• 1  L’on a pu dire en ce sens que « l’insécurité est moins un problème qu’une solution » (Van Campenho (...)

1A la suite des élections présidentielles et législatives de 2002, Nicolas Sarkozy a été nommé ministre de l’Intérieur et, durant le quinquennat de Jacques Chirac, il a occupé ce poste durant plus de trois ans et demi (de mai 2002 à mars 2004 et de juin 2005 à mars 2007). Dans le contexte politico-médiatique du début des années 2000, marqué par une surenchère continue sur le thème de « l’insécurité », le contenu des discours tenus pendant la campagne électorale comme après est bien connu et de surcroît peu original à l’échelle historique. Qu’un ministre de l’Intérieur situé politiquement à droite déclare partir en « croisade » contre le crime afin d’apporter « enfin » la sécurité aux citoyens français n’est en soi pas surprenant 1. Qu’il annonce et fasse voter en ce sens de nouvelles lois visant à renforcer les moyens matériels, humains et juridiques des forces de l’ordre ne l’est guère davantage. En revanche, qu’un ministre de l’Intérieur entende introduire dans ces administrations un « nouveau management » et imposer à quelques 237 000 policiers et gendarmes une véritable « culture du résultat » est une expérience plus originale et particulièrement intéressante à tenter d’évaluer. Prolongeant et élargissant un travail initié par Dominique Monjardet (2006), dans l’un de ses derniers textes, sur la seule période 2002-2004, on voudrait ici revenir sur l’ensemble des cinq années durant lesquelles cette « nouvelle politique de sécurité » s’est déployée, pour tenter de l’évaluer à l’aune de ses propres critères de « performance ».

• 2  www.interieur.gouv.fr/sections/a_la_une/toute_l_actualite/ministere/conference-presse-11-01-07

3Dans sa conférence de presse du 11 janvier 2007 2, le ministre de l’Intérieur se félicitait des résultats obtenus depuis 2002, en particulier les quatre suivants : 1) une « baisse de la délinquance » (en particulier la « délinquance de voie publique ») obtenue malgré l’augmentation continue des atteintes aux personnes, 2) une « progression de l’activité des services » entendue comme les faits délinquants révélés par les initiatives policières (et non à la suite de plaintes des victimes), 3) une augmentation du taux d’élucidation (« alors qu’on ne retrouvait qu’à peine un délinquant sur 4 en 2001, on en arrête désormais plus d’un sur 3 »), 4) une augmentation du nombre de personnes gardées à vue et mises en cause.

• 3  Ainsi que nous l’avions déjà signalé il y a quelques années (Mucchielli, 2002, 155), ce comptage d (...)

4Comparant le bilan du gouvernement de gauche précédent (1997-2001) et celui du sien (2002-2006), le ministre déclarait : « Alors que la délinquance avait augmenté de 17,8 % entre 1997 et 2002, elle a baissé de 9,4 % depuis 2002. Cela veut dire que, depuis 2002, plus de 1 153 000 victimes ont été épargnées » 3. Et tout ceci lui semblait découler du nouveau mode de management des forces de l’ordre qu’il impulsait depuis son arrivée Place Beauvau :

• 4  Le décret du 15 mai 2002 (une semaine après la proclamation des élections présidentielles) fait du (...)
• 5  Le décret d’application créant des primes de résultats exceptionnels sera pris finalement le 21 oc (...)

6En 2002, après une campagne électorale au cours de laquelle la droite n’a cessé d’accuser la gauche au pouvoir depuis 1997 d’avoir manqué de « volonté politique » en la matière, le nouveau gouvernement avait donc pour priorité de faire baisser la délinquance. Nommé ministre (d’État) de l’Intérieur, obtenant le commandement « historique » des gendarmes en sus des policiers 4, N. Sarkozy s’est donc attelé à la tâche dès sa nomination. Les années 2001 et 2002 avaient été marquées par une forte agitation tant des policiers que des gendarmes (Monjardet, 2002), agitation qui se singularisait davantage par son caractère public et fortement médiatisé que par le contenu des revendications des fonctionnaires (dénonçant le manque de moyen matériel et humain, le manque de respect, le sentiment d’impunité de la part de nombreux « jeunes », le manque de sévérité de la part de la justice, etc.). Avec la Loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI), dont le projet était annoncé dès le début du mois de juillet 2002 (et qui sera finalement votée le 29 août 2002), le ministre entendait répondre à la question des moyens matériels (rénovation et construction de locaux, augmentation des gilets pare-balles, des armes – avec introduction des Flash-Balls et, par la suite, des Taser –, achats de nouveaux véhicules, paiement des heures supplémentaires, augmentation des primes au mérite 5) et humains (annonce de la création de 13 500 emplois supplémentaires dans la gendarmerie et la police), tout en créant de nouvelles infractions pour donner davantage d’outils juridiques aux forces de l’ordre (Monjardet, 2004). Parallèlement, la Loi d’orientation de programmation de la justice du 9 septembre 2002 allait renforcer les moyens judiciaires de répression de la délinquance, en particulier celle des mineurs. En échange de quoi (la dimension « donnant-donnant » étant toujours explicite dans ses discours), le ministre demanda aux policiers et aux gendarmes d’une part un « engagement total » dans la « guerre contre l’insécurité », d’autre part l’adoption d’une « culture du résultat », cette culture permettant d’orienter cet engagement par « des objectifs quantifiés d’amélioration de votre efficacité, en termes de réduction de la criminalité, d’augmentation du taux d’élucidation, de répartition de vos moyens d’action, de formation ». Le discours du 26 juin 2002, prononcé au Carrousel du Louvre devant quelques 2 000 cadres policiers (suivi par un équivalent le 5 juillet, devant les gendarmes), est très clair :

• 7  Ces mesures, réfléchies à la Préfecture de police de Paris depuis une mission d’étude à New York a (...)

8Demandant à être jugé sur ses résultats, le ministre annonçait ainsi à ses troupes qu’elles le seraient également. Et pour mieux surveiller la réalisation de ces objectifs, le ministre instaurait immédiatement la discussion des résultats de la statistique policière de façon mensuelle (et non plus simplement annuelle). Et ce à la fois en externe, dans la communication de ces chiffres à la presse, et en interne, par la convocation au ministère des préfets (accompagnés des directeurs départementaux de la sécurité publique, pour la police, et des commandants de groupements départementaux, pour la gendarmerie) des cinq départementaux enregistrant les plus mauvais résultats (et des cinq enregistrant les meilleurs), afin de « faire le point, comprendre les raisons des évolutions et provoquer les ajustements de moyens et de méthode permettant de progresser ». A Paris, le préfet de police organisera même des réunions hebdomadaires avec les commissaires responsables d’arrondissements 7.

• 8  Le ministre était là encore tout à fait clair dans son discours d’inauguration de l’OND, le 4 octo (...)

12Bien que, tirant les fruits du travail effectué par le gouvernement précédent (c’est le rapport Caresche-Pandraud [2002]), il ait mis en place en 2003 un Observatoire National de la Délinquance (OND) chargé théoriquement de produire des données « enfin » fiables et échappant à la polémique politique, les discours de N. Sarkozy n’ont cessé en réalité de se référer encore et toujours à la seule statistique policière (dite « état 4001 »), la présentant de fait comme l’instrument par excellence de mesure de l’évolution des crimes et délits 8. De quoi s’agit-il ?

• 9  Le comportement des victimes est très variable selon le type d’infractions concerné (elles déclare (...)
• 10  Autre source potentielle (mais qui semble minime) de divergence entre les statistiques policière e (...)

14Ce premier problème identifié, quelles sont les autres conditions d’enregistrement dans la statistique policière ? Cette production statistique est liée d’abord à la façon dont les services de police et de gendarmerie traitent les plaintes des victimes qui se font connaître 9. Les forces de l’ordre peuvent, primo ne pas donner de suite administrative à la plainte et débouter plus ou moins explicitement le plaignant (qui peut alors déposer directement sa plainte auprès du Procureur de la République 10), secundo consigner simplement la plainte sur le registre de « main courante », tertio la traduire officiellement dans la rédaction d’un procès-verbal. Seul ce dernier mode de traitement – si l’infraction est donc qualifiée de crime ou de délit, mais pas de contravention – donne lieu à l’enregistrement pris en compte dans la statistique. C’est pourquoi, comme le dit justement B. Aubusson de Cavarlay (2005, 10), la statistique policière ne comptabilise pas les « faits constatés » mais les « faits signalés au parquet » ce qui, pour toutes les raisons que l’on vient de voir, n’est pas exactement la même chose. Cette production statistique dépend ensuite de ce que les forces de l’ordre « cherchent et trouvent par elles-mêmes » si l’on peut dire (que ce soit au terme des enquêtes de police judiciaire, sur réquisitions du Préfet ou du Procureur, ou bien – le plus souvent – à l’issue des contrôles et interventions divers effectués au quotidien.

• 11  Des audits internes comme celui réalisé en 1999 en gendarmerie, ou encore le rapport Caresche-Pand (...)
• 12  Outre les extraits publiés dans la presse (par exemple Le Canard enchaîné du 23 avril 2003 ou enco (...)

15En toute logique (par définition, même), ces données ne peuvent donc que réagir aux modifications intervenant dans les délinquances qui se manifestent aux forces de l’ordre, mais aussi dans les effectifs – et la répartition – de ces dernières, dans leurs modes de travail proactifs (leurs priorités d’action) et réactifs (leurs façons de traiter les plaintes ou les faits constatés). A fortiori lorsque chaque agent est sous le contrôle tatillon de sa hiérarchie pour l’obtention des bons chiffres et qu’il y va de sa carrière. Un chercheur, après de nombreuses études de terrain en police comme en gendarmerie, conclut que : « Au sein des unités de police ou de gendarmerie, personne ne croit d’ailleurs à la pertinence de ces données quantitatives. Chaque interview apporte son lot d’anecdotes sur les meilleures méthodes permettant de produire les ‘bons’ chiffres, ceux qui conviennent aux chefs, ou qui permettent d’asseoir les revendications catégorielles. De plus, chaque échelon hiérarchique y ajoute ses propres corrections. Jouent aussi les variations importantes qu’entraînent des décisions apparemment simples de classification et de qualification judiciaire des faits. […] Bref, plus on regarde la machine policière fonctionner, et plus on se surprend du crédit accordé à ces chiffres comme reflet d’une réalité autre que policière » (Mouhanna, 2002, 577). Concrètement, un autre chercheur, qui est aussi officier de gendarmerie, rappelle que la pratique du « bidonnage » des statistiques, ancienne, peut aisément être amplifiée par les responsables locaux qui sont situés à la base du système de collecte des données (ici les commandants de brigade) : « De multiples moyens sont à leur disposition : déqualification de délits en contraventions – en particulier en matière de dégradation –, non enregistrement de plaintes, rassemblement de plusieurs délits sous un seul fait statistique, réduction des enquêtes d’initiative, concentration des efforts sur des séries d’affaires commises pour l’essentiel hors de la circonscription (ce qui permet de comptabiliser les faits résolus, alors que les faits constatés ont été comptabilisés par d’autres unités et d’améliorer le taux de résolution des crimes et délits de la brigade), erreurs d’enregistrement… » (Matelly, 2002, 204). Un remarquable et désormais incontournable inventaire détaillé de ces pratiques vient du reste d’être dressé par ses deux auteurs (Matelly, Mouhanna, 2007, 60-86). A quoi s’ajoute des documents officiels reconnaissant ces pratiques 11, ainsi que de nombreux témoignages de policiers et gendarmes portant non seulement sur l’enregistrement des faits constatés mais aussi sur les indicateurs habituels de la « performance policière » que sont le taux d’élucidation et le nombre de gardes à vue 12.

• 13  Voir notamment trois séries d’enquêtes de terrain récente du côté de la gendarmerie : Dieu, Mignon (...)

16En réalité, toutes les enquêtes de terrain convergent depuis longtemps pour souligner l’absence de fiabilité des évolutions à court terme de la statistique policière dès lors que les résultats ont été fixés par avance et que les personnels ont le sentiment d’y jouer leur avancement de carrière. A côté des quelques zélateurs et des quelques résistants, la grande majorité des policiers et des gendarmes, pour « être tranquilles », donnera à voir ce que la hiérarchie voudra qu’on lui fasse voir 13. Dès lors, comment les statistiques allaient-elles réagir au niveau inédit de leur sollicitation politique à partir de 2002 ?

• 14  Les gendarmes résisteront jusqu’au mois de janvier de l’année suivante, après quoi leur discipline (...)
• 15  Ce théorème de Demonque (alias D. Monjardet utilisant un pseudonyme à l’époque où il travaillait d (...)

17A court terme, la réponse ne fait aucun doute et la démonstration en a déjà été apportée (Monjardet, 2006, 193-194). La rupture statistique fut à la fois forte et instantanée, au moins du côté de la police. A peine le ministre était-il installé dans son bureau et avant même qu’il ait pu prendre la moindre mesure, rédiger la moindre circulaire ou signer le moindre décret, que la statistique, après des années de hausse continue, indiquait pour le mois de mai 2002 une baisse miraculeuse de 0,69 % en zone police (et même de 1,6 % pour la Préfecture de police de Paris). Le mois suivant, alors que la politique du ministre en était toujours au stade des discours, la baisse devenait spectaculaire et atteignait 7,38 % chez les policiers (8,6 % à Paris). A la fin de l’année, la statistique indiquait encore une hausse totale de 1,28 %, mais c’était là la « faute » de gendarmes moins prompts à exécuter les vœux du ministre 14. Et puis l’essentiel était acquis : comme souhaité, la tendance était inversée, donnant au célèbre Théorème de Demonque » sa plus belle vérification 15. Mais cette baisse serait-elle durable ?

• 16  Cette baisse des vols liés à l’automobile ainsi que des cambriolages depuis le milieu des années 1 (...)
• 17  La preuve en est que les tendances observées en France sont rarement exceptionnelles à l’échelle e (...)
• 18  Lancé sur le marché commercial en 1996, le portable est possédé dix ans plus tard par les trois qu (...)

21A l’examen du tableau 2 (voir l’annexe), l’on constate que ce sont essentiellement les vols qui ont baissé entre 2002 et 2006 (de 17 %), tandis que beaucoup d’autres catégories de crimes et délits ont augmenté, parfois de manière très importante. En observant les colonnes qui indiquent les effectifs (et non plus les pourcentages), on constate en effet que cette baisse permet de soustraire environ 500 000 faits entre les deux dates. En d’autres termes, les vols sont si importants sur le plan numérique que leur évolution suffit à elle seule à déterminer l’allure générale de l’ensemble. Et si l’on affine l’analyse en s’intéressant au détail des diverses catégories de vols, l’on constate même que cette baisse globale des vols provient d’une part des vols liés à l’automobile et aux deux roues (passés de 1,08 millions à 744 000, soit une baisse d’environ 31 %), d’autre part des cambriolages (passés d’un peu plus de 432 000 à 335 000, soit une baisse d’environ 18 %). A eux seuls, avec 1,5 millions de faits constatés, ces deux types de vols représentaient près de 37 % de la délinquance enregistrée en 2002, contre 29 % en 2006. Ce sont d’abord ces deux sous-ensembles qui tirent vers le bas l’ensemble de la statistique de la délinquance enregistrée, autorisant l’argumentation ministérielle sur sa réussite globale. Ils interdisent cependant de suivre le discours du ministre dans son schéma explicatif imputant cette baisse à l’efficacité retrouvée de policiers et de gendarmes stimulés et guidés par un nouveau management. En effet, le tableau indique aussi que la baisse des vols liés à l’automobile est en réalité continue depuis 1994. Et, s’il n’était les années 2001 et 2002, il en serait de même des cambriolages 16. Du reste, il s’agit dans les deux cas de types de délinquance dépendant des plaintes des victimes et non des initiatives policières. En réalité, les principaux facteurs déterminant le niveau d’enregistrement policier sont tout à fait extérieurs à l’action policière 17. Il peut s’agir dans certains cas des conditions d’assurance des véhicules et des domiciles. Il s’agit également, et sans doute principalement, d’un facteur technique : la meilleure protection des véhicules et des domiciles des particuliers. Le cas des vols de voitures est connu (Mucchielli, Saurier, 2007, 55-56). Et l’impact de ce facteur est très large. Il joue notamment aussi dans l’évolution de certains types de vols contre les particuliers (avec ou sans violence), en particulier les vols de téléphones portables, dont le marché a véritablement explosé au cours des dix dernières années 18.

• 19  En pratique, ces deux catégories ne sont pas étanches. Lorsque la victime d’un vol à l’arraché de (...)
• 20  Politiquement déconsidérée depuis la fin des années 1990, le lien entre délinquance et processus d (...)

22Si certains vols ont donc fortement baissé ces dernières années, la statistique de police suggère qu’il n’en va pas de même d’autres prédations touchant nos concitoyens dans leur vie quotidienne. Le tableau 2 (voir l’annexe) indique ainsi une hausse continue depuis 1994 des vols contre les particuliers commis avec ou sans violence 19. Ceci laisse penser que les vols continuent à se développer, en particulier dans le double contexte d’une société de consommation en constant développement et de processus d’exclusion socio-économique (échec scolaire, chômage de masse des jeunes peu ou pas diplômés) qui se renforcent depuis un quart de siècle et alimentent une ségrégation sociale et territoriale de plus en plus marquée 20.

• 21  Au ministère de l’Intérieur, on parle des infractions révélées par l’action des services (IRAS) po (...)
• 22  Nous ne parlerons pas ici de l’ensemble des « destructions et dégradations de biens », catégorie p (...)

31Tandis que les évolutions des atteintes aux biens et aux personnes sont donc, pour l’essentiel, indépendantes de l’activité des policiers et des gendarmes, il n’en va pas de même pour celles que connaissent la plupart des infractions que l’on peut regrouper sous l’appellation « délinquances d’ordre public ». La raison en est simple : tandis que pour connaître et éventuellement poursuivre les auteurs de vols, de cambriolages et d’agressions, les forces de l’ordre dépendent presque totalement des plaintes des victimes, les délinquances d’ordre public relèvent au contraire principalement de l’initiative policière, qu’il s’agisse des contrôles effectués sur la voie publique ou des opérations de police judiciaire (qui peuvent prendre des semaines, des mois et dans certains cas des années avant d’aboutir) 21. Dès lors, ayant reçu de véritables injonctions (assorties parfois d’objectifs chiffrés par avance, notamment en matière de police des étrangers) à faire preuve d’une plus grande efficacité répressive, il n’est pas surprenant de constater une augmentation, parfois spectaculaire, de l’enregistrement de certaines de ces infractions entre 2002 et 2006. Trois contentieux illustrent clairement ce processus, qui représentent en 2006 quelques 300 000 faits, soit 8 % de l’ensemble des crimes et délits enregistrés 22.

• 23  Peut-être parce que, s’agissant de la seule catégorie de « violences » dont l’enregistrement relèv (...)

34Enfin, il faut faire une place à part aux infractions envers des personnes dépositaires de l’autorité publique (IPDAP), dont la progression est forte entre 2002 et 2006 (hausse de 15 %) quoiqu’inférieure à la période précédente 23. Il s’agit là d’un contentieux en augmentation régulière depuis le début des années 1990, particulièrement forte à la fin de cette décennie et au début de la suivante (Jobard, Zimolag, 2005). Cette évolution témoigne à la fois d’une dégradation continue des relations entre la police et la population (en particulier certaines catégories de population faisant l’objet beaucoup plus souvent que d’autres de contrôles d’identité), ainsi que d’une habitude prise par les policiers de judiciariser les « frictions » survenant en particulier lors des contrôles et des interpellations, en relation avec les demandes de dommages et intérêts qu’ils réclament souvent au plan civil, parallèlement à la procédure pénale.

• 24  De 1986 à 2006, le nombre de policiers et de gendarmes est au contraire passé de 209 000 à 237 000 (...)
• 25  Là où la culture policière privilégie davantage le flagrant délit (Robert, Aubusson de Cavarlay, P (...)

38Mais cet effondrement de l’élucidation en gendarmerie, de même que le maintien à un niveau très bas de l’élucidation en police, ne doit rien à un relâchement des pratiques, à une mauvaise volonté, à un défaut de management ou à des réductions d’effectifs 24. Dans les années 1950, policiers et gendarmes élucidaient la moitié des crimes et délits constatés, en 2002 seulement un quart. Entre temps, se sont en effet produit deux phénomènes majeurs (Robert, Aubusson de Cavarlay, Pottier, Tournier, 1994, 79sqq). D’abord, l’évolution des modes de vie a été marquée par la très forte concentration de la population en zones urbaines puis périurbaines. Or, à la différence de la vie du village ou de la petite ville de province marqué par une forte interconnaissance et des formes de surveillance communautaire dans un espace réduit dont on ne s’éloignait qu’occasionnellement, la vie dans les grandes villes et désormais aussi dans les nouvelles villes – même de dimension modeste – des zones périurbaines se caractérise par l’anonymat, l’absence de vie communautaire et de surveillance des domiciles et des véhicules, dans un espace beaucoup plus étalé et que l’on déserte en journée pour aller travailler de plus en plus loin. Ensuite, à partir des années 1960, l’on a assisté à une très forte croissance des vols et des cambriolages, en liaison avec la diffusion des nouveaux biens de consommation. Dès lors, policiers et bientôt gendarmes se sont retrouvés face à une délinquance beaucoup plus intense et beaucoup plus anonyme. Troisième élément d’analyse indispensable : indépendamment de l’évolution des techniques (qui ne joue en réalité qu’à la marge dans la plupart des types d’infractions), l’élément principal dans la réussite des enquêtes des policiers et des gendarmes est le concours de la population (Mucchielli, 2006). On comprend dès lors qu’ils soient quelque peu désarmés face à la multiplication d’une petite délinquance anonyme, en particuliers les vols, les cambriolages et, plus récemment, les dégradations. Cette évolution a concerné massivement la police et ses territoires urbains à partir des années 1960, et elle a touché à son tour la gendarmerie dans les années 1980 et surtout 1990. De là le désarroi – qu’a constaté, après d’autres, la dernière grande enquête de terrain (Mucchielli, dir., 2007) – de gendarmes pourtant servis par une doctrine de recherche de proximité et de renseignement dans la population 25, mais qui se heurtent à leur tour à une accumulation de plaintes contre X qu’ils parviennent rarement à satisfaire. Pour toutes ces raisons, la forte remontée du taux d’élucidation depuis 2002 est plus que surprenante. Pour tenter de la comprendre, entrons dans le détail des types d’infractions.

• 26  Il s’agit du recel, du proxénétisme, des infractions à la législation sur les stupéfiants, des dél (...)
• 27  De sorte que c’est en définitive une nouvelle application du Théorème de Demonque que l’on pourrai (...)

39La première surprise à la lecture du détail des taux d’élucidation par catégories d’infraction  (voir tableau 4 en annexe) vient du nombre important de ceux qui excèdent 100 %. Comme le précise bien la Lettre de rappel du 6 septembre 1999, envoyée à tous les services de police et de gendarmerie par la Direction Centrale de la Police Judiciaire, « concernant les index 44, 45, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 69, 70, 71, 74, 75, 76, 77, 79 et 86, le nombre de faits élucidés ne peut être qu’égal à celui des faits constatés. En effet, il s’agit d’infractions qui sont constatées et élucidées dans le même temps » (cité par Matelly, Mouhanna, 2007, 144). 18 des 107 postes d’infraction devraient donc afficher un taux d’élucidation de 100 % 26. De fait, on les retrouve dans le tableau 3 (voir l’annexe) (qui ne détaille qu’une partie des infractions), le travail clandestin en plus. A quoi sont dues ces « anomalies » ? L’argument officiel du ministère de l’Intérieur – le fait qu’il s’agirait de « rattrapages » d’une année sur l’autre, certaines infractions pouvant être élucidées longtemps après leurs constatations – ne tient pas. S’il est en soi exact (notamment en matière criminelle où les enquêtes peuvent être très longues), il ne permet pas de rendre compte d’erreurs qui, loin d’être exceptionnelles et de se compenser d’une année sur l’autre, sont au contraire constantes et se cumulent d’une année sur l’autre. Une raison classique est le double comptage d’une même infraction par plusieurs services (Aubusson de Cavarlay, 1997, 2). Cette raison suffirait à clore cette parenthèse sur les « anomalies » si ces dernières se distribuaient de manière aléatoire dans le temps. Or tel n’est pas le cas. Matelly et Mouhanna (2007, 159sqq)) ont construit une série de ces anomalies de 1995 à 2005, qui montre deux choses. La première, que relèvent ces chercheurs, est que ces surestimations du taux d’élucidation ont cru fortement à partir de 2003, tandis qu’elles avaient baissé les cinq années précédentes. Ainsi, la hausse générale du taux d’élucidation s’accompagne d’une hausse parallèle des « anomalies » conduisant à « gonfler » davantage encore les taux d’élucidation. La seconde est que la courbe de la surestimation de l’élucidation épouse étrangement la périodicité gouvernementale. Forte en 1995 et 1996, sous un gouvernement de droite ayant déjà mis la pression sur l’efficacité policière, la surestimation diminue de 1997 à 2002 sous le gouvernement de gauche, pour repartir à la hausse après le retour de la droite au pouvoir, dans le contexte du « nouveau management de la sécurité ». Il est donc difficile de ne pas conclure à l’existence d’arrangements internes destinés à aider à mieux répondre à des objectifs fixés par avance 27.

• 28  Dans sa conférence de presse de janvier 2007, le ministre de l’Intérieur annonçait avoir créé envi (...)

40Cette première énigme résolue, revenons au tableau 4 (voir l’annexe) qui donne des détails sur les changements survenus entre 2002 et 2006 en matière d’élucidation, tant en pourcentage qu’en effectifs. Au total, à effectifs presque constants 28, les policiers et gendarmes ont élucidé quelques 200 000 faits supplémentaires (198 462 pour être précis). Sur quelles catégories d’infractions les ont-ils réalisées ? Le tableau 4 (voir l’annexe) n’indique que des hausses, mais dont les pourcentages et les effectifs varient considérablement. De surcroît une hausse forte du taux d’élucidation d’une infraction ne contribue pas forcément beaucoup au total si les effectifs sont faibles. Pour faciliter la lecture, nous avons constitué le tableau 5 (voir l’annexe) qui présente les « dix meilleures hausses » du nombre de faits élucidés entre 2002 et 2006, en les répartissant en deux catégories selon que les infractions sont découvertes à l’initiative des services ou bien par le biais des plaintes des victimes. Ces 10 infractions (sur les 107 de cette nomenclature statistique) expliquent à elles seules environ 80 % des 200 000 faits élucidés supplémentaires de 2006.

• 29  A propos d’émeutes, faute de pouvoir évaluer la part de la proactivité (flagrant délit) et celle d (...)

41Du côté des initiatives policières, nous constatons sans surprise – compte tenu de ce que nous avons vu en matière d’évolution des faits constatés – que les policiers et les gendarmes ont surtout fait remonter leur taux d’élucidation en poursuivant davantage de fumeurs de joints et d’étrangers en situation irrégulière (voir tableau 5 en annexe). A elles seules, ces deux catégories d’infractions expliquent près de 35 % des 200 000 faits élucidés supplémentaires de 2006. Le reste est constitué par les IPDAP, la détention d’armes et le travail clandestin (que l’on peut supposer aller de pair avec la situation irrégulière des étrangers), le tout expliquant au total 42 % de l’augmentation du nombre de faits élucidés. En d’autres termes, s’agissant d’infractions qui sont essentiellement découvertes par la biais des contrôles d’identité sur la voie publique, nous pouvons conclure ici que l’augmentation de l’élucidation procède simplement de l’intensification des contrôles d’identité sur la voie publique et de la verbalisation plus intensive des infractions découvertes (ou provoquées) à cette occasion. On peut de surcroît ajouter que cette intensification de la pression policière quotidienne s’est probablement faite sur les populations qui constituent les « cibles » et les « clientèles » ordinaires des policiers en tenue et des BAC (brigades anti-criminalité), en particulier les jeunes hommes issus de l’immigration (Zauberman, Lévy, 2003). C’est en effet sur eux que s’est le plus intensifiée la surveillance policière quotidienne au cours des cinq années étudiées, avant comme après les émeutes de novembre 2005 29.

• 30  La cinquième étant les vols simples contre les particuliers, dont on se souvient (tableau 2) qu’il (...)

42Du côté des plaintes des victimes, le tableau 5 ( voir l’annexe) montre que quatre des cinq infractions citées sont des atteintes aux personnes 30. Avec plus de 34 000 faits élucidés en plus en 2006, les coups et blessures volontaires contribuent pour 17,5 % à la hausse globale du nombre de faits élucidés par rapport à 2002. Viennent ensuite les violences verbales (menaces, chantages et atteintes à la dignité) qui apportent 10,5 %. Et enfin les infractions contre la famille et l’enfant avec 4 % (soit 7 708 faits élucidés supplémentaires, dont près des deux tiers sont constitués par les délits au sujet de la garde des enfants et les non versements de pension alimentaire). Les policiers et gendarmes ont donc davantage élucidées des atteintes aux personnes dont les auteurs présumés sont le plus souvent connus car dénoncés par les victimes. Certes, ces atteintes aux personnes ayant augmenté dans les faits constatés entre 2002 et 2006, un effet de structure joue en partie ici. Toutefois, les taux d’élucidation ont augmenté dans toutes les catégories d’atteintes aux personnes, de 4 à 8 %. Rien ne permettant de penser que la nature de ces infractions s’est modifiée en l’espace de cinq ans, reste donc à expliquer ces performances supérieures en 2006 par rapport à 2002. Deux hypothèses se présentent logiquement : soit ces fonctionnaires ont réellement consacré davantage de temps et d’énergie pour instruire ces dossiers, soit ils ont traité autrement une partie des plaintes (en mains courantes, ou bien en contraventions de 5^ème classe comme on l’a vu), quand ils n’ont pas simplement débouté les victimes venant leur signaler les faits les plus bénins pour se concentrer sur les autres (hypothèse qui vaudrait également pour une partie des vols). La seconde hypothèse rejoint un questionnement général posé au début de ce texte. La première peut trouver un argument dans l’observation de l’évolution des gardes à vue.

• 31  Voir par exemple F. Tassel, Le ministre qui n’aime pas la justice, Libération, 22 septembre 2006.
• 32  Une illustration en « effet de loupe » (ou en miroir grossissant) de ce décalage croissant entre l (...)
• 33  C’est particulièrement vrai s’agissant de la justice des mineurs (Mucchielli, 2007a).

45On devine ici que, de manière générale, cet écart croissant entre la pression policière et les mises en détention provisoire ne peut que renforcer l’accusation traditionnelle adressée aux magistrats par les policiers, au terme de laquelle les premiers remettraient presque toujours en liberté ceux que les seconds leur livreraient pourtant pieds et poings liés. S’en suit logiquement la dénonciation du « laxisme de la justice », reprise fortement au cours du dernier trimestre 2006 par un ministre de l’Intérieur entré dans la phase finale de sa campagne électorale pour la présidence de la République 31. On peut toutefois avancer une toute autre interprétation de cette évolution, consistant à penser que si la forte augmentation du nombre des gardes à vue traduit incontestablement une intensification de la pression policière et que la forte augmentation du nombre de personnes mises en cause traduit logiquement la hausse des taux d’élucidation, cela ne présume en rien de la gravité des faits pour lesquelles les personnes sont présentées à la justice, ni de la solidité des enquêtes policières. Dès lors, si une bonne partie des faits supplémentaires amenés par les policiers sont en réalité de faible gravité et/ou que les dossiers sont davantage montés dans la précipitation et comportent donc de plus en plus d’irrégularités procédurales ou de preuves insuffisantes (la rançon de la précipitation et de la fabrique du chiffre pour le chiffre imposée par ce « nouveau management » de la sécurité 32), il devient beaucoup moins surprenant que les magistrats ne suivent pas automatiquement les policiers dans la politique de « tolérance zéro » que leur imposent leur ministre et leur hiérarchie. Du moins pas dans le sens, carcéral, que d’aucuns attendraient. Car si la justice ne cesse, en réalité, de tenter de satisfaire l’injonction politique d’une réponse pénale systématique, elle le fait au moyen d’un élargissement de la gamme des mesures et sanctions à sa disposition, réservant le recours à la détention provisoire aux faits avérés les plus graves et aux personnes lui apparaissant comme les plus dangereuses 33.

• 35  C’est le contraire qui eut été surprenant. En effet, les recherches internationales convergent dep (...)
• 36  Ainsi qu’en témoignent l’augmentation générale de la population carcérale (de 48 594 détenus au 1^e (...)

47A l’heure du bilan, s’imposent d’abord deux constats empiriques. Le premier est que l’évolution des délinquances dépend d’une multitude de facteurs dont la plupart échappent à l’action policière. Ainsi la baisse tendancielle des vols de voitures et des cambriolages n’a pas de relation directe avec les initiatives des forces de l’ordre, de même que l’évolution des violences déclarées procède de transformations profondes de la société française sur lesquelles les policiers et les gendarmes n’ont pratiquement aucune prise (sauf en matière d’accueil des victimes). Le second est que, sauf sans doute en matière de police des étrangers et d’usages de drogues, il n’existe pas de corrélation directe entre le niveau de pression policière et l’efficacité de leur action. Ainsi la forte augmentation des contrôles, des interpellations et des gardes à vue a certes permis – moyennant tous les arrangements avec l’enregistrement statistique que l’on a étudié – d’afficher des indicateurs de performance conformes aux vœux du ministre, mais elle n’a pas débouché sur une transformation des délinquances poursuivies (sauf dans les deux matières d’ordre public citées). De manière générale, l’idée que l’intensification de l’action de la police serait le principal facteur (direct par dissuasion ou indirect par effet des arrestations) de réduction du volume global de la délinquance est donc une idée fausse 35. Le seul impact indiscutable de cette politique est l’intensification de la répression de la petite délinquance par la police et, en partie, par la justice 36.

• 37  L’histoire de cette entreprise administrative et politique reste cependant à écrire (quelques élém (...)
• 38  La gauche est arrivée pour la première fois au pouvoir sous la Vème République en 1981. Depuis, de (...)
• 39  AFP, 30 juillet 2007.
• 40  En témoigne cette « Fiche d’évaluation opérationnelle » à remplir quotidiennement, expérimentée à (...)

48Ensuite, l’expérience du « nouveau management de la sécurité » aura eu pour conséquence paradoxale de ruiner la crédibilité de son outil d’évaluation. En effet, que la statistique policière soit convoquée par un ministre de l’Intérieur pour évaluer – ou du moins fournir des indications sur – sa politique de sécurité, ou sur celle de son prédécesseur, n’est en soi pas nouveau. Tel n’était sans doute pas le but recherché lorsque, au début des années 1970, le ministère de l’Intérieur a réussi à construire ce recueil de données publié ensuite chaque année jusqu’à aujourd’hui (prenant ainsi le relais d’une statistique judiciaire devenue confidentielle) 37. Mais c’est bien ce à quoi cette statistique sert principalement sur le plan politique, surtout depuis que les élections nationales consacrent régulièrement l’alternance droite/gauche et que le thème de la sécurité constitue le cœur de l’argumentaire électoral de droite 38. Loin d’introduire une quelconque rupture, et tout en donnant l’illusion d’entendre les critiques formulée par la mission parlementaire mise en place par le gouvernement précédent (en mettant sur pieds l’OND, avec les limites déjà évoquées), N. Sarkozy a poussé cette logique plus loin que personne n’avait jamais osé le faire, allant jusqu’à fixer à l’avance des objectifs nationaux indiquant non seulement une tendance mais désormais aussi un résultat déjà chiffré. Devenu Président de la République, il a en effet écrit à son successeur au ministère de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, une lettre de mission indiquant que : « la délinquance doit continuer de baisser, de 5 % en deux ans pour la délinquance générale, de 10 % pour la délinquance de voie publique » (de même que « le taux d’élucidation des crimes et délits devra pour sa part être porté à 40 % ») 39. Et pour être bien sûr d’y parvenir, outre les arrangements possibles avec la statistique, les fonctionnaires de terrain voient désormais leurs évaluations (et leurs primes) directement reliées à la nature de leurs interventions quotidiennes 40.

• 41  Dans un sondage réalisé les 27-28 janvier 2006 (BVA, Observatoire des personnalités politiques), à (...)
• 42  Ce n’est sans doute pas un hasard si, au cours du premier semestre de l’année 2007, dans une nouve (...)

49Dès lors, on comprend mal comment les commentateurs (notamment les journalistes) peuvent et pourront encore faire semblant de croire à la « belle histoire » qui leur est racontée (Salmon, 2007) et accorder le moindre crédit à des chiffres qui n’ont à l’évidence plus de rapport ni avec la réalité délinquante, ni même avec la réalité policière. La statistique de police est devenue un pur outil de contrôle administratif interne et de communication politique externe. Sur ce dernier plan, la stratégie s’est révélée très efficace. A défaut de convaincre l’opinion publique que son bilan était positif et son action réellement efficace 41, le ministre a surtout réussi à imposer l’idée qu’il avait agi plus que ses prédécesseurs et agirait mieux que ses rivaux à l’avenir. Reste que le prix de cette stratégie (que l’on pourrait qualifier stratégie de la terre brûlée) est la perte de crédibilité de la statistique policière en tant qu’instrument de mesure de la délinquance et de la performance policière et, au-delà, un dangereux exemple d’instrumentalisation des statistiques publiques donné à la classe politique française 42.

• 43  Voir supra note 7. L’expérience new-yorkaise de réforme du management de la police est originale d (...)

50Enfin, la politique menée par N. Sarkozy de 2002 à début 2007 amène à revenir une dernière fois sur cette tentative originale d’introduction du management dans l’administration. Pour la concevoir, N. Sarkozy a emprunté à l’air du temps. L’idée d’introduire un nouveau mode de management dans la direction des forces de sécurité, en mesurant et en sanctionnant leurs « performances », est en effet typique de la mode anglo-saxonne du New Public Management, qui s’est considérablement développée dans les années 1990 (Boltanski, Chiapello, 1999 ; Power, 2005 ; Robert, 2007), et qui a trouvé une illustration particulière mais très célèbre dans le management de la police de New York introduit par son chef W. Bratton à la demande du nouveau maire R. Giuliani 43. L’on a déjà rappelé que N. Sarkozy voulut s’en inspirer. Mais la version française n’en constitue qu’une importation assez superficielle dans la mesure où elle a opéré une triple simplification.

• 44  Outre l’ouvrage classique de Skogan et Hartnett sur Chicago (1997), on consultera également le man (...)

51La première simplification est celle qui a consisté à appliquer un modèle uniforme et autoritaire de management sur l’ensemble du territoire national, au lieu de chercher à déterminer des objectifs adaptés aux réalités locales en concertation avec les responsables locaux. Dans d’autres pays, les programmes de police de proximité ont au contraire connu des succès au moins partiels lorsqu’ils ont été élaborés en partenariat à l’échelle locale 44.

• 45  L’échec Français n’est pas isolé. En Espagne, la réforme « Policia 2000 » reposait sur une doctrin (...)

52La seconde simplification est celle qui a consisté à évaluer la performance policière sur la seule base de la statistique de police, c’est-à-dire sur un compteur administratif de l’activité policière que les agents de base remplissent eux-mêmes et qu’ils font remonter ensuite tout le long de la hiérarchie. Dans un tel système, « la priorité donnée à l’évaluation chiffrée conduit à privilégier la quantité aux dépens de la qualité », et « la production des ‘bons chiffres’ prend petit à petit le pas sur les objectifs des appareils policiers » (Matelly, Mouhanna, 2007, 10, 255). En effet, par définition, un tel système ne peut qu’engendrer soumission à la hiérarchie et arrangements divers avec la réalité, le fondement de la politique de sécurité (la réduction des risques pour les citoyens) étant de plus en plus perdu de vue ou, pour le dire autrement, relevant de plus en plus du seul bon vouloir ou de la seule conscience professionnelle des agents 45.

• 46  C’est là aussi un constat international bien établi qui permet d’estimer que l’ensemble des forces (...)
• 47  Dominique Monjardet (1996) en distinguait trois : la police judiciaire, la police de maintien de l (...)

53La troisième simplification est celle qui a consisté à réduire non seulement l’évaluation de la performance policière mais même, plus largement, le métier de policier et de gendarme, à son volet répressif. Certes, les outils actuels ne valorisent et ne permettent d’« évaluer » que ces aspects répressifs : élucidation, gardes à vue, mises en causes, personnes écrouées. Mais les policiers et les gendarmes savent, eux, que – sauf bien entendu dans les services uniquement et intégralement spécialisés dans l’enquête judiciaire (brigades criminelles en police, brigades et sections de recherche en gendarmerie) – la plus grande partie de leur temps est consacré à d’autres missions 46. Ce décalage entre, d’une part, une image globale et une évaluation portant uniquement sur le volet répressif et, d’autre part, une activité quotidienne débordant totalement ce schéma, crée une sorte de tension identitaire générale qui est classique chez les policiers et les gendarmes. Et l’on sait que leur socialisation professionnelle tend à renforcer au fil du temps le repli sur ce volet répressif et cette image du « policier chasseur de délinquants » seul valorisé par l’institution (Monjardet, 2005, 298). Toutefois, d’autres représentations identitaires, correspondant à d’autres aspects du travail quotidien, ont toujours coexisté et beaucoup de fonctionnaires sont attachés au lien avec la population, aux valeurs de secours et de protection (en particulier chez les gendarmes). Il y a en réalité plusieurs métiers de police 47, qui nécessitent donc plusieurs identités professionnelles et plusieurs systèmes d’évaluation des performances. La reconnaissance de ces besoins différents, de ces valeurs différentes, de la nécessité de créer des indicateurs de performance différents et des partenariats non limité à la sécurité stricto sensu est ainsi au cœur de toute la réflexion sur la police « communautaire » (en France, police « de proximité » ou encore « de tranquillité publique ») dans les pays occidentaux depuis une trentaine d’années. Dès lors, comme l’avait déjà compris D. Monjardet (2006, 199-201), la politique de sécurité conduite par N. Sarkozy constitue sans doute en réalité une régression dans la mesure où, outre le discrédit de la statistique de police, elle menace de rendre encore plus étriquée la culture professionnelle des policiers, de disqualifier la notion de prévention, d’éloigner un peu plus l’institution policière de la notion de service public et ainsi de dégrader davantage encore les relations générales entre la police et la population.