Remerciements : Je remercie sincèrement l’ensemble des personnes en Ouganda qui ont accepté de participer à cette enquête, ainsi que celles et ceux qui ont contribué à la rendre possible par leur appui aux démarches d’autorisation et leur soutien tout au long des différentes étapes de cette recherche doctorale. Je remercie également Carole Berrih et Bénédicte Fischer ainsi que les évaluateur·ices pour leurs remarques et relectures qui m’ont permis d’améliorer le texte.

Introduction

1Le 22 février 2000, la loi introduisant la peine de travail d’intérêt général (TIG) est adoptée par le parlement ougandais. Le texte est ratifié par le président Yoweri Museveni en décembre de la même année (Community Service Act 2000, Uganda, Cap 115). Pour autant, aucun budget national n’est affecté à la mise en œuvre de cette peine non privative de liberté. L’Organisation non gouvernementale (ONG) Penal Reform International (PRI), qui soutient la réforme du TIG, obtient un financement qui couvre entre octobre 2001 et janvier 2003 les salaires et les activités de 15 personnes chargées de l’application du TIG dans quatre districts pilotes. Pendant cette période, 788 peines de TIG sont prononcées (Rumin, 2003). La mobilisation de l’appareil politico-administratif pour rendre la réforme effective s’avère minimale.

2Plus de 20 ans après, les officiers de TIG sont présents dans 97 districts sur les 135 que compte le territoire national. Les données collectées pour l’année financière 2022-2023 par la Direction des TIG, l’institution qui supervise la mise en œuvre de cette politique, révèlent qu’aucun TIG n’a été prononcé dans 28 districts (11 dans la région du Nord, 9 dans celle de l’Est, 5 dans celle de l’Ouest et 3 dans la région Centrale).

3La plupart des travaux sur les politiques publiques et les prisons en Afrique insistent sur les défaillances, les dérives et l’insuffisance des ressources, ce qui contribue à les considérer comme des objets d’intervention plutôt que d’analyse (Enguéléguélé, 2008 ; Deslaurier, 2019). Dans cette perspective, le constat de la faible matérialité de la réforme instaurant le TIG (Morelle et al., 2018) et l’absence de peines appliquées dans plusieurs parties du territoire pourraient être interprétés comme relevant d’une lecture « par le manque ». Au contraire, cette recherche prend le contre-pied en montrant que les écarts entre les textes de lois et les pratiques peuvent être une ressource pour la production de l’action publique par les acteurs nationaux.

6Dans la lignée de ces travaux, il serait possible d’analyser les écarts entre les ordres juridique formel et réel comme des indicateurs de l’échec de l’introduction du TIG en Ouganda. Si les constats de succès ou d’échec sont généralement posés dans le cadre d’évaluation de projets financés par des bailleurs internationaux, plusieurs travaux scientifiques se sont intéressés aux causes des échecs de transferts (Dolowitz, Marsh, 2000 ; Delpeuch, Vassileva, 2009). Dolowitz et Marsch ont proposé une typologie distinguant trois causes d’échec : “uniformed transfer” dans les cas où le manque d’informations sur le fonctionnement du dispositif conduit à son adoption tel quel, “incomplete transfer” lorsque des éléments nécessaires ne sont pas transférés et “inappropriate transfer” quand les différences idéologiques, politiques, sociales, économiques n’ont pas été suffisamment prises en compte (2000).

7Le cas de la réforme ougandaise du TIG ne correspond pourtant à aucun type. L’entrée en vigueur de cette peine est passée par un processus parlementaire classique, à la suite de plusieurs réunions de travail impliquant des fonctionnaires nationaux travaillant dans des institutions parties prenantes et des experts de Penal Reform International (PRI) (Bulletins d’information PRI, 1993-2003). L’implication d’acteurs locaux dans l’ensemble des phases de la conception de la politique de TIG invite à aller au-delà de l’attribution des « échecs » à l’extranéité (Darbon, 2003) ou à la méconnaissance du contexte (Olivier de Sardan, 2021). Comme les promoteurs de la réforme étaient très bien informés, en raison de leur participation à plusieurs conférences et voyages d’étude, et que l’ensemble des éléments constitutifs du modèle zimbabwéen ont bel et bien été transposés, la réforme du TIG relèverait par élimination – selon la typologie de Dolowitz et Marsh – d’un transfert inapproprié.

8Néanmoins, les limites d’une telle lecture en termes d’échec de transfert sont multiples. Premièrement, les critères permettant de juger du succès ou de l’échec sont eux-mêmes flous : pour Dolowitz et Marsh (2000), un transfert peut être considéré comme réussi soit lorsqu’il atteint les objectifs fixés par les acteurs impliqués, soit lorsqu’il est perçu comme tel par les acteurs clés du secteur concerné. Or, dans certains cas, la réforme repose sur un malentendu opératoire (Sahlins, 1985) : les acteurs engagés dans le processus peuvent poursuivre des finalités divergentes, comme l’ont montré Morelle, Awondo, Birwe et Eyenga (2018) dans le cas camerounais. Deuxièmement, qu’il soit « approprié » ou non, cette analyse du transfert du TIG ne permet pas de comprendre pourquoi certaines réformes prennent ou pas (Bouagga, 2019), et donc pourquoi cette peine est toujours effective en Ouganda. Troisièmement, la typologie n’inclut pas la dimension temporelle et les réorientations en fonction du jeu politique national, laissant de côté la durée pour évaluer la greffe (Sabatier, 1986). Quatrièmement, elle ne tient pas compte de la situation initiale : certains États disposent de structures internes facilitant la mise en œuvre de la politique transférée tandis que d’autres cumulent des facteurs inhibiteurs (Delpeuch, 2008).

9Plutôt que de lire cette réforme uniquement à travers le prisme du transfert, il convient de l’appréhender comme un processus d’élaboration d’une politique publique à part entière (James, Lodge, 2003). James et Lodge soulignent que les réformes issues d’un transfert sont soumises aux mêmes tensions que toute politique publique : elles peuvent se heurter à des structures institutionnelles peu adaptées, à des représentations sociales ou cognitives divergentes, à des héritages administratifs lourds ou encore à des dynamiques politiques et économiques défavorables (2003). En Ouganda, la portée limitée du transfert résulte avant tout de la mobilisation intentionnellement faible de l’appareil politico-administratif national (Allal, 2010). Cette faible implication de l’État central découle d’un compromis passé en amont du vote de la loi entre la coalition porteuse de la réforme et le gouvernement. Dans ce cadre, une approche holistique de l’action publique, telle que proposée par Howlett (2018), permet d’éviter de réduire les écarts entre normes et pratiques à de simples défaillances techniques, et invite à les comprendre comme le produit de choix institutionnels, de jeux d’acteurs et de rapports de pouvoir.

10Conscients du manque de volonté politique, les membres du Comité national intérimaire du TIG ont préféré sécuriser l’adoption d’un texte à la portée transformatrice immédiate réduite. La norme juridique adoptée se caractérise par une triple déconnexion : des capacités administratives nationales, des normes cognitives dominantes en matière de « bien punir » (Bouagga dans Le Marcis, Morelle, 2022) et des pratiques judiciaires qui privilégient traditionnellement les peines d’emprisonnement maximales. Ce texte de loi est ensuite devenu, au cours des vingt années suivantes, une ressource pour transformer les pratiques sentencielles et légitimer le déploiement d’une institution judiciaire sur l’ensemble du territoire (McCann, 1998).

11Cet article s’inscrit dans le champ de la sociologie de l’action publique, qui cherche à appréhender les jeux d’acteurs de manière globale en tenant compte des intérêts, des représentations, des pratiques et des ressources des parties prenantes. Dans cette perspective, le droit est envisagé comme une ressource dont se saisissent les acteurs, dans la phase de mobilisation et dans la mise en œuvre, pour transformer les pratiques punitives (N’Diaye, 2016). Plus encore qu’un récit commun partagé par les acteurs, le droit tend à naturaliser la solution du TIG comme une réponse évidente aux problèmes de surpopulation carcérale et de mauvaises conditions de détention (Delpeuch, Vigour, 2019). En articulant idées, intérêts et institutions, cette démarche permet d’appréhender les conditions dans lesquelles un texte devient effectif, au croisement des dynamiques cognitives et stratégiques (Surel, 2000). Loin d’être figée au moment de la promulgation, la signification de la norme fait l’objet de luttes interprétatives continues, qui débutent bien avant sa mise à l’agenda et se prolongent dans les phases d’appropriation, d’adaptation et d’évaluation (Caillosse, 2001).

12La thèse défendue ici est que l’adoption d’une norme juridique déconnectée pour le TIG en Ouganda, dont l’effectivité est lente et progressive, ne constitue ni un effet pervers ni l’indice d’un échec de la réforme. Elle correspond, au contraire, à un horizon stratégique assumé – à la fois par les porteurs de la réforme, soucieux d’inscrire une alternative à l’enfermement dans le droit positif, et par les fonctionnaires nationaux, qui mobilisent ce texte pour structurer progressivement une nouvelle institution judiciaire. Cette dynamique conforte les travaux qui appellent à prendre le droit au sérieux dans l’analyse de l’action publique en Afrique, en montrant comment une norme formelle peut être investie, réappropriée et utilisée comme ressource pour faire exister une politique publique malgré l’absence de mobilisation étatique massive (Andreetta, N’Diaye, 2021).

13Bien qu’inscrite dans un numéro thématique consacré au continent africain, cette réflexion vise à éclairer des dynamiques globales à partir de la réforme ougandaise (Le Marcis, Morelle, 2022). Les disparités constatées dans la mise en œuvre de cette peine alternative ne tiennent pas à des spécificités africaines. Des recherches menées dans d’autres contextes soulignent elles aussi une forte hétérogénéité géographique dans l’application des peines en milieu ouvert, en raison de la faible judiciarisation des mesures de probation et de l’important pouvoir discrétionnaire laissé aux magistrats dans leur usage (O’Hara, Rogan, 2015 ; Ollivon, 2020). Plus largement, c’est bien la question des conditions d’institutionnalisation des peines non privatives de liberté qui est posée, celles-ci reposant sur un paradigme punitif orienté vers la réhabilitation (Carvajal Sánchez, 2009).

14La première partie de l’article porte sur la genèse de la réforme du TIG en Ouganda. Elle analyse d’abord les stratégies des acteurs qui ont porté l’adoption de cette norme juridique déconnectée des capacités nationales, puis les résistances qu’elle a suscitées en raison de son décalage avec les représentations dominantes de la peine. La seconde partie montre comment les écarts entre le droit formel et les pratiques ont été interprétés et investis de manière différenciée, en étudiant d’une part le rôle du droit comme levier d’institutionnalisation d’une nouvelle peine, et d’autre part la pluralité des finalités projetées par les différents acteurs autour de cette politique publique.

Encadré méthodologique

Les données mobilisées proviennent d’une recherche doctorale consacrée à une comparaison des réformes du TIG au Kenya et en Ouganda. Trois enquêtes de terrain ont été menées en Ouganda entre avril 2022 et mai 2024, pour une durée totale de cinq mois. Lors d’un premier terrain exploratoire, une dizaine d’entretiens non enregistrés ont été réalisés, principalement avec des responsables d’ONG, afin de tester et d’affiner le projet de recherche. Cette phase préliminaire a également permis d’amorcer les démarches en vue d’obtenir une autorisation officielle de recherche, requise par la Direction des peines de TIG.

L’obtention de cette autorisation a impliqué une triple approbation du projet : par un comité d’éthique académique, par l’organisme national compétent – l’Uganda National Council for Science and Technology (UNCST) – et par le ministère de tutelle de l’institution étudiée (le ministère des Affaires intérieures). Le comité d’éthique du département de sciences sociales de l’université Makerere a exigé un dossier particulièrement étoffé : une présentation détaillée du projet de recherche, les guides d’entretien et les formulaires de consentement, un calendrier de recherche et un budget prévisionnel, une déclaration anti-plagiat, un plan de gestion des risques liés à Ebola et au Covid-19, un curriculum vitae, un formulaire de dépôt ainsi qu’un formulaire détaillé à compléter en ligne. Le projet a été officiellement autorisé par le comité d’éthique le 5 juin 2023 après intégration d’une vingtaine de commentaires. Il a ensuite reçu l’approbation du Secrétaire permanent du ministère des Affaires intérieures, sous plusieurs conditions (dont la validation des personnes à interviewer par la Direction des TIG), puis l’UNCST a délivré son autorisation finale le 13 juillet 2023. Cette procédure commencée en octobre 2022 a couté 700 USD pris en charge par mon laboratoire, le LAM, que je remercie pour ce soutien.

Tout au long de cette démarche, il m’a été difficile de deviner les attentes implicites de telles démarches bureaucratiques. J’ai sollicité de nombreuses personnes, certaines me laissant entendre que la lenteur du processus était liée à l’attente de pots-de-vin ; d’autres chercheurs me rapportant avoir obtenu leur autorisation sans avoir eu à effectuer de paiements officieux. Aucune somme d’argent informelle n’a été versée dans mon cas. Ces difficultés m’ont conduite à réorienter mon protocole d’enquête (Le Marcis, Morelle, 2022). En attendant d’obtenir le permis de recherche, j’ai consacré six semaines à observer les audiences publiques de trois tribunaux de la capitale, afin de me familiariser avec leur fonctionnement. Cette immersion prolongée, précieuse porte d’entrée pour saisir la justice telle qu’elle se pratique réellement, s’inscrit dans une démarche ethnographique en rupture avec les approches normatives dominantes (Martin, Jefferson, 2019). Lorsque j’ai reçu les autorisations, ma présence sur le terrain a facilité mes demandes d’entretiens et l’accès aux documents judiciaires (registres des TIG, ordonnances de condamnation, etc.).

Cet article se base sur des entretiens avec cinq fonctionnaires de la Direction des TIG, quatre membres du Comité national du TIG (deux en poste et deux retraités), sept magistrats et quatre conseillers de TIG. Néanmoins, en dépit des autorisations officielles, une certaine méfiance a persisté : cinq d’entre eux ont refusé d’être cités et, dans un cas, d’être enregistré. Afin de concilier la nécessité d’administrer la preuve et la protection des données personnelles des enquêtés, ces entretiens sont cités de manière anonymisée, selon la fonction de la personne et la date de l’entrevue. Les matériaux collectés ont été complétés par l’analyse de diverses sources documentaires : la documentation grise produite par la Direction des TIG (notamment les rapports annuels, à partir de 2014-2015), des documents émanant d’institutions nationales (ministères), de bailleurs internationaux (Banque mondiale) et d’ONG (Penal Reform International). Les citations, parfois en anglais, parfois en français, correspondent à la langue d’origine du document dont elles sont extraites.

1. Adopter une norme déconnectée : de la mobilisation à la réception

15La politique de TIG peut être appréhendée comme un espace de confrontation d’acteurs selon leurs intérêts et leurs représentations (Surel, 2000 ; Enguéléguélé, 2008). L’analyse de la production de la norme juridique et de sa réception montre que le caractère déconnecté du texte de loi n’est pas le résultat d’un dysfonctionnement mais des jeux de stratégies. L’absence de moyens pour sa mise en œuvre reflète le désengagement structurel et volontaire de l’État de cette politique qui constitue une tentative de remise en question du paradigme punitif du tout carcéral.

1.1. La réforme du TIG : le droit comme enjeu stratégique et point de convergence

18La mobilisation débute autour d’une réflexion “to improve prison conditions, and to overcome the problems posed by a growing prison population, lack of resources and all sorts of diseases” (PRI – bulletin d’information, juillet 1996, 5). Elle prend forme avec l’organisation à Kampala du “All Africa Seminar on prison Conditions” du 19 au 21 septembre 1996. Coordonné par PRI à la demande de la CADHP, l’évènement est organisé en partenariat avec la Commission de réforme des prisons présidée par Joseph Etima, qui y représente le gouvernement, ainsi qu’avec plusieurs organisations nationales dont la FHRI et internationales, comme le Comité international de la Croix-Rouge. Plus de 130 délégués originaires de 40 pays d’Afrique participent à l’évènement.

20Ce séminaire constitue une occasion stratégique pour les défenseurs du TIG de mobiliser les membres du gouvernement. Bart M. Katureebe, ministre de la Justice et procureur général, valide dans son discours inaugural le projet de réforme. Après avoir souligné que la disposition de la Constitution de 1995 sur la limitation de la durée préventive était une piste pour réduire la surpopulation carcérale, il affirme : « Une autre solution pour réduire la surpopulation chronique des prisons en Ouganda consisterait à introduire le travail d’intérêt général comme alternative à l’emprisonnement » (PRI, 1997, 19). Le ministre d’État, le colonel William Omaria, souligne quant à lui dans son discours de clôture que « Le gouvernement actuel de la république d’Ouganda continue de s’engager fermement dans la promotion des droits de l’Homme et des libertés fondamentales » (PRI, 1997, 97). Il conclut en soulignant que « la promotion des peines alternatives à l’emprisonnement […] est d’une importance vitale » (PRI, 1997, 100).

21La réforme ne va pas être adoptée selon les termes formulés par les membres du Comité national intérimaire. Après s’être affiché comme un État militant lors du séminaire de Kampala, le gouvernement adopte une position active pour encadrer strictement la réforme et en fixer les conditions (Eboko, 2015). Malgré la volonté politique affichée, des réticences persistent quant à la pertinence et à la sévérité de cette peine. En 1998, après la première lecture du projet de loi, l’exécutif impose l’obtention d’un certificat de viabilité budgétaire, en mobilisant l’article 93 de la Constitution, pourtant réservé aux textes non présentés par le gouvernement. Le droit est ici mobilisé comme un frein : les normes juridiques peuvent en effet être utilisées pour restreindre la transformation des rapports institutionnels (McCann, 1998). L’examen de la loi est suspendu jusqu’à ce qu’un compromis soit trouvé sur une mise en œuvre n’impliquant aucun financement public, reconditionnant ainsi la portée même de la réforme.

22Pour répondre à l’exigence du certificat budgétaire, les porteurs de la réforme doivent démontrer que le TIG ne nécessitera pas de ressources publiques. Les membres du Comité intérimaire proposent une mise en œuvre progressive : d’abord par des projets pilotes financés par l’ONG PRI, puis amortie grâce aux économies réalisées sur les dépenses carcérales. Poursuivre le processus législatif revient à accepter le désengagement de l’appareil politico-administratif, au profit d’une réforme portée par des financements extérieurs, dans une logique de délégation de l’humanisation de la peine (Ould Aklouche, 2025).

24L’adoption de la loi sur le TIG résulte ainsi d’un compromis négocié entre l’exécutif ougandais et la coalition de plaidoyer. En dépit de désaccords sur les finalités de la réforme, l’accord se concrétise par un texte qui confère une légitimité réciproque aux porteurs de la réforme et au régime de Museveni. Ce consensus repose sur un malentendu opératoire (Sahlins, 1985) : un même instrument juridique sert des objectifs divergents. Pour le gouvernement, la réforme remplit avant tout une fonction symbolique en projetant une image d’adhésion aux droits humains (Bouagga dans Le Marcis, Morelle, 2022), conforme aux attentes de démocratisation et d’ajustement structurel portées par les bailleurs internationaux (Torrenté, 1999). Pour les membres du Comité intérimaire, le texte constitue une ressource centrale pour développer une politique pénale limitant le recours à l’incarcération pour les délits mineurs, malgré un cadrage étatique qui en restreint la portée (McCann, 1998). Le texte entérine ainsi une peine juridiquement définie, mais déconnectée de ses conditions concrètes de mise en œuvre comme des représentations dominantes du « bien punir » (Bouagga dans Le Marcis, Morelle, 2022).

1.2. “I thought it was a joke”: une peine qui détonne des représentations punitives

25Lorsque la mise en œuvre de la politique de TIG débute, les logiques qui sous-tendent cette peine apparaissent profondément déconnectées des normes cognitives selon lesquelles une « bonne punition » est une peine de prison. Encore aujourd’hui, le faible recours aux TIG s’enracine dans des représentations sociales où rendre justice reste synonyme d’incarcération. Dans presque tous les entretiens menés, les personnes interrogées reconnaissaient que l’obstacle principal à la mise en œuvre du TIG reposait sur le fait que les magistrats, les acteurs de la chaîne pénale et les citoyens en général ne considéraient pas les TIG comme une peine légitime.

Naturally most people feel when someone is sent back home, they’ve not been punished enough. The majority want to see you incarcerated, for them to get that satisfaction that this person has been, you know, punished. Justice has been done. So unless they understand what this is about, they cannot appreciate [community service] that much. But when they understand, they get to appreciate.
(Entretien avec une fonctionnaire de la Direction des TIG, le 19/07/2023)

26Par comparaison avec la prison qui reste la peine de référence, les TIG sont décrits comme une sanction laxiste (lenient sentence) et une punition douce (soft punishment).

27La prégnance de la prison dans l’arsenal des peines en Ouganda s’explique d’abord par des raisons historiques. Cette tendance est un héritage de la colonisation britannique, au cours de laquelle le système de justice pénale reposait sur l’emprisonnement, avec un usage ponctuel des amendes, peines moins coûteuses à administrer (Coldham, 2000). Dans la continuité des pratiques coloniales, le recours à l’incarcération par les autorités étatiques s’est renforcé après l’indépendance, devenant de plus en plus arbitraire et violent sous la présidence d’Obote I puis sous les régimes suivants (Bruce-Lockhart, 2022). La prison est alors devenue un instrument de pouvoir pour “serve the coercitive, material, and symbolic needs of state power” (Bruce-Lockhart, 2022, 133).

28L’écart entre la norme juridique qui encadre l’application des TIG et les normes cognitives qui définissent les sanctions légitimes est particulièrement marqué au début de la mise en œuvre. Plusieurs professionnels embauchés pour la phase pilote partagent eux-mêmes ce sentiment de déconnexion. Shifa Katutu Mpabaisi, la directrice du Département de la réintégration sociale, se rappelle la première fois qu’elle a entendu parler du TIG, en écoutant un programme de radio après le séminaire de Kampala.

I found it very strange, and everybody was like getting these criminals to work within the communities. You know, we have all grown up in a society where we believe if you commit an offence, the answer is prison incarceration. So it sounded strange… […] because of the way we had always looked at punishment and imprisonment. Punishment and imprisonment were synonymous with each other at the time.
(Entretien, le 06/05/2024)

29En dépit de son scepticisme, elle postule à l’offre d’emploi de coordinatrice pour le district de Masindi qui propose des conditions de travail plus intéressantes que son poste de chargée des ressources humaines dans le même district. Elle change d’avis rapidement en constatant que les tigistes (personnes qui effectuent un TIG) exécutent leur peine, que les magistrats appliquent des TIG et que les citoyens l’acceptent si des efforts de sensibilisation sont engagés, confirmant ainsi que le TIG peut fonctionner en Ouganda. Une trajectoire similaire est observée chez Flavia Anglin Senoga, magistrate au moment de l’adoption, puis juge directrice du Comité national entre 2011 et 2021. Initialement sceptique à l’idée de laisser une seconde chance aux délinquants, elle reconnaît plus tard les bénéfices pour désengorger les prisons et éviter de pénaliser les familles (entretien, le 20/07/2023).

30L’une des préoccupations majeures des professionnels et des porteurs de la réforme était que l’absence de détention pour des personnes condamnées déclenche des formes de justice populaire, notamment des lynchages.

At first the population feared to see criminals back in their community. The sensitisation activity managed to clear this misunderstanding. The sensitisation has been taken very seriously, since mob justice is reported as a common phenomenon in Uganda. In the end, all the fears were not grounded and no incidents were accounted in the pilot districts.
(Rumin, 2003, 22)

32Les représentations punitives qui associent la justice à l’incarcération ne sont pas seulement présentes dans la population : elles sont également partagées par les magistrats.

It appears from the interviews that some reluctance amongst the magistrate’s community is real and will necessitate substantial action to sensitise them. […] Actually they believe that CS is a soft sentence and that sending people to jail make them be perceived as tough and respected.
(Rumin, 2003, 22)

33Ces représentations pèsent d’autant plus qu’elles s’expriment dans un contexte où le texte de loi laisse une large marge de manœuvre aux magistrats : “Where a person is convicted of a minor offence, the court may, instead of sentencing that person to prison, make a community service order.” (Community Service Act 2000, Uganda, Cap 115). S’il existe un débat sur la pertinence de la notion de street level bureaucrats pour analyser les magistrats (Biland, Steinmetz, 2018), cette approche permet d’articuler la marge de liberté dont ils disposent dans l’application des TIG à la mise en œuvre du TIG pour souligner leur influence dans la fabrique de cette politique (Lipsky, 1980). En l’absence d’obligation de recours au TIG, les magistrats disposent en effet d’un droit de non-application, ce qui confère une capacité de blocage qui en fait des « acteurs véto » (Tsebelis, 2000).

34Près de 20 ans après, plusieurs magistrats dénient encore au TIG sa place dans l’arsenal des peines légitimes. Certains s’appuient sur les fonctions associées aux peines pour affirmer que, n’étant pas assez punitif, il n’aurait pas d’effet dissuasif. Une magistrate en poste dans la région du Nord “don’t believe in community service” car contrairement à l’amende qui impacte les économies et nécessite de mobiliser les proches, le TIG n’affecterait pas assez la personne pour qu’elle ne récidive pas (entretien, le 14/05/2024). Pour d’autres, la non-application des TIG relève de leur intérêt à ne pas être perçu comme laxistes pour ne pas être suspectés de corruption. Comme le résume une magistrate de Kampala : “They just believe that justice is prison. Nothing less, nothing more. When someone is arrested it is prison. So when you give an option of community service there is no justice served. The judicial officer has been compromised, corruption that’s it” (entretien, le 14/07/2023). Cet enjeu est d’autant plus sensible que les magistrats en Ouganda sont régulièrement transférés entre tribunaux, ce qui fait de leur réputation une construction permanente.

2. Interpréter et user des écarts entre ordres juridiques formel et réel

36Cette seconde section s’inscrit dans les travaux qui considèrent les écarts entre droit et pratiques non comme des défaillances, mais comme des espaces d’interprétation, d’appropriation et de projection stratégique (Cover, 1983 ; McCann, 1998). Dans une première partie, l’analyse met en évidence la manière dont ces écarts ont été mobilisés par les acteurs nationaux comme leviers d’institutionnalisation du TIG (Surel, 2000). Dans une seconde, il s’agit de montrer que ces écarts peuvent être interprétés comme des signes d’échec par les acteurs extérieurs, ce qui pose la question des normes mobilisées pour évaluer une politique lorsque plusieurs lectures stratégiques du texte coexistent.

2.1. Le droit comme ressource pour construire une institution judiciaire

37Le développement de l’institution de TIG s’est opéré par à-coups, selon une dynamique graduelle portée par les actions stratégiques des fonctionnaires en charge de l’application de cette peine (Streeck, Thelen, 2005). Comme le souligne l’un d’entre eux, “With government, you often go step by step, incrementally. You’re always running to scale at once, but in practice, you move gradually” (entretien anonymisé, le 25/07/2023). Le TIG a évolué d’un projet pilote limité à quatre districts (2001-2003), à un programme d’envergure nationale en 2004, avant de devenir un département du ministère des Affaires intérieures en 2008, et enfin une direction en 2016. Son intégration dans le paysage institutionnel résulte d’un long processus de plaidoyer des porteurs de la réforme puis des professionnels chargés de sa mise en œuvre pour que le texte de loi soit effectif. Pour cela, la stratégie a été double : développer les structures en charge de la mise en place et déployer des officiers pour couvrir l’ensemble du territoire. Les écarts entre ordres juridiques formels et réels ont été dans cette perspective des ressources pour construire l’institution judiciaire. Le développement de l’institution de TIG repose encore aujourd’hui sur une logique de compliance, au sens d’une mise en conformité avec le droit portée par les agents chargés de sa mise en œuvre (Surel, 2018).

38La création d’un Comité national du TIG, prévue à la section 10 du Community Service Act (2000), constitue une ressource déterminante pour l’ancrage de la politique publique. Inspirée du modèle zimbabwéen, cette disposition juridique établit une structure interinstitutionnelle composée de représentants du pouvoir judiciaire, de l’administration pénitentiaire, de la police, des ministères concernés et de la société civile. Elle prévoit une fonction de coordination, de supervision et de recommandation pour améliorer la mise en œuvre de la peine. Cette structure acquiert sa réalité opérationnelle progressivement, et devient un instrument de mobilisation pour la Direction des TIG. Comme le souligne Dr Pamela Tibihikirra Kalyegira, membre du comité représentant The Uganda Law Commission :

Each of the members is a channel of mobilisation of institutions that are key for the development of community service. We meet every three months, the directorate involves us a lot — reading reports, integrating our feedback, organising field visits to raise awareness or assess implementation.
(Entretien, le 01/08/2023)

39Ce Comité joue également un rôle stratégique dans les discussions budgétaires, en servant de relais entre la Direction et le ministère. Comme l’explique la juge Flavia Anglin Senoga, ancienne directrice du Comité : “You show them what is necessary and what they need to do. [...] When they understand and they find it fit, then when they are making their budget, they put what is necessary for the directorate” (entretien, le 20/07/2023). Ainsi, le texte de loi, en définissant une structure pérenne, fournit un levier d’institutionnalisation progressive.

41À l’issue de la phase pilote, l’UE finance le programme pour un an supplémentaire prévu pour assurer une transition vers une gestion par les autorités politico-administratives nationales. Celle-ci est supervisée par Rebecca Nyonyi, ancienne fonctionnaire du ministère du Genre et du Travail, qui postule à l’offre de coordinatrice nationale. En septembre 2003, le gouvernement accepte de prendre en charge le programme et le TIG est étendu à l’ensemble du territoire en 2004. Cette extension de la mise en œuvre est officialisée avec la publication d’une législation déléguée (general notice).

In exercise of the powers conferred upon the Chief Justice by section 9(1) of the Community Service Act of 2000, it is hereby notified that:

The High Court of Uganda and all Subordinate Courts hereto under the Magistrates’ Courts Act shall commence issuing Community Service Orders as required by law as they deem appropriate with effect from the date of this notice.

Dated at Kampala this 3rd of March, 2004.

B.J. Odoki – Chief Justice
(The Uganda Gazette 12th March, 2004. Vol XCVII No. 11, General Notice No. 80 of 2004)

42Une fois de plus, cette norme juridique est émise avant que les moyens financiers, administratifs et humains nécessaires à sa mise en vigueur soient réunis. Le droit est un point d’ancrage symbolique qui autorise l’application des TIG, alors même que la politique ne bénéficie ni d’un budget propre entre 2004 et 2008, ni d’un rattachement institutionnel. Le programme de TIG est hébergé par Danida, l’agence danoise de développement. Parmi les quinze professionnels, douze continuent de travailler bénévolement dans l’espoir de transformer le programme de TIG en un département du ministère des Affaires intérieures, ce qui leur permettrait de disposer d’un budget et d’acquérir le statut de fonctionnaire.

43Le travail de lobbying auprès des acteurs gouvernementaux et institutionnels, coordonné par Rebecca Nyonyi, conduit à l’intégration du programme sous forme d’un département du ministère des Affaires intérieures en 2008. Dès 2001, les membres du Comité national et du Secrétariat avaient ciblé ce ministère, considéré comme le plus puissant et donc le plus stratégique pour obtenir des financements. Grâce à cette intégration, le recrutement des officiers passe par le ministère des Services publics – qui gère les contrats des fonctionnaires – et le budget est voté par le Parlement. Paul Kintu succède à Rebecca Nyonyi après son départ à la retraite et est nommé directeur du département des TIG. Diplômé de l’école de commerce de Makerere et titulaire d’un doctorat en gestion publique de la Maastricht School of Management, il s’est spécialisé dans l’analyse des performances du système judiciaire ougandais.

44Au moment où le programme devient un département, 21 professionnels sont en charge de la mise en œuvre du TIG. La supervision des peines au niveau local repose alors sur les Probation, Social and Welfare Officers (PSWO), déjà déployés dans chaque district. Ce choix s’avère rapidement intenable : leur charge de travail est déjà très importante et la nature de leurs activités les conduit à être souvent absents des tribunaux, ce qui ne leur permet pas de coordonner l’application des TIG. Au milieu des années 2010, un plan de restructuration des services publics en discussion constitue une fenêtre d’opportunité pour renégocier la structure de la politique de TIG. Le département s’en saisit pour proposer l’instauration d’un officier de TIG dans chacun des 112 districts.

46En 2023, le programme couvrait 97 des 136 districts avec 85 officiers en poste. Face à l’augmentation continue du nombre de districts – passés de 112 à 136 entre l’approbation de la structure actuelle et 2023 – la direction cherche à coupler le développement de l’institution de TIG à celui de l’appareil judiciaire. Dans un contexte où la multiplication des districts participe d’une stratégie plus large de territorialisation de l’État (Singiza, de Visser, 2011), les responsables du programme plaident désormais pour un déploiement fondé sur la carte judiciaire.

Actually, we are now negotiating for one person per Court [...] Community service is a court based function. That’s why we need a community service officer full-time at every point. [...] We made the justification of the need to be at every court, meaning that we need a minimum of 394 community service officers.
(Entretien anonymisé avec un fonctionnaire de la direction, le 07/05/2024)

47Cette stratégie vise à arrimer l’ancrage institutionnel du TIG à la présence concrète de l’État dans les territoires, en suivant l’expansion du réseau judiciaire plutôt que celle des frontières administratives.

48Étudier le rôle du droit dans l’élaboration de la politique de TIG permet donc d’articuler les intérêts des acteurs et le rôle des institutions dans l’ancrage progressif d’un nouveau paradigme punitif (Surel, 2000). Pendant la phase de la mise en œuvre, le droit agit comme une ressource neutre qui légitime l’institutionnalisation, tandis que les écarts entre l’ordre juridique formel et les réalités pratiques deviennent eux-mêmes des ressources d’action : « Le vide est occasion, enjeu, ressource pour tous les acteurs » (N’Diaye, 2016, 291). Le texte de loi constitue une ressource pour les acteurs qui, par intérêt professionnel, s’investissent dans l’institutionnalisation de la peine, à la fois par le haut, via l’intégration progressive dans l’appareil étatique, et par le bas, par la continuité de leur engagement dans la mise en œuvre. Le droit exerce ici une force productrice : en dépit de la progressivité de l’application du texte, le principe d’uniformité de la loi légitime l’entreprise de déploiement de l’action publique – et ce, jusqu’à la couverture de l’ensemble du territoire national.

2.2. Derrière le texte de loi, une diversité d’ambitions pour la politique de TIG

49L’adoption de la loi sur le TIG en Ouganda est le produit d’un compromis entre des acteurs porteurs de projets hétérogènes, pour lesquels le texte n’a ni la même portée ni les mêmes finalités. Cette diversité d’interprétations ne s’explique pas uniquement par un malentendu sur le contenu juridique du texte : elle reflète une lutte pour la définition même de la politique pénale à mener (Caillosse, 2001). Les finalités associées à la politique de TIG varient selon les intérêts, les représentations et les pratiques des acteurs impliqués : “The range of meaning that may be given to every norm – the norm’s interpretability – is defined, therefore, both by a legal text, which objectifies the demand, and by the multiplicity of implicit and explicit commitments that go with it” (Cover, 1983, 46).

50Cette pluralité d’interprétations soulève une question centrale : quels indicateurs retenir pour évaluer les effets de la politique de TIG ? Doit-on se concentrer sur les décalages entre le texte de loi et sa mise en œuvre pour souligner l’absence d’uniformité des peines sur le territoire national ? Ou plutôt mesurer l’écart entre les effets obtenus et ceux qui étaient attendus, en évaluant l’impact du TIG sur la population carcérale ? Ou encore s’attacher à l’usage de cette peine par les magistrats pour déterminer si leurs pratiques sont conformes à la norme juridique ? Et pourquoi ne pas s’intéresser à la manière dont cette peine contribue à changer les mentalités, remettant en cause l’idée selon laquelle seule la prison constitue une peine légitime ? Autrement dit, derrière toute tentative d’évaluation, fautes d’indicateurs prévus pour cette politique publique, il y a une prise de position sur ce que la peine est censée faire.

52Au-delà de la phase d’adoption, les responsables en charge de la mise en œuvre n’ont pas mobilisé les mêmes priorités que les porteurs initiaux de la réforme. Les fonctionnaires du siège attribuent encore aujourd’hui une diversité d’objectifs à la politique de TIG. Le directeur distingue clairement les objectifs de décongestion des prisons fixés pour le programme de ses propres priorités : assurer une présence physique dans chaque tribunal, gagner la confiance du public et changer la vie des tigistes. Cette posture traduit une forme de dépolitisation de la peine, aussi partagée par ceux qui constatent dans une logique pragmatique que : “without us, prison cannot cope” (entretien anonymisé, le 31/07/2023). D’autres mettent l’accent sur la qualité de l’exécution des peines, plus que sur leur nombre. Ainsi, la juge Flavia Senoga Anglin affirmait lors d’un atelier destiné aux magistrats en 2012 :

In the past the programme has focused on advocating for and popularizing the use of community service as an alternative to custodial sentences, with little emphasis on the rehabilitative and reintegration aspects of penal sanctions. Now is the time to run away from numbers and concentrate on the quality of the orders issued.
(2012, Training of Magistrates and State Attorneys on implementation of Community Service in Uganda. Workshop report, 1-86.)

53Une position que partage également Shifa Katutu Mpabaisi, à la tête du département de social reintegration, lorsqu’elle souligne :

We are diverting from prisons and for us once we got those orders, we would clap our hands, yes and say: yes, we are working. We focused on the numbers. Overtime we realised the numbers are not enough. The quality of the orders is more important even than the numbers.
(Entretien, le 06/05/2024)

54Ce glissement du quantitatif vers le qualitatif témoigne d’un changement progressif de regard au sein de l’administration.

57Pour les acteurs nationaux engagés dans la mise en œuvre, le TIG est plutôt considéré comme un succès. Ils ne l’évaluent pas à l’aune des objectifs initiaux de la réforme, mais en fonction de la trajectoire parcourue et des conditions de départ. Rebecca Nyonyi, coordinatrice nationale entre 2004 et 2008, déclarait ainsi : “I’m also very impressed because it was long but they had to start from scratch. Yes. And now it’s still there. And it’s way bigger than before. And it goes slowly, slowly. But we arrived to the... the institution that was planning the law.” Une autre affirme : “But we are, we are optimistic. We shall reach there because when you look at when we start, we started 10, now we are talking of 100” (entretien anonymisé, le 19/07/2023). Ces appréciations traduisent une lecture en termes de construction progressive d’une institution judiciaire, inscrite dans un temps long. Plusieurs indicateurs confortent ce regard : en 2023, 66 % des peines prononcées étaient des TIG.

59Par conséquent, qualifier le TIG d’échec parce qu’il n’a pas réduit la population carcérale revient à adopter une lecture réductrice, fondée sur des critères partiels et déconnectée des dynamiques propres à la construction d’une institution judiciaire. Toute évaluation repose en effet sur une prise de position implicite quant à ce que la peine est censée accomplir. C’est pourquoi l’analyse de cette politique doit adopter une approche holistique, attentive aux débats, objectifs, cadrages et contraintes qui jalonnent chacune des phases de sa trajectoire (Howlett, 2018).

Conclusion

60Analyser la réforme du TIG en Ouganda comme un processus d’action publique permet de reconsidérer les écarts entre droit et pratiques non comme des indicateurs de dysfonctionnements, mais comme le produit de jeux d’acteurs et d’arbitrages situés (James, Lodge, 2003).

61Premièrement, la déconnexion entre droit et moyens d’application résulte d’un retrait anticipé de l’État. Dès les discussions parlementaires en 1999, les porteurs de la réforme acceptent l’absence d’engagement budgétaire en échange de l’adoption du texte, voté en février 2000. Depuis lors, la mise en œuvre partielle de la politique de TIG se déploie progressivement sur le territoire national à mesure que de nouveaux moyens, humains et financiers, sont obtenus par l’institution en charge des TIG.

62Deuxièmement, la peine est volontairement en rupture avec les représentations et pratiques punitives nationales centrées sur l’incarcération. Le texte contribue à naturaliser une peine alternative à la prison et fixe un horizon considéré comme désirable pour ses promoteurs (Cover, 1983), sans pour autant s’appuyer sur un consensus social ou institutionnel.

63Troisièmement, l’écart entre les objectifs proclamés de décarcération et les résultats attendus n’est pas une surprise pour les promoteurs du TIG. Bien que cet objectif ait été jugé inatteignable, il était maintenu de manière stratégique afin de permettre l’adoption du texte par les autorités politiques. Selon une logique de malentendu opératoire (Sahlins, 1985), la réforme permet à la fois au régime ougandais d’afficher une image réformiste et aux ONG de maintenir leur cadrage fondé sur les droits humains.

64Ces écarts soulignent le rôle central du droit dans l’action publique. La faible matérialité initiale de la réforme ne disqualifie pas la norme juridique. Comme le rappelle Jacques Caillosse : « Ce qui détermine la validité d’une prescription légale, ce n’est pas le fait qu’elle soit observée mais que certaines activités soient orientées en fonction d’elle » (Caillosse, 2001, 45). Le droit constitue ici une ressource structurante (McCann, 1998), y compris en contexte africain (Andreetta, N’Diaye, 2021), pour transformer les pratiques sentencielles centrées sur l’emprisonnement des délits mineurs.

65Le développement progressif de l’institution chargée des TIG s’inscrit dans une logique de mise en conformité graduelle avec les prescriptions du texte (Surel, 2018). Contrairement aux discours initiaux centrés sur les droits humains, le texte de loi considéré comme neutre a facilité l’adhésion des professionnels de justice, attirés par les opportunités statutaires et institutionnelles offertes par la réforme.

66Plutôt qu’analyser les réformes en termes de succès ou d’échec, une troisième voie consiste à analyser la pluralité des ambitions qui accompagnent le texte et les usages différenciés qu’en font les parties prenantes. Elle illustre que : “Human rights therefore do not have imperative effects of success or failure as formally prescribed. They rather have ambiguous, accumulative and contingent effects and it is in the mix between different repertories of norms that reform effects manifest themselves in practice” (Martin, 2014, 48). Plusieurs facteurs inhibiteurs – retrait de l’État, discontinuité des financements, poids des référentiels punitifs – freinent la généralisation du TIG sans pour autant interrompre sa mise en œuvre.

67L’analyse rappelle l’importance de prendre en compte la temporalité longue de l’institutionnalisation, les effets différés de la norme, et les conditions sociales de sa réception. Le cas ougandais montre que l’État, bien qu’en retrait, reste partie prenante d’une configuration d’acteurs marquée par une dynamique d’appropriation par le bas. La lutte pour le sens du texte et le mandat de l’institution illustre que l’évaluation d’une politique publique ne peut se réduire à mesurer un écart par rapport à un idéal prescriptif : elle suppose une lecture dynamique des rapports de force autour du processus de réforme.