter des considérations chez les acteurs de la Ctif qui pointent le manque de « stratégie » dans la politique criminelle menée par le parquet en matière économique et financière : « Ils [les magistrats] ont effectivement la capacité de perception mais ils doivent avoir une perspective et une stratégie pour gérer tout cela » (Ctif 1). Ce constat fait écho aux recommandations du Gafi pour la Belgique qui souligne la nécessité d’adopter une politique criminelle en matière de lutte contre le blanchiment32 (Gafi, 2015, 72). Considérant que le « mieux c’est quand même de pouvoir accorder nos violons et de se demander quels sont leurs critères de transmission, quelles sont leurs politiques criminelles en matière de poursuites et autres », un autre membre signale que « si le message vient d’en haut, du législateur, ou du parquet qui dit “ nous pour qu’on puisse arriver à cela il nous faut tel type de dossiers ”, on est assez ouverts ! » (Ctif 5), sans qu’une reconnaissance officielle des marges d’opportunité ne porte atteinte au principe d’indépendance institutionnelle tant de la CRF : « Le principe de cellule de renseignement financier c’est qu’elle est indépendante du politique, du judiciaire, de l’extérieur. Donc on doit quand même garder une certaine indépendance » (Ctif 4), que du ministère Public, la Ctif n’ayant pas le pouvoir de s’immiscer dans le choix de la pertinence des poursuites, conféré au parquet.

80La prédominance de considérations d’ordre gestionnaire aboutit même à ce que certains analystes questionnent la pertinence de la finalité judiciaire de la Ctif qui « mène à une impasse aussi car on étouffe encore un peu plus cette pauvre section financière qui est déjà tenue de traiter les dossiers à la grosse brosse ». Pour cet analyste, « la finalité judiciaire est une bonne chose qui doit être revue. Cela ne veut pas dire qu’il faut l’exclure. […] Le fait de transmettre à d’autres, c’est l’avantage justement d’être une cellule administrative, ce n’est pas leur cacher des choses » (Ctif 1). Il apparaît ainsi que les acteurs de la cellule ont pris des initiatives pour « ouvrir des brèches » et ainsi « faire parvenir » des informations financières à d’autres services. Le développement de voies « alternatives » de transmission d’informations à d’autres services semble concerner, en particulier, les dossiers de fraude fiscale grave, organisée ou non, renvoyés à l’administration fiscale (via le Comité antifraude). La Ctif a donc modifié ses modalités de communication à l’égard du parquet en « informant » uniquement les magistrats que les dossiers sont transférés à d’autres services.

  • 33 Ces considérations expliqueraient alors que ces pratiques de classement demeurent opaques et diffic (...)

81De telles pratiques anticipatrices ne résultent pas d’un accord officiel et/ou institutionnalisé avec les magistrats (qui les méconnaissent pour la plupart) dans la mesure où les canaux de communication demeurent limités entre les deux institutions33. Le vide laissé par les autorités judicaires quant aux critères de transmission (ou de non-transmission) des dossiers semble investi par les acteurs de la Ctif qui les filtrent selon les représentations qu’ils se font des pratiques et des besoins du parquet. Cette détermination repose notamment sur les pratiques de classement du parquet, guidées à leur tour par des préoccupations de régulation des flux. Pour la Ctif, il s’agit de ne transmettre au parquet que ce qui est « pertinent » (« relevant » pour utiliser le terme anglais utilisé par l’une des personnes interrogées), c’est-à-dire ce qui peut être effectivement poursuivi par le parquet et non pas ce qui est simplement poursuivable au niveau légal. Les professionnels de la cellule orientent donc leurs activités en « miroir » de celles du parquet. Ce qui nous semble refléter également l’angoisse de la noyade tant redoutée par la Ctif en amont du volet judiciaire, comme développée précédemment. L’analyse des propos des membres de la Ctif montre qu’ils placent le curseur déterminant la gestion des illégalismes financiers au niveau de cette distinction entre dossiers poursuivis et dossiers poursuivables, selon les représentations ou projections qu’ils peuvent avoir des acteurs traditionnels de la justice pénale intervenant en aval.

82Partant de l’idée que « le fonctionnement du système [pénal] doit s’analyser comme la combinaison de mécanismes d’interactions (entre l’environnement et le système, relevant de la dynamique du renvoi) du phénomène de régulation du système et des idéologies professionnelles des agents » (Robert, 1977 ; Kaminski, 2015, 190), notre étude à vocation exploratoire a pour but de saisir les pratiques et ajustements réalisés par les acteurs de la CRF belge, interagissant avec les acteurs de la justice pénale et les entités déclarantes. Le recueil des « justifica(c)tions » des acteurs au travers d’entretiens nous a permis de saisir le cadre de transformation des informations financières et la manière dont il est investi. Ces pratiques traduisent ainsi comment le droit est utilisé comme « une grammaire dont l’agencement répond aux stratégies et intérêts de ceux qui en commandent l’application » (Fischer, Spire, 2009, § 9).

83Les acteurs de la Ctif, dont l’activité dépend de la qualité du nombre grandissant de déclarations, semblent investir une grande partie de leurs ressources dans le renforcement de voies de communication (feedbacks quantitatifs et typologiques) en amont vers les déclarants. Ses actions « préventives » sont ainsi principalement orientées par souci de régulation dans la mesure où elles permettent d’instaurer des mécanismes de filtrage des informations entrantes, en dépit des réticences de certaines professions assujetties à la loi de 1993 et les malentendus apparents autour de l’élargissement des infractions premières aux infractions fiscales. La maîtrise des flux d’informations protège sa mission principale d’analyse. Cette dernière se concrétise par la volonté des professionnels de préserver leur monopole d’établissement du lien entre le soupçon du déclarant et une criminalité sous-jacente, leur confèrant ainsi une autonomie importante.

  • 34 Bien qu’une circulaire en la matière émanant du Collège des procureurs généraux soit actuellement e (...)

84Lorsqu’on se penche sur sa finalité judiciaire, il semble qu’en regard des très nombreux dossiers non transmis en raison de l’insuffisance d’indice « sérieux » de blanchiment, ont été développés des critères implicites de classement/non-transmission de dossiers au ministère Public, en vue de sélectionner pour les autorités judiciaires, les dossiers considérés comme les plus « pertinents »/« relevants ». Ces ajustements de la marge d’appréciation de qualification d’un indice supposé « sérieux », entre dossiers significatifs (effectivement poursuivis), et dossiers moins significatifs (poursuivables) confèrent à la Ctif un autre espace d’autonomie important dans le cadre du volet répressif de la LBC et se trouvent par ailleurs au cœur des mécanismes de transformation et de transmission des dossiers vers le judicaire. En raison de l’étanchéité des voies de communication avec les autorités judiciaires et une politique criminelle défaillante en matière de blanchiment, il semble que ces critères n’ont pas (encore) été institutionnalisés avec le ministère Public34. En matière de traitement du blanchiment, la Ctif agit comme un filtre, estimant nécessaire d’opérer un tri parmi les déclarations, alors que certains magistrats estiment qu’ils ne reçoivent pas assez de dossiers ou trop peu de « gros » dossiers méritant une intervention pénale. Les justifications à l’origine des choix de transmission des illégalismes reposent principalement sur des anticipations d’ordre gestionnaire à l’égard de la machine judiciaire ou bien résultent d’accords informels, ad hoc et ponctuels avec certains parquets. Ces critères déterminent ainsi la frontière entre les informations considérées comme relevant de la délinquance (poursuivis et transmis) et celles qui demeurent des illégalismes (poursuivables et non transmis), donc des pratiques résistant ou échappant à l’application de la loi (Lascoumes, 1997, 222). Les espaces d’autonomie occupés par les agents de la Ctif traduisent ainsi une invisibilité des informations financières qui ne feraient pas l’objet d’un traitement pénal par un parquet fonctionnant déjà à flux tendu.

85Enfin, pour conclure avec une lecture sociologique de l’action publique, les ajustements permettant d’optimaliser le « flux » nous semblent témoigner d’une tendance à la dé-finalisation de la vocation judiciaire de la Ctif, dans la mesure où cette dernière oriente son action selon des logiques principalement gestionnaires, se détournant progressivement de sa finalité judiciaire. Cette tendance fait écho aux évolutions observées dans le cadre de l’action pénale par plusieurs chercheurs qui soulignent la prégnance des objectifs de régulation (via la managérialisation) et la tendance du système à se focaliser de plus en plus sur son propre fonctionnement, aboutissant à une certaine « dé-finalisation » de l’action pénale, dont les objectifs politiques ou moraux de la pénalité sont supplantés par des objectifs managériaux, de gestion des stocks et des flux (Kaminski, 2015, 33). C’est alors la production du système lui-même qui attesterait de sa performance et non plus les paramètres sociaux externes (Mary, 2001, 33). Cette dé-finalisation pourrait encore évoluer au vu du contexte politique récent. En effet, la mobilisation nationale et internationale autour de la lutte contre le financement du terrorisme a (ré)orienté une grande partie des ressources de la Ctif dont la mission se tourne inéluctablement vers le renseignement, tout comme les autres CRF européennes et internationales : « The inclusion of terrorist financing in the European and international framework against money laundering has a tremendous impact on the work and identity of FIUs » (Scherrer, 2017, 38). Ces impulsions provenant du sommet propulsent la Ctif au sein des organes nationaux qui rassemblent les acteurs de la lutte contre le terrorisme. La Ctif se voit ainsi progressivement transformée en agence de renseignement, détournée de sa finalité judiciaire. Elle n’interviendrait alors non plus comme un filtre dans l’entonnoir pénal, entre déclarations de soupçons et transmissions de dossiers au parquet, mais plutôt comme un acteur parmi une constellation d’autres agences participant à la lutte contre le terrorisme, comme une pièce du maillon dans le renseignement financier plutôt que dans la chaîne pénale. Dans ce cadre d’action, des brèches pourraient s’ouvrir dans ses valeurs « protégées », notamment celle du secret professionnel et de la confidentialité, et les marges d’autonomie que nous avons dégagées se trouveraient ainsi ébranlées. Ces évolutions nous amènent à nous questionner sur les transformations des normes organisationnelles, des marges d’autonomie et des résistances des professionnels de la Ctif, face aux évolutions de son cadre d’action, tourné vers d’autres formes d’illégalismes.

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Scherrer A., 2017, Lutte contre les infractions fiscales – Coopération entre cellules de renseignement financier. Évaluation ex post de l’impact, Parlement européen, Service de recherche du Parlement européen.

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Van Duyne P., De Miranda H., 1999, The Emperor’s Clothes of Disclosure: Hot Money and Suspect Disclosures, Crime, Law & Social Change, 31, 245-271.

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Notes

1 Nous tenons à remercier A. Amicelle, C. Nagels et les évaluateurs anonymes pour leurs conseils avisés.

2 Leur développement dans tous les États membres de l’Union européenne s’est généralisé avec la troisième directive relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment (2005/60/CE).

3 Notons l’analyse quantitative des déclarations transmises par la CRF des Pays-Bas à la police au cours des années 1994-1996 (Van Duyne, De Miranda, 1999).

4 Nous proposons de traiter le blanchiment comme une forme d’illégalisme de droit dans la mesure où il s’agit d’une infraction pénale faisant l’objet d’un traitement spécifique par rapport aux autres infractions pénales.

5 Précisons que nous sommes vigilentes à ne pas tomber dans le travers d’une « sociologie de l’écart » qui consisterait à (dé)montrer les écarts entre le droit et les pratiques (pénales).

6 Il existe 14 parquets locaux rattachés à l’un des douze arrondissements judiciaires en Belgique. Nous désignerons les 8 substituts des parquets locaux dans l’article par des numéros (de « MP 1 », à « MP 8 »). Par souci d’anonymat, nous n’identifierons pas leur appartenance respective aux parquets locaux. Ces entretiens ont été réalisés dans le cadre d’un travail de mémoire en criminologie (Baudrihaye-Gérard, 2016).

7 Dans le but de préserver et garantir l’anonymat des personnes de la Ctif interrogées, nous ne pouvons spécifier davantage notre échantillon. Les acteurs de la Ctif seront distingués dans l’article par des numéros (« Ctif 1 », etc.) et désignés alternativement par les termes « membre » ou « analyste ».

8 Le parquet fédéral belge a pour fonction d’exercer les poursuites dans le cadre d’une liste limitative d’infractions visées aux articles 144 ter et suivants du Code judiciaire, dont les infractions qui concernent plusieurs ressorts ou qui ont une dimension internationale.

9 Il s’agit du ministère Public auprès de la cour d’appel. Nous désignerons les trois substituts du parquet fédéral ainsi que le substitut du parquet général dans l’article par les numéros (« MP 9 » à « MP 12 »).

10 La possibilité de réaliser des observations ou d’avoir accès aux dossiers a donc été exclue.

11 Directive 2015/849/UE relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

12 Loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l’utilisation des espèces.

13 Il s’agit d’un développement auquel ont dû faire face les CRF à travers le monde, notamment la cellule américaine.

14 Ainsi, à titre d’exemples, pour la cohorte 2004-2008 la cellule a reçu 59 688 déclarations de soupçons ; pour la cohorte 2009-2013, la cellule en a reçu 91 785 (Ctif, 2014, 22). Ces déclarations proviennent principalement des établissements de crédit et des bureaux de change pour le secteur financier et des casinos pour le secteur non financier.

15 Pour des précisions concernant les différents modèles, voir Fond monétaire international (2004, 10).

16 Sur la question du modèle de CRF, soulignons toutefois que « des différences majeures existent entre les CRF relevant du même modèle, y compris en matière de types de déclarations reçues et d’accès à diverses bases de données nationales » (Scherrer, 2017, 14).

17 Précisons que cette réticence a évolué chez certains professionnels du secteur bancaire, tels les compliance officers, ainsi que le montrent Favarel-Garrigues et al. (2007, 10).

18 Sur la base d’un Arrêté royal de 1999, les casinos doivent faire des notifications automatiques sur la base d’indicateurs objectifs tels que l’achat de jetons par un client pour un montant de 10 000 euros ou plus (Gafi, 2015, 105).

19 Notons la critique du système d’évaluation du Gafi en raison de statistiques limitées : « What is striking is how little data or analysis of data played in most of the NRAs we reviewed » (Levi et al. 2018, 322).

20 Précisons que cette démarche s’inscrit dans les recommandations de la quatrième directive européenne susmentionnée.

21 Pour rappel, alors que l’article 505 concerne le blanchiment de capitaux issus de toute infraction pénale, crime, délit ou contravention, la loi du 11 janvier 1993 concerne la liste limitative d’infractions reprise à la note 5 ci-dessus.

22 Cette reconnaissance est issue de la troisième directive européenne relative à la prévention de l’utilisation du système financier à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme (UE 2015/849).

23 La coopération entre CRF et administration fiscale est identifiée pourtant comme l’un des principaux obstacles à l’action des CRF en matière de lutte contre les infractions fiscales (Parlement européen, Évaluation de la coopération entre les CRF, op. cit. 21).

24 À ce sujet, précisons que la quatrième directive européenne en matière de LBC va dans le sens d’un renforcement du système de sanctions pénales en prévoyant notamment une amende proportionnelle au montant des bénéfices que la banque a pu tirer des opérations suspectes (Lecocq et al., 2015).

25 Les limites des capacités de contrôle de l’autorité américaine sont aussi mises en avant dans Reuter, Truman (2005).

26 Le « soupçon » peut se définir comme : « a malleable term, a variable that depends on different mindsets, subjective judgment and interpretation » (Gelemerova, 2008, 41).

27 L’article 505 du Code pénal consacre le blanchiment comme infraction autonome, c’est-à-dire punissable indépendamment de l’infraction sous-jacente de laquelle provient l’argent « sale ». La loi du 11 janvier 1993 a un champ d’application plus strict que l’article 505 du Code pénalconcernant les activités criminelles visées. Alors que l’article 505 porte sur le blanchiment de capitaux issus de toute infraction pénale, crime, délit ou contravention, la loi du 11 janvier 1993 ne concerne que les infractions liées au terrorisme et au financement du terrorisme ; à la criminalité organisée ; au trafic de stupéfiants ; au trafic illicite d’armes, de biens et de marchandises ; au trafic de main-d’œuvre clandestine ; à la traite des êtres humains ; à l’exploitation de la prostitution ; à l’utilisation illégale, chez les animaux, de substances à effet hormonal ou au commerce illégal de telles substances ; au trafic illicite d’organes ou de tissus humains ; à la fraude au préjudice des intérêts financiers (des Communautés européennes) ; à la fraude fiscale grave, organisée ou non ; au détournement par des personnes exerçant une fonction publique et à la corruption ; à la criminalité environnementale grave ; à la contrefaçon de monnaie ou de billets de banque ; à la contrefaçon de biens ; et enfin, à la piraterie.

28 Que la loi de transposition de la quatrième directive européenne en la matière devrait consacrer.

29 On retrouve dans ce rapport « la description financière, les éléments de contextualisation fiscaux, sociaux, étrangers et autres, les indices de blanchiment et en annexes déjà tous les historiques de comptes, les copies de cartes d’identité, etc. ».

30 Ces jugements font ensuite l’objet d’analyse par les membres de la cellule et constituent « la matière » principale sur laquelle les juristes du département de l’analyse stratégique se basent pour élaborer le rapport annuel notamment.

31 À titre d’exemple, les dossiers transmis entre le 01/01/2012 et le 31/12/2016 et les suites données par les autorités judiciaires pour le parquet de Bruxelles se répartissent comme suit : sur 2 290 dossiers transmis par la Ctif au parquet de Bruxelles, 82 ont donné lieu à une condamnation, 15 renvois, 55 à l’instruction, une décision de non-lieu, 1 191 classements et 937 informations ont été ouvertes. Pour l’ensemble des parquets de Belgique : sur 6 992 dossiers transmis, 285 ont fait l’objet de condamnations, 2 acquittements, 61 renvois, 181 à l’instruction, 5 décisions de non-lieu, 42 transmissions, 2 417 classements et 3 999 informations ont été ouvertes (chiffres établis sur la base des informations et copies de jugements en possession de la Ctif au 15/01/2016, communiquées spontanément en application de l’article 33 § 6) (Ctif, 2016, 73).

32 Précisons qu’une circulaire émanant du Collège des procureurs se trouve en cours de rédaction et va dans ce sens.

33 Ces considérations expliqueraient alors que ces pratiques de classement demeurent opaques et difficilement accessibles aux chercheurs.

34 Bien qu’une circulaire en la matière émanant du Collège des procureurs généraux soit actuellement en cours de préparation.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laure Baudrihaye-Gérard et Marie-Charlotte Cardon, « La cellule de traitement des informations financières belge face au blanchiment (Ctif) : de l’emprise des flux aux ajustements du cadre », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. XV | 2018, mis en ligne le 20 novembre 2018, consulté le 17 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/champpenal/10035

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Auteurs

Laure Baudrihaye-Gérard

Rue de la pépinière 10a, 1000 Bruxelles, Belgique. Contact : laurejabre@gmail.com

Articles du même auteur

Marie-Charlotte Cardon

Université libre de Bruxelles, Centre de recherches pénalité, sécurité et déviances, avenue Franklin-Roosevelt 50, 1050 Bruxelles, Belgique. Contact : mcardond@ulb.ac.be

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Droits d’auteur

© Champ pénal

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