1La France a une longue tradition de recours aux législations d’exception (Burdeau, Quenet, 1979), ces « lois spéciales » (Halpérin, 2017, 26) par lesquelles, au terme d’une procédure préalablement déterminée, des compétences sont temporairement transférées à une autorité déterminée, afin de répondre efficacement aux menaces intérieures et extérieures. En pratique, le recours à de telles législations implique une extension et une concentration des pouvoirs et corrélativement une réduction considérable de l’exercice des libertés publiques. Ce type de législation constitue à l’évidence un hiatus dans le droit public, car la constitution est supposée garantir l’effectivité de ces libertés. En invoquant l’impérieuse nécessité, on jetterait donc un voile, selon le mot de Montesquieu, sur cette pierre angulaire du constitutionnalisme moderne.
2Historiquement, l’état de siège constitue la première manifestation de ces législations d’exception. Ses origines complexes illustrent la difficulté d’en appréhender la nature, car le législateur, par la loi du 8-10 juillet 1791 relative à la conservation des places de guerre, n’entend que mettre en adéquation le droit militaire relatif aux places de guerre, hérité de l’Ancien Régime, aux principes nouveaux qu’il a lui-même consacrés dès l’été 1789. En effet, en adoptant le principe de la compétence des autorités civiles en matière d’ordre public et de police pour toutes les villes, qu’elles soient villes ouvertes ou places de guerre, les révolutionnaires sont contraints d’imaginer un droit particulier pour les places de guerre dans les circonstances résultant d’un conflit armé. Ainsi, par la loi de 1791, lorsque les places de guerre sont assiégées par l’ennemi, les nécessités militaires doivent primer, reconnaissent les constituants, qui confient l’ordre public et la police à l’autorité militaire. L’état de siège est donc fondé en droit par la loi de 1791, pour des raisons strictement militaires.
- 1 La Convention nationale a été débordée par ces initiatives locales qui déclarent massivement l’état (...)
3Les circonstances ultérieures, qu’elles soient extérieures – la guerre étant déclarée le 20 avril 1792 – ou intérieures – la contre-révolution et le « brigandage » –, contraignent bientôt la jeune République à trouver des solutions juridiques inédites pour justifier le recours toujours plus important aux moyens d’exception (Gueniffey, 2000 ; Brown, 2006). L’extension de l’état de siège, au-delà des seules places de guerre, en est un exemple remarquable, puisque l’on fait, pour un temps, comme si les villes ouvertes assiégées ou insurgées étaient des places de guerre afin de leur imposer un ordre militaire. Étonnamment, cela résulte de la pratique – les autorités sur place interprétant la loi de 1791 de façon extensive –, et non de la volonté du législateur, qui se trouve contraint de la valider avant d’y recourir massivement lui-même, sans jamais mesurer la portée de la légalisation de cette pratique dans le droit public interne1.
- 2 Par exemple, Achille de Salvandy écrit en 1832, alors que l’état de siège a été déclaré en Vendée e (...)
- 3 La Cour de cassation est tentée d’exercer à plusieurs reprises un contrôle judiciaire a posteriori (...)
4Au cours du XIXe siècle, le recours massif à l’état de siège, justifié par une instabilité politique chronique, est violemment dénoncé, ses contempteurs soulignant le défaut de légalité de cette législation2. Dans le même temps, la jurisprudence de la Cour de cassation contraint le législateur3. À plusieurs reprises, ce dernier envisage l’adoption d’une loi déterminant les modalités de déclaration et de levée de l’état de siège, des circonstances le justifiant, et des compétences reconnues à l’autorité militaire. Il résulte de cette conjonction d’éléments que la logique militaire, qui avait justifié l’adoption de cette disposition en 1791, s’efface pour laisser place à la dérogation à l’ordre constitutionnel. Alors parle-t-on d’état de siège politique pour désigner cette législation d’exception, pour la distinguer de l’état de siège militaire, propre aux places de guerre. Les caractères de la législation d’exception se dessinent progressivement : la publicité du basculement du normal à l’exceptionnel ; l’habilitation d’un organe déterminé de pouvoirs étendus, la préservation, par principe, de la garantie des droits (même si l’exercice de certains est réduit), le contrôle de cette action. Pour ce qui concerne l’état de siège, ces caractères sont déterminés, durablement, par la loi du 9 août 1849. Elle est appliquée à plusieurs reprises dans la deuxième moitié du XIXe siècle puis durant le XXe siècle, tant en raison de troubles qu’en cas de guerre – on y recourt notamment durant les deux conflits mondiaux. Cette législation de crise, fruit de l’histoire, suscite des réflexions doctrinales tant en France qu’à l’étranger, au point que l’on a pu considérer que « le modèle français jou[ait] un rôle stratégique dans la construction des théories doctrinales sur les pouvoirs de crise en Europe » (Goupy, 2016, 43).
- 4 L’ultime prorogation de l’état d’urgence par l’ordonnance du 13 juillet 1962 prend fin le 31 mai 19 (...)
5Pour sa part, l’état d’urgence est adopté plus tardivement par le législateur français, dans le contexte de la décolonisation. En effet, par la loi du 3 avril 1955, l’autorité civile, qui conserve ses compétences en matière d’ordre public et de police, se voit dotée de compétences exorbitantes plus étendues encore que ne l’étaient celles de l’autorité militaire dans le cadre de la loi de 1849. Cette législation de l’état d’urgence dans le contexte de décolonisation ne trompe personne : pour l’opposition politique comme pour la doctrine, il ne s’agit que d’un « faux-nez de l’état de siège » (Beaud, Guérin-Bargues, 2016, 61) pour masquer la nature véritable des événements d’Algérie. L’état d’urgence connaît également une histoire complexe, bien que plus ramassée, d’abord dans le cadre de la IVe République moribonde aux prises avec la guerre d’Algérie (Heymann-Doat, 1972 ; Carvais, 2017), puis au moment du putsch d’Alger du 13 mai 1958, ensuite, lors de l’avènement de la Ve République, et du règlement de la question algérienne, qui suppose le maintien de l’état d’urgence de 1958 à 19634. Soulignons qu’il a fallu attendre le recours à l’état d’urgence au XXIe siècle, dans le sillage des vagues d’attentats terroristes récents, pour mettre au jour l’importance de cette « période gaulliste » (Thénault, 2007) au point que l’on a pu évoquer, rétrospectivement, une « refondation » (Beaud, Guérin-Bargues, 2016, 74) de l’état d’urgence par l’ordonnance du 15 avril 1960.
6Après cette période, le recours à l’état de siège a été si limité (l’ultime recours à l’état de siège est illégal, puisqu’il est prononcé par les généraux durant le putsch d’Alger le 21 avril 1961) qu’il semble obsolète, bien qu’il soit l’objet de l’article 36 de la Constitution du 4 octobre 1958. Pour sa part, l’état d’urgence – qui n’est pas mentionné dans l’article 36 – n’a plus été mis en œuvre jusqu’au 12 janvier 1985, date à laquelle le haut-commissaire de la Nouvelle-Calédonie y recourt en raison des circonstances. Dans l’intervalle, ni troubles ni guerres n’auraient justifié le recours à l’état d’urgence ou à l’état de siège.
7Il résulte de ces considérations historiques préalables la coexistence, en France, de deux législations d’exception, l’état de siège et l’état d’urgence, dont les juristes soulignent le défaut d’articulation (Drago, 1955). Par ailleurs, ni le contexte de la Guerre froide ni les soubresauts internes n’ont, semble-t-il, conduit à envisager une révision de ces législations, « pas même en mai 1968 » (Beaud, Guérin-Bargues, 2016, 74), bien que certaines voix s’en soient émues (Dansette, 1971, 138).
8Aujourd’hui, le constat n’appelle généralement aucun commentaire supplémentaire à ce sujet.
- 5 Nous l’avons succinctement évoqué récemment (Le Gal, 2017, 102-103).
- 6 SHD : 7 T 386 : EMAT [État-Major de l’Armée de Terre] – dossier « état de siège (correspondance 191 (...)
9Ce serait pourtant oublier le travail effectué dans le silence des bureaux de la Défense nationale, au sein de l’État-Major des armées. L’histoire de la révision avortée des « états d’exception » après Mai 68 est en effet restée inédite5. Elle se rapporte à un projet conservé dans un dossier intitulé sobrement « EMAT [État-Major de l’armée de Terre] – dossier « état de siège (correspondance 1910-1971) »6, dont l’accès demeure soumis à autorisation.
10Les projets et les correspondances conservés sous cette cote sont beaucoup plus ambitieux que ne le laisse supposer l’intitulé du dossier. Sur le fond, les documents sont laconiques et parcellaires. Cependant, ils témoignent de la détermination de l’administration militaire à vouloir réformer ces législations de l’état de siège et de l’état d’urgence, en préparant un projet de loi global portant sur « les états d’exception ». Cette détermination se lit dès les premières notes : la première version date du 30 octobre 1968, remaniée au cours du mois de novembre de la même année, le projet est transmis au Conseil d’État. Il fait ensuite l’objet d’une nouvelle note en novembre 1969, qui pointe les difficultés du texte établi l’année précédente. Des notes ultérieures, datées de 1970 et 1971, approfondissent les conséquences du projet de loi. Parmi elles, celle du 20 juillet 1970 relative à l’application des états d’exception est, de loin, le document le plus précis de l’ensemble. Une ultime note du 12 janvier 1971 sollicite des précisions « quant à la reprise du projet de loi sur les états d’exception » auprès du secrétaire général de la Défense nationale. Rien n’y fait suite : le projet est enterré, et très vite oublié.
11L’ensemble forme une étonnante entreprise, qui offre un éclairage nouveau sur la façon dont l’administration de la Défense conçoit ces législations d’exception, et les difficultés particulières induites par les impératifs de l’administration militaire, dans le contexte de la Guerre froide et des contestations qui touchent, non seulement la France, mais aussi d’autres pays occidentaux.
12Si l’objet de la réforme est instructif, les enseignements à tirer de son échec ne le sont pas moins.
13Le hiatus entre état de siège et état d’urgence est dénoncé par la représentation nationale lors de l’adoption de l’état d’urgence, en 1955, puis par la doctrine. On mesure moins la difficulté redoutable de mise en œuvre de cette nouvelle législation pour les autorités chargées d’en assurer l’application. La réforme dessinée à partir de l’automne 1968 s’efforce de la gommer. C’est pourquoi le projet est résolument technique : on chercherait vainement une quelconque justification théorique de ce type de législation. Pour l’administration militaire, l’objet de la réforme des « états d’exception » évolue : à l’indispensable mise en cohérence des « états d’exception », succède bientôt un projet de prime abord plus modeste, celui d’aligner les compétences respectives des autorités militaires et civiles. En réalité, ce faisant, l’administration militaire révèle son souci principal : assurer l’efficacité de cet arsenal juridique.
14Les archives relatives au projet de modification des « états d’exception » ne comportent pas de référence aux mobiles ni aux discussions initiales l’ayant motivé. À l’évidence, le contexte du printemps 1968 l’explique. Comme on le verra en traitant de son abandon, le contexte demeure par la suite important, l’administration y étant manifestement constamment attentive.
15Les premiers échanges dont font état les archives se rapportent à la réception de la première version du projet, et à la deuxième version elle-même. La première n’est pas conservée. Malgré tout, elle appelle quelques observations.
- 7 « […] c’est une dictature parlementaire, c’est une dictature parlementaire et législative… Voilà ce (...)
- 8 S’agissant de la dictature dans la pensée politique, se reporter notamment à Bruschi, 1986.
- 9 Les articles de presse sont révélateurs de cette traduction explicitée. Par exemple, L’intransigean (...)
16En premier lieu, la réception de l’expression « état d’exception » : elle n’allait pas de soi. Dans la tradition juridique française, l’état de siège constitue, de longue date, la manifestation éclatante du recours à des moyens exceptionnels, en raison des circonstances. On le qualifiait volontiers de dictature par référence au précédent romain, comme le fit par exemple le ministre de l’Intérieur, Jules Dufaure, en défendant son texte en août 18497, dans le sillage d’une rhétorique solidement établie8. L’expression « état d’exception » s’impose donc tardivement, et s’emploie communément au XXe siècle. L’influence étrangère est ici décisive. Ainsi, lorsque l’on fait référence au droit allemand, on traduit Ausnahmezustand par « état d’exception », tout en précisant que cela renvoie peu ou prou à l’état de siège connu en France9. L’administration militaire, en 1968, accueille donc un glissement désormais compris unanimement.
- 10 El-Hadj Mostefaï dénonce « la réapparition dans les institutions métropolitaines des méthodes de po (...)
- 11 Olivier Beaud et Cécile Guérin-Bargues ont souligné la justesse et la qualité du propos de F. Vals, (...)
- 12 Vals F., AN, 2e séance du 30 mars 1955, JO, déb. parl., AN, 2e séance du 30 mars 1955, p. 2138.
- 13 Vals F., AN, 2e séance du 30 mars 1955, JO, déb. parl., AN, 2e séance du 30 mars 1955, p. 2138.
17En second lieu, moins de quinze ans après l’adoption des dispositions relatives à l’état d’urgence, immédiatement suivie par son application, l’administration militaire s’engage dans un travail de remise à plat juridique supposant une articulation explicite entre les différents états d’exception, se rapportant aux législations respectives de 1849 et de 1955. Là encore, cette administration range un ensemble de dispositions dans une catégorie identique relevant de l’état d’exception. Cela n’allait pas de soi non plus. En avril 1955, le rapprochement entre état d’urgence et état de siège est le fait des opposants qui condamnent une atteinte aux principes républicains10 et l’extension d’un arsenal juridique liberticide. Ainsi, le député Francis Vals dénonçait de belle manière11 la volonté gouvernementale « d’établir entre le droit commun et l’état de siège un état particulier »12 ; il avait perçu que « l’état d’urgence est un état de siège fictif [et que] c’est une mesure politique qui étend à des territoires entiers les conséquences de l’état de siège véritable »13. En face, du côté du gouvernement, un rapprochement de cette sorte est rejeté. L’expression choisie, état d’urgence, s’efforce de faire oublier « les pouvoirs et la restriction qu’un tel état implique » (Beaud, Guérin-Bargues, 2016, 54). On connaît l’argumentaire d’Edgar Faure, rétrospectivement avancé : « la simple vérité étant que le terme état de siège évoque irrésistiblement la guerre et que toute allusion à la guerre devait être soigneusement évitée à propos des affaires d’Algérie » (Faure, 1987, 197). Il reconnaissait la nature identique de l’état de siège et de l’état d’urgence (Rousseau, 2006, 20). Voilà donc qu’en 1968, à rebours de l’histoire récente, l’administration de la Défense travaille à un texte qui reprend l’ensemble sous la dénomination de Projet de loi sur les états d’exception.
- 14 SHD : 7 T 386 : Bordereau d’envoi, 18 novembre 1968.
- 15 SHD : 7 T 386 : Projet de loi [joint au Bordereau d’envoi du 18 novembre 1968].
- 16 SHD : 7 T 386 : Projet de loi [joint au Bordereau d’envoi du 18 novembre 1968].
- 17 À propos de cette loi, se reporter à Le Gal S. (2002, 307-333). Sur l’état de siège durant la Premi (...)
18La deuxième version du projet, conservée sous la cote 7 T 386, remanie14 la première, tout en conservant l’économie générale initiale. Elle date du 18 novembre 1968. En quoi consiste-t-elle ? Elle est divisée en quatre titres, respectivement consacrés à l’état d’urgence, l’état d’urgence renforcé, l’état de siège, et un dernier se rapportant aux dispositions communes15. La ventilation des « états d’exception » est remarquable : R. Drago avait souligné la distinction entre état d’urgence simple et état d’urgence aggravé, qui emporte des conséquences importantes en matière de pouvoirs de police (Drago, 1955 ; Beau, Guérin-Bargues, 2016, 24-31). Au regard du projet de 1968, la distinction n’apparaît donc plus seulement sur le plan doctrinal : elle est également faite par l’administration militaire qui entend inscrire plus nettement la distinction légale. Il n’y a donc plus deux, mais trois états : un état d’urgence (correspondant à l’état d’urgence simple dans le vocabulaire usuel de la doctrine), un état d’urgence renforcé (correspondant à l’état d’urgence aggravé suivant la formule de R. Drago et reprise après lui), un état de siège. À l’évidence, l’administration de la Défense veut consacrer une articulation entre ces différents états à la fois par la gradation des atteintes portées aux libertés publiques, et par l’extension corrélative des compétences reconnues à l’autorité publique. Cette gradation ne reflète pas l’état du droit positif : par la loi de 1849 modifiée, l’autorité militaire se voit conférer des pouvoirs étendus, mais elle ne dispose ni de certaines prérogatives reconnues à l’autorité civile durant l’état d’urgence ni – surtout ? – de la souplesse dont cette dernière bénéficie. Voilà pourquoi l’article 32 du projet dispose : « l’autorité militaire est en outre investie de la totalité des pouvoirs énumérés aux titres I et II ci-dessus »16. Par conséquent, la gradation consiste dans le renversement du principe consacré depuis 1789 selon lequel l’autorité civile est compétente en matière de police et d’ordre public – l’autorité militaire le devenant par la déclaration de l’état de siège – et la compétence des juridictions militaires pour juger les non-militaires, selon des modalités consacrées par la loi du 27 avril 1916 relative au fonctionnement et à la compétence des tribunaux militaires en temps de guerre17 reprise dans le chapitre 3 du titre relatif à l’état de siège. Enfin, le titre IV portant sur les dispositions communes comporte quatre articles qui concernent notamment les conditions légales encadrant l’usage des armes pour le personnel de police et les forces armées, et les peines encourues en cas de contraventions à celles-ci.
19Pour le juriste, les dispositions du projet de loi avaient au moins le mérite de rendre plus lisible et cohérente une législation pour le moins perfectible. Tel ne serait pas le point de vue de l’État-Major des armées.
- 18 SHD : 7 T 386 : « Point sur la question à la date du 5 novembre 1969 », [Note administrative].
20Contre toute attente, les correspondances ultérieures manifestent une réserve très marquée à l’égard du projet, car, écrit-on, l’ensemble « ne donne que partiellement satisfaction »18. Bref, la copie est à revoir du tout au tout.
- 19 SHD : 7 T 386 : [Note administrative], 8 novembre 1968.
- 20 Le secrétariat général de la Défense nationale (SGDN) est institué par le décret du 18 juillet 1962 (...)
21Les raisons invoquées dès le mois de novembre 1968 se rapportent à l’économie générale du projet, et à l’absence de prise en compte des évolutions institutionnelles. Ainsi, « le projet, excellent par ailleurs, accentue le hiatus entre l’organisation civile et l’organisation militaire »19. La critique porte sur l’absence complète de prise en compte d’un phénomène qui s’observe depuis la Deuxième Guerre mondiale : la « Défense nationale » impose de nouvelles logiques. On le voit à l’œuvre de façon décisive lorsque le secrétariat général permanent de la Défense nationale se voit confier, par le décret du 1er avril 1950, la tâche d’« assist[er] le Président du Conseil dans ses fonctions de coordination interministérielle pour les mesures intéressant la mise en œuvre de la Défense nationale, notamment en ce qui concerne la préparation de la mobilisation, la protection nationale, les problèmes financiers, l’économie de guerre, l’action psychologique, la recherche scientifique ». On l’observe également lorsque l’ordonnance du 7 janvier 1959 définit l’objet de la Défense nationale comme suit : « assurer en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes d’agression, la sécurité et l’intégrité du territoire, ainsi que la vie de la population ». Désormais, la défense implique « à tous les échelons l’action concertée des autorités civiles et militaires » (Boivin, 1974, 70). La note du 8 novembre 1968 reflète ce tournant dans l’histoire institutionnelle de la Défense nationale (Chantebout, 1966), puisqu’elle est le fruit de l’aller-retour entre l’État-Major des armées et le secrétariat général de la Défense nationale20. Pourtant, sur d’autres aspects, le projet de loi sur les « états d’exception » ne prend pas en compte les nouveaux enjeux.
- 21 SHD : 7 T 386 : [Note administrative], 8 novembre 1968.
22En effet, en 1968, l’ambitieuse révision des structures territoriales de la DOT (défense opérationnelle du territoire) (Bizard, 1986) n’a pas été envisagée par le projet, ce qui fait l’objet d’une deuxième critique. Cette révision avait été initiée par l’ordonnance de 1959 et amplifiée par le décret du 22 février 1966 qui diminue le nombre de régions militaires (ramenées de dix à sept) et crée les divisions militaires (considérées comme relais intermédiaires indispensables), trouvant son aboutissement dans le décret du 12 octobre 1967 consacrant trois niveaux (la zone de défense, la région militaire, le délégué militaire départemental [DMD] au niveau du département, faute de circonscription militaire équivalent au département). Ne pas adapter le projet sur les « états d’exception » à ces bouleversements successifs est rédhibitoire, car tout cela « fausse le jeu du commandement en temps de crise »21.
- 22 SHD : 7 T 386 : « Point de la question à la date du 5 novembre 1969 ».
- 23 Il s’agit de l’une des missions prioritaires de la défense opérationnelle du territoire depuis l’or (...)
23Un an plus tard, la note administrative du 5 novembre 1969 liste l’ensemble des motifs de réserves22. Aux difficultés du projet relevées un an plus tôt s’en ajoutent d’autres, plus graves, se rapportant aux insuffisances relatives à l’économie générale du projet. Parmi les premières, aisément modifiables, l’« omission des installations FNS [Force nucléaire stratégique], autres que les aéroports, pour les zones de sécurité »23. La même note administrative invoque la nécessité de « rassurer les syndicats » en supprimant la mention de « dissolution de tout organisme professionnel ».
- 24 SHD : 7 T 386 : [Note administrative], 8 novembre 1968.
24Sur le fond du projet, la note rejette les subdivisions adoptées. Ainsi, pour l’État-Major des armées, l’état d’urgence renforcé est un développement naturel de l’état d’urgence et non un troisième état d’exception24. Il existe donc une divergence profonde dans l’interprétation de la loi de 1955 modifiée sur ce point, qui souligne, s’il en était besoin, la complexité de sa compréhension. En 1969, on notifie donc la nécessité de réécrire le projet sur d’autres bases.
- 25 SHD : 7 T 386 : [Note administrative], 31 décembre 1970.
- 26 SHD : 7 T 386 : [Note administrative], 31 décembre 1970.
25Cette nécessité est confortée par les exercices de défense qui se déroulent l’année suivante. La conclusion est sévère, qui montre « l’impérieuse nécessité de clarifier pour les autorités territoriales civiles et militaires, la situation juridique actuelle »25. Deux solutions sont envisageables à cette date : une refonte totale et ambitieuse, comme les correspondances le laisseraient présager, ou bien l’option finalement choisie en juillet 1970 par l’État-Major des armées d’une « reprise du projet de loi relatif aux états d’exception visant simplement à aligner les pouvoirs de l’état de siège sur ceux de l’état d’urgence institué par la loi de 1955 »26.
26La matière nécessaire au nouveau projet est détaillée dans quatre « documents de travail officieux » formant les annexes de la note administrative du 20 juillet 1970 intitulée « application des états d’exception » :
• annexe I : instruction provisoire [relative à l’] « état de siège »,
• annexe II : état d’urgence,
• annexe III : tableau comparatif entre les lois de l’état de siège et l’état d’urgence,
• annexe IV : pouvoirs normaux de police et police de l’autorité civile.
27Le tableau comparatif résumant le droit positif devait constituer le canevas du projet à venir (Tableau I). Comme on le constate, l’état d’urgence renforcé a disparu.
Tableau I. Tableau comparatif entre les lois de l’état de siège et l’état d’urgence
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État de siège
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État d'urgence
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Cas de déclaration
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Péril imminent résultant :
– d'une guerre étrangère
– d’une insurrection main armée
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– Péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public
– Événement ayant caractère de calamité publique
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Conditions de déclaration
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– Décret pris en conseil des ministres pour 12 jours
– Prorogation au-delà de 12 jours par une loi
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– Décret pris en conseil des ministres pour 12 jours
– Prorogation au-delà de 12 jours par une loi
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Étendue
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– Le décret fixe l’étendue géographique (communes, arrondissement, département)
– La loi précise la durée
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– Le décret détermine les circonscriptions intéressées
– La loi précise la durée
– Un décret particulier fixe les zones d’application
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Dispositions
A. Pouvoirs normaux de police
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Sont transférés en totalité à l’autorité militaire par dessaisissement de l’autorité civile
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Ne peuvent être transférés à l’autorité militaire (sauf dans les cas prévus aux articles 17 et 24 de l’ordonnance du 7/1/59)
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B. Pouvoirs exceptionnels
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Donnés en propre à l’autorité militaire (avec possibilité de délégation d’exercice à l’autorité civile) :
1) perquisition de jour et de nuit
2) éloignement des repris de justice ou individus non domiciliés dans la circonscription intéressée
3) remise des armes
4) interdiction des publications et réunions de nature à troubler l’ordre public
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A. Donnés en propre aux préfets (sans possibilité de délégation) :
1) interdiction de circulation des personnes et des véhicules
2) institution de zones de protection, ou de sécurité à séjour réglementé
3) interdiction de séjour de toute personne cherchant à entraver l’action des pouvoirs publics
4) fermeture des salles de spectacle, débits, salles de réunion. Interdiction des réunions (1)
B. Donnés en propre au ministre de l’Intérieur (sans possibilité de délégation) :
5) assignation à résidence (sans création de camps)
6) remise des armes et munitions
C. Donnés au ministre de l’Intérieur et aux préfets par disposition (sans possibilité de délégation) :
7) perquisition de jour et de nuit
8) contrôle de la presse, publications, émissions radio, cinéma, théâtre
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Juridiction
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Revendication par les tribunaux militaires sans restriction
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Revendication par les tribunaux militaires sur autorisation donnée par décret spécial
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28Tableau établi par les services de l’État-Major des armées au titre des documents officieux en vue de préparer un nouveau projet de loi sur les états d’exception, annexé à la note administrative datée du 20 juillet 1970. SHD : 7 T 386 : « Application des états d’exception au cours des exercices de défense », [Note administrative], 20 juillet 1970.
- 27 SHD : 7 T 386 : « Note pour le ministre d’État chargé de la Défense nationale », [Note administrati (...)
29Le 12 janvier 1971, une dernière note demande des précisions sur l’état d’avancement du nouveau projet27, mais elle resta sans réponse. C’est donc une troisième solution qui, de fait, s’est imposée : l’abandon du projet.
30L’échec de la réforme des « états d’exception » est riche d’enseignements. Le projet semble placé au second plan des préoccupations de l’administration militaire durant l’automne 1970. Deux questions distinctes se posent : en premier lieu, celle des dispositions transitoires envisagées par l’administration de la Défense ; ensuite, l’abandon de projet de loi sur les « états d’exception » enterré en 1971.
- 28 SHD : 7 T 386 : « Application des états d’exception au cours des exercices de défense », [Note admi (...)
- 29 SHD : 7 T 386 : « Note pour M. le général d’armée, Secrétaire général de la Défense nationale », [N (...)
- 30 SHD : 7 T 386 : « Note pour le ministre d’État chargé de la Défense nationale », [Note administrati (...)
- 31 SHD : 7 T 386 : « Note pour le ministre d’État chargé de la Défense nationale », [Note administrati (...)
31La recherche d’efficacité de la réforme des « états d’exception » pousse l’administration militaire à envisager l’adoption de « mesures transitoires »28 pour l’avenir. Cette question fait l’objet de notes de l’État-Major des armées à destination du secrétaire général de la Défense nationale29, puis du ministre de la Défense30 lui-même. Le projet de « note relative à l’application des mesures prévues par les états d’exception au cours des exercices de défense »31 est mentionné, mais le laconisme des documents révèle ici l’une des limites de cette étude, faute de travail préparatoire conservé. Pourtant, la matière existait : les « comptes rendus des exercices de défense de 1970 » précédemment mentionnés. Cette mention – en l’absence desdits comptes rendus – est en soi instructive.
32En prévision de la mise en cohérence des « états d’exception », l’administration militaire a organisé des exercices de défense sur le fondement des premiers projets de 1969. Aucune mention de date de lieu ni de moyens ne permet de préciser en quoi consistèrent ces exercices.
- 32 SHD : 7 T 386 : « Note pour M. le général d’armée, Secrétaire général de la Défense nationale », [N (...)
- 33 SHD : 7 T 386 : « Note pour M. le général d’armée, Secrétaire général de la Défense nationale », [N (...)
33Ces exercices de défense ont confirmé, on l’a vu, « l’impérieuse nécessité » d’une réforme, considérant la « complexité et l’inadaptation du droit positif32. En conséquence, l’administration militaire estime nécessaire d’adopter de telles mesures transitoires, consistant dans l’alignement, « par convention de manœuvre », et cela « en attendant qu’il devienne légal »33.
34La convention de manœuvre se rapporte aux règles à observer au cours d’un exercice défense. Ainsi, la convention de manœuvre détaille, par exemple, la position des forces en présence, la situation particulière de chacune d’elles, puis le détail du dispositif ; elle précise les modalités de l’exercice, telles la date et l’heure de l’exercice, sa durée, ou bien encore le caractère intermittent ou non de l’exercice (de jour ou de nuit), le temps estimé pour franchir tel ou tel obstacle, les bornes géographiques de l’exercice, l’interdiction de tel ou tel point de passage (tel pont étant réputé détruit, par exemple). De même, y liste-t-on les ordres donnés pour les journées successives. Ainsi, la convention de manœuvre permet de conférer à l’exercice de défense les moyens de son efficacité. Par ricochet, elle constitue un moyen idéal d’éprouver un dispositif juridique.
- 34 SHD : 7 T 386 : « Note pour M. le général d’armée, Secrétaire général de la Défense nationale », [N (...)
35Si le projet avait été mené à son terme, elle aurait constitué un instrument peu usité au service du législateur pour corriger les termes de la loi. Ce sont ces exercices de défense menés au cours de l’été 1970 qui ont ainsi conduit l’administration à infléchir les termes de premier projet de loi pour préférer un texte a minima, consistant simplement34 en un alignement des pouvoirs conférés à l’autorité militaire en cas de déclaration de l’état de siège sur ceux de l’autorité civile durant l’état d’urgence.
- 35 SHD : 7 T 386 :
- 36 SHD : 7 T 386 : « Autorité civile et autorité militaire au sens de la loi de 1849 sur l’état de siè (...)
36La « note relative à l’application des mesures prévues par les états d’exception au cours des exercices de défense » ne semble pas avoir été finalisée. Quelle aurait été, en pratique, la ligne suivie par l’administration militaire si tel avait été le cas, sans adoption du projet de loi sur les « états d’exception » par le législateur ? L’hypothèse, pour stimulante qu’elle soit, se résout aisément. D’abord, une convention de manœuvre n’a pas de portée juridique. Elle ne vaut que pour l’exercice engagé, par nature fictif. Par ailleurs, l’administration rappelle constamment la nécessité d’observer le droit en vigueur. On souligne les débordements récurrents, durant les temps de crise. Cependant, l’administration militaire s’est efforcée de se conformer à la jurisprudence, en particulier à l’issue de la Première Guerre mondiale, comme le montre l’« instruction réglant l’exercice des pouvoirs de police de l’autorité militaire sur le territoire national en état de siège », datée de février 1924, un document très diffusé dans l’administration militaire à partir de son adoption. Cette instruction de seize pages – mentionnée communément comme « l’instruction secrète de février 1924 » – résume les moyens de l’autorité militaire et les modalités de leur mise en œuvre. Elle démontre, notamment, que l’administration militaire considère l’état de siège comme un instrument lui permettant d’assurer l’ordre public, mais aussi de régler un certain nombre de questions touchant aux questions économiques et sociales. Le dossier conservé sous la cote 7 T 386 ne fait pas exception, bien qu’il soit très postérieur : on y trouve l’instruction secrète, aux côtés d’autres sources, par ailleurs peu nombreuses35. Cette volonté marquée de l’administration militaire de demeurer dans les limites du droit est rappelée dans une annexe de la note administrative intitulée « Application des états d’exception » du 20 juillet 1970, qui définit respectivement autorité civile et autorité militaire au sens de la loi de 1849 sur l’état de siège. Au terme de ses développements, il est précisé : « On soulignera que toute mesure de police qui dépasserait les pouvoirs normalement attribués à l’autorité civile, sortirait du cadre des pouvoirs exceptionnels ouverts à l’autorité militaire par l’état de siège, ne s’exercerait pas dans les formes légales, et a fortiori serait prise par une autorité non habilitée, constituerait l’abus de pouvoir prévu et réprimé par le Code pénal »36.
37Il ne saurait être question pour l’administration militaire de s’écarter du droit positif, aussi peu satisfaisant soit-il. On comprend alors son empressement à obtenir l’assurance de mesures transitoires qui seraient le gage d’une réforme du droit positif en matière d’état d’exception.
38Contre toute attente – considérant l’existence de mesures transitoires –, le projet est définitivement abandonné au début de 1971. La dernière note le concernant est datée du 12 janvier 1971. Le chef d’État-Major des armées sollicite alors une nouvelle fois le secrétaire général de la Défense nationale, à propos de la reprise de ce projet de loi tendant au simple alignement des pouvoirs de l’état de siège sur ceux de l’état d’urgence ; il fait mention des notes précédentes de mars, septembre et décembre 1970, toutes soumises à Michel Debré, ministre d’État chargé de la Défense nationale, afin d’obtenir son aval. Faute de réponse, on en reste là. Comment expliquer cet abandon ?
- 37 SHD : 7 T 386 : « Point de la question à la date du 5 novembre 1969 », [Note administrative], 5 nov (...)
39Une mention en marge de la note du 5 novembre 1969 l’éclaire : « selon certaines rumeurs, ce projet de loi serait conservé en instance afin d’éviter d’inutiles remous (comme ce fut le cas en République fédérale d’Allemagne [RFA]) »37. Il manifeste la très grande prudence de l’administration de la Défense sur le sujet. Le contexte français est potentiellement explosif, un an et demi après les événements de Mai 68. Surtout, l’administration française craint l’effet d’entraînement observé au moment des discussions relatives au projet de loi d’urgence (Notstandsgesetze) en RFA (Vaillant, 1987 ; 1988).
40Il s’agissait, par une modification de la Loi fondamentale, de prévoir des dispositions exceptionnelles et, ce faisant, de donner des garanties aux puissances d’occupation, dans le contexte de la Guerre froide. Cette question avait pollué la vie politique allemande depuis 1955 ; elle ressurgissait en 1966, à l’occasion d’une coalition gouvernementale propre à adopter une telle réforme constitutionnelle. Au printemps 1968, les choses se précisaient, provoquant une réaction populaire impressionnante : on vit « les manifestations les plus massives et les plus violentes que l’Allemagne eût connues depuis la fin de la république de Weimar » (Bark, Gress, 1992, 620), avec, le 11 mai 1968, plus de cent mille personnes convergeant vers Bonn. Bientôt, cette opposition coagule avec d’autres revendications en un mouvement d’opposition extra-parlementaire (Ausserparlamentarische Opposition). La France, aux prises avec ses propres mouvements de contestation, est évidemment attentive à la situation allemande, comme le manifeste la note précitée.
41La réserve émise fin 1969 vaudrait-elle pour le début de 1971 ? Le contexte a singulièrement changé. D’abord, une partie du personnel intéressé au projet a été remplacée. C’est le cas en particulier du secrétaire général de la Défense nationale, Bernard Cazelles, sanctionné par Michel Debré – parmi d’autres – à la suite de l’affaire dite des « Vedettes de Cherbourg » qui avait éclaté fin décembre 1969. Jacques Beauvallet le remplaça, sans qu’il soit possible d’en tirer des conséquences tangibles pour notre propos.
42Surtout, un autre précédent étranger, concomitant à l’abandon, peut expliquer cette position, bien qu’il ne soit pas, lui, explicitement mentionné. Il s’agit de la « Crise d’Octobre » au Québec, à l’automne 1970, dont les effets sont encore effectifs au moment où les notes de janvier 1971 sur le projet de loi sur les « états d’exception » sont échangées.
- 38 Pour appréhender les motivations du gouvernement fédéral à ce sujet, se reporter à l’ouvrage de Gér (...)
- 39 Pierre Laporte est assassiné le 17 octobre ; James R. Cross est libéré le 3 décembre.
- 40 Notons que la législation sera refondue ultérieurement dans une seule loi du 21 juillet 1988 portan (...)
43La crise québécoise résulte de l’enlèvement de James Richard Cross, un diplomate britannique, le 5 octobre, et de Pierre Laporte, le vice-premier ministre du gouvernement du Québec, le 10 octobre, par le Front de libération du Québec (FLQ). Le gouvernement fédéral adopte alors une ligne dure dans le règlement de cette prise d’otages par des terroristes. Le 16 octobre, le gouverneur fédéral, Pierre Elliott Trudeau, applique la loi sur les mesures de guerre (War Measures Act) du 18 août 1914, sur sollicitation du Premier ministre du Québec, Robert Bourassa, et du maire de la Montréal, Jean Drapeau. C’est la première fois que cette loi est promulguée en temps de paix. Pour s’adapter aux circonstances, l’administration fédérale prépare un projet de loi – le Bill Turner, du nom du ministre de la Justice John Turner38 – qui est adopté le 3 décembre 1970 : le Public Order Tempory Measures Act. Ce texte est appliqué jusqu’au 30 avril 1971, bien après le règlement de la crise des otages39, qui conduit les autorités à l’arrestation de plus de quatre-cent-cinquante personnes40.
44Au Québec, les réactions ont été très diverses (Dagenais, 1993) ; en France, on relaie les réticences et les critiques (Amalric, 1970a). La tension est très forte, et menace, dit-on, la démocratie (Amalric, 1970b). Ainsi, au moment où l’administration française abandonne son texte, le Canada en adopte un qui valide les mesures prises sur le fondement d’un texte inadapté, relatif au temps de guerre.
- 41 Propos rapportés dans une dépêche AFP, 1971, « L’application de la loi d’urgence a pris fin », Le M (...)
45Peut-on y voir une sorte d’occasion manquée ? La réponse n’est pas plus évidente, tant son interprétation est délicate : elle pouvait tout aussi bien orienter l’administration militaire française vers une option inverse et justifier la poursuite de la réforme envisagée, en tentant de convaincre – sinon manœuvrer – l’opinion publique. Signe supplémentaire de la difficulté d’une telle réforme : le 30 avril 1971, John Turner déclarait que l’application de la loi du 3 décembre prenait fin, tout en précisant que le gouvernement fédéral entendait constituer une commission spéciale des deux Chambres du Parlement en vue d’examiner une nouvelle législation41. Or, ce projet, lui non plus, n’eut pas de suite.
- 42 SHD : 2 N 201 : Projet de loi sur l’organisation générale de la nation pour le temps de guerre, 192 (...)
46Le projet de loi avorté sur les « états d’exception » pousse à s’interroger sur la pertinence de légiférer en matière de législation d’exception en dehors des temps de crise (Drago, 1955, 671). On a pu distinguer les législations prises dans le temps de crise, des législations pour ces temps de crise. Ces dernières, « délibérées dans le calme, ont une vocation autre : dresser des barrières légales à un concept non juridique, l’évidente nécessité » (Saint-Bonnet, 2001, 360). Laissons de côté le volet théorique de la question. Connaît-on, en droit français, des législations de cette sorte, discutées et adoptées dans le calme ? Sans doute pas la loi du 9 août 1849, considérant les troubles récurrents et le recours à l’état de siège depuis juin 1848, à Paris, et dans bon nombre de localités. Pas davantage la loi du 7 avril 1955, considérant les affaires d’Algérie. La loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation de la nation en temps de guerre, longtemps peaufinée au sein des bureaux de l’administration militaire42, et l’ordonnance du 7 janvier 1959 sur l’organisation de la Défense nationale, se rapportent à un objet bien plus ambitieux : la Défense nationale ; ces textes ne sauraient être rangés parmi les législations d’exception (Bizard, 1986, 89).
- 43 Eugène Pierre note : « En 1877, M. Bardoux a déposé une proposition qui est devenue la loi du 3 avr (...)
47Que dire de la loi du 3 avril 1878 modifiant celle de 1849 s’agissant de l’état de siège ? On notera qu’elle est rendue indispensable par le refus de conserver la modification de la loi du 9 août 1849 résultant de l’article 12 de la Constitution du 14 janvier 1852 qui conférait au Président de la République le pouvoir de déclarer l’état de siège. Il était impérieux, pour les républicains, de rendre à l’Assemblée une compétence considérée comme étant, par nature, législative43.
- 44 Cass., 29 juin 1832, Sieur Geoffroy. Sirey, 1832.1.401. ; D. 1832.I.265. Voir : Mestre J.-L., 1995.
- 45 Projet de loi relatif à l’état de siège, avec l’exposé des motifs par M. le garde des Sceaux, minis (...)
48Reste le cas d’un autre échec, peu évoqué : un projet de loi daté de 1832, relatif à l’état de siège, par lequel on entendait tirer les conséquences d’un arrêt de la Cour de cassation du 7 juin précédent44. Le projet est déposé par le garde des Sceaux, Félix Barthes, à la Chambre des Pairs, en décembre 183245. Les discussions achoppent au début de l’année suivante sur les compétences reconnues à l’autorité militaire.
49En 1971, comme en 1832, par temps calme, l’hostilité marquée à l’égard de ce type de législation prend le dessus sur son éventuelle nécessité, au point de contraindre à battre en retraite. Il en va de même de la modification du droit commun. Une fois encore, le précédent canadien de la Crise d’Octobre est éclairant : très tôt, le gouvernement fédéral canadien envisagea de modifier le droit pénal, afin de « lever les mesures d’exception, actuellement en vigueur, pour les remplacer par des dispositions moins graves et plus sélectives » (Amalric 1970a). L’opinion manifesta son hostilité : il n’y eut donc ni modification du droit pénal, ni, comme on l’a montré, d’adoption d’une nouvelle législation d’exception.
- 46 Selon Dominique Rousseau, « si l’État de droit est, définition minimale, un équilibre entre respect (...)
50À l’évidence, qu’il s’agisse des législations d’exception ou du droit pénal, le temps de crise est nettement moins attentif au délicat équilibre induit par la notion même d’État de droit46. Nous en sommes aujourd’hui les témoins.
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