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Europol à l’épreuve du secret. Dépassement du modèle intergouvernemental, respect de l’État de droit et accroissement du contrôle démocratique

Europol protected by secrecy. Overcoming the intergovernmental model, respect for the rule of law and increasing democratic control
Pierre Berthelet

Résumés

Europol a été bâti sur les bases du secret, ceci au nom du fait que la police – et a fortiori de la coopération policière – doit disposer, pour être efficace, de la plus grande discrétion. De surcroît, Europol s’est développé, drapé dans le secret de la diplomatie d’une collaboration policière européenne fondée sur une logique intergouvernementale. Une telle logique du secret a été contestée par le Parlement européen qui a souligné la nécessité du renforcement du contrôle démocratique de l’office. Les réformes successives du droit instituant Europol marquent, à cet égard, l’affermissement régulier de ce type de contrôle au nom du respect de l’État de droit.

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Texte intégral

1. Introduction

1Historiquement, l’échange d’informations destiné à réprimer différentes formes de criminalité transnationale s’organise autour d’organismes informels dont la spécificité était précisément leur caractère secret. Une telle culture du secret se retrouve au sein d’Europol. L’Office européen de police est, à l’origine, un organisme intergouvernemental, pièce centrale de la coopération policière européenne relevant elle-même de la méthode intergouvernementale (le « troisième pilier » du traité de Maastricht). Il s’inscrit donc dans un cadre plus large, celui de « l’État secret » (Laurent, 2009) dans le contexte de la négociation diplomatique et de la liberté d’action dont jouissent les services des États membres impliqués dans la coopération policière.

2Europol peut se définir comme « une organisation active en matière de sécurité intérieure et destinée à appuyer les services de police judiciaire des États membres [afin d’] être en mesure de réagir rapidement aux nouvelles menaces à la sécurité » (Genson, Buysens, 2009, 84). Il est, dans cette perspective intergouvernementale, une institution aux mains des États membres. « La construction sur laquelle repose la Convention Europol est celle d’un organisme dépourvu d’autonomie et par conséquent largement irresponsable et incapable de "faire du mal" » (Grewe, 2001, 82). Or, cette conception est battue en brèche au regard de la dynamique intégrative (c’est-à-dire la communautarisation progressive du troisième pilier) dans laquelle s’inscrit l’office. Si Europol est avant tout un centre de collecte d’informations (Dehousse, Garcia Martinez, 2002, 119), il ne se réduit pas à une simple clearing house, c’est-à-dire une structure chargée de faciliter le travail des services répressifs nationaux en aidant au partage du renseignement.

3Au début des années 2000, un texte relatif à la transparence est adopté obligeant les institutions et organes européens à rendre public leurs documents et décisions (Parlement européen, Conseil de l’UE, 2001). En outre, la mutation d’Europol, conférant à l’office davantage de prérogatives, rend pressante le besoin d’un contrôle parlementaire. Au début des années 2000, l’élargissement de son mandat et le renforcement de ses pouvoirs accentuent les préoccupations du Parlement européen à l’égard de ce qui a pu être considéré par certains observateurs comme un embryon d’une police fédérale européenne se développant hors de tout contrôle effectif. Répondant à cette lacune, un tel contrôle se structure dès lors au cours de la première décennie des années 2000.

  • 1 Même si celui-ci n’est pas analysé dans la présente étude.

4L’érosion progressive du secret est intimement liée au dépassement du modèle intergouvernemental (Brammertz, 2001 ; Anderson, 2002 ; Coosemans, 2002 ; Gess, 2002). Les avancées de l’État de droit, inhérentes à l’émergence d’un espace de liberté de sécurité et de justice (ELSJ) sont destinées à endiguer l’État secret. Elles visent à empêcher l’apparition de nouveaux espaces clandestins, c’est-à-dire l’émergence de zones d’autonomie en faveur d’Europol qui sont autant de sphères de résistance au processus de dévoilement (Laurent, 2016, 270). Il s’agit à cet égard de contrer l’émergence d’une Europe sécuritaire (Chevallier-Govers, 2003, 262). Le contrôle démocratique (et juridictionnel)1, mené au nom de la protection des droits fondamentaux et du respect de l’État de droit, apparaît comme le moyen de limiter les risques d’une dérive sécuritaire d’Europol en contradiction avec les dispositions de l’art. 2 du sur l’Union européenne (traité UE) qui dispose, dans sa version actuelle, que « l’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme ».

5Le recul de l’État secret s’explique par les impératifs d’un véritable contrôle parlementaire sur Europol au nom de l’État de droit. Au fur et à mesure que l’État secret reflux, cet État de droit progresse et ce, à chaque renforcement d’un tel contrôle parlementaire sur l’office.

6Comprendre le contrôle de l’office requiert de garder à l’esprit trois phénomènes complémentaires : d’abord, l’évolution que connaît Europol, qui dispose de compétences élargies au fil du temps ; ensuite, le processus de communautarisation progressif du troisième pilier du traité de Maastricht, caractérisé par l’importance prise par les institutions défendant un intérêt supranational dans le processus décisionnel ; enfin, les tensions générées par l’essor de l’Europe de la sécurité, posant un défi pour la préservation des libertés et un espace de liberté, de sécurité et de justice équilibré (Brouwer, 2017).

7Enfin, il s’agit dans cet article de ne pas faire œuvre de science politique contextualisée, mais de décrire plutôt les balises de l’évolution d’Europol comme un appareil institutionnel peu connu, qui s’est enraciné dans le paysage de la coopération policière européenne. En outre, un prolongement des analyses figurant dans ce travail serait de nuancer le constat que l’office est né dans un total secret et que les différentes modifications de sa base légale le rapprochent inéluctablement d’un mécanisme d’un État de droit. Des modifications sont en effet visibles et semblent aller dans cette direction. Toutefois, il existe encore de nombreuses dérogations au contrôle politique et parlementaire d’Europol, aspects peu évoqués par cette analyse.

2. Le recul de l’État secret inhérent aux impératifs d’un véritable contrôle parlementaire sur Europol

8Europol constitue un organisme chargé d’assurer l’appui des services répressifs nationaux. Né dans un cadre juridique intergouvernemental, il s’agit initialement d’une structure créée par les États membres, à leur service et contrôlé par eux. Quant au secret, il a été justifié par ce cadre juridique. La dynamique intégrative génère un décalage croissant entre la transformation d’Europol d’un côté, et le niveau de contrôle adéquat de l’autre.

2.1. Le secret justifié initialement par un cadre juridique de nature intergouvernementale

9Le projet de création d’Europol remonte à la fin des années 1980 (Fijnaut, 1993). Il est confirmé successivement par les Conseils européens de juin et de décembre 1991, avant d’être consacré dans le traité de Maastricht à l’art. K.1§9 (Dehousse, Zgajewski, 1997, 13). L’Unité drogues Europol (UDE), mise en place en 1993, constitue le prélude à la création de l’office fondé, quant à lui, sur une convention du 26 juillet 1995. Opérationnelle à compter du 1er janvier 1994, l’UDE fonctionne jusqu’à ce que cette convention soit entrée en vigueur, soit le 1er juillet 1999 (Chevallier-Govers, 1999, 248-255).

10En vertu de la convention de 1995, l’office a pour tâche, au regard de l’art. 3, d’une part, de faciliter l’échange d’informations entre les États membres, et d’autre part, de collecter, de rassembler et d’analyser des renseignements. Cette activité s’opère en dehors de toute publicité et d’un contrôle réduit. Deux raisons l’expliquent. La première est la tradition dans laquelle s’inscrit la JAI (justice et affaires intérieures), à savoir la culture du secret. Le fonctionnement d’Europol, tel qu’il est envisagé à ses débuts par le législateur, ne s’éloigne que très peu des pratiques antérieures, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur du traité de Maastricht de 1992. La coopération policière se caractérise, historiquement, par deux spécificités : la complexité, par la multiplicité des enceintes informelles qui la constituent, et son caractère secret (Sabatier, 2001, 196). Cette collaboration se singularise en effet par l’existence d’un « monde étrange et fermé » (Michel, 2013, 59) impliquant des spécialistes issus des services de police et du renseignement, et spécialisés dans la lutte contre la criminalité transnationale (Bigo, 1996).

11La deuxième est le caractère intergouvernemental dans lequel s’insère la coopération policière. Ce domaine relève de la conception selon laquelle une politique européenne de sécurité ne peut qu’être le fruit d’une dynamique interétatique, et non communautaire (Montain-Domenach, 2003, 238). La logique qui préside à la prise de décision dans un tel domaine, largement distincte de celle prévue dans le droit commun, c’est-à-dire le droit communautaire, est de limiter le pouvoir des institutions défendant l’intérêt communautaire. Cette logique se caractérise par l’absence des parlements nationaux. La présentation d’Europol comme dénué d’autonomie est utilisée pour justifier l’absence de contrôles parlementaires, ce qui serait possible pour une structure intergouvernementale avec un contrôle exercé par ces parlements nationaux.

12Une telle logique se double d’une certaine opacité de la prise de décision du Conseil. Une telle culture du secret est renforcée par le fait que la communication publique des documents de travail reste exceptionnelle. En conséquence, les documents produits par l’office et qui sont transmis au Conseil ne sont pas diffusés à l’extérieur de ce dernier.

13Cette culture, très prégnante dans le domaine JAI, se répercute concernant la nature du contrôle exercé par l’office de police (Fijnaut, 2015, 35). La convention de 1995 se contente de prévoir, concernant le Parlement européen, d’un côté, l’envoi par la présidence du Conseil d’un rapport annuel sur les travaux menés par Europol et de l’autre, sa consultation en cas de modification de la convention.

14Or, le droit relatif à Europol ne cesse d’évoluer depuis l’entrée en vigueur du texte (Sabatier, 2001, 362-384). Compétent initialement pour la lutte antidrogue, puis pour le trafic de matières nucléaires et radioactives et pour le vol de véhicules, la criminalité que constituent les filières d’immigration clandestine ainsi que la traite des êtres humains, cet office voit son champ d’application s’élargir au terrorisme, puis au blanchiment de l’argent du crime, pour enfin couvrir l’ensemble des formes de criminalité figurant en annexe de la convention (De Biolley, 2003, 122 ; Clergerie, 2004, 343-345). Un deuxième protocole modifiant la convention Europol est élaboré par la suite, le 28 novembre 2002. Ces modifications sont importantes, car le texte octroie à l’office de nouvelles prérogatives, par exemple, la possibilité de prendre part à des équipes communes d’enquête.

15Europol demeure un organisme régi par les règles relatives au cadre intergouvernemental instauré par le traité de Maastricht. Du point de vue du droit des traités, en dépit des modifications apportées au « troisième pilier » par le traité d’Amsterdam, la coopération policière reste un domaine relevant du régime prévu par ce traité de Maastricht (De Kerchove, 2004). Autrement dit, les fondamentaux de la JAI ne sont pas modifiés concernant la coopération policière. Par exemple, l’art. 34§2 du traité UE (version consolidée) combiné à l’art. 39§1 prévoit qu’il appartient au Conseil d’adopter les actes ayant trait à la coopération policière, le Parlement européen étant consulté pour sa part (Dehousse, Zgajewski, 1997, 26).

16Quant au droit dérivé régissant Europol, il reflète cette situation de statu quo. Le mécanisme relatif au contrôle des activités du directeur de l’office demeure inchangé. Il reste du ressort du conseil d’administration composé de représentants des États membres. Europol n’a donc de compte à rendre qu’aux exécutifs nationaux par l’entremise de son conseil d’administration. Le niveau de son contrôle parlementaire (et juridictionnel) se trouve en retrait par rapport aux polices nationales. Cette situation est justifiée par le fait que l’office se limite à fournir une aide à la coordination. Il est vrai qu’il ne constitue pas une police dotée de compétences opérationnelles à l’image du FBI (Federal Bureau of Investigation) ou de la Bundeskriminalamt (BKA) (Grewe, 2001, 19 ; Roger France, Dassonville, 2006, 67 ; Deflem, 2006, 340 ; Wills, Vermeulen, 2011, 46). En effet, il n’est pas une unité opérationnelle active, au sens où l’office ne dispose d’aucun pouvoir opérationnel (Den Boer, 2010, 54). À ce titre, l’idée d’un contrôle renforcé serait injustifiée. Or, cette lecture est contestée par le Parlement européen qui voit dans Europol autre chose qu’un organisme servile, simple intermédiaire à disposition des services enquêteurs des États membres.

2.2. Le décalage croissant entre le niveau de contrôle adéquat et la transformation de l’office

17Europol voit ses compétences élargies à nouveau au nom de ces impératifs sécuritaires liés aux menaces que constituent la criminalité organisée transnationale et le terrorisme. Le protocole additionnel du 27 novembre 2003 renforce, une fois encore, les prérogatives d’Europol, au nom d’une prise de conscience par les États membres, du caractère indispensable de l’action d’Europol en vue d’agir efficacement à l’égard de la criminalité organisée transnationale et le terrorisme. Il s’agit concrètement, grâce à ce protocole, d’opérer une extension de son mandat, d’accorder, dans certaines conditions, un accès direct en faveur des services répressifs nationaux compétents (c’est-à-dire sans passer par les UNE [Unités nationales Europol]), et de créer une base informatique temporaire, destinée à recueillir les informations composant les fichiers d’analyse (Sénat, 2006).

18Cette extension des compétences par la norme juridique se double d’une utilisation, dans une certaine mesure, des prérogatives octroyées par le droit. En effet, « de facto, Europol jouit de compétences opérationnelles. […] Il ne faut point faire preuve de naïveté : la marge entre la règle de droit et la pratique peut parfois être considérable » (Gautier, 2001, 18). L’importance prise par Europol dans le paysage de la coopération policière européenne révèle qu’il n’est pas un canal parmi d’autres de l’échange de l’information. Le Conseil valide lui-même l’idée que l’office constitue la voie à privilégier dans l’approfondissement de l’entraide. Le protocole du 27 novembre 2003 qu’il adopte, déclare à cet égard qu’Europol est l’organisme pivot d’une telle collaboration. En outre, l’évolution de son mandat tend à rendre son action moins réactive face à la criminalité, et davantage proactive, des discussions ayant eu lieu afin de conférer au droit régissant l’office un caractère davantage flexible (Hayes, 2006, 2-3). En effet, ce droit apparaît comme trop rigide, ce qui l’empêche de s’adapter pour faire face aux nouveaux dangers.

19Or, en parallèle, le Conseil concède lui-même, dans des conclusions de 2006 que le contrôle de l’office doit être pris davantage en compte (Conseil, 2006, doc. 8234/06). Certes, des progrès sont effectués. Ainsi, depuis la fin des années 1990, des avancées substantielles sont réalisées concernant la transparence. Le règlement 1049/2001 du 30 mai 2001 détermine les règles d’accès aux documents (principe désormais consacré à l’art. 15 du traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE). Ce règlement, qui prévoit les modalités de communication aux citoyens, des documents des institutions, énonce que « la transparence permet d’assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique. La transparence contribue à renforcer les principes de la démocratie et le respect des droits fondamentaux tels qu’ils sont définis à l’article 6 du traité UE et dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (considérant 2). Or, les principes ayant trait à ce règlement s’appliquent à Europol et ce, en vertu de l’art. 32 bis inséré dans la convention de 1995, par le protocole du 27 novembre 2003.

20En outre, le règlement intérieur du Conseil est modifié par la décision 2006/683/CE du 15 septembre 2006. Il précise les dispositions de ce règlement 1049/2001 concernant le Conseil.

21Cependant, les contrôles parlementaires effectués à l’échelle européenne restent encore limités (Den Boer et al. 2008, 111-112 ; Boehm, 2012, 179-182). Une recommandation du Parlement européen résume la situation de la manière suivante : « il faut contrôler les activités de la police surtout là où elles touchent aux droits des citoyens, surtout aux droits fondamentaux. […] Le contrôle parlementaire doit en premier lieu garantir que les conditions d’action d’Europol sont soumises à une décision parlementaire. La police ne peut agir que sur une base juridique. Ce principe est partie intégrante du principe de l’État de droit. Celui-ci empêche l’arbitraire étatique par le contrôle de la puissance publique » (Parlement européen, 1999, exposé des motifs). De tels propos sont réitérés à plusieurs reprises notamment dans un rapport, adopté le 13 novembre 2001, sur l’initiative conjointe belgo-suédoise destinée à étendre le mandat d’Europol à l’ensemble des formes graves de criminalité internationale énumérées à l’annexe de la convention Europol. Ils synthétisent la conception que les députés européens peuvent avoir, à savoir le fait que l’office européen de police constitue une police européenne en devenir et, à ce titre, le niveau de contrôle, parlementaire en l’occurrence, doit être amélioré. Plus exactement, il demande à la fois une expansion de ses propres pouvoirs et de ceux des parlements nationaux.

22Dans une communication de 2002, la Commission européenne note d’abord qu’Europol doit être soumis à un niveau de contrôle adéquat. Elle constate ensuite, que le contrôle parlementaire demeure morcelé, car dispersé entre d’un côté, les parlements nationaux et de l’autre, le Parlement européen. En dépit de certaines améliorations, ce contrôle parlementaire reste en deçà du niveau existant concernant les organismes du premier pilier. Néanmoins, la Commission estime que le système actuel ne peut être considéré comme juridiquement insuffisant. Selon elle, les contrôles menés doivent être plus clairs et transparents (Commission, 2002).

23En réponse à ce constat, le protocole du 27 novembre 2003 renforce quelque peu les prérogatives du Parlement européen. Ainsi, il prévoit qu’il est désormais destinataire du rapport établi par l’autorité de contrôle de la protection des données de l’office. En outre, la présidence du Conseil ou son représentant peuvent être invités à comparaître devant le Parlement européen pour évoquer des problématiques ayant trait à Europol. Toutefois, le véritable changement qualitatif a lieu, à la suite de la ratification du traité de Lisbonne de 2007 et avec la décision du Conseil 2009/371/JAI du 6 avril 2009 remplaçant la convention de 1995 et ses protocoles modificatifs.

3. Les avancées corrélatives de l’État de droit inhérentes au renforcement du contrôle parlementaire sur Europol

24L’approfondissement de la coopération policière attise les craintes d’un organisme hors de toute supervision démocratique au niveau européen. La décision du 6 juin 2009 améliore les mécanismes de contrôle d’Europol. Cependant, la transformation du cadre juridique lié à l’abandon de la méthode intergouvernementale constitue une avancée notable. Ce saut qualitatif est caractérisé par un perfectionnement des mécanismes de contrôle de l’office reposant sur une nouvelle norme de droit dérivé, en l’occurrence, le règlement du 11 mai 2016.

3.1. Une hausse du niveau de contrôle de l’office assurée par la décision de 2009

25Le droit d’Europol connaît une nouvelle modification, alors même que le protocole du 27 novembre 2003 est en cours de ratification, en France notamment. Le Conseil JAI de décembre 2006 décide en effet d’aller plus loin en remplaçant la convention de 1995 par une décision qui sera adoptée le 6 juin 2009 (Bruggeman, 2008a, 40-41 ; Amici, 2010, 81-85). Cette décision est destinée à moderniser un cadre juridique jugé trop lourd (Genson, Zanders, 2007, 11 ; Den Boer, Bruggeman, 2007, 83). Elle fait coïncider en partie les règles régissant l’office avec celles relatives aux agences communautaires (financement par le budget communautaire, extension du régime des fonctionnaires européens aux agents d’Europol, application des règles relatives à l’accès aux documents et au régime linguistique à Europol).

26Les évolutions relatives au mandat d’Europol s’orientent dans deux sens complémentaires. Comme le précise cette décision de 2009 (Conseil de l’UE, 2009), il s’agit de simplifier et d’améliorer le fonctionnement d’Europol (considérant 7 de la décision) : simplifier en consolidant la convention et ses protocoles en un texte unique ; améliorer en procédant à la refonte du mandat existant de l’office. La décision procède en effet d’une part, à l’alignement de celui-ci sur celui d’Eurojust, et d’autre part, à l’extension des compétences d’Europol à la criminalité grave, au-delà donc de la seule problématique de la criminalité organisée (art. 4 de la décision). En effet, l’office n’a plus besoin de démontrer l’implication d’une organisation criminelle pour agir (Amici, 2010, 85-87).

  • 2 Il est possible de citer à titre d’exemple, le fait que le Parlement européen est, avec le Conseil, (...)

27Concernant le contrôle de l’office, la décision énonce explicitement qu’il est « souhaitable d’adopter des dispositions prévoyant un contrôle accru par le Parlement européen, pour qu’Europol demeure une organisation pleinement transparente et pleinement responsable, la nécessité de préserver la confidentialité des informations opérationnelles étant dûment prise en compte ». La disposition de ce texte, adopté peu avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, marque, à cet égard, une évolution relative à la position du Conseil à l’égard du Parlement européen. Peu enclin à faire droit à ses revendications, il accède finalement à celles-ci dans les limites préconisées par la communication de 2002 de la Commission, en l’occurrence, assurer l’équilibre entre d’un côté, l’impératif de transparence et de l’autre, la nécessité de ne pas divulguer certaines données. Cette logique d’équilibre, qui rappelle celle figurant dans le règlement 1049/2001, n’empêche pas l’application, en parallèle, d’une série de mesures concernant le renforcement du contrôle du Parlement européen2.

28Le changement de positionnement des États membres est donc manifeste au niveau du Conseil qui consent à certains ajouts dans le droit dérivé. Il n’empêche, en dépit de ce progrès, le niveau de contrôle reste encore insuffisant (Wills et al., 2014, 146). Cette situation mi-figue, mi-raisin, avec une amélioration certes, néanmoins en deçà des attentes du Parlement européen, s’explique notamment par le fait que le Conseil a adopté le texte peu avant l’entrée en vigueur du traité Lisbonne (le 1er décembre 2009) qui étend la méthode communautaire à la coopération policière. Le Conseil a souhaité ne pas attendre justement le traité de Lisbonne pour adopter la décision instituant l’office afin de contourner les dispositions prévues par le droit primaire destinées à supprimer le système des piliers. Ce choix du Conseil a d’ailleurs fait l’objet de vives critiques de la part du Parlement européen. Il est intéressant de noter par ailleurs que sa Commission des libertés civiles avait considéré que « la modification de la base juridique ne semble pas a priori aboutir à un renforcement de la légitimité démocratique, car la négociation d’une décision n’exige pas la ratification des parlements nationaux » (Parlement européen, 2007). En effet, le texte a été adopté avant l’instauration du régime de la procédure législative ordinaire, si bien que le Parlement européen a été seulement consulté et les parlements nationaux n’ont pas pu se prononcer. En outre, la décision ignore le rôle de ces derniers (De Moor, Vermeulen, 2011, 178). La situation va de nouveau évoluer avec l’instauration du cadre juridique conforme au régime établi par le traité de Lisbonne.

3.2. Une hausse sensible du niveau de contrôle de l’office assurée par le règlement de 2016

29La décision de 2009 est remplacée par le règlement (UE) 2016/794 (Parlement européen, Conseil de l’UE, 2016). Ce règlement du 11 mai 2016 instituant l’office améliore en effet sensiblement le contrôle parlementaire, permettant ainsi de « renforcer la légitimité démocratique et la responsabilité d’Europol envers les citoyens de l’Union » (considérant 2).

30L’adoption de ce texte correspond à l’alignement du droit dérivé sur les dispositions du droit primaire : l’art. 88 TFUE dispose qu’Europol est régi par un règlement pris conformément à la procédure législative ordinaire. Elle résulte aussi d’une volonté politique exprimée par les États membres et inscrite dans la stratégie de sécurité intérieure de février 2010 promouvant l’amélioration de la capacité d’Europol en matière d’appui aux États membres sur le plan opérationnel (Conseil, 2010, doc. 5842/1/10, 5). Un document de la Commission, qui soutient cette dynamique, note que l’objectif général de la réforme de l’office consiste à améliorer son efficacité opérationnelle « dans la lutte contre la menace que la grande criminalité, la criminalité organisée et le terrorisme constituent pour la sécurité. L’amélioration des capacités d’Europol concernant le recensement des menaces et les tendances criminelles augmentera la force de frappe de l’UE et des États membres face aux réseaux criminels et à leurs effets préjudiciables sur la société et l’économie, en améliorant à la fois l’appui qu’Europol peut fournir aux États membres, la coordination et les synergies entre les opérations menées par les États membres et le soutien au cycle politique de l’UE sur la grande criminalité et la criminalité organisée » (Commission, 2013, 18). Ces propos résument les efforts de rationalisation entrepris en matière de coopération policière européenne, qui se traduisent, non pas par une multiplication des organismes dans ce domaine, mais plutôt par le renforcement des compétences de l’office.

31Or, un tel renforcement est contrebalancé, aux termes des dispositions relatives au règlement 2016/794, par le contrôle exercé sur l’activité de l’office (présence d’un représentant du Parlement européen – et des parlements nationaux – au conseil d’administration, audition du directeur pressenti devant la Commission des libertés civiles du Parlement européen avant sa nomination éventuelle par le Conseil et transmission au Parlement européen de la programmation pluriannuelle et du programme de travail annuel d’Europol). En outre, Europol présente au Parlement européen de même qu’aux parlements nationaux, son rapport d’activité annuel ainsi qu’un rapport annuel sur les informations fournies par chaque État membre. De surcroît, pour ce qui est du transfert de données à caractère personnel vers des pays tiers et à des organisations internationales, le Parlement européen est destinataire du rapport d’évaluation dressé par la Commission concernant les dispositions figurant dans les accords de coopération entre Europol d’une part, et ces organisations et pays tiers d’autre part. Par ailleurs, l’art. 67 du règlement prévoit qu’Europol établit des règles relatives aux obligations de réserve et de confidentialité ainsi qu’à la protection des informations sensibles non classifiées. Or, l’art. 52 dispose que le Parlement européen est destinataire de ces informations en vue de lui permettre d’exercer un contrôle sur les activités d’Europol. Enfin, aux fins de contrôle budgétaire, le Parlement européen et les parlements nationaux sont destinataires des comptes définitifs de l’année comptable, accompagnés de l’avis du conseil d’administration.

32Surtout, le règlement 2016/794 instaure un contrôle parlementaire associant le Parlement européen et les parlements nationaux sur Europol, en parallèle aux contrôles effectués sur chacune des autres agences. L’art. 51 établit en effet une structure au sein de laquelle siègent des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux (Hillebrand, 2013, 113). En écho au principe de la Cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), l’idée est de mettre en synergie ces contrôles de manière à – comme le précise le règlement – favoriser « la promotion d’une coopération interparlementaire efficace et régulière au sein de l’Union [menée] sur un pied d’égalité » (considérant 58). Un tel mécanisme, déjà évoqué lors d’une conférence parlementaire à La Haye en juin 2001, entend assurer un travail parlementaire en réseau en vue de rendre le contrôle plus rapide, plus efficace et davantage opérationnel (Sénat, 2006, 13). Ce groupe de contrôle parlementaire conjoint d’Europol s’est réuni pour la première fois en octobre 2017. Il a discuté à cette occasion de la création de nouvelles unités et de centres spécialisés au sein de l’office. Il s’agit d’assurer le contrôle politique des activités d’Europol, en particulier lorsque celles-ci ont une incidence sur les droits fondamentaux.

33D’après les mots du président du Conseil d’État, « loin de l’idée d’un jardin à la française, le développement des agences s’est effectué de manière quelque peu erratique, sans véritable doctrine ni règles communes » (Conseil d’État, 2012). C’est le cas d’Europol, et notamment concernant ce mécanisme de contrôle parlementaire mixte qui s’éloigne des principes de l’approche commune sur les agences décentralisées de l’Union, adoptée le 19 juillet 2012 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission. En effet, ces principes ne concernent pas Europol, ce que la Commission n’a d’ailleurs pas manqué de critiquer dans une communication du 8 avril 2016. Il n’empêche, un tel contrôle renforcé sur la gouvernance d’Europol est malgré tout une amélioration sensible (Sénat, 2016, exposé des motifs).

34Au vu de ces éléments combinés avec d’autres avancées, qu’elles soient générales, notamment l’application du droit commun du contrôle juridictionnel, au règlement 2016/794, ou spécifiques, comme la possibilité que les décisions prises par Europol de refus de communication de ses documents puissent faire l’objet d’une saisine du juge (art. 65§3 du règlement 2016/794), il est possible de constater un reflux de l’État secret au profit de l’État de droit.

4. Conclusion

35La coopération policière connaît une mutation sans précédent (Berthelet, 2018a, 2018b). Celle-ci est liée à la mise en place, à l’échelle politique d’une stratégie de sécurité cohérente faisant de l’office européen de police un acteur de premier plan (Kaunert et al., 2012), ainsi qu’à l’intensification de partage de données et aux efforts de rationalisation des bases de données policières (Berthelet, 2019). Une telle intensification est inhérente à la confiance croissante des services utilisateurs d’Europol envers l’office (Bures, 2013), au recours par l’office des techniques inspirées de l’intelligence-led policing (Gruszczak, 2013), au choix stratégique de se placer comme prestataire au sein de marchés de niche (Gerspacher, Lemieux, 2010) et à une volonté politique forte de développer la coopération policière européenne autour d’Europol.

36Europol est initialement bâti sur les bases du secret, ceci au nom du fait que la police – et a fortiori de la coopération policière – doit disposer, pour être efficace, de la plus grande discrétion. De surcroît, Europol se développe drapé dans le secret de la diplomatie, « héritage de l’origine intergouvernementale » (Lafarge, 2016, 1213) d’une collaboration policière européenne érigée sur les fondements de la coopération Trevi, puis du traité de Maastricht. Une telle logique du secret est contestée par le Parlement européen. Il est vrai que l’octroi de compétences supplémentaires en faveur d’Europol au fil des réformes successives du droit instituant l’office est le signe de l’approfondissement de la coopération policière à l’échelle de l’Union (Mitsilegas, 2008 ; Den Boer, 2015). Cependant, il s’insère dans le contexte d’une mutation de l’environnement idéologique et institutionnel de cette collaboration : idéologique d’abord, avec la volonté d’une plus grande transparence de l’activité institutionnelle (principe désormais inscrit dans le droit primaire). Or, il est difficile pour Europol de se tenir à l’écart des avancées juridiques, notamment des progrès menés en vertu du règlement 1049/2001 ; institutionnel ensuite, du fait du reflux de la méthode intergouvernementale.

37Avec les avancées de l’intégration européenne, le Parlement européen revendique le droit d’être co-législateur et, à ce titre, de participer à l’élaboration du droit dérivé relatif à Europol (input legitimacy). Il est aussi et surtout souligné la nécessité du renforcement du contrôle démocratique de l’office. Les réformes successives du droit instituant Europol, marquent, à cet égard, l’affermissement régulier de ce type de contrôle (output legitimacy) (Bruggeman, 2008b, 59-63). Quant au règlement 2016/794, il constitue, d’une certaine manière, le point d’aboutissement des efforts menés par lui, en vue d’assurer un contrôle parlementaire adéquat.

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Notes

1 Même si celui-ci n’est pas analysé dans la présente étude.

2 Il est possible de citer à titre d’exemple, le fait que le Parlement européen est, avec le Conseil, l’autorité budgétaire compétente concernant le financement d’Europol (alors qu’auparavant, seul le Conseil constituait cette autorité budgétaire, ou bien encore le fait que le Parlement est le destinataire du rapport d’évaluation externe de la décision de 2009).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Berthelet, « Europol à l’épreuve du secret. Dépassement du modèle intergouvernemental, respect de l’État de droit et accroissement du contrôle démocratique »Champ pénal/Penal field [En ligne], 17 | 2019, mis en ligne le 26 juin 2019, consulté le 06 décembre 2023. URL : http://journals.openedition.org/champpenal/10866 ; DOI : https://doi.org/10.4000/champpenal.10866

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Auteur

Pierre Berthelet

Docteur en droit, chercheur associé
Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes (CESICE)
Université Grenoble Alpes, Faculté de droit, aile B
1133, rue des Résidences, 38400 Saint-Martin d’Hères
CERIC UMR 7318 – DICE
Faculté de Droit et de Science politique, Aix-Marseille Université
Espace Cassin, 3, avenue Robert-Schuman, 13628 Aix-en-Provence cedex 1
p.berthelet[at]univ-amu.fr

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