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Les mutations du traitement de l’indiscipline

Une saine gestion de l’indiscipline urbaine

Conceptualisation et mise en œuvre d’un tribunal communautaire à Québec
Proper management of urban indiscipline: conceptualising and implementing a community court in Quebec City
Sophie Marois

Résumés

Depuis le tournant des années 1990, des tribunaux d’un nouveau genre proposent des alternatives à l’incarcération en préconisant des mesures d’encadrement dites dans la communauté pour des justiciables identifiés comme étant aux prises avec diverses « problématiques », telles que l’itinérance, la toxicomanie ou des troubles de santé mentale. Cet article repose sur une étude de cas du processus de conceptualisation et de mise en œuvre d’un de ces tribunaux à la Ville de Québec. Au croisement d’une sociologie politique de la justice et d’une sociologie narrative, il reconstitue la « demande » pour ce dispositif et les justifications institutionnelles qui accompagnent son développement. Ensemble, ces récits fondateurs sont révélateurs d’un remodelage du contrôle social au nom de ce que j’appelle une saine gestion de l’indiscipline urbaine, où les besoins thérapeutiques des personnes judiciarisées sont assimilés aux intérêts managériaux et sécuritaires des autorités municipales.

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Notes de l’auteur

J’aimerais exprimer ma gratitude aux participant·e·s à ce projet de recherche ainsi qu’à Fabrice Fernandez pour son accompagnement tout au long de sa réalisation. Je remercie aussi Émilie Dionne, Audrey-Anne Dumais Michaud, David Gaudreault, Alice Guéricolas-Gagné, Samantha Giroux, Justine Langlois, Dahlia Namian, Nicolas Sallée et les deux réviseur·e·s anonymes pour leurs relectures généreuses à différents moments de ce processus de recherche et d’écriture.

Texte intégral

1. Introduction

1Depuis le tournant des années 1990, des tribunaux d’un nouveau genre proposent des alternatives à l’emprisonnement en préconisant des mesures d’encadrement dites dans la communauté pour des justiciables identifiés comme étant aux prises avec diverses « problématiques », telles que l’itinérance, la toxicomanie ou des troubles de santé mentale (Quirouette et al., 2016 ; Hannah-Moffat, Maurutto, 2012 ; Nolan, 2001). Pendant les 30 dernières années, la quantité de ces tribunaux et l’éventail des publics qu’ils ciblent ont connu un essor remarquable. On en recense désormais autour de 4500 aux États-Unis (Marlowe et al., 2016) et une centaine au Canada (ICCLR, 2021), incluant plus de 20 au Québec (OJSM, 2022). En dépit des variations locales, ces tribunaux adaptés, spécialisés (specialized courts) et de résolution de problème (problem-solving courts) partagent certaines « ressemblances familiales » (Wittgenstein, 1953), héritées du paradigme américain de la justice thérapeutique, entendu ici comme un « ensemble de techniques sociales, médicales et judiciaires » qui vise un encadrement de la « dangerosité ordinaire » (Dumais Michaud, 2019, 326 ; 331). Développés dans un contexte d’incarcération de masse (Lynch, 2012), ces tribunaux participent de la diversification des modes de régulation des conduites qui accompagne le recours récurrent à la privation de liberté (Fernandez et al., 2015). Dispositifs hybrides, pilotés par des équipes multidisciplinaires, ils sont caractéristiques de la « double dimension d’ordre et de bienveillance, de coercition et d’insertion » des institutions publiques contemporaines (Fassin et al., 2013, 13).

2Emboitant le pas aux principales agglomérations américaines et canadiennes, la Ville de Québec annonce en 2013 la création de son propre tribunal à caractère communautaire : le projet IMPAC, pour Intervention multisectorielle programmes d’accompagnement à la cour municipale. Cet article prend pour objet le processus de conceptualisation et de mise en œuvre de cette forme « alternative » de régulation de l’indiscipline dans le paysage urbain de Québec. Plus spécifiquement, il interroge les discours qui en justifient le déploiement à l’échelle locale. Pour ce faire, je mobilise des résultats tirés d’une étude de cas portant sur la création d’IMPAC à la cour municipale de la Ville de Québec. Cette étude de cas comprend des données à caractère documentaire (textes juridiques, politiques, médiatiques) et un corpus d’entretiens (15) avec les principaux décisionnaires et partenaires impliqués dans la mise en œuvre et la conceptualisation du dispositif. Au croisement d’une sociologie politique de la justice et d’une sociologie narrative, j’examine les discours par lesquels les intervenant·e·s mettent en récit la « demande » pour ce nouveau tribunal et légitiment par-là même un changement dans l’administration de la justice à Québec.

3Telle que je la conçois, la sociologie politique de la justice répond à l’appel lancé par Loïc Wacquant dans Punir les pauvres (2004) à creuser le rapprochement empirique et analytique entre politique sociale et politique pénale (voir aussi Miller, 2016 ; Bourgois, 2003). Cette approche permet de remettre en question les frontières des institutions pénales et sociales traditionnelles afin d’en appréhender les hybridations, les métamorphoses et les innovations (Quirouette, 2022 ; Lynch. Hannah-Moffat, 2018 ; Sylvestre et al., 2012 ; Beckett, Herbet, 2008 ; Cohen, 1979). L’approche narrative permet, quant à elle, d’analyser comment ces innovations sont mises en récit. Pris au sens large, un récit ou un narratif peut être défini comme le compte-rendu d’une séquence d’événements de manière à faire valoir un point de vue (Polletta et al., 2011, 111 ; Labov, Waltsky, 1967). Dans des contextes institutionnels comme celui où s’est déroulée mon enquête, ces mises en récit tendent à communiquer les schèmes normatifs et les grammaires morales qui circulent au sein d’une organisation (Polletta et al., 2011, 115 ; Miller 2016 ; Fassin et al., 2013 ; Czarniawska, 1997). Les récits de mise en œuvre d’IMPAC permettent donc non seulement de retracer des séquences d’événements, mais de dégager l’éthos du dispositif et les justifications institutionnelles qui accompagnent son développement (Landau et al., 2014 ; Nolan, 2002).

4La manière dont les répondant·e·s interprètent et racontent les conditions de mise en œuvre d’IMPAC structure la suite de cet article. Outre le récit fondateur officiel, selon lequel le maire de Québec aurait initié la création du tribunal dans un élan de compassion pour la mère d’un jeune homme judiciarisé, quatre éléments déclencheurs se dégagent : i) la recherche des « meilleures pratiques » en matière d’administration de la justice ; la reconnaissance ii) des « dysfonctions » du système carcéral et iii) des limites des évaluations médico-légales pour les « clientèles vulnérables »; ainsi que iv) la volonté de « sécurisation » des quartiers centraux. Ensemble, ces discours sont caractéristiques d’un remodelage du contrôle social au nom de ce que j’appelle une saine gestion de l’indiscipline urbaine, où les besoins thérapeutiques des personnes judiciarisées sont assimilés aux intérêts managériaux et institutionnels des autorités municipales.

5Dans ce contexte, le sens que j’accorde à l’indiscipline urbaine est double. D’une part, je m’intéresse à l’indiscipline comme un ensemble de conduites, intentionnelles ou non, qui sont désignées contraires au maintien ou à l’établissement du « bon ordre » urbain. Les « incivilités » et les « désordres » proscrits par les règlements municipaux, tels que le flânage, la mendicité ou l’ivresse publique, en constituent de principaux exemples (Fortin, 2018 ; Sylvestre et al., 2012). D’autre part, je m’intéresse à l’indiscipline au sens d’une mise à l’épreuve des disciplines traditionnelles de gestion des désordres sociaux (Cooper, 2018), considérées inefficaces pour traiter des « clientèles particulières » (Ville de Québec, 2022) ou « vulnérables ». Ici, ce sont à la fois les institutions psychiatriques et carcérales, mais aussi l’administration publique et les services policiers qui sont appelés à se reconfigurer pour légitimer leurs fonctions.

6Si la création d’un dispositif nouveau coïncide avec une certaine reconnaissance que les structures existantes ne parviennent pas à répondre aux besoins de la Ville, ces politiques nouvelles procèdent aussi d’une démarche performative, où la mise en œuvre d’un projet « innovant » vise à créer un effet de visibilité dans l’espace public, communiquant les préoccupations du pouvoir, tout en proposant une solution (Fassin, 2013, 142 ; Céfaï, Terzi, 2012). Articulant des logiques managériales, thérapeutiques et sécuritaires, le régime discursif de la saine gestion est attrayant pour une administration municipale désireuse de renforcer le respect du « bon ordre » dans son centre urbain, mais préoccupée par les coûts associés aux institutions de prise en charge, ainsi que par des injonctions d’efficacité, de rendement et de clientélisme (Marois, 2021; Fortin, 2018). Ainsi, en dépit d’une parole institutionnelle axée sur la compassion des pouvoirs publics à l’égard des personnes vulnérables, l’article montre en quoi la saine gestion de l’indiscipline urbaine procède d’une logique complémentaire, sinon concomitante, à l’urbanisme néolibéral. En cela, elle peine à agir sur les mises à l’écart et les inégalités sociales qui vulnérabilisent une partie de la population sous la juridiction de la Ville de Québec.

2. Les « alternatives » à l’incarcération à l’ère de l’urbanisme néolibéral

  • 1 Nom fictif.
  • 2  Marc Allard (2018, 31 mai). Une mère monoparentale en prison pour des amendes. Le Soleil.
  • 3 Ibid.

7Le lundi 28 mai 2018, Manon Bernier1 « n’a pas pu aller chercher ses enfants à l’école et à la garderie […]. En début d’après-midi, la mère monoparentale de 35 ans et ex-itinérante a été condamnée à 101 jours de prison pour 2120,88 $ de contraventions impayées2 ». C’est ce que rapporte le journaliste Marc Allard dans l’un des nombreux articles que la presse québécoise a consacrés à cette affaire rendue publique à la fin du printemps 2018. « [Cette] mère d’une fille de 7 ans et d’un garçon de 4 ans et demi a été menottée sur le champ, escortée vers une cellule du poste de police du parc Victoria et transférée au Centre de détention de Québec », poursuit M. Allard. Contrairement aux villes de Montréal et de Val-d’Or, Québec permettait encore, à l’époque, l’emprisonnement pour non-paiement d’amendes. C’est en partie ce que dénonce l’intervenante de la Clinique Droit de Cité qui accompagne Mme Bernier dans son processus judiciaire. « [Manon] n’a pas commis d’actes criminels. Elle est seulement coupable de ne pas avoir été en mesure de payer ses contraventions », explique-t-elle dans une entrevue avec Le Soleil3.

  • 4 Emprunté à l’anglais, le mot « squeegee » désigne une petite raclette, souvent utilisée pour le lav (...)

8Les contraventions pour lesquelles Mme Bernier a été emprisonnée relèvent de ce qui est considéré comme des « incivilités » au sein des règlements municipaux. Entre 2001 et 2006, « elle a reçu de la police de Québec cinq constats d’infraction pour avoir mendié sur la rue, deux pour avoir fait du squeegee4, un pour avoir satisfait ses besoins dans un endroit public et un pour “flânage” », rapporte M. Allard. Ce type de contravention constitue l’un des outils privilégiés de l’urbanisme néolibéral (Theodore et al., 2011 ; Peck et al., 2009), un ensemble de politiques urbaines conçues pour mobiliser les espaces urbains en tant qu’arène de croissance, de consommation et de tourisme en assurant notamment le contrôle des populations dites désordonnées (Chesnay et al., 2014 ; Sylvestre et al., 2012 ; Beckett, Herbert, 2008 ; Hackworth, 2007 ; Gibson, 2004). Selon les organismes de défense de droits, ces politiques punissent les personnes en situation d’itinérance pour les moyens qu’elles prennent pour essayer de survivre dans la rue. « J’essayais juste de vivre ma vie », explique Mme Bernier.

9Lorsque cette affaire éclate, le regard médiatique se tourne vers l’administration municipale et, en particulier, vers son projet Intervention multisectorielle programmes d’accompagnement à la cour municipale (IMPAC), un tribunal adapté auquel participait Mme Bernier. Afin de régler sa dette judiciaire, elle s’était engagée auprès d’IMPAC « à faire 230 heures de travaux compensatoires, à poursuivre ses études au cégep et à continuer son programme de méthadone, un narcotique utilisé pour sevrer une dépendance aux opiacés »  . L’attention médiatique a marqué un coup dur pour IMPAC, qui se présente comme une alternative au système de justice traditionnel, et à l’emprisonnement en particulier (Ville de Québec, 2022). Comment se pouvait-il qu’une de ses participantes se retrouve menottée et amenée en cellule ? Les articles de presse nous apprennent que Mme Bernier aurait été exclue du dispositif lorsque des épreuves liées à la violence conjugale dont elle était victime ont fait en sorte qu’elle ne parvenait plus à maintenir ses engagements auprès de la cour. Une telle exclusion conduisait alors à la réactivation des mandats d’incarcération. Le maire de Québec a été particulièrement interpellé lors de la campagne de mobilisation contre l’emprisonnement pour non-paiement d’amendes. Dans une lettre ouverte, il se porte à la défense d’IMPAC :

  • 5 Régis Labeaume (2018, 14 juin). Notre but est de prévenir l’emprisonnement pour amendes impayées. L (...)

IMPAC vise à diminuer le nombre de récidives, à prévenir le recours à l’emprisonnement et à soutenir la personne qui s’engage volontairement dans un processus de réintégration sociocommunautaire dans le cadre du règlement de sa dette, car au lieu d’annuler les contraventions et de ne rien faire, nous préférons nous donner un peu plus de travail pour aider les gens à s’en sortir. […] J’ose affirmer que ce projet est une innovation sociale.5

  • 6  Ibid.

10C’est que l’administration municipale, et le maire en particulier, sont « fiers6 » d’IMPAC. Les personnes impliquées dans ce dispositif défendent ce qu’elles considèrent comme une « nouvelle vision » de l’administration de la justice à l’échelle de la cour municipale. Le modèle ainsi promu est celui d’une justice « à caractère communautaire » (Ville de Québec, 2022).

11Pour caractériser les modes de punitivité contemporains, plusieurs auteur·e·s insistent sur la coexistence, voire la complémentarité, de politiques renforçant la sévérité des peines d’emprisonnement avec le recours à des mesures d’encadrement dites dans la communauté (Lynch, 2012, Herbert, Beckett, 2008 ; Cohen, 1979 ; Foucault, 1976). Au Québec, comme dans d’autres sociétés néolibérales, les institutions totales à la Goffman (1961) se sont transformées pour inclure à leur fonctionnement des dispositifs de contrôle et de protection dits « indépendants » ou « alternatifs » à la réclusion comme le placement sous surveillance électronique, l’assignation à résidence et les soins ambulatoires (Fernandez et al., 2015, 373-374). Ainsi, si le virage punitif suscite un recours important à la privation de liberté, il implique aussi « une diversification et une spécialisation de ses formes et de ses fonctions » (ibid.), comme en témoigne l’éventail de tribunaux spécialisés, adaptés et communautaires qui voient le jour depuis les années 1990.

  • 7 Les approches médicalisantes, cliniques ou thérapeutiques de la délinquance sont bien sûr antérieur (...)

12Informés par le paradigme de la justice thérapeutique (Wexler, 1990), ces tribunaux marquent leur opposition aux approches strictement punitives associées au système de justice traditionnel en incorporant des logiques d’accompagnement et de traitement. Partant du principe selon lequel la criminalité est le symptôme d’une « problématique sous-jacente » dans la vie de la personne délinquante, leur fonctionnement se base sur la collaboration multidisciplinaire entre professionnnel·le·s de la justice, de la santé et des services sociaux7 (Quirouette et al., 2016 ; Hannah-Moffat, Maurutto, 2012 ; MacDonald, Dumais Michaud, 2015 ; Nault, Larose-Hébert, 2021). Les plans de traitement élaborés par ces équipes comportent généralement un éventail d’engagements, incluant par exemple la prise de médicaments, la complétion d’un traitement contre la dépendance ou la participation à un programme d’employabilité (Dumais Michaud, 2019).

13Le premier projet québécois d’accompagnement à la cour a été mis en œuvre à la cour municipale de la Ville de Montréal en 2008, sous le nom de Programme d’accompagnement justice et santé mentale (PAJ-SM) (Bernatchez et al., 2021 ; Jaimes et al., 2009). Près de 15 ans plus tard, l’Observatoire en justice et santé mentale en recense dans plus de 20 juridictions au Québec (OJSM, 2022). Selon les municipalités et les contextes de mise en œuvre, ces dispositifs ont leurs propres logiques et préoccupations, ainsi que différentes catégories de populations vers lesquelles leur intervention est dirigée. Dans le cas d’IMPAC, l’accompagnement judiciaire se déploie pour l’instant en deux programmes : le Programme nouvelle vision de la perception (PNVP), d’ordre pénal, et le Programme tribunal à trajectoire spécifique (PTTS), d’ordre criminel.

14Le PNVP est largement axé sur la gestion des dettes judiciaires. Il s’adresse à des personnes identifiées comme étant en situation de désaffiliation sociale ayant cumulé des amendes – et leurs frais afférents – pour des infractions pénales dites d’« incivilité », le plus souvent en lien avec le Règlement sur la paix et le bon ordre. En 2018, la dette judiciaire accumulée par les personnes suivies au PNVP « variait entre 688$ et 53 580$, la médiane se situant à 2 707$ » (Clément et al., 2018, 38). Le PTTS cible quant à lui des personnes identifiées comme ayant des problèmes de santé mentale, une déficience intellectuelle (DI) ou un trouble du spectre de l’autisme (TSA) et qui sont accusées d’une infraction criminelle de gravité moindre dont le traitement relève de la cour municipale de Québec. En 2018, 68% des personnes référées au programme était considérées comme ayant « un problème de santé mentale, une DI ou un TSA, combiné à un trouble de l’utilisation de substance » (Clément et al., 2018, 47).

15Au moment de l’étude de l’implantation du projet IMPAC (Clément et al., 2018), une cinquantaine de personnes judiciarisées étaient suivies dans chacun des programmes. Il s’agissait alors majoritairement d’hommes (70%) et l’âge moyen était d’environ 40 ans. La vaste majorité était désignée comme ayant un domicile fixe à Québec, que ce soit comme locataire d’un appartement ou comme résident·e d’un établissement lié au réseau de la santé et des services sociaux (Clément et al., 2018, 37-45). À l’automne 2019, alors que je commençais mon terrain de recherche, la Ville annonçait qu’elle doublerait dès 2020 le financement d’IMPAC afin d’élargir les équipes d’intervention d’IMPAC et d’augmenter le nombre de suivis – une décision célébrée par les professionnel·le·s que j’ai rencontré·e·s en entretien.

3. Méthodologie. L’administration de la justice à Québec : une étude de cas

  • 8 J’ai mené cette enquête dans le cadre de ma maîtrise en sociologie à l’Université Laval sous l (...)
  • 9 Sur cette période, un dernier entretien a été mené en juin par visioconférence étant donné que les (...)
  • 10 Étant donné la petite taille des équipes IMPAC, détailler les caractéristiques sociodémographiques (...)

16Cet article s’appuie sur une étude de cas de la création du dispositif IMPAC à la Ville de Québec8. Un des principaux défis de ce type d’enquête consiste à recueillir et à analyser des données issues d’une variété de sources se rapportant au « cas » (Yin, 1981, 104). J’ai, pour ma part, pris appui sur des méthodes qualitatives, en particulier la recherche documentaire – compilant textes juridiques, commissions parlementaires, articles de presse, etc. – et des entretiens semi-dirigés avec 15 des principaux décisionnaires et partenaires impliqués dans la conception et la mise en œuvre du dispositif. Mes entretiens de recherche se sont déroulés entre novembre 2019 et juin 20209. Au cours de cette période, j’ai rencontré, pour une durée moyenne d’une heure et demie, 15 professionnel·le·s qui étaient ou avaient été lié·e·s aux organisations suivantes : des organismes communautaires de la Basse-Ville de Québec ; des unités administratives de la Ville ; la magistrature, la poursuite, le greffe et l’administration de la cour municipale ; l’Institut universitaire en santé mentale de Québec ; le Service de police de la Ville de Québec ; le ministère de la Justice du Québec ; et le Centre de recherche sur les soins et les services de première ligne de l’Université Laval (CERSSPL-UL, désormais le Centre de recherche VITAM) 10. Pendant chacune de ces rencontres, j’ai eu l’occasion de discuter avec les répondant·e·s au sujet de leur parcours professionnel, de leur implication dans le domaine des tribunaux adaptés et de leur travail auprès de personnes judiciarisées ainsi que des principes et des motifs qui sous-tendent, selon elles et eux, le développement d’IMPAC et l’essor des tribunaux adaptés au Québec. Au moment de l’analyse, l’influence de la sociologie narrative m’a permis de prêter une attention particulière à ces mises en récit ainsi qu’aux valeurs, aux intérêts et aux agendas politiques qu’elles promeuvent ou récusent (Brysk, 1995 ; Landau et al., 2014).

4. Mise en récit d’une « demande »

Discourses are not only social products, they have fundamental social effects. They are modes of power.  (Donna J. Haraway, 1989)

  • 11 Dans le document d’évaluation de l’implantation du projet IMPAC (Clément et al., 2018), l’année cit (...)

17« Le programme à Québec a commencé avec la lettre d’une mère qui a été envoyée au maire », me relate une gestionnaire à la cour municipale. « J’imagine qu’on vous a raconté l’anecdote ». Effectivement, la référence à la lettre d’une « maman » dont le fils avait une « dette importante » à la cour municipale est mobilisée dans la plupart de mes entretiens comme étant le principal « élément déclencheur » du projet IMPAC. En 201111, cette résidente de Québec adresse une lettre au cabinet du maire pour sensibiliser l’administration municipale à la situation de son fils. Alors qu’il traversait « une période difficile », ce jeune homme avait vécu en situation d’itinérance et cumulé une dette faramineuse envers la Ville—à la hauteur de 10 000 $.

18À Québec, la majorité des infractions associées à l’itinérance est couverte par le Règlement sur la paix et le bon ordre (Bernier et al., 2011, 8). Ce règlement municipal interdit de nombreux actes considérés comme des incivilités : avoir consommé ou être en train de consommer des drogues ou de l’alcool, flâner, vagabonder, dormir dans un espace public, construire un abri, uriner, mendier, etc. Les amendes pour une première infraction se situent entre 150 $ et 1000 $ et, en cas de récidive, entre 300 $ et 2000 $. Divers frais s’ajoutent à ces montants. Le jeune en question avait été en situation d’itinérance pendant près de trois ans, m’apprend une professionnelle de la Ville. « Ça va vite cumuler des dettes », explique-t-elle, « pas parce qu’ils reçoivent [des constats d’infraction] – ils peuvent en recevoir beaucoup, c’est un fait –, mais parce qu’ils ne donnent pas suite ». S’accumulent alors « les frais d’administration, les frais de cour, les frais de ci, les frais de ça ». « Ça monte vraiment vite », insiste-t-elle, « c’est pourquoi il s’était rendu jusqu’à 10 000 $ ».

19La situation du jeune homme illustre effectivement la tendance du système judiciaire à « s’autoalimenter » (Dumais Michaud, 2019, 337) par une succession d’intérêts, de frais de retard et d’amendes liées au non-respect de conditions. « Lorsqu’il a voulu retrouver une stabilité », l’homme a pris une entente de paiement auprès de la Ville, mais s’est rapidement retrouvé confronté au poids de sa dette judiciaire qui, aux dires de sa mère, « freinait sa réintégration sociale et affectait sa motivation » (Clément et al., 2018, 30). L’enfermement dans un cycle de surveillance et d’endettement (Wang, 2020 ; Wacquant, 2009) limite ainsi ses possibilités de se projeter dans l’avenir. Mais le poids des dettes judiciaires n’affecte pas uniquement les personnes interpellées par le système de justice : il tend également à s’élargir à leurs proches (Wang, 2020, 128-129). Dans leurs discours, l’empathie des professionnel·le·s semble d’ailleurs d’abord dirigée vers « la maman ». C’est sa lettre qui trouve écho auprès de l’administration municipale ; c’est à son « cri du cœur » que la Ville tentera de répondre.

20Saisi du dossier, le maire de Québec a souhaité agir rapidement, m’explique une gestionnaire. En 2011, un premier comité de travail est mis sur pied à la Ville, composé de membres de quatre unités administratives : le Service du greffe de la cour municipale, le Service des affaires juridiques, le Service de police de la Ville de Québec ainsi que le Service des loisirs des sports et de la vie communautaire. Une des professionnelles interpelées à cette occasion se remémore la scène : « on s’est retrouvé les quatre comme ça avec une note qui disait “trouvez-moi une solution pour Madame” ». Trouver une solution pour Madame. Ainsi naitrait la « nécessité de faire quelque chose » (Céfaï, Terzi, 2012, paragr. 2) au sein de la Ville. Pour la répondante, cette volonté prendrait son essor dans la mesure où elle rejoint les valeurs de l’administration municipale et touche profondément son maire :

Il faut le dire aussi, pis vous l’avez lu et vous l’avez entendu : le maire est cassant, il est difficile, il est ci, il est ça, mais… il a à cœur le bien-être des personnes en situation d’itinérance, en errance, les jeunes. […] Lui, il est pas capable de voir ça ! Ça lui fait mal ! T’sais, comme personne, ça lui arrache le cœur ! […] Quand la machine dit « on a une réponse aux besoins, à la lettre de Madame. Ça serait ça, mais il faudrait investir », il dit « c’est génial, moi je suis content ». (Entretien réalisé en novembre 2019)

21Se dégage ainsi un récit de la création d’IMPAC ancré dans la posture compassionnelle de l’administration municipale, et du maire en particulier. Les politiques municipales seraient développées sur la base de son engagement affectif à l’égard des épreuves que traversent les habitant·e·s de la ville. La référence à cette lettre sert généralement à insister sur la manière dont la Ville de Québec serait à l’écoute de ses citoyen·ne·s. « T’sais, [avec] la lettre de la maman, c’est pas le décisionnel qui a imposé le programme, c’est venu de l’inverse, de la base et c’est remonté au niveau décisionnel et ça a été approuvé », soutient par exemple une agente de la cour municipale.

22Cette anecdote sur les débuts d’IMPAC a la force d’un mythe fondateur : il est réitéré par la plupart des professionnel·le·s que j’ai rencontré·e·s en entretien. Certain·e·s en parlent toutefois de manière plus cynique. « Ça parait bien de dire qu’on a répondu au cri d’une citoyenne […]. Oh oui, le cri de la citoyenne, pis on l’a entendue pis on a fait quelque chose [rires] », ironise une répondante ayant suivi le processus d’implantation. Dans ses mots, « ça fait très sauveur au lieu de se dire que ça fait des années que des organismes militent ». Lorsque nous avons eu cette conversation, je ne faisais que commencer une série d’entretiens de recherche, répartis sur plusieurs mois. Le ton ironique de cette professionnelle m’a amenée à creuser davantage qui étaient les principaux protagonistes dans les mises en récit de la création d’IMPAC.

23À partir des propos recueillis en entretien, j’ai reconstitué quatre principaux discours sur les racines de ce changement dans l’administration de la justice à la Ville de Québec. Ces récits ne sont pas mutuellement exclusifs. Au contraire, ils tendent à se recouper au sein d’un même entretien, formant diverses configurations selon les points de vue des répondant·e·s. Le plus souvent, ils s’articulent aussi au récit fondateur officiel de la mère et son fils judiciarisé. Ensemble, ils permettent de dresser le portrait des discours justifiant la mise en œuvre d’un projet de justice adaptée à Québec.

4.1. La recherche des « meilleures pratiques » en matière d’administration de la justice

24Une « effervescence » anime la Ville de Québec au tournant du 21e siècle, alors qu’elle est amenée à se projeter comme « grande ville ». C’est le contexte que me décrit une professionnelle qui œuvre à la Ville depuis les dernières décennies, référant aux fusions municipales du début des années 2000. La juridiction de la Ville de Québec est considérablement agrandie par ces fusions et sa cour municipale connait une importante hausse de son volume. À l’occasion de ce nouveau départ, le directeur du greffe de la cour municipale de l’époque, un homme « visionnaire » aux yeux de sa successeure, exhorte les gestionnaires de son équipe à chercher les « meilleures pratiques » dans le domaine de l’administration de la justice. « Qu’est-ce qu’ils font les meilleurs au monde ? », les encourage-il. « Il faut la rêver cette cour-là, il faut lui donner une couleur. Il faut voir où on veut amener cette justice de proximité », se rappelle une répondante. Il se dégage ainsi d’une certaine portion des entretiens un récit fondateur d’IMPAC qui place l’administration municipale au cœur de son émergence. Selon ce récit, la cour municipale a été proactive en allant à la recherche de projets innovateurs qui pourraient améliorer l’administration de la justice à la Ville de Québec. Cet intérêt pour les « meilleures pratiques » constitue un contexte « sous-jacent », me dit-on, à la demande formulée par la mère du jeune homme judiciarisé dans sa lettre au maire.

25C’est dans cet esprit qu’en 2005, une gestionnaire de la Ville de Québec se rend sur la côte ouest américaine pour un congrès du National Center for State Courts, où elle se passionne pour le « monde de l’administration de la justice ». Au congrès, elle découvre le modèle des problem-solving courts, « une façon […] différente de faire la justice que ce qu’on connaissait traditionnellement au Québec ». En s’intéressant à ce que font « les meilleurs administrateurs de la justice », elle se familiarise avec la littérature sur la justice adaptée aux États-Unis, qui l’inspire à créer un programme « à la mesure de Québec » :

On s’est dit « on va faire autrement ». On va s’inspirer de ce qu’on a vu, principalement aux États-Unis parce qu’on trouvait ça l’fun, il y avait 10 ans ! [rires] Il y avait 10 ans d’écart, beaucoup de recherches. On était capable de lire des lessons learned, des bonnes pratiques de mise en place, de tirer quelque chose de ça. (Entretien réalisé en février 2020)

  • 12 Malgré leurs influences communes, les professionnel·le·s distinguent aussi leur initiative de celle (...)

26Plutôt que d’implanter un modèle importé des États-Unis ou de l’Ouest canadien, les gestionnaires ambitionnent de créer « quelque chose à la saveur de Québec »12. À leur avis, la proximité du « terrain » assure à la Ville une compréhension plus fine des dynamiques et des besoins locaux, et accentue le sentiment « qu’il fallait intervenir, qu’il fallait agir ».

  • 13 La Loi sur les cours municipales établit, dès l’article 1, la priorité des cours municipales : « as (...)

27Ces références à la proximité du terrain et aux réalités locales renvoient au paradigme de la justice de proximité, inscrite dans la Loi sur les cours municipales13. Pour comprendre les conditions de création d’IMPAC, « il faut partir de là », selon une professionnelle de la justice que j’ai rencontrée. Dans son discours, la proximité se traduit par l’« obligation communautaire » de « faire une place » à l’ensemble de la population sous la juridiction d’une cour municipale - une obligation qui doit mener, selon elle, à la mise en œuvre de programmes ajustés aux « problématiques qui appartiennent à la société desservie ». À Québec, les troubles de santé mentale, l’itinérance et la toxicomanie sont autant de ces « problématiques » identifiées par les professionnel·le·s qui les considèrent comme des facteurs « sous-jacents » aux comportements délictuels ou aux désordres urbains. Leur construction comme problèmes publics locaux contribue à l’élaboration de cadres d’action pour y remédier (Céfaï, 1996) au sein de l’administration municipale (Bernatchez et al., 2021).

  • 14 La Loi sur les cours municipales stipule la prise en compte « des impératifs d’une bonne administra (...)

28Si la Loi sur les cours municipales prévoit le traitement des justiciables, elle prescrit aussi « une gestion efficace des fonds publics qui y sont affectés »14. Le langage de la « bonne administration » et de la « gestion efficace » est introduit dans l’itération de 1998 de la loi. Il est révélateur des préoccupations relatives au virage managérial de l’administration de la justice depuis les années 1990 : « optimisation de l’allocation des moyens, réduction des délais dans le traitement des dossiers, maîtrise des coûts, responsabilisation des gestionnaires » (Vigour, 2008, 77). Mes entretiens témoignent de l’intégration de ces impératifs dans les discours d’une variété de professionnel·le·s, au sein des forces policières comme du réseau de la santé et des services sociaux. La prégnance croissante de l’approche managériale met en lumière la manière dont le système de justice suit les mêmes tendances néolibérales que d’autres institutions étatiques (Vigour, 2008 ; Fernandez, Gariépy, 2018 ; Bernatchez et al., 2021).

29Dans ce contexte, la diminution de la récidive s’articule à une volonté d’optimisation du temps de travail et des ressources humaines par la réduction des dossiers traités par la cour. Les « pertes de temps » sont jugées particulièrement problématiques pour l’administration municipale et les officier·e·s de la cour :

Combien de fois des personnes avaient été convoquées à la cour et ne s’y présentaient pas ? […] T’as le juge, t’as les avocats, t’as les gens qui sont là et ils sont en attente d’untel qui ne vient pas, sont en attente d’un autre qui ne vient pas. Toute cette administration se questionnait… ouf… quelle perte de temps, oh mon dieu ! (Entretien réalisé en novembre 2019)

30Pour cette administratrice, le traitement « alternatif » de certains dossiers judiciaires participerait donc d’une volonté de ne pas enclencher la totalité du processus judiciaire, en misant plutôt sur le pouvoir discrétionnaire des acteurs et actrices de la cour. Limitant les frais, les procédures et les « pertes de temps », cette tendance s’accorde à une rationalisation des budgets gouvernementaux, dont ceux de la justice, qui s’impose depuis les années 1990 au Québec à travers la fameuse quête du « déficit zéro » (Longtin, 2002).

31Lorsque je les interroge sur les conditions ayant concouru à la demande d’un programme de justice adaptée à Québec, la plupart des enquêté·e·s évoquent, de manière plus ou moins détaillée, les intérêts financiers ou managériaux d’une telle approche de l’administration de la justice. La portée de ces motifs – certes, moins humanitaires – m’est souvent partagée sur le ton de la confession ou avec une touche d’humour :

On veut qu’il y ait un bénéfice pour vraiment tout le monde. Pour nous, comme Ville, comme tribunal, le fait de ne plus avoir quelqu’un qui revient à répétition, nécessairement, c’est positif. Pis t’sais, on va se le dire, s’ils analysent au niveau monétaire, ce sont des frais de moins qui sont investis pour un même citoyen. […] C’est sûr que c’est pas la visée première d’IMPAC, mais je sais qu’il y en a probablement au niveau plus décisionnel [rires] qui peuvent peut-être le voir comme ça… (Entretien réalisé en novembre 2019)

32Un agent du SPVQ me confie une « vérité » semblable :

L’autre affaire aussi, la vérité, c’est qu’il y a du monde qui veulent aussi travailler pour que ces gens-là aillent pas en prison parce que ça coûte super cher. Le système de la justice coûte vraiment trop cher pour rien. Les procédures sont interminables. […] Je pense qu’il y en a qui le font pour des raisons budgétaires et il y en a qui le font [parce] que ça ne règle pas le problème, la sanction. (Entretien réalisé en février 2020)

33Bien qu’elle soit largement répandue parmi les professionnel·le·s, la référence à une forme d’optimisation des dépenses de la Ville est le plus souvent marquée par une certaine prise de distance. Presque tou·te·s s’accordent pour dire que des intérêts financiers motivent une partie de leurs collègues, mais cette motivation n’est pas la leur. Leurs discours tendent donc à valoriser plus explicitement la portée sociale de la justice de proximité, mais ne manquent pas de souligner sa portée managériale.

34Cette articulation des besoins des personnes judiciarisées aux besoins institutionnels de la cour municipale est à l’image des nouvelles approches du monde du travail, en particulier dans les milieux de la gestion, où une exigence d’intelligence émotionnelle s’arrime aux objectifs de performance (Mercure, 2016). Il est attendu des gestionnaires qu’ils et elles mettent leurs sentiments au profit de leur créativité et de leur engagement. IMPAC, m’explique-t-on, n’existerait pas sans « des gens qui y croient, qui veulent que ça avance pis qui veulent que les gens s’en sortent ». Dans ce discours, la passion, l’investissement et le dépassement des professionnel·le·s sont concomitants du développement de l’organisation, ici la cour municipale. En s’affichant comme étant à l’écoute des citoyen·ne·s de Québec et en fournissant des réponses innovantes et créatives aux problèmes qu’ils et elles rencontrent, la Ville de Québec se présente comme pionnière.

4.2. La reconnaissance des « dysfonctions » du système carcéral pour les « clientèles vulnérables »

35C’est généralement sur le ton de la confidence que les professionnel·le·s de la justice me partagent leurs remises en question, leurs doutes et leurs critiques du système carcéral. « Une fois que la personne va en détention là… pensez-vous vraiment que c’est très réhabilitant ? » s’avance une répondante, entre deux coups d’œil à la machine avec laquelle j’enregistre notre entretien. Elle réitère le caractère confidentiel de notre discussion. Pourtant, des critiques semblables traversent l’ensemble des corps professionnels que j’ai côtoyés au cours de mon terrain de recherche. Du milieu communautaire jusqu’à la magistrature en passant par l’administration municipale, le ministère de la Justice et le service de police, la critique du recours à la détention est explicite, bien que formulée sous le couvert de la confidentialité. Pour aller à l’essentiel, « la prison, ça n’apporte rien », comme le résume un répondant du Service des affaires juridiques.

  • 15 Cette identification de clientèles vulnérables par les professionnel·le·s est distincte de l’approc (...)

36Plutôt que sur son rôle ou sa mission historiques, le regard critique des professionnel·le·s d’IMPAC à l’égard de l’incarcération se pose généralement sur son inadaptation à certaines « clientèles vulnérables »15. De manière plus étayée, il est considéré que le système carcéral récupère les « laissés pour compte » du système de santé. Ce cycle est souvent décrit comme le phénomène des « portes tournantes » par lequel les mêmes individus circulent de la rue, à l’hôpital, à la cour, à la prison (Castellano, 2011, 957-958 ; Nordberg, 2014, 2442). Pour s’expliquer comment il se fait qu’autant de besoins en santé mentale soient non comblés du côté du réseau de la santé, les professionnel·le·s réfèrent souvent à l’histoire de la désinstitutionnalisation :

Dans la Ville de Québec, à l’époque, il y avait un hôpital psychiatrique qui gardait les personnes qui souffraient. Pis pourquoi je pense que ça a tant explosé c’est qu’à un moment donné l’hôpital ne les gardait plus. Alors ces personnes-là ont dû être réinsérées dans la société et on leur demandait de rentrer dans la bonne case. (Entretien réalisé en janvier 2020)

37Au Québec comme ailleurs en Amérique du Nord, les années soixante sont marquées par un vaste mouvement de désinstitutionnalisation. Celui-ci cadre dans une nouvelle approche qui s’impose en psychiatrie pour faire la promotion des droits et libertés des personnes atteintes de troubles de santé mentale et favoriser leur maintien dans la communauté (Jaimes et al., 2009, 173). Il s’agit, en ce sens, d’une forte remise en question du modèle asilaire, suite à laquelle le nombre de patient·e·s dans les hôpitaux psychiatriques québécois chute de 80 % en trente ans (Jaimes et al., 2009, 173). Toutefois, alors qu’une des prémisses de ce projet de réforme est de démocratiser l’offre de services en santé mentale, les ressources ne suivent que partiellement les patient·e·s dans la communauté (MacDonald, Dumais Michaud, 2015 ; Jaimes et al., 2009). Les probabilités que les personnes atteintes de troubles de santé mentale se trouvent à la rue et soient privées de services se sont donc accrues (Nordeberg, 2014). Ces passages à la rue sont souvent marqués par des expériences de profilage de la part de la police et des démêlés avec les instances judiciaires (MacDonald, Dumais Michaud, 2015, 162).

38La désinstitutionnalisation est donc liée, chez plusieurs auteur·e·s, comme dans certains entretiens de mon corpus, à la criminalisation des troubles de santé mentale. Le passage d’une prise en charge clinique à carcérale est assimilé à une forme de « réinstitutionnalisation », dont les critiques sont nombreuses (e.g., Harcourt, 2009). Non seulement les ressources psychiatriques dispensées par les établissements correctionnels sont souvent insuffisantes, voire inadéquates, mais les conditions de détention sont par ailleurs susceptibles d’aggraver les problèmes de santé mentale déjà présents (Fernandez, Lézé, 2014 ; Jaimes et al. 2009). La difficulté d’accès à des services spécialisés, les pratiques d’isolement et de contention ainsi que la victimisation de la part des agent·e·s et des autres détenu·e·s ne sont que quelques caractéristiques de ces lieux correctionnels qui exacerbent les souffrances psychiques (Jaimes et al., 2009 ; MacDonald, Dumais Michaud, 2015). La prise en charge punitive, « le tough-on-crime », ne réduit pas le taux de récidive des personnes judiciarisées, insiste une fonctionnaire au ministère de la Justice. Non seulement le système de justice traditionnel ne parvient pas à réhabiliter les personnes qui y transitent, mais, comme une officière de la Ville le déplore, « il traumatise du monde ! »

39L’attention portée aux insuffisances du réseau de la santé et des services sociaux met en avant une gestion de la dangerosité ordinaire (Dumais Michaud, 2019) qui incorpore le vocabulaire des disciplines psy dans sa définition de « ce qui pose problème » (Klein, Mills, 2017 ; Gusfield, 1989). L’approche qui en résulte consiste à prendre en charge de manière différente une portion spécifique de la population carcérale, comme en témoigne ce commentaire d’une professionnelle du ministère de la Justice : « les prisons sont débordées, [elles ne] sont pas capables de traiter tous les dossiers judiciaires. Pis là, le danger, c’est que les sérieux, on les échappe parce qu’on a tellement de petites peccadilles… Les petites peccadilles, laisse-moi-les ! » L’impulsion pour une forme de justice adaptée apparait ici comme un besoin d’opérer un tri au sein de l’appareil judiciaire entre la criminalité jugée « sérieuse » et celle qui serait le symptôme d’une problématique sous-jacente dans la vie de la personne interpellée. L’essence de ce récit est que la prise en charge par les institutions traditionnelles n’est pas adaptée à certaines catégories de personnes, dites vulnérables, qui mettent à l’épreuve la légitimité et l’efficacité des cadres disciplinaires préexistants. Dans cet esprit, la demande pour une forme de justice alternative émerge, certes, d’une posture critique, mais qui n’implique pas une refonte radicale du système carcéral. Rappelons à ce titre qu’à ses débuts, IMPAC ne prévoyait pas l’arrêt de l’imposition des peines d’emprisonnement pour non-paiement d’amendes.

4.3. Les « 15.5 » ou les sujets liminaux de la cour

  • 16 Lorsqu’il a ouvert ses portes en 1845, le site aujourd’hui désigné comme l’« Institut universitaire (...)
  • 17 L’évaluation de la responsabilité criminelle porte sur l’état mental de la personne accusée lors de (...)

40Par quelques journées de tempête à l’hiver 2020, je me suis rendue à l’Institut universitaire en santé mentale de Québec (IUSMQ) pour rencontrer des intervenant·e·s associé·e·s à IMPAC. Souvent désigné comme « l’ancien Robert-Giffard16 », l’IUSMQ garde un certain air asilaire malgré d’importantes restructurations. Plusieurs de ses pièces sont grandes et froides. Dans une de celles où je suis reçue, un ancien bain et des comptoirs de laboratoire désormais inutilisés se juxtaposent à des décorations de bureau et des photos de famille. Mon interlocutrice ne tarde pas à me communiquer son intérêt pour la justice adaptée en sautant dans le vif du sujet. Elle mène « régulièrement, à chaque semaine », des évaluations médico-légales pour les tribunaux auprès de « gens qui ont des problématiques de santé mentale ». Ces évaluations, qui « portent essentiellement sur leur aptitude à comparaitre ou leur responsabilité criminelle »17, jouent un rôle crucial dans la trajectoire d’un dossier judiciaire.

41Auparavant, ce type d’évaluation médico-légale était surtout réalisé dans des cas de crimes violents. À la suite de changements du Code criminel en 1992, les établissements connaissent une importante augmentation des demandes d’évaluation de non-responsabilité criminelle pour cause de trouble mental, et ce, pour des délits mineurs comme les vols et les méfaits (Latimer, Lawrence, 2006). Ce recours croissant aux évaluations médico-légales constitue une solution limitée, selon plusieurs des professionnel·le·s rencontré·e·s. « Ce sont, encore une fois, des étiquettes assez péjoratives qu’on donne aux individus. On les déclare, oui ou non responsables, mais souvent on va les interner et on va les détenir très, très longtemps en milieu hospitalier », déplore une spécialiste affiliée à IMPAC. Elle explique devenir de plus en plus critique à l’égard de ces outils qui mènent à « une stigmatisation importante » des personnes diagnostiquées, qui « se voient comme des internées », et à une « restriction importante de [leur] liberté », souvent plus longue que si elles avaient été reconnues coupables pour la même infraction.

42À partir de 2011, les demandes d’évaluation de l’aptitude et de la responsabilité criminelle dirigées vers l’IUSMQ par la cour municipale de Québec connaissent une hausse importante, créant des délais d’attente dans les systèmes judiciaire et médico-légal (Clément et al., 2018, 29). Cette hausse est liée à la signature d’une entente avec le ministère de la Justice du Québec et le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP), par laquelle la Ville de Québec obtient le droit de faire l’exercice de la partie 27 du Code criminel pour l’ensemble de son territoire (Clément et al., 2018, 29). La signature de cette entente signifie que les chefs d’accusation inclus dans cette partie du Code criminel – des infractions de gravité moindre, qui sont punissables par voie sommaire, dont les vols de moins de 5 000 $, les voies de fait, les menaces, etc. – peuvent être entendus devant un·e juge de la cour municipale. En entretien avec l’équipe d’évaluation de l’implantation du projet IMPAC, un officier décrit cette période comme la « découverte » d’une « facette » nouvelle de « notre ville » (Clément et al., 2018, 30).

43La loi dresse ainsi des catégories au sein desquelles les justiciables et les professionnel·le·s doivent naviguer, non sans difficultés. Une chercheuse impliquée dans la mise en œuvre d’IMPAC cite, par exemple, l’inconfort exprimé par un procureur qui « se sentait des fois quasiment mal » de poursuivre son rôle à la poursuite « alors qu’il voyait très bien que la personne était malade ». Selon cette perspective, des professionnel·le·s à bout de souffle sont aux premières loges pour constater les failles de traitement et les écarts de services. Ici, la demande pour un projet de justice adaptée prend racine aux limites des catégories juridiques et cliniques préexistantes, considérées insuffisantes pour prendre en charge un large éventail de dossiers—ou des dossiers difficilement catégorisables selon les cadres disciplinaires préexistants. Pour des intervenant·e·s que j’ai rencontré·e·s, la ligne peut être fine et les frontières poreuses entre la responsabilité et la non-responsabilité criminelle, entre l’aptitude et l’inaptitude. Cette ambiguïté dialogue avec celle décrite par des professionnel·le·s du système de justice :

  • 18 L’article 16 du Code criminel canadien stipule que « [l]a responsabilité criminelle d’une personne (...)

À l’époque, à l’Aide juridique, on appelait cette clientèle-là des « 15.5 ». Dans le Code criminel, pour être déclaré non responsable, il faut passer par l’article 1618, mais beaucoup [de gens] ne sont pas non responsables, mais ils ne sont pas responsables non plus. On se comprend ? Sont entre les deux. Alors de là, on les appelait des 15.5 parce qu’ils passent pas dans le système en soi. Le système n’est pas fait pour eux.
Ce programme-là [IMPAC] est parfait pour eux parce qu’ils ne sont pas inaptes, ils ne sont pas non responsables, mais ils n’ont pas toute leur responsabilité. Et souvent, c’est des personnes qui ont, on va dire, pas eu de chance. Okay ? (Entretien réalisé en janvier 2020)

44Les « 15.5 » sont présentés ici comme des sujets liminaux, qui se situent entre des catégories normatives sans appartenir à aucune d’elles. La liminalité est caractérisée par cet « état intermédiaire entre deux positions stables, intégrées et normées », un entre-deux qui se traduit par une mise en altérité (Fourny, 2013, paragr. 5). Leur écart à la norme, leur non-conformité, illustre la tendance de tout système normatif à produire des zones d’ombre et des exclusions (Fourny, 2013). À l’interstice de la (non)responsabilité criminelle et de l’(in)aptitude à subir leur procès, les « 15.5 » passent entre les mailles du « système ». Ce discours sur la liminalité, l’entre-deux catégories, incite les professionnel·le·s à penser l’entre-deux traitements. La tradition des tribunaux adaptés, spécialisés et communautaires de laquelle émerge IMPAC est caractérisée par cette oscillation entre coercition et bienveillance (Dumais Michaud, 2019, 324-325), entre répression et compassion (Fassin et al., 2013).

4.4. La police « de première ligne » et la « sécurisation » des quartiers centraux

  • 19 Élisabeth Fleury (2019, 27 novembre) « Itinérance et santé mentale: la Ville de Québec réclame entr (...)

45En novembre 2019, à l’occasion d’une conférence de presse tenue avec le maire, un commandant du Service de police de la Ville de Québec (SPVQ), rapportait « plus de 5000 interventions directement liées à des problématiques d’itinérance et de santé mentale19 » menées par les forces policières sur le territoire de la municipalité au cours de l’année précédente. Selon le commandant, cette hausse signale une reconfiguration du travail policier, où ses agent·e·s seraient désormais appelé·e·s à agir comme des « intervenants sociaux » de première ligne. Dans la plupart de mes entretiens aussi, les corps policiers émergent parmi les principaux protagonistes. Et ce, bien malgré eux, me dit-on.

46Le récit récurrent sur le travail policier avant la création d’IMPAC est celui des membres du SPVQ qui « manquent d’outils » pour intervenir adéquatement auprès de personnes qu’ils identifient comme ayant des « problématiques » relatives à la santé mentale, à la toxicomanie ou à l’itinérance. C’est ce que défend un membre du SPVQ au cours de notre entretien :

On manque de moyens dans la rue des fois pis on est tout seul dans la rue avec le problème parce que [la clinique médicale] est fermée, parce que [le centre d’hébergement] l’a barré, parce qu’il ne veut pas y aller, parce qu’il est trop intox pis quand il est trop intox, ils ne le prennent pas. Fa’que on n’a pas trop le choix […] d’avoir une assise légale si je veux le placer en détention pour arrêter l’infraction. Je peux pas le rentrer en détention sans lui donner un constat. (Entretien réalisé en février 2020)

47Dans cet exemple, l’émission des constats d’infraction serait rendue nécessaire par les contraintes des ressources cliniques ou communautaires. Tel qu’il m’est décrit, le « coffre à outils » des équipes de patrouille est traditionnellement composé d’avertissements, de constats d’infraction et d’arrestations. Ces outils sont considérés lacunaires dans l’intervention auprès de populations identifiées comme ayant des « problématiques » : ils ne permettent pas de « régler leur problème de santé mentale », ni « d’être pris en charge » ou d’être « mobilisé personnellement ».

48« Je pense qu’il y a une conscience que la sanction ne règle pas le problème », fait valoir un enquêteur, suggérant qu’il faudrait plutôt « travaille[r] sur le problème de fond, qui est souvent de la toxico, alcool, santé mentale ». Ces problèmes « de fond » auxquels les personnes judiciarisées sont confronté·e·s sont pensés comme étant principalement d’ordre personnel, plutôt que structurel ou systémique (Gusfield, 2012 ; Otero, 2012). Les « outils » punitifs, comme les amendes, sont donc critiqués au titre où ils ne contribuent pas à un cheminement personnel pour les personnes judiciarisées. Du côté des gestionnaires de la Ville aussi, l’efficacité de la punition monétaire comme « élément dissuasif » est remise en question : « quand tu vois le client qui revient [à la cour] pour une infraction, qui vient une fois, qui vient deux fois, qui revient trois fois, tu te dis… visiblement [rires], l’amende monétaire n’est plus une solution à ça ». C’est dans un esprit semblable que plusieurs répondant·e·s considèrent que l’adoption d’une approche policière axée sur les collaborations et les formations en santé mentale pourrait limiter les interventions à répétition auprès de personnes vulnérables ou en situation de crise. Ici, le récit est donc celui d’un élargissement des outils d’intervention de la Ville, et notamment de son service policier, pour favoriser la gestion de ce que j’appelle l’indiscipline urbaine.

49Le maintien de l’ordre et de la « tranquillité des citoyens » fait partie des raisons d’être historiques des cours municipales (Cours municipales du Québec, 2020). Des décisionnaires de la Ville de Québec précisent, à ce titre, que la naissance du projet IMPAC s’inscrit dans une « trame de sécurité urbaine ». Un des objectifs de son implantation serait d’agir sur le « sentiment de sécurité sur le territoire et [de] favoriser un milieu de vie attrayant » (Ville de Québec, 2022). Cet agenda de « sécurisation » des espaces publics vise en particulier à réguler les comportements jugés dérangeants ou indésirables au nom de la « qualité de vie » dans les quartiers centraux (Bernier et al., 2011). Il implique historiquement le déplacement et l’exclusion des personnes marginalisées pour attirer et retenir des élites commerciales, résidentielles et touristiques (Wang, 2020  ; Chesnay et al., 2014  ; Harcourt, 1998).

50Des intervenant·e·s du réseau communautaire considèrent, à ce titre, qu’un effort de « nettoyer » le centre-ville de Québec dans les dernières décennies a mené à la judiciarisation de la pauvreté, un traitement inégalitaire qui est régulièrement désigné comme du profilage social. C’est aussi ce que révèlent les résultats du rapport La judiciarisation des personnes en situation d’itinérance à Québec : point de vue des acteurs socio-judiciaires et analyse du phénomène (Bernier et al., 2011). Ce rapport, connu du comité de création d’IMPAC, fait partie d’une étude pancanadienne sur la judiciarisation des personnes en situation d’itinérance. Les chercheuses inscrivent l’augmentation du nombre d’arrestations et de constats d’infractions émis pour des délits mineurs et la judiciarisation des personnes itinérantes « dans le contexte de l’adoption de politiques municipales de luttes aux incivilités dans les années 1990 », inspirées de la théorie du carreau brisé (Bernier et al., 2011, 5).

  • 20 À titre d’exemple, à travers le développement du dispositif, la police vient à adopter un rôle de « (...)

51L’idée du dispositif IMPAC émerge dans ce contexte de judiciarisation de l’itinérance et des problèmes de santé mentale – à l’instar de bien des centres urbains au temps du capitalisme avancé (Ouellet et al., 2021 ; MacDonald, 2016 ; Sylvestre et al., 2012 ; Beckett, Herbert, 2008). Les premiers tribunaux communautaires, développés dans les années 1990 aux États-Unis, ont justement été conçus pour traiter un large éventail d’infractions mineures, comme le flânage ou la mendicité, dont la pénalisation est associée à l’adoption de la théorie du carreau brisé (Boldt, 2009 ; Thompson, 2002 ; Ammann, 2000). Dès les origines d’IMPAC, le SPVQ se trouve donc dans une position paradoxale. D’une part, à titre « d’intervenants de première ligne », ses membres sont décrits comme étant aux premières loges pour constater l’inefficacité de la prise en charge punitive de la précarité et des troubles mentaux. D’autre part, c’est par le biais de leurs interventions que des individus se retrouvent judiciarisés pour une première ou une énième fois. Dans les deux cas, notons qu’ils sont dépeints comme des acteurs centraux. Les corps policiers seront d’ailleurs conviés à chaque étape de la conceptualisation et de la mise en œuvre du dispositif, souvent considérés parmi les principaux « partenaires » de la Ville20 (Marois, 2021). Dans les mots d’une administratrice de la Ville, « ce sont eux qui donnent la couleur du programme quasiment […], ce sont eux les premiers intervenants ».

5. Une saine gestion de l’indiscipline urbaine

52Dans la littérature sur la genèse des tribunaux de traitement de la toxicomanie en Amérique du Nord, une grande attention est accordée au rôle de « juges travaillants et charismatiques » qui se sont mobilisés pour la mise en œuvre de solutions aux problèmes rencontrés dans le système de justice (Boldt, Singer, 2006, 88) – en particulier dans le contexte de la sévérité des peines en matière de drogue (Nolan, 2001 ; Kaye, 2019). Une histoire semblable est racontée au sujet de l’esprit d’entreprise des fondateurs et fondatrices des premiers tribunaux communautaires (Thompson, 2002). Il en va de même quant aux racines des tribunaux de santé mentale, lancés par des juges préoccupé·e·s par la désinstitutionnalisation, l’itinérance, et la prévalence des troubles mentaux dans le système de justice (Boldt, 2009, 25). Les personnes instigatrices de ces mouvements et celles qui les appuient considèrent qu’ils aident des individus vulnérables à se défaire de l’emprise de la toxicomanie ou d’autres « problématiques sous-jacentes » à leurs gestes délictuels. Par ce prisme des difficultés, vulnérabilités ou maladies individuelles, la réinsertion des « personnes à problème » vient à requérir la création d’une « technologie sociale » nouvelle ou, comme l’écrit Joseph R. Gusfield d’« un groupe spécialisé de travailleurs [formés] pour accomplir cette tâche » (2012, paragr. 13). Le type de dispositif hybride qui en résulte assemble des techniques psychosociales, biomédicales et judiciaires orientées vers le traitement des désordres sociaux ordinaires, dont les infractions aux règlements municipaux et les délits de gravité moindre.

53À Québec, la demande pour un programme de justice adaptée n’est pas initialement formulée au sein de la magistrature, mais selon les discours que j’ai recueillis, elle repose aussi sur des professionnel·le·s charismatiques qui invoquent leur sensibilité et leur volonté de faire autrement. Pionniers et pionnières d’un changement au sein de l’administration de la justice, ils et elles mettent de l’avant tantôt leur esprit d’innovation, tantôt leurs critiques des options préexistantes à IMPAC, tantôt les deux. Dans tous les cas, l’objectif qui se dégage est celui de traiter autrement les « infractions de faible intensité » commises par des personnes identifiées comme présentant un trouble de santé mentale, une forme de dépendance ou une instabilité résidentielle (Clément et al., 2018, 32). La création d’un dispositif ciblant ces problèmes spécifiques coïncide avec une certaine reconnaissance que les structures existantes ne parviennent pas à répondre aux besoins de la Ville et des personnes qui l’habitent. Mais ces politiques nouvelles procèdent aussi d’une démarche performative, où la mise en œuvre d’un projet « innovant » vise à communiquer les préoccupations des pouvoirs publics, tout en y proposant une solution (Fassin, 2013, 142  ; Céfaï, Terzi, 2012).

54La formation de cette « sensibilité juridique », comme la nomme une gestionnaire, et l’identification de populations avec des besoins spécifiques recèle également des appréciations morales, des hiérarchisations et des mises à l’écart. En dépit d’une parole institutionnelle qui se réclame de l’empathie, le langage de certain·e·s professionnel·le·s frappe par son caractère dépréciatif :

Ça m’est déjà arrivé d’avoir des clients que… ils sont pas fous, ils n’ont pas un problème de santé mentale, ils ont juste une compréhension de la vie qui n’est pas au même niveau. C’est des adultes, mais des fois avec un cerveau d’enfant. […] Leur compréhension est tellement… pas là qu’effectivement il faut les prendre par la main, il faut leur expliquer, c’est beaucoup plus long. Fa’que, oui, ils ont commis un crime pis, oui, il faut qu’il y ait une conséquence à ça parce que si tu ne leur donnes pas de conséquences, pfff, ils s’en foutent, ils vont le refaire. Fa’que il faut leur expliquer plus longtemps. (Entretien réalisé en janvier 2020)

55Des gestionnaires, comme celle citée ici, reconduisent ainsi les logiques discriminatoires et paternalistes qui sous-tendent leurs objectifs de disciplinarisation de la précarité (Sylvestre et al., 2012). Ce discours compassionnel ne s’accompagne d’ailleurs que rarement d’une volonté de repenser les inégalités sociales qui vulnérabilisent une partie de la population sous la juridiction de la Ville de Québec.

56À travers leur articulation d’une demande pour un tribunal de justice adaptée à Québec, les répondant·e·s construisent non seulement des catégories de population ciblées par ce dispositif nouveau ; ils et elles s’attribuent des rôles quant à l’impulsion de ce changement. Chaque récit dépeint ainsi certains individus, corps professionnels ou organismes comme étant plus ou moins investis, ou représentés, dans l’articulation de cette demande. L’interprétation retenue par la majorité des répondant·e·s tend à mettre de l’avant les officier·e·s de l’appareil municipal. Leur volonté d’instaurer un accompagnement judiciaire personnalisé à la cour municipale est indissociable d’une approche professionnelle favorisant l’investissement personnel au travail (Martuccelli, 2010, 20). Comme l’avait suggéré le discours cynique d’une intervenante au sujet de la lettre de la « maman » au maire de Québec, le travail des organismes de défense des personnes judiciarisées en amont du projet n’a été que rarement évoqué dans mes entretiens, sauf dans le milieu associatif.

57En ce sens, au-delà de restituer des séquences d’événements, les récits de mise en œuvre d’IMPAC permettent de dégager l’éthos du dispositif et les justifications institutionnelles qui accompagnent un changement dans l’administration de la justice à Québec (Landau et al., 2014). Prendre la ville comme échelle d’analyse permet en outre de faire émerger le rôle des acteurs et actrices du milieu municipal dans l’élaboration de programmes publics. L’échelle de la ville met en relief la préoccupation des autorités municipales avec l’indiscipline urbaine, entendue ici comme un ensemble de conduites désignées contraires au « bon ordre » dans les quartiers centraux, mais elle révèle aussi comment ces autorités naviguent la mise à l’épreuve des disciplines traditionnelles de régulation des désordres (Cooper, 2018), considérées inefficaces pour traiter des « clientèles particulières » (Ville de Québec, 2022).

58À terme, il semble qu’un dispositif comme IMPAC parvient à se présenter comme légitime, nécessaire et bénéfique en poursuivant des objectifs de régulation de l’indiscipline urbaine tout en répondant à des impératifs de valorisation de l’engagement personnel et de managérialisation des institutions publiques. Ce que j’appelle le discours de la saine gestion trouve son sens dans cette imbrication des intérêts thérapeutiques, managériaux et sécuritaires. Si la saine gestion est une formulation admise en administration publique, intimement liée au courant du nouveau management et à la rationalité néolibérale (Brown, 2015), je suggère ici qu’elle s’étend et s’adapte à l’administration de la justice en incorporant des préoccupations socio-sanitaires et de régulation des désordres. C’est ainsi que des administrations municipales – tantôt inspirées, tantôt rappelées à l’ordre par les « meilleures pratiques » dans leurs champs de compétence – déploient de nouvelles techniques de gestion de la marginalité urbaine (Wacquant, 2010). Bien que formulée dans le langage de la communauté et motivée par des intentions réformistes, voire progressistes, la saine gestion apparait donc comme une logique complémentaire, sinon concomitante, de l’urbanisme néolibéral.

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Notes

1 Nom fictif.

2  Marc Allard (2018, 31 mai). Une mère monoparentale en prison pour des amendes. Le Soleil.

3 Ibid.

4 Emprunté à l’anglais, le mot « squeegee » désigne une petite raclette, souvent utilisée pour le lavage des vitres. De manière informelle, l’expression désigne la pratique de nettoyer le pare-brise d’une voiture arrêtée dans la circulation en échange d’une somme d’argent. Cette pratique peut être réprimandée au nom du Code de la sécurité routière.

5 Régis Labeaume (2018, 14 juin). Notre but est de prévenir l’emprisonnement pour amendes impayées. Le Devoir

6  Ibid.

7 Les approches médicalisantes, cliniques ou thérapeutiques de la délinquance sont bien sûr antérieures à la création des premiers tribunaux communautaires ou de résolution de problèmes. Au sujet des particularités et des enjeux liés à cette forme de traitement et d’intervention partenariale, voir notamment : Quirouette et al., 2016 ; Hannah-Moffat, Maurutto, 2012.

8 J’ai mené cette enquête dans le cadre de ma maîtrise en sociologie à l’Université Laval sous la supervision de Fabrice Fernandez, que je remercie pour son mentorat. La recherche, intitulée La Ville thérapeutique. Sociologie politique d’un tribunal communautaire à Québec, a été approuvée par le Comité d’éthique de la recherche de l’Université Laval (no d’approbation 2019-246).

9 Sur cette période, un dernier entretien a été mené en juin par visioconférence étant donné que les mesures socio-sanitaires liées à la pandémie de COVID-19 exigeaient le télétravail dans la plupart des sphères professionnelles. Les autres entretiens ont été menés avant l’imposition de ces mesures dans un lieu choisi par le ou la répondant·e.

10 Étant donné la petite taille des équipes IMPAC, détailler les caractéristiques sociodémographiques des répondant·e·s ou le titre de leur poste pourrait les rendre facilement reconnaissables par leurs pairs. Ainsi, lorsque je cite des professionnel·le·s dans cet article, j’utilise intentionnellement des termes généraux pour décrire leur domaine d’expertise. Ce qui s’en trouve peut-être perdu en précision est, quant à moi, gagné en confidentialité pour les répondant·e·s.

11 Dans le document d’évaluation de l’implantation du projet IMPAC (Clément et al., 2018), l’année citée pour la réception de cette lettre par la Ville est 2011. Je tiens toutefois à préciser que lors d’un autre échange, l’année citée était 2008. Le Soleil réfère à l’année 2010 dans l’article « La justice adaptée aux itinérants à la cour municipale », paru le 18 janvier 2013. La copie originale de la lettre n’a pas pu être retrouvée lorsque j’en ai fait la demande à l’équipe de coordination d’IMPAC.

12 Malgré leurs influences communes, les professionnel·le·s distinguent aussi leur initiative de celles qui ont été développées, dans les années précédentes, à Montréal. Cette volonté transparait notamment dans l’utilisation d’une terminologie distincte du PAJIC ou du PAJ-SM à Montréal.

13 La Loi sur les cours municipales établit, dès l’article 1, la priorité des cours municipales : « assurer une justice de proximité sur tout le territoire québécois et […] favoriser ainsi l’accès à la justice pour les citoyens ». Cet article est entré en vigueur en 2002 (RLRQ c C-72.01, art. 1).

14 La Loi sur les cours municipales stipule la prise en compte « des impératifs d’une bonne administration de la justice et d’une gestion efficace des fonds publics qui y sont affectés » (RLRQ c C-72.01).

15 Cette identification de clientèles vulnérables par les professionnel·le·s est distincte de l’approche de la vulnérabilité structurelle développée en anthropologie médicale critique (Quesada et al., 2011) en ce qu’elle met en avant la situation personnelle des intimé·e·s plutôt que les relations de pouvoir et le hiérarchies socioéconomiques qui marginalisent des parties de la population.

16 Lorsqu’il a ouvert ses portes en 1845, le site aujourd’hui désigné comme l’« Institut universitaire en santé mentale de Québec » (IUSQM) portait le nom « Asile provisoire de Beauport », puis il a été rebaptisé « Asile des aliénés de Québec » en 1865. Depuis, l’établissement a connu plusieurs changements de gestion et de dénomination. Entre 1976 à 2009, il était connu sous le nom « Centre hospitalier Robert Giffard » (APES, 2023).

17 L’évaluation de la responsabilité criminelle porte sur l’état mental de la personne accusée lors de l’infraction alléguée tandis que l’évaluation de l’aptitude à subir son procès porte sur l’état mental de la personne accusée lors des procédures judiciaires.

18 L’article 16 du Code criminel canadien stipule que « [l]a responsabilité criminelle d’une personne n’est pas engagée à l’égard d’un acte ou d’une omission de sa part survenu alors qu’elle était atteinte de troubles mentaux qui la rendaient incapable de juger de la nature et de la qualité de l’acte ou de l’omission, ou de savoir que l’acte ou l’omission était mauvais » (LRC 1985, c C-46, art. 16).

19 Élisabeth Fleury (2019, 27 novembre) « Itinérance et santé mentale: la Ville de Québec réclame entre 800 000$ et 1 M$ au gouvernement Legault », Le Soleil.

20 À titre d’exemple, à travers le développement du dispositif, la police vient à adopter un rôle de « référence », voire de recrutement, pour IMPAC. Lorsque les membres des forces policières perçoivent « une possible difficulté au niveau de la santé mentale », une professionnelle de la cour précise qu’« ils vont le noter et dire “candidat potentiel pour IMPAC” ». Les forces de l’ordre se trouvent ainsi conviées à un travail d’étiquetage, qui oriente largement la trajectoire des dossiers judiciaires des personnes interpellées (voir aussi Ouellet et al., 2021, paragr. 62).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sophie Marois, « Une saine gestion de l’indiscipline urbaine »Champ pénal/Penal field [En ligne], 29 | 2023, mis en ligne le 08 décembre 2023, consulté le 04 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/champpenal/14941 ; DOI : https://doi.org/10.4000/champpenal.14941

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Auteur

Sophie Marois

Doctorante en sociologie à l’Université de Toronto. Contact : sophie.marois@mail.utoronto.ca

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