« La machine, présentée au public, paraît autonome et lisse, alors qu’un homme se contorsionne à l’intérieur pour la faire fonctionner, et qui plus est, pour cacher sa propre existence. De l’extérieur, on est frappé par l’agencement merveilleux des éléments, bien alignés les uns par rapport aux autres, harmonieusement solidaires ; de l’intérieur on découvre les éléments retors, les froissements, les blocages, les aspérités. » (Dodier, 1995, 4-5)
- 1 Pour reprendre les termes du décret du 6 mai 2019 relatif à la délinquance environnementale (entré (...)
1Cette contribution s’intéresse à l’instrumentation de l’action publique (Lascoumes, Le Galès, 2005, 12), en particulier aux bricolages des agents qui visent à pallier l’absence d’un dispositif informatique de gestion de l’information supposé soutenir leur activité et matérialiser une norme, en l’occurrence le nouveau permis de détention animale entré en vigueur en juillet 2022 en Région wallonne (Belgique). Elle prend appui sur les démarches empiriques réalisées dans le cadre d’une recherche menée au sein de l’administration régionale, plus particulièrement au sein des services en charge du traitement administratif – incluant la recherche, la constatation, la poursuite, la répression et la réparation1 – des infractions environnementales et relatives au bien-être animal.
2L’approche sociologique de l’action publique et de ses instruments, inspirée par les travaux de P. Lascoumes et P. Le Galès notamment (Lascoumes, Le Galès, 2005 ; Lascoumes, Le Galès, 2012), consiste à étudier cette action publique « par le bas », à partir des discours et des pratiques des acteurs qui sont chargés de la concrétiser tout en prêtant une attention particulière aux instruments – normatifs, techniques, informatiques, … – pensés ou conçus pour la matérialiser. Il sera ici question de plusieurs instruments de nature différente : la norme qui porte sur le permis de détention animale ; le dispositif informatique supposé le matérialiser (mais qui n’existe pas encore) et enfin, les outils techniques que les acteurs bricolent. Dans cette contribution, nous proposons ainsi d’analyser les adaptations des agents chargés de l’entrée en vigueur de la norme nouvelle pour la rendre applicable, à défaut de l’existence des outils « officiels » supposés la matérialiser.
3Cette approche par les instruments permet de dépasser les approches fonctionnalistes qui s’intéressent avant tout aux objectifs et aux intentions des politiques publiques en invitant à opérer un « travail de déconstruction via les instruments » (Lascoumes, Le Galès, 2005, 13), ce qui permet notamment d’étudier les dimensions peu visibles de l’action publique. Une telle approche s’appuie sur des travaux de sociologie des sciences qui ont montré les propriétés et les effets spécifiques des instruments qui ne sont jamais entièrement neutres ou déterminants (Lascoumes, Le Galès, 2005 ; Vinck, 1995, 232). Elle nous conduit à nous intéresser à l’épaisseur du travail (Weller, 2007) réalisé au sein des administrations pour matérialiser les normes relatives aux infractions environnementales et au bien-être animal. Il s’agit de déplier l’activité des agents avec un regard particulier posé sur les instruments qui les contraignent mais dont ils peuvent dans le même temps s’accommoder, en bricolant de nouvelles manières d’agir professionnellement.
4Si cette approche n’est pas neuve en criminologie (voir e.a. de Larminat, Jonckheere, 2015 ; Sallée, Chantraine, 2014 ; Devresse, 2011 ; Nogala, 1993), elle se déploie sur un terrain jusqu’ici peu exploré, celui de la répression administrative. Le mouvement d’expansion du pénal hors de ses frontières (Cartuyvels et Kaminski, 1998) tout comme la prise en compte de nouveaux objets d’étude, participent à la recomposition du champ de la criminologie, comme en l’espèce quand il s’agit d’interroger le traitement d’infractions que le parquet n’estime pas opportun de poursuivre. En Belgique, certaines de ces infractions relèvent alors de la compétence de fonctionnaires sanctionnateurs institutionnalisés au sein d’administrations régionales, provinciales et/ou communales. Notre étude vise à y interroger l’articulation entre les logiques de domination et de régulation qui caractérisent le système pénal (Kaminski, 2002). Si la logique de domination permet d’imposer une forme de contrainte et d’obéissance tout en sanctionnant les contrevenants, la logique de régulation renvoie aux modalités de gestion destinées à assurer le fonctionnement du système. Ce sont ces modalités qui sont au cœur de la présente contribution.
5Après avoir rendu compte de notre méthodologie d’enquête, nous commencerons par présenter les instruments officiels de l’action publique en matière de bien-être animal, à savoir une norme (le permis de détention animale) et une architecture informatique (Nonjon, Marrel, 2015), le Fichier Central de la délinquance environnementale. Nous analyserons ensuite le conflit de temporalités qui s’est posé au moment de l’entrée en vigueur de la norme suite à l’indisponibilité de cette architecture informatique supposée en permettre la matérialisation. Ce conflit aboutira à la création, par les membres de l’administration, d’outils alternatifs plus modestes mais indispensables à l’entrée en vigueur du permis, cela au prix d’une intensification du travail largement invisibilisée par le mirage technologique. Cela nous conduira à souligner la définalisation de l’action pénale (Kaminski, 2010) à laquelle conduisent les préoccupations gestionnaires liées en l’espèce à la matérialisation du permis de détention animale.
- 2 Cet accompagnement a débuté le 1er janvier 2022, les données mobilisées pour la présente contributi (...)
Méthodologie
L’enquête sur laquelle s’appuie la présente contribution s’inscrit dans le cadre d’une mission commanditée et financée pour cinq ans par le Gouvernement wallon, dans le contexte de l’adoption par ce même Gouvernement d’une stratégie wallonne de politique répressive environnementale visant à améliorer l’organisation, la coordination et l’efficacité de la répression environnementale. La mission vise à accompagner les services publics concernés dans le déploiement de cette nouvelle stratégie2. Ce programme de recherche se veut collaboratif (Morrissette, 2013), en ce qu’il vise à co-construire des connaissances avec les professionnels étudiés, à partir du sens que ceux-ci donnent, en situation, à leurs pratiques. Notre posture est inductive et compréhensive; il s’agit de saisir l’action publique par le travail des acteurs impliqués, donc d’observer et de décrire finement leurs activités et interactions, avant d’en proposer une interprétation.
Les modalités d’entrée sur le terrain d’enquête ont été particulièrement soignées et sont ici clarifiées, dans une perspective réflexive, afin de rendre compte des « soubassements » (Ghasarian, 2004, 12) du travail d’enquête et de notre rapport au terrain (Bizeul, 1998 ; Ghasarian, 2004). Dans un premier temps, cet accès a été négocié avec un représentant de la ministre de l’Environnement afin d’identifier les espaces à investiguer et de définir une stratégie d’accès à ceux-ci. Etant donné l’organisation hiérarchisée de l’administration, il était impératif de commencer par obtenir le soutien des hauts responsables des départements concernés avant d’envisager toute autre prise de contact avec les acteurs de terrain. Cette étape fut franchie après leur avoir présenté directement le projet. Ensuite, des contacts ont été pris avec différents services et plusieurs présentations du projet à l’attention des agents ont été organisées. Huit réunions ont ainsi permis de présenter le programme de recherche et surtout, la posture compréhensive privilégiée. Ces réunions ont principalement rassemblé des directeurs de services. Cette entrée sur le terrain s’est poursuivie par une participation à une trentaine de réunions thématiques au sein des services, au cours desquelles nous avons pu côtoyer des agents et engager une dynamique relationnelle par des échanges spontanés autour du travail.
Le programme de recherche est découpé en plusieurs volets portant sur des objets spécifiques et engageant des méthodes de récolte de données variées allant des entretiens aux observations in situ – au sein des services, auprès des agents ou lors de réunions – ou encore à l’analyse de sources documentaires diverses. Les données sur lesquelles se base la présente contribution sont issues de l’ensemble de ces démarches mais plus particulièrement d’une phase d’observation de type ethnographique de six mois réalisée au sein du service du fonctionnaire sanctionnateur (SFS) (voir infra) et d’une série de réunions auxquelles nous avons pu assister durant la période d’entrée en vigueur de la norme étudiée.
Si notre mission ne vise pas spécifiquement le permis de détention animale, ni même l’implantation d’outils informatiques au sein de l’administration, nous avons été des observatrices privilégiées de la mise en œuvre de ce permis, étant présentes sur le terrain, au contact avec les membres de l’administration wallonne quand ceux-ci ont dû œuvrer pour assurer l’effectivité de la norme. Pour la présente contribution, nous avons complété nos données par une étude de la presse et des travaux parlementaires portant spécifiquement sur le permis de détention animale.
6Cet article se compose de trois parties. La première consiste à présenter les nouveaux instruments normatifs de la protection animale en Belgique wallonne. Ensuite, nous présentons l’architecture informatique sur laquelle repose la matérialisation de ce cadre normatif dans une deuxième partie qui se poursuit par la présentation d’un conflit de temporalités menant à l’émergence de bricolages techniques. Enfin, la troisième partie se centre sur la persistance du mirage technosolutionniste partagé par nombre d’acteurs de l’administration et qui contribue à les éloigner des finalités sociales de l’action publique.
7Sans entrer dans des développements approfondis concernant la notion d’instrument d’action ou de politique publique qui renvoie à une diversité d’acceptions selon les auteurs et les perspectives théoriques empruntées, nous nous référons à la « définition consensuelle » proposée par Sylvain Perret dans sa thèse de doctorat. Nous définissons donc ces instruments comme « des moyens, des techniques, des mécanismes ou des outils, […] dont l’Etat dispose pour influencer (modifier) les comportements des acteurs socio-économiques (le groupe cible) dans le but d’atteindre un objectif de politique publique censé résoudre un problème sociétal. » (Perret, 2010, 29). Cette définition conçoit les instruments comme des « outputs du système politique » qui seraient « à la disposition de l’Etat », ce qui inclut, dans le cas présent, les pratiques et outils créés par les acteurs de l’administration afin de pallier l’absence ou les lacunes des instruments de l’action publique prévus par l’Etat. Ce faisant, nous souhaitons mettre l’accent sur la participation de ces acteurs à la conception et à l’évolution des instruments de l’action publique et donc à la matérialisation de la puissance étatique.
8En effet, le premier instrument visé par cette contribution est le permis de détention animale dont le législateur a prévu une matérialisation via un dispositif informatique innovant et ambitieux – second instrument – mais qui, au moment de l’entrée en vigueur du premier instrument, n’est pas prêt. Cette lacune conduira à la création d’outils nettement plus modestes – troisième type d’instruments – par les acteurs de l’administration, ce qui les éloigne du cœur de leur métier.
- 3 L’Etat belge repose sur un montage institutionnel complexe distribuant diverses compétences étatiqu (...)
- 4 Décret du 4 octobre 2018 relatif au Code wallon du Bien-être des animaux, moniteur belge, 31 décemb (...)
9L’instrument normatif dont il est question est un nouveau permis institué par la Région wallonne3 (Belgique) afin de répondre au problème – progressivement devenu sociétal – de la maltraitance animale. En 2018, la Région wallonne adopte ainsi son premier Code du bien-être animal4 qui institue un permis de détention tacite et immatériel. Toute personne physique majeure possède de facto ce permis, qui peut cependant lui être retiré, de façon temporaire ou permanente, par une décision judiciaire ou administrative en cas d’infraction au Code du bien-être animal. Ce dernier énumère une série d’obligations qu’est tenu de respecter tout détenteur d’un animal de compagnie (ne pas l’abandonner, lui procurer une alimentation, des soins, un logement, etc.). Le principe même de la norme fut salué lors de son adoption mais son caractère symbolique fut critiqué, le Conseil d’Etat ayant fustigé son absence de portée véritable (Van de Voorde, 2021, 54 ; Verniers, 2018, 161).
- 5 Décret du 24 novembre 2021 modifiant le décret du 6 mai 2019 relatif à la délinquance environnement (...)
- 6 Article D. 144 du décret du 6 mai 2019 relatif à la délinquance environnementale (entré en vigueur (...)
10Le texte fut donc modifié, notamment par l’insertion d’une obligation à l’égard des commerces, refuges et élevages d’animaux de compagnie5 : ils devront désormais vérifier que tout acheteur potentiel ne fait pas l’objet d’un retrait de permis ou d’une interdiction de détention, en exigeant la production d’un extrait d’un nouveau fichier, le fichier central de la délinquance environnementale, ci-après dénommé le Fichier Central, délivré au maximum trente jours plus tôt. Ce Fichier Central consiste en une plateforme électronique dont la gestion est confiée à l’administration wallonne6. Il s’agit du deuxième instrument dont il sera question dans cette contribution.
- 7 Circulaire ministérielle du 13 juin 2022 relative à l’extrait de fichier central en vue de l’acquis (...)
11Le 13 juin 2022, soit quelques jours avant l’entrée en vigueur du nouveau dispositif, la ministre de l’Environnement adopte une circulaire qui apporte quelques précisions sur les démarches à suivre pour se procurer un extrait de fichier : l’acquéreur doit en faire la demande auprès de sa commune de résidence (soit une administration distincte de celle de la Région wallonne) et s’il ne réside pas dans une commune située en Wallonie, il doit s’adresser à l’administration wallonne7. Les chats et les chiens ne sont pas les seuls animaux visés par le permis de détention, les poissons, les oiseaux, hamsters, souris, tortues, lapins et autres sont également concernés, soit tous les animaux vertébrés détenus par un être humain dans le but de lui tenir compagnie.
- 8 Selon les termes de la ministre de l’Environnement (communiqué de presse du 26 septembre 2022).
- 9 Sur la place de l’animal dans nos sociétés et les recherches y afférentes, voir e.a. Carrié et Traï (...)
12Deux objectifs sous-tendent le nouveau dispositif. D’une part, un objectif général rejoignant celui poursuivi lors de l’adoption du Code du bien-être animal : responsabiliser les personnes détenant déjà un animal afin qu’elles adoptent un comportement conforme aux besoins de celui-ci, au risque de se voir retirer leur permis de détention. D’autre part, un objectif spécifique justifiant l’obligation nouvelle d’être en possession d’un extrait du fichier : prévenir les achats compulsifs et lutter contre les abandons et maltraitances qui peuvent en découler8. Le permis de détention vise donc à attester que rien ne s’oppose à la détention d’un animal mais il n’a d’utilité que par la possibilité d’être retiré et par le temps nécessaire à sa délivrance, considéré comme un temps de réflexion avant de s’engager à prendre soin d’un animal. La norme revêt une fonction symbolique en véhiculant un message, celui de rompre avec la société de consommation qui a fait de l’animal-objet un animal-marchandise, en reconnaissant sa sensibilité. Cette reconnaissance est un élément majeur du contexte sociétal qui explique la mise en place de cadres réglementaires et le contrôle aujourd’hui plus important de l’Etat sur la détention d’animaux (Mormède et al., 2018 ; Chapouthier, 2009)9.
13La matérialisation du permis de détention animale est donc intimement liée au fichier central de la délinquance environnementale, toujours en cours d’élaboration au moment de l’adoption de la norme. Ce Fichier Central consiste en une plateforme électronique destinée à enregistrer le contentieux administratif environnemental, en pleine expansion depuis la mise en place d’une politique régionale de traitement des infractions environnementales et l’institutionnalisation d’un fonctionnaire sanctionnateur en matière environnementale par un décret de 2008, dit « décret délinquance environnementale » (Toro, 2011).
- 10 Circulaire COL 09/2023 commune du Ministre de la Justice, du Collège des Procureurs généraux et du (...)
14Toute la gestion des infractions environnementales repose sur cet instrument devant permettre un suivi actualisé de la répression administrative. Alors que le casier judiciaire constitue la trace de la répression pénale, le Fichier Central vise à refléter la répression administrative, en organisant à terme l’enregistrement des sanctions prononcées mais également de tous les actes de procédure réalisés en amont de la sanction – lors de la phase d’investigation notamment – et en aval, en termes d’exécution. Ce nouvel instrument est la figure de proue de la lutte contre le sentiment d’impunité environnementale qui a amené le parquet à clarifier les faits qu’il poursuivra désormais prioritairement et ceux qu’il laissera à l’action répressive des fonctionnaires sanctionnateurs. Ainsi, les faits de négligence animale commis par des citoyens qui n’ont pas ou peu de conséquences sur la santé animale sont désormais sanctionnés par voie administrative (et enregistrés dans le Fichier Central), sauf s’ils sont commis par des auteurs récidivistes (connus grâce au Fichier Central) qui seront alors sanctionnés pénalement10.
15La mise en place du Fichier Central dépend à son tour de l’évolution d’un projet informatique innovant et ambitieux – le projet SCARA – mené au sein de l’administration wallonne. Innovant car ce projet serait une première en termes de transversalité : il est effectivement appelé à soutenir le travail de deux services publics de Wallonie (SPW) distincts, les SPW MI (Mobilité et Infrastructure) et ARNE (Agriculture, Ressources Naturelles et Environnement) qui ont chacun des compétences en termes de sanctions administratives dans leur domaine d’action et ont leur propre fonctionnaire sanctionnateur. Or, jusqu’à présent, ces services utilisaient des applications informatiques propres et cloisonnées au même titre que la majorité des services et départements de l’administration wallonne.
SCARA est transversal, ce qui est nouveau car en général, nous avons des applis par DG [SPW]. Or, ici, SCARA mutualise MI et ARNE mais cela pose de nombreux défis (…). La plateforme est transversale pour diminuer le nombre d’applications différentes au sein de l’administration et les maintenances qui les accompagnent. Actuellement, on compte 800 applications dont 40% sont obsolètes.
(Notes de terrain, réunion avec l’équipe de SCARA, 26 juillet 2022)
16Le projet est également ambitieux car il dépasse l’usage commun d’un même outil par deux entités distinctes de la même administration régionale (transversalité intra institutionnelle) ; SCARA est destiné à terme à être alimenté et utilisé par d’autres services publics relevant de différents niveaux de pouvoir (les communes et les provinces pour les pouvoirs locaux ; la police et la justice pour l’Etat fédéral) (transversalité inter institutionnelle). En effet, SCARA a été pensé comme un instrument de support à l’informatisation du processus de traitement d’une infraction environnementale, dès l’instant où elle est connue par un agent – qui doit alors l’enregistrer et par la suite, y consigner toutes les étapes de l’action répressive (qu’elle soit administrative ou pénale, voir infra) – jusqu’à la décision venant clôturer le traitement de cette infraction. Or, les infractions environnementales sont susceptibles d’être constatées par quantité d’acteurs différents : les agents de la police environnementale wallonne certes mais aussi, des agents constateurs communaux ou des fonctionnaires de police. Une infraction environnementale peut ensuite être traitée et éventuellement sanctionnée tant par des magistrats de l’ordre judiciaire que par des fonctionnaires sanctionnateurs communaux, provinciaux ou régionaux selon les matières et compétences de chacun. Cette diversité d’acteurs, de services et d’institutions représente autant d’usagers potentiels du Fichier Central, tant pour le consulter que pour l’alimenter. Conçu au niveau de la Wallonie, l’instrument a ainsi pour vocation de s’imposer dans d’autres institutions, locales et fédérales, sur un modèle collaboratif : « Au niveau informatique, cela se traduit en interne par la mise en place de systèmes de partage et de mutualisation entre les différents services administratifs. Dans les relations avec l’environnement extérieur à l’administration, cela se manifeste par la mise en place de systèmes de relations avec différents types d’acteurs, dont les usagers, afin de faire remonter de l’information et ainsi contribuer à un développement collaboratif des services publics » (Calay, 2019, 66).
- 11 Notion empruntée à Nonjon et Marrel en raison des effets de cadrage et de mise en relation des serv (...)
17Mais l’architecture informatique11 telle que pensée lors de l’adoption de la norme, n’a pas résisté à l’épreuve de sa construction. Elle s’est tout d’abord heurtée à la difficulté d’uniformiser les activités des SPW MI et ARNE pour en permettre l’informatisation.
Le projet concerne deux textes très différents, deux métiers très différents, deux fonctionnaires sanctionnateurs mais qui n’ont pas le même rôle. Donc, c’est très difficile de mutualiser (…). Maintenant, on parle donc de deux applications différentes avec un socle commun minimal.
(Notes de terrain, réunion avec l’équipe de SCARA, 26 juillet 2022)
- 12 Notes de terrain (réunion du 24 février 2022).
18Autrement dit, c’est l’architecture métier (Nonjon, Marrel, 2015, 11) qui a bloqué, tant les activités à informatiser sont diverses et répondent à des cadres de référence, notamment normatifs, contrastés. Le projet a ainsi évolué vers une mutualisation a minima des outils communs aux différents services12.
19Un second écueil majeur a trait à la transversalité inter institutionnelle. C’est l’échange de données qui pose problème et plus particulièrement, l’alimentation du Fichier Central par des institutions extérieures à la Région wallonne, pour des raisons tant de principes que de moyens humains à affecter à cette alimentation. Le projet en cours prévoit dès lors, dans un premier temps une alimentation uniquement par l’administration régionale et une consultation plus large, autorisée également à d’autres institutions. C’est le service du fonctionnaire sanctionnateur qui est, en tant qu’opérateur du fichier (voir supra), chargé de l’alimenter, sur la base de ses propres dossiers mais aussi sur la base des informations relatives aux infractions environnementales transmises par d’autres institutions (instances judiciaires, police, fonctionnaires sanctionnateurs communaux ou provinciaux…).
20A ces difficultés rapidement synthétisées s’ajoutent des résistances relativement classiques de la part de certains acteurs qui rechignent à consacrer du temps et de l’énergie à ce projet d’envergure dont la production leur échappe en partie et dont les aspirations gestionnaires ne font pas forcément sens au regard de leurs pratiques professionnelles, souvent caractérisées par un certain cloisonnement. Plus de deux ans après l’entrée en vigueur de la norme, SCARA n’est toujours pas finalisé, le retard pris par ce projet entrainant dans son sillage celui de tous les dispositifs qui en dépendent, dont le Fichier Central qui devait permettre de produire les extraits nécessaires à l’acquisition d’un animal de compagnie dès le 1e juillet 2022.
21Malgré ces écueils, SCARA reste conçu comme un outil de gestion informatisée intégrant des fonctions de suivi et de gestion des affaires infractionnelles. Il entend mettre fin à la multiplication des applications dont le cloisonnement est emblématique de l’organisation et du fonctionnement actuel de l’administration étudiée, afin de produire une vision transversale et intégrée de la gestion de ces affaires (Nonjon, Marrel, 2015). L’instrument nourrit l’espoir de « fournir aux équipes de pilotage des tableaux de bord sans cesse actualisés autorisant le traçage en temps réel des activités de façon transversale et l’optimisation des ‘bonnes pratiques’ » (Nonjon, Marrel, 2015, 11). Ce type d’instruments a pour ambition d’imposer – avec un succès qu’il s’agit de relativiser tant les contournements et appropriations par les travailleurs sont légions (Jonckheere, 2013) – des modes d’encodage uniformisés, susceptibles d’être vus et vérifiés (voire surveillés) par divers utilisateurs à tous les stades du processus et de mettre acteurs et données en relation.
22Confrontée à la difficulté de construire une telle architecture informatique, l’administration wallonne fait face à un double constat au 1e juillet 2022, date de l’entrée en vigueur officielle du permis : SCARA n’est pas opérationnel et a fortiori, le Fichier Central n’existe pas dans sa forme prévue. Cette absence est problématique à différents niveaux : au niveau de la saisie informatique de toutes les décisions (judiciaires et administratives) de retrait de permis qui devait se faire dans SCARA ; au niveau de la mise à jour des données en temps réel, de facto impossible en l’absence de l’outil et enfin, au niveau de l’accessibilité de l’information pour les administrations communales amenées à délivrer les permis de détention.
23Dans ce contexte, des instruments sont bricolés. Le premier l’a été par anticipation ; il consiste en une application informatique provisoire « maison » – appelée VIGIE – destinée d’une part, à soutenir le travail du service du fonctionnaire sanctionnateur dont la plateforme était devenue obsolète et, d’autre part, à alimenter autant que possible le Fichier Central en l’absence de SCARA. L’application a été créée en interne, avec les moyens du bord et dans un temps record pour répondre à ces deux impératifs :
- 13 Notes de terrain, réunion portant sur l’état d’avancement de VIGIE, 19 janvier 2022.
1. Répondre provisoirement à l’absence de Fichier Central et au retard pris dans le développement de SCARA (qui doit alimenter le Fichier Central) afin de permettre l’entrée en vigueur du décret prévue le 1e juillet 2022 ; 2. Remplacer l’application informatique actuelle du service du fonctionnaire sanctionnateur qui n’est plus supportée par Windows13.
(Notes de terrain, réunion portant sur l’état d’avancement de VIGIE, 19 janvier 2022)
24VIGIE pallie donc l’absence de SCARA, son existence témoignant de la difficulté de faire aboutir des projets d’architectures informatiques gestionnaires et transversales au sein d’administrations caractérisées par une organisation bureaucratique reposant notamment sur une division forte du travail et le cloisonnement des services. Il constitue en fait un artefact, un substitut permettant de masquer l’incomplétude du Fichier Central ; il fait office de Fichier Central en attendant SCARA, grâce aux autres instruments bricolés et au travail des agents du SFS (voir infra).
En fait, il est faux de dire que le Fichier Central n’existe pas. Il existe mais pas dans sa forme initiale qui prévoit un accès possible par les organisations extérieures. Il existe en fait grâce à VIGIE, application propre au service du fonctionnaire sanctionnateur et à laquelle seuls les membres de ce service ont accès.
(Notes de terrain, discussion avec un membre du cabinet, 24 juin 2022)
25Le second instrument qui a permis la mise en place d’une solution temporaire est la création et la tenue à jour d’un fichier Excel centralisant les données relatives aux décisions de retrait ou d’interdiction de détenir un animal. Cet outil relève de l’initiative d’agents du service du fonctionnaire sanctionnateur et date de l’adoption du Code du Bien-être animal qui institue ce permis. Sa mise en place s’explique par les limites des outils techniques de l’époque. En 2022, cet outil s’est révélé indispensable; sans lui, la délivrance du permis n’aurait pas été possible.
[En essayant de comprendre qui est à l’origine de la création de ce fichier Excel] Parce qu'avant, on était toujours avec l'ancienne base de données et donc là on avait pas la possibilité d’implémenter cette information donc il a fallu commencer dans un fichier Excel et puis au moment où on a développé VIGIE, on a demandé à rajouter les champs nécessaires pour pouvoir faire nos requêtes et trouver directement les infos. Mais au début oui… le fichier Excel ça vient du SFS, je ne sais plus bien de qui précisément…
(Notes de terrain, discussion avec un agent du SFS, 24 août 2023)
26L’emprunt de la notion de bricolage à N. Dodier vient de cette agilité de l’agent qui mobilise les outils techniques dont il dispose à proximité, comme l’usage de logiciels aussi communs qu’Excel. Ce fichier est « l’objet qui ‘fait fonction de’, c’est-à-dire qui comblera les scripts manquants » (Dodier, 1995, 230).
Donc en fait, ça va se résumer à VIGIE et à un fichier Excel alors que quand on lit le Décret, on a quand même l’impression que ce Fichier Central est un énorme truc.
(Notes de terrain, discussion avec un agent, 17 juin 2022)
27Enfin, le dernier instrument qui participe à cette solution temporaire est une adresse email « fichier central » créée une dizaine de jours avant l’entrée en vigueur de la norme. C’est à cette adresse que sont envoyées toutes les demandes de permis par les citoyens qui ne résident pas en Wallonie et qui ne sont donc pas en mesure de s’adresser à leur administration communale. Cette adresse email permet également aux communes d’adresser des questions techniques à l’administration régionale à propos de la norme et de la façon de la mettre en application. La gestion de cette adresse email revient en particulier à deux fonctionnaires sanctionnateurs qui traitent les emails entrant et répartissent les demandes au sein de l’équipe administrative du service, en fonction de la charge de travail de ses membres.
- 14 Quotidien L’Avenir, 16 juin 2022, p. 10.
28Concrètement, au moment de l’entrée en vigueur de la norme, pour que les communes wallonnes aient accès à l’information leur permettant de délivrer ou non un permis de détention, la solution temporaire imaginée a donc consisté, pour l’administration, à informer chaque commune où était domiciliée la trentaine de personnes concernées par une déchéance de permis, et à inviter les autres à considérer qu’à défaut d’informations spécifiques, elles sont en mesure de délivrer un extrait vierge de toute restriction aux personnes venant les solliciter14, cet extrait matérialisant le permis de détention animale.
29Notons enfin qu’un quatrième instrument a été envisagé afin d’éviter la charge de travail supplémentaire induite par l’introduction du permis de détention. Il a été question de permettre aux citoyens d’obtenir directement leur permis via le guichet électronique de l’administration régionale. Ce projet n’a pas abouti mais permet de s’interroger sur les effets pervers de certains instruments. Si cet accès simplifié est effectivement bénéfique en termes de rationalisation administrative, est-il encore compatible avec la ratio legis de la loi qui est d’éviter les achats compulsifs ? Le temps de réflexion jugé nécessaire pour préserver le bien-être des animaux est-il conciliable avec le temps d’un double-clic ?
30Ce dernier projet est en quelque sorte l’apothéose de l’imbroglio technico-normatif exposé dans cette contribution et illustre à quel point les adaptations, contournements et bricolages rendus nécessaires par les manquements de projets informatiques inachevés, peuvent conduire à des montages qui dénaturent la norme que ces projets sont supposés concrétiser.
- 15 En effet, il appartient également aux acteurs de veiller au caractère définitif de la décision avan (...)
31Depuis l’entrée en vigueur du permis, le service du fonctionnaire sanctionnateur continue de tenir à jour les données relatives aux retraits ou interdictions de détention d’un animal de compagnie, sur la base des informations dont il dispose. Cette dernière précision est importante car les membres du service ne sont pas en mesure d’affirmer avec certitude qu’ils ont connaissance de toutes les décisions de retrait ou d’interdiction prononcées à l’égard de personnes souhaitant acheter ou adopter un animal de compagnie en Wallonie. Le service est en effet tributaire des informations qui lui sont fournies par les cours et tribunaux ou par les fonctionnaires sanctionnateurs relevant d’autres niveaux de pouvoir (communal ou provincial), tous susceptibles de prononcer ce type de décision. Une fois la décision définitive15, le service régional veille donc à informer les communes concernées. Ce travail implique d’autres actes relativement simples comme le fait de veiller au respect du délai de recours, vérifier l’adresse de résidence de la personne concernée en consultant le registre national pour identifier l’autorité communale compétente, produire un document officiel envoyé par recommandé au Bourgmestre, etc.
Etant donné que seul le service du fonctionnaire sanctionnateur a accès à VIGIE [et au fichier Excel qui consigne les décisions de retrait de permis], tout le travail nous revient ce qui fait plus de boulot et plus de responsabilités pour le service.
(Notes de terrain, discussion avec un agent, 17 juin 2022)
32A ce titre, le service du fonctionnaire sanctionnateur régional (SFS) assume la transversalité inter institutionnelle promise par SCARA en étant chargé à la fois de collecter, d’enregistrer et de tenir à jour des données issues d’administrations différentes – sans être en mesure de vérifier si ces données sont complètes – et de transmettre certaines de ces informations à différentes autorités. Ces nouvelles responsabilités s’ajoutent à ce qui constitue le cœur du travail du SFS, à savoir le traitement administratif des infractions environnementales qui n’a cessé de croitre depuis sa création (Jonckheere, 2024, 7). Il assume ainsi la mise en lien ou en réseau des différents opérateurs impliqués – notamment à travers l’échange d’informations et de données entre eux – en lieu et place de l’outil SCARA, supposé assurer cette solidarité technique, définie par N. Dodier comme une « forme de liens entre les êtres créée par le fonctionnement des ensembles techniques » (Dodier, 1995, 14). Alors que SCARA est conçu comme le principal objet technique chargé de mettre en lien des entités, des acteurs, des données appartenant à des espaces (notamment institutionnels) distincts, ce sont finalement les acteurs eux-mêmes et les outils dont ils disposent – et qu’ils bricolent – qui permettent cette mise en réseau.
33Telle qu’écrite, la norme (law in books) et l’objet technique qui l’accompagne masquent ainsi la réalité du travail des acteurs qui œuvrent pour la matérialisation du permis, en étant tributaires des outils mis à leur disposition (avec lesquels ils composent et bricolent), mais également de l’interdépendance qui s’accroît entre services publics (d’une même administration ou d’administrations différentes). Les travailleurs bricolent des solutions ; ils inventent « des manières de faire » avec les moyens du bord (Denis, 2009, 3). Mais le cœur de leur activité est autre : ce sont des agents de la répression des atteintes à l’environnement et au bien-être animal. Ils participent, avec les magistrats des cours et tribunaux, à la logique de domination qui caractérise le système pénal (Kaminski, 2002) étant habilités tant à prévenir un comportement infractionnel en imposant une forme de contrainte et d’obéissance à travers la délivrance d’un permis qu’à punir les contrevenants par une suspension ou un retrait de ce permis. Le fonctionnaire sanctionnateur régional est, en outre, pleinement responsable de la gestion de la matérialisation de la norme, non seulement quand il est à l’origine de la décision mais également quand il s’agit d’appliquer les décisions prises par d’autres. Il occupe, à ce titre, un rôle central (et chronophage) dans la logique de régulation adossée à la logique de domination du système pénal.
34Cette participation des acteurs à la logique de régulation du système, largement invisibilisée par la médiatisation informatique fantasmée, tend à les éloigner – et à travers eux, l’institution dans son ensemble – des finalités de l’action publique concernée. Derrière la solution temporaire mise en place pour pallier les failles d’un mirage technologique œuvrent donc quantité de travailleurs pour lesquels ces tâches spécifiques s’ajoutent à celles qui constituent leur travail principal. Face aux difficultés rencontrées pour créer une telle architecture, ce sont finalement des outils informatiques plus « modestes » (un fichier Excel, un outil « maison », une messagerie électronique) qui permettent l’effectivité de la norme au prix d’une intensification du travail des membres de l’administration.
- 16 Notes de terrain, réunion de présentation de l’application SCARA, 25 février 2022.
35Malgré les difficultés techniques auxquelles le projet fait face, son bien-fondé semble peu remis en question par les acteurs que nous avons pu rencontrer, indépendamment de leur positionnement hiérarchique. Ils regrettent son ineffectivité, le fait de devoir y pallier au prix d’une intensification du travail et surtout, d’un éloignement de leurs tâches principales, de même que le retard pris par ce projet coûteux et ambitieux sur lequel ils n’ont que peu de prises, mais ils ne remettent pas en question son bien-fondé. Peut-être parce que tel que présenté, l’outil offre de nombreux atouts : il devrait permettre de fluidifier le partage d’informations entre les administrations et services impliqués et interdépendants ; éviter les pertes d’information ; « diminuer de 50% le travail administratif de l’administration »16, faciliter ce dernier ; permettre un suivi actualisé de tous les dossiers et in fine, améliorer le traitement des infractions environnementales, etc. Le fantasme semble ainsi partagé par les différentes strates de l’administration quand bien même de nombreux obstacles ne cessent de se manifester. Ces obstacles sont avant tout perçus comme des problèmes d’ordre technique qui seront solutionnés mais qui ne sont pas de nature à remettre en question le projet en tant que tel.
36La rationalité gestionnaire et en apparence « (a)normative ou (a)politique » (Rouvroy, Berns, 2013) sur laquelle reposent de telles architectures informatiques contribue à réduire les informations ainsi enregistrées à « de la donnée » objective, non intentionnée, parfaitement anodine, ce qui participe à une évacuation ou une atténuation des questionnements relatifs aux finalités de l’instrument (Rouvroy, Berns, 2013). Par ailleurs, les instruments étudiés sont également justifiés par la nécessité de moderniser une administration qui pâtit, aux yeux d’une partie de ses membres mais aussi de l’opinion publique, d’une image de bureaucratie poussiéreuse, en retard sur son temps, politisée et sujette à un mode de gouvernance dépassé, voire archaïque. La Région wallonne continue effectivement d’être assimilée à plusieurs scandales de corruption, voire de connivence (Scheer, 2024) qui ont terni son image et qui rendent d’autant plus nécessaires et urgentes les réformes. La modernisation en est une, la diffusion des principes du nouveau management public en est un autre exemple. Il s’agit en tout cas, dans un souci démocratique, de rendre l’action publique plus transparente et les outils techniques devraient permettre d’y contribuer. Il s’agit aussi de réduire les dépenses et d’optimiser les ressources ; pour ce faire, la création d’une architecture informatique transversale semble tout à fait légitime et évidente.
37L’acceptation d’une architecture informatique pourtant largement fantasmée n’est ainsi pas sans lien avec l’image négative dont souffre encore l’administration wallonne ; elle semble intériorisée par ses agents comme un stigmate, autrement dit comme quelque chose de pénible, d'accablant qui leur confère une sorte de complexe à l’égard des autres services publics et niveaux de pouvoir du pays. Mais l’observation d’agents de services publics fédéraux (comme l’administrative fédérale de la justice) montre que ce stigmate dépasse la particularité wallonne ; nombre de fonctionnaires intègrent, voire alimentent, certaines des critiques adressées aux services publics : lourdeur, lenteur, abus… Autant de caractéristiques qui s’inscrivent dans une critique plus globale de tout ce qui ne répond pas aux critères et normes du capitalisme moderne soumis avant toute autre chose, aux lois du marché.
38La mise en œuvre d’une norme en apparence aussi banale qu’un permis de détention d’un animal de compagnie nous a ainsi conduites à nous intéresser aux instruments de l’action publique, non seulement à leur technicité mais également à la chaîne de solidarité sans laquelle le fonctionnement du réseau technique décrit par N. Dodier serait impossible (Dodier, 1995, 4). En effet, l’architecture informatique « magique » étant absente, ce sont les membres de l’administration qui font le lien entre les différents acteurs, services et informations afin de donner vie au réseau qui devait être créé par le média informatique.
39Le « solutionnisme technologique » (Morozov, 2014) évite de questionner les finalités profondes des instruments et plus largement, de l’action publique. Comme s’il était évident qu’en gérant mieux – en l’occurrence, en enregistrant tout afin de permettre le suivi du traitement d’une infraction environnementale à tous les stades de celui-ci –, la lutte contre la délinquance environnementale et relative au bien-être animal gagnerait en efficacité, ce qui permettrait in fine d’améliorer l’état de l’environnement, projet que l’on peut supposer être au cœur des politiques environnementales.
40En Belgique wallonne, le déploiement d’une nouvelle politique relative au bien-être animal conduit à interroger la pénalité lorsqu’elle quitte ses frontières traditionnelles et englobe de nouveaux acteurs. Ainsi, des agents de la police environnementale et des fonctionnaires sanctionnateurs issus de diverses administrations (communale, provinciale et régionale) participent désormais à la répression des infractions environnementales et relatives au bien-être animal, aux côtés des fonctionnaires de police, des magistrats du parquet et du siège. Des administrations relevant de différents niveaux de pouvoir sont ainsi amenées à collaborer dans le suivi des sanctions prononcées, comme les suspensions et les retraits du nouveau permis de détention animale. Le dispositif imaginé repose avant tout sur un Fichier Central, plateforme électronique destinée à enregistrer le contentieux administratif environnemental, qui dépend à son tour d’un projet informatique ambitieux et novateur mais peinant à aboutir malgré la place centrale qu’il occupe dans la politique répressive régionale. Ainsi, au moment de l’entrée en vigueur du nouveau permis, ce Fichier Central n’est pas (pleinement) opérationnel, entrainant un conflit de temporalités qui va, à son tour, nécessiter des adaptations et bricolages de la part des acteurs.
41Nous observons tout d’abord le fantasme technosolutionniste autour de l’existence du Fichier Central ; il se nourrit des attentes projetées à son égard, notamment en termes de mises en relation de services et d’agents nouvellement appelés à participer ensemble à un système de répression. Face à l’imbroglio technico-normatif auquel les agents sont confrontés, ils s’adaptent, opérant contournements et bricolages, inventant de nouveaux outils et participant de ce fait pleinement tant à la logique de domination du système pénal qu’à la logique de régulation qui lui est adossée. Leurs tâches gestionnaires destinées à assurer le fonctionnement du système sont particulièrement chronophages ; elles centrent l’activité sur des aspects pratiques, dans une sorte de réductionnisme gestionnaire alimenté par le mirage technosolutionniste. En attendant l’outil fantasmé, des outils « maisons » sont bricolés, ce qui semble de nature à figer tant les pratiques que la pensée politique, en empêchant de (re)penser la finalité de l’action publique et l’adéquation entre les moyens investis et les objectifs poursuivis.
42Notre approche éclaire ainsi la pluralité des temporalités « qui concourent dans les processus d’action publique (temps politique, temps administratif et temps des professionnels) » (Commaille et al., 2014), en l’éclairant de façon innovante par les instruments, dans la perspective des travaux ayant déjà analysé les décalages entre temporalité politique et temporalité administrative (Barral et Guillet, 2022 ; Girault, 2011). Au sein de cette dernière, nous distinguons la temporalité liée à l’évolution du métier des agents de celle liée à l’outil, en l’espèce informatique, dont ils doivent faire usage, en analysant à la suite de V. Calay combien « l’intégration des transformations de contexte dans l’activité des métiers – tant les transformations du cadre législatif et réglementaire que les transformations technologiques ou les transformations des besoins des usagers des administrations – génère une nouvelle temporalité dans l’activité des métiers qui s’accommode souvent mal de celle de l’informatique administrative » (Calay, 2019, 64).
43Si l’informatisation des métiers liés à la gestion de l’ordre public – nourrie par ce même fantasme technosolutionniste – montre des limites et des effets pervers (Jonckheere, 2013 ; Ocqueteau, 2015), notamment en raison du pouvoir discrétionnaire considérable des agents de la base et de l’imprévisibilité du travail qui caractérisent ces domaines d’activité (Mahieu, 2018), notre analyse identifie des difficultés similaires au sein d’une administration a priori bien différente mais qui, depuis 2008, se voit de plus en plus confier un rôle de gestion de l’ordre environnemental. Le même solutionnisme technique y est à l’œuvre, risquant toujours d’empiéter sur une analyse approfondie de l’action menée par les acteurs de la base, des réalités de leur travail quotidien et des enjeux auxquels ils font face. Cette fuite en avant technique conduit ainsi à occulter les causes sociales, économiques et politiques dans lesquelles s’insère la problématique du bien-être animal en particulier et, plus largement, la problématique environnementale. Le solutionnisme technique tend ainsi à gommer la dimension éminemment sociale de l’action publique, en particulier lorsqu’elle consiste à exercer un contrôle social sur les individus. Il s’agit d’apporter des solutions techniques – à travers des instruments informatiques mais aussi à travers des instruments normatifs, notamment répressifs – présentés comme des réponses évidentes, objectives, efficaces et nécessaires à des problèmes éminemment complexes. Ces solutions se focalisent généralement sur des comportements individuels à changer – les professionnels doivent uniformiser et moderniser leur manière de travailler et enregistrer leurs activités ; les citoyens doivent respecter les normes environnementales et relatives au bien-être animal – en éludant l’inscription de ces derniers dans des structures organisationnelles et professionnelles, sociales et économiques déterminantes.
44Pour terminer, ajoutons que le solutionnisme technique, illustré dans cet article par un cas empirique spécifique, pose la question de l’efficience de la protection de l’environnement, en éloignant l’action publique de la finalité qu’elle se donne. Notamment, cet espoir solutionniste nourrit l’illusion d’une technologie salvatrice omnipotente, qui comporte néanmoins le risque de n’avoir au final que peu d’impact positif sur l’état de l’environnement, voire même de participer à sa dégradation. Ainsi, l’imbroglio qui est à l’origine de cette contribution, illustre les difficultés à penser la question environnementale en dehors du système qui est de nature à participer à son déclin (Barrau, 2023).
Flux RSS