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Dossier : Les arbitres de l’illégalisme : nouveau regard sur les manières de faire du contrôle social

L’impunité environnementale. L’État entre gestion différentielle des illégalismes et désinvestissement global

Environmental impunity. The state between differential management of illegalisms and global withdrawal
Sylvain Barone

Résumés

Cet article cherche à rendre compte de l’impunité persistante qui règne en matière d’environnement dans un contexte marqué, paradoxalement, par un durcissement tendanciel du cadre juridique. Se focalisant sur le traitement judiciaire, et notamment pénal, des illégalismes environnementaux, il met en avant cinq principaux facteurs : le manque de moyens des polices de l’environnement ; le ménagement de certains groupes d’intérêt ; la doctrine judiciaire conduisant à privilégier, dans ce domaine, les procédures transactionnelles ; la déconnexion des magistrats par rapport aux questions environnementales ; la faible coordination entre les acteurs locaux des politiques pénales environnementales. En fin de compte, cet article met en lumière un État oscillant entre gestion différentielle des illégalismes et désinvestissement global.

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Texte intégral

1. Introduction

  • 1 Le titre de cet article est inspiré du récent ouvrage d’Alexis Spire et Katia Weidenfeld sur l’impu (...)
  • 2 « Synthron, l’AZF de Château-Renault », Le Monde, 16 mai 2014. Robert Moor, âgé de 85 ans au moment (...)
  • 3 Il existe d’autres cas où le juge pénal a pu avoir la main assez lourde. Citons par exemple l’emblé (...)

1Le 10 mars 2016, l’entreprise Synthron, filiale de Protex, est condamnée par le tribunal correctionnel de Tours à plusieurs amendes d’un montant total de 450 000 euros pour différentes infractions relatives au droit de l’environnement et au droit du travail1. Elle est également condamnée à verser 44 000 euros de dommages et intérêts à quatre associations de protection de la nature. Le PDG de cette usine de produits chimiques située près de Château-Renault, en Indre-et-Loire, est lui condamné, à titre personnel, à une amende de 237 000 euros et à une interdiction de gérer pendant deux ans. Est ici réprimée la désinvolture d’une entreprise affichant 160 millions de chiffre d’affaires et de son dirigeant affirmant « qu’il y a des choses plus importantes à faire avec cet argent » que se conformer à la réglementation2. Il s’agit là d’un cas rare, qui se distingue, par l’ampleur des atteintes, le comportement du délinquant et sa dimension médiatique, de celles que traitent, au quotidien, les juridictions pénales3.

  • 4 À l’image de la directive-cadre européenne sur l’eau de 2000, qui demande aux États-membres de mett (...)
  • 5 Comme, récemment, la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016 qui rehausse le niveau de ce (...)
  • 6 Dans le domaine de l’eau par exemple, la Cour des comptes recommandait en 2009 « d’accentuer la rép (...)

2D’une part, depuis les années 2000, les condamnations en matière environnementale se sont stabilisées à un niveau peu élevé. Les peines prononcées sont elles aussi stables à un niveau faible, à quelques exceptions près (Guihal, 2014). Les jugements sont souvent en demi-teinte. Si le mis en cause est jugé de bonne foi, s’il se comporte comme attendu, si l’intentionnalité et/ou l’enrichissement personnel ne sont pas démontrables, les sanctions demeurent minimes, quand elles existent. Les peines d’emprisonnement s’avèrent rarissimes, ce qui semble être la norme en Europe (Faure, Heine, 2005 ; Billiet, Rousseau, 2011). Non seulement les décisions de justice ne sont pas propres, aujourd’hui, à décourager les infractions, mais elles sont même de nature, dans certains cas, à les encourager. D’autre part, et de manière peut-être plus importante encore tant cela structure tout le fonctionnement judiciaire en amont (Lynch et al., 2016), la plupart des atteintes à la nature ne sont pas détectées ou bien, si elles le sont, ne font quasiment jamais l’objet de poursuites pénales. Une impunité de fait semble prévaloir en matière d’environnement. Celle-ci s’inscrit à rebours d’évolutions internationales qui appellent, de textes en sommets, à rendre le droit de l’environnement davantage effectif voire répressif (Guihal, 2008). Elle va, de la même façon, à l’encontre de directives européennes4 et d’évolutions législatives nationales5 allant dans le même sens. De nombreux rapports publics prônent aujourd’hui un renforcement des sanctions dans les cas d’atteinte à la nature6.

3La situation interroge d’autant plus que, dans le même temps, une véritable frénésie sécuritaire s’exprime dans d’autres domaines depuis les années 2000 (Mucchielli, 2008). Cette disjonction renvoie au classique traitement différencié entre ce que Foucault appelle les « illégalismes de biens » (se manifestant par des vols par exemple) et les « illégalismes de droits » (se manifestant par des fraudes, des évasions fiscales, etc.) (Foucault, 1975). La notion d’illégalisme a été définie au départ par Foucault comme un ensemble de pratiques illicites associées à des groupes sociaux distincts et liées soit à une incapacité à sanctionner, soit à une tolérance ou des complicités visant à préserver l’ordre social. Le développement du capitalisme aurait conduit à ne plus accepter les illégalismes de biens alors que les illégalismes de droits auraient continué de bénéficier d’une grande mansuétude. La notion d’illégalisme est intéressante en ce qu’elle permet d’appréhender des pratiques qui soit transgressent délibérément la loi, soit la contournent ou la détournent (Foucault, 2013). Elle met en même temps l’accent sur le fonctionnement des institutions, sans se limiter aux seules institutions judiciaires (Fischer, Spire, 2009). Les illégalismes environnementaux dont il sera ici question correspondent assez bien à la description faite par Foucault des illégalismes de droits : « pour les illégalismes de biens […] les tribunaux ordinaires et châtiments ; pour les illégalismes de droits […] des juridictions spéciales avec transactions, accommodements, amendes atténuées, etc. » (Foucault, 1975, 104) – si ce n’est, nous le verrons, une spécialisation incomplète du circuit judiciaire en matière d’environnement. Par ailleurs, le cas de l’environnement illustre le fait que les illégalismes de droits ne sont plus l’apanage d’une classe sociale dominante et que ce type d’illégalismes s’est amplement démocratisé (Fischer, Spire, 2009).

4Que dire des illégalismes environnementaux dans ce contexte de profonde évolution du cadre juridique ? Le maintien d’un espace de tolérance renvoie-t-il à une incapacité de l’état à réguler des comportements illicites ? Relève-t-il d’un consentement visant à préserver l’ordre social ? En fin de compte, comment sont gérés ces illégalismes, étant entendu que cette gestion « renvoie à un répertoire d’actions qui va de la sanction à la transaction, et qui ne saurait se réduire à la manifestation uniforme du pouvoir étatique » (Fisher, Spire, 2009, 14) ? Nous nous intéressons ici aux problématiques pénales liées aux illégalismes environnementaux, et plus spécifiquement à la manière dont ces illégalismes résistent à l'application du droit et aux qualifications pénales. Comme Pierre Lascoumes (1997, 232-233), nous parlerons de délinquance « lorsqu'une qualification pénale parvient à être appliquée avec succès à la situation » et d'illégalisme « quand la pratique concernée résiste ou échappe à l'application du code juridique, soit parce que cette pratique est restée sans visibilité sociale, soit parce qu'aucun acteur social (victime ou agence de contrôle) n'a su ou pu appliquer ce code en raison de la résistance de l'auteur ». Quoiqu'il en soit, répondre à ces questions implique de prendre en compte l’ensemble de la chaîne de traitement des atteintes à la nature, depuis les conditions dans lesquelles s’opère la recherche de situations irrégulières jusqu’aux décisions des magistrats.

  • 7 La police administrative de l’environnement est mise en œuvre sous l’autorité du préfet (la police (...)

5Les travaux de Pierre Lascoumes apportent des éléments importants à l’analyse de ces illégalismes. Ce dernier s’est beaucoup penché sur le décalage entre un certain nombre d’affichages en matière de politiques environnementales et une réglementation sans cesse négociée avec les gros pollueurs, en particulier industriels (Lascoumes, 1994). Il montre comment le droit est avant tout mobilisé pour gérer des intérêts en co-présence. Outre les « dilemmes » des fonctionnaires à l’égard de certains acteurs et groupes professionnels et l’éclatement des responsabilités de police, ses travaux pointent les « passes du droit » (Lascoumes, Le Bourhis, 1996), et, en fin de compte, une mise en œuvre aléatoire et toujours contingente de la réglementation. Dans la lignée de ces réflexions, il s’agit de mieux comprendre comment les acteurs étatiques repèrent et traitent, concrètement, les cas d’atteinte à la nature, et quels sont les effets de ce traitement. Précisons toutefois que l’analyse porte plus spécifiquement ici sur les derniers maillons de la chaîne de prise en charge, à savoir les maillons judiciaires. Nous ne nous intéressons aux acteurs administratifs, au premier rang desquels les services techniques déconcentrés de l’Etat, que dans les interactions qu’ils peuvent avoir avec les acteurs et les procédures judiciaires. Nous laissons donc de côté, ici, l’analyse de leur rôle en matière de police administrative7 – de la même façon que nous n’abordons pas la manière dont la justice administrative traite les illégalismes environnementaux, pour nous concentrer sur la sphère pénale.

6Notre démarche est également proche de travaux récents sur les illégalismes fiscaux (Spire, 2009 ; Spire, Weidenfeld, 2015). Pour expliquer l’impunité fiscale, Alexis Spire et Katia Weidenfeld insistent sur les effets de mécanismes bureaucratiques dont les contribuables les plus puissants savent tirer parti. La situation d’impunité résulte selon eux d’une équation d’abord budgétaire, l’objectif premier étant de régulariser la situation des délinquants fiscaux afin de faire entrer rapidement de l’argent dans les caisses de l’État. À la fin, la sanction pénale, à laquelle est attachée une dimension morale, n’intervient que dans des cas très exceptionnels – à l’inverse à nouveau de la majorité des infractions de droit commun comme les atteintes aux biens et aux personnes. Nous observons des phénomènes comparables dans le domaine de l’environnement, où l’indulgence semble révéler un classement parmi les domaines à faible réprobation sociale (Boutelet, Fritz, 2005 ; Van Bosterhaudt, 2014).

7Nos réflexions reposent sur des éléments empiriques rassemblés dans le cadre d’une enquête sur le traitement judiciaire (par les acteurs de la justice pénale, essentiellement) des atteintes à l’eau et aux milieux aquatiques (Encadré). Lorsqu’elles font l’objet d’une qualification pénale, ces atteintes relèvent la plupart du temps de contraventions de cinquième classe et de délits. Considérées comme de faible ou de moyenne portée ces affaires représentent en même temps l’immense majorité des dossiers environnementaux traités par les juridictions pénales.

L’enquête de terrain

Réalisée entre 2014 et 2016, notre enquête repose sur une série d’entretiens auprès d’acteurs ciblés (1), l’observation d’audiences pénales (2) et un travail d’analyse documentaire (3) :

  • 8 Créé en 2006 pour accompagner la mise en œuvre des politiques de l’eau en France, l’Onema avait pou (...)

1) Nous avons réalisé une trentaine d’entretiens semi-directifs en Seine-Maritime et, de manière plus diffuse, en Haute-Garonne, dans le Tarn-et-Garonne, le Lot, le Lot-et-Garonne, l’Aveyron et la Lozère, autrement dit des terrains présentant une certaine variété de situations, avec des problématiques à la fois agricoles, industrielles et urbaines. 14 magistrats (parquet, siège, responsables de formation à l’École nationale de la magistrature), 6 juristes d’associations agréées de protection de l’environnement, 6 inspecteurs de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (Onema)8 et 4 avocats ont été rencontrés.

2) Nous avons par ailleurs assisté à une dizaine d’audiences, essentiellement au tribunal correctionnel, dans le cadre d’affaires d’atteinte à l’eau et aux milieux aquatiques. Ces observations ont été précédées ou suivies d’échanges avec les inspecteurs de l’environnement en charge du dossier et les représentants des parties civiles. Nous avons cherché à introduire autant de variation que possible, à la fois dans la localisation des affaires, la taille des tribunaux, le degré de juridiction, dans la nature des infractions soulevées et dans l’identité des prévenus (agriculteurs, industriels, collectivités locales, sociétés d’aménagement régional).

3) Enfin, nous avons recueilli et exploité un maximum de documents de différents types : circulaires, notes de doctrine et mémentos du ministère de la Justice et du ministère de l’Écologie, statistiques du casier judiciaire national, protocoles d’accord quadripartites départementaux relatifs au traitement des atteintes à la nature, bilans annuels effectués par les parquets, coupures de presse, mais aussi procès-verbaux de constatation d’infraction, écritures d’avocats et jugements concernant les dix affaires ayant fait l’objet d’observations en audiences.

8Nous montrons dans cet article que le traitement pénal des illégalismes environnementaux est structuré par cinq facteurs, sur lesquels nous revenons successivement : le manque de moyens alloués aux polices de l’environnement ; le ménagement de certains groupes d’intérêt de la part des autorités politiques et administratives ; une doctrine judiciaire privilégiant une remise en état rapide des milieux conduisant à privilégier les procédures transactionnelles ; la déconnexion des magistrats par rapport aux questions environnementales ; la faible coordination entre les acteurs des politiques pénales environnementales. Ces facteurs sont en partie liés entre eux. Nous les distinguons ici pour les besoins de l’analyse.

2. Des polices sans moyens

  • 9 Depuis la création de l’AFB en janvier 2017, l’Onema et les Parcs nationaux, mais aussi l’Atelier t (...)
  • 10 Rapport interministériel, Renforcement et la structuration des polices de l’environnement, 2005 ; R (...)

9Le repérage des infractions environnementales incombe à différents organismes compétents en matière de police judiciaire : la gendarmerie nationale, la police nationale (rarement), les inspecteurs de l’environnement de l’Onema, de l’ONCFS (Office national de la chasse et de la faune sauvage) ou encore des Parcs nationaux9. Avant 2012, chaque police spéciale de l’environnement disposait de son propre dispositif administratif et judiciaire. Plusieurs dizaines de catégories d’agents étaient désignées pour intervenir dans l’une ou plusieurs de ces polices. Plusieurs rapports ont pointé l’éclatement et l’inefficacité de ces polices de l’environnement10, conduisant, à la suite de l’ordonnance du 11 janvier 2012, à la création du corps des inspecteurs de l’environnement. Sous l’autorité des parquets, les agents de ces organismes procèdent aux contrôles et rédigent le cas échéant des procès-verbaux de constatation qu’ils envoient au procureur qui, lui, décide des suites.

2.1. Un cas emblématique : l’Onema

  • 11 La DDT est un service déconcentré de l’État placé sous l’autorité du préfet. Il s’agit d’une direct (...)

10Le cas de l’Onema est éclairant. Créé en 2006, cet organisme remplace l’ancien Conseil supérieur de la pêche (CSP) tout en élargissant son périmètre d’intervention. Ses missions sont extrêmement diverses : appui technique aux politiques de l’eau, connaissance environnementale, police de l’eau ou encore recherche-développement. Il dispose pour cela d’un budget de 110 millions d’euros et de 900 agents. Les services départementaux de l’Onema exercent leurs actions de contrôle sous l’autorité du procureur en matière de police judiciaire et en appui technique des services techniques de l’État (directions départementales des territoires – DDT –, principalement11) en matière de police administrative sous l’autorité du préfet. Chaque année, 5 000 à 6 000 constats d’infraction sont adressés par les inspecteurs de l’environnement de l’Onema aux parquets :

Notre rôle, c’est d’être un peu le porte-parole […]. Alors que dans d’autres domaines, les gendarmes n’ont pas besoin d’expliquer pourquoi ils font une procédure pour telle ou telle suite, nous, il faut qu’on sache expliquer pourquoi il y a des affaires qui sont graves et d’autres qui sont effectivement moins graves.

(Entretien avec un responsable de service départemental de l’Onema, septembre 2015)

  • 12 Onema, Rapport d’activité et de performance 2013, p. 63 (http://www.onema.fr/sites/default/files/on (...)
  • 13 La France n’a de ce point de vue rien à envier aux États-Unis, où l’Environmental Protection Agency (...)
  • 14 L’Onema affichait ainsi l’objectif de passer de 905 équivalents temps plein en 2012 à 865 en 2015 ( (...)

11Le port de l’uniforme, de l’insigne tricolore et de l’arme de service ainsi que la possibilité, après 2013, de procéder à des auditions de prévenus et de témoins pouvaient laisser penser que ses missions de police judiciaire étaient en voie d’être confortées. Cela n’était cependant pas de nature à compenser de faibles moyens en personnels. Au sein de l’établissement, 250 équivalents temps plein sont dédiés à la police de l’eau, principalement dans les services départementaux12. Cela représente en moyenne 2,5 équivalents temps plein par département et un équivalent temps plein pour 1 000 km de rivière13. Il en résulte deux conséquences. D’une part, les agents sont soumis à de fortes charges de travail, ce qui génère de vives tensions sociales en interne. Cela est d’autant plus vrai que les effectifs ont plutôt tendance à se contracter14. D’autre part, les contrôles sont peu fréquents.

  • 15 Pilotées par les DDT, les Misen ont pour rôle de coordonner, à l’échelle départementale, les servic (...)
  • 16 Rapport interministériel, Renforcement et structuration des polices de l’environnement, 2005 
  • 17 Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), Évaluation de la (...)
  • 18 CGEDD/Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), Audit de (...)

12Les plans de contrôle élaborés chaque année par les Missions inter-services de l’eau et de la nature (Misen)15 sous l’autorité du préfet n’exercent qu’une pression relativement légère sur les (potentiels) délinquants. Ces plans aboutissent en moyenne, selon certains calculs, au contrôle des stations d’épuration une fois tous les dix ans et à celui des agriculteurs en zone vulnérable une fois tous les 80 ans16. En outre, ces plans de contrôle ne sont que partiellement réalisés17. La pression de contrôle est particulièrement faible dans certaines zones, notamment dans les zones agricoles où les relations avec les professionnels sont tendues. Dans le Lot-et-Garonne par exemple, le nombre de contrôle par agent est inférieur de 62 % à la moyenne nationale de l’établissement. Les violences exercées contre les inspecteurs de l’Onema et les pressions politiques subies localement expliquent en grande partie cet état de fait18. Enfin, de manière globale, les contrôles impromptus en réponse à des sollicitations directes hors plan de contrôle sont désormais rares. Comme dans d’autres domaines, la délinquance financière par exemple (de Montricher, 2009), les limites du contrôle rendent extrêmement incertain le repérage des faits illicites.

13Cette situation a conduit la Cour des comptes, dans son rapport annuel de 2013, à affirmer que « les moyens [de l’Onema] n’ont pas été adaptés aux objectifs et [que] de ce fait les missions ont été imparfaitement assurées ». La mise en place de l’AFB (Agence française de la biodiversité) ne permettra pas dans l’immédiat, a priori, d’inverser la tendance. Il n’est pas anodin que, au moment de la création de la nouvelle agence, 90 millions d’euros aient été ponctionnés par Bercy sur le fonds de roulement de l’Onema au nom de l’effort de redressement des finances publiques imposés aux opérateurs de l’État en 2016.

  • 19 Toutes ces évolutions ne sont pas sans rappeler celles qui ont affecté le métier d’inspecteur des i (...)

14Parallèlement, les inspecteurs de l’Onema ont vécu une transformation en profondeur de leur métier, avec notamment une bureaucratisation de leurs missions, de plus en plus éloignées du travail technique de terrain que certains d’entre eux ont pu connaître en tant que garde-pêche (Bouleau, Gramaglia, 2015). Les contrôles de terrain ne représentent plus que la moitié de leur temps de travail, le reste étant essentiellement consacré à des missions de connaissance. Ces contrôles portent sur des sites parfois éloignés des cours d’eau (installations industrielles ou urbaines), où leur expertise est moins solide – même s’ils bénéficient de l’appui d’experts en directions interrégionales voire au siège parisien19. De plus en plus de temps est consacré à la préparation de dossiers (rapports, procès-verbaux), comme cela est d’ailleurs le cas des agents de surveillance de la faune et de la flore des espaces naturels (Granjou, Mauz, Cosson, 2010). Leurs nouvelles missions les conduisent à venir témoigner devant le tribunal, généralement pour rappeler les enjeux techniques et réglementaires ainsi que les constations réalisées. Lors de nos observations d’audiences pénales, nous avons parfois ressenti une gêne de la part de ces agents, qui se pensent avant tout comme des techniciens et qui demeurent peu rompus à l’exercice malgré les formations proposées. Ainsi, au cours d’une audience pénale, un juge demanda ainsi à un inspecteur : « Quelle est la raison d’être de la réglementation ? ». La réponse, faisant notamment allusion à l’érosion régressive, fut très technique et peu pédagogique. L’agent venu témoigner à la barre était visiblement mal à l’aise dans cette arène, voire irrité de devoir se prêter à cet exercice. Les avocats des mis en cause ne ratent d’ailleurs pas une occasion de contester, dans leurs plaidoiries, la légitimité juridique des inspecteurs de l’Onema.

2.2. Des dispositifs de coordination et des brigades spécialisées soumis aux mêmes contraintes

15Des dispositifs de coordination des polices de l’environnement et autres cellules judiciaires opérationnelles ont été mises en place depuis le début des années 2010, à l’image du Copolen (Comité des polices de l’environnement) dans les Alpes-Maritimes ou du Colaen (Comité opérationnel de lutte contre les atteintes à l’environnement) dans les Bouches-du-Rhône, afin de mieux coordonner les multiples polices spéciales de l’environnement et d’augmenter la pression de contrôle ainsi que le taux de suites pénales dans des zones concentrant de multiples enjeux environnementaux (urbanisation, espaces protégés, risques incendies et inondations, biodiversité, etc.). Ces dispositifs continuent néanmoins de dépendre de l’activité de services de contrôle, toujours en sous-effectifs. Le cas du Colaen, qui a traité 22 affaires depuis sa création en 2012, illustre les limites de ce type de dispositif :

Le volet judiciaire est bloqué au niveau de l’administratif. Si je n’ai pas les enquêteurs, s’ils ne peuvent pas ou ne font pas de propositions, je ne peux pas engager d’action judiciaire. La limite, elle est là aujourd’hui. Je pensais vraiment qu’on aurait plus d’actions. On n’en a pas trop en ce moment parce que les administrations sont frileuses.

(Entretien avec un responsable du Colaen, février 2016)

16Au niveau national, l’Oclaesp (Office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique), service de police judiciaire de la gendarmerie nationale créé en 2004, anime et coordonne à l’échelle nationale les investigations relatives à ce type d’illégalismes, centralise les informations et assiste les unités de gendarmerie ou de police qui en auraient besoin. Cet office se concentre sur des dossiers importants et/ou dépassant l’échelle locale voire nationale : pollutions maritimes, trafics d’espèces protégées, de déchets, de produits dopants, d’organes, lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane, etc. On est assez éloigné, ici, des affaires qui constituent le quotidien des juridictions pénales. Par ailleurs, cet office compte 70 personnes pour gérer des problématiques éclatées et particulièrement complexes liées aux atteintes à la fois à la nature et à la santé publique. Encore une fois, cela rappelle ce qui s’observe dans le domaine fiscal, où la brigade spécialisée de Nanterre ne compte que 45 agents et ne peut logiquement traiter qu’un nombre limité d’affaires.

17La faiblesse structurelle des moyens alloués aux polices de l’environnement complique singulièrement la détection de faits illicites et constitue un premier élément d’explication de l’impunité de fait qui règne dans ce domaine. Il est vrai que la capacité à contrôler des pratiques, notamment privées, ne générant souvent pas de victimes humaines directes facilement identifiables (et donc de plaignants potentiels) est par essence complexe. Le choix de faire porter sur les polices de l’environnement les efforts visant à contenir les dépenses publiques relève cependant d’une mise en priorité de l’action publique. Celle-ci est opérée dans le cadre de réformes néo-managériales qui ont connu une accélération en France depuis les années 2000 (Bezes, 2009) et ne sont pas restées sans effets sur les politiques environnementales (Pôle Sud, 2018). Mais les faiblesses du contrôle relèvent également d’une mansuétude plus ou moins explicite à l’égard de certains groupes sociaux.

3. Une gestion différentielle des illégalismes environnementaux

  • 20 Pour une mise en perspective historique, voir Lestel et al., 2013. L’administration peut pourtant a (...)

18L’action des services de l’État introduit un biais important dans le traitement des atteintes à la nature. La plupart du temps, les magistrats n’envisagent leur action que lorsque les prescriptions imposées par l’administration aux activités ou installations potentiellement impactantes ne sont pas respectées : « Dans la majeure partie des cas, le droit pénal de l’environnement fait office de "gendarme" de l’Administration impuissante à faire respecter ses propres prescriptions, rôle réducteur et purement subsidiaire qui ampute considérablement les possibilités de poursuites pénales » (Jaworski, 2009, 902). En effet, le plus souvent (mais pas toujours, comme l’illustre par exemple le délit de pollution des eaux douces de surface), lorsque la norme administrative est respectée, la sanction ne peut intervenir, même en cas d’atteinte effective à la nature. Or, les représentants de l’État privilégient généralement la négociation avec les acteurs économiques (Lascoumes, 1994)20, que ce soit parce que les préoccupations liées au développement économique et à l’emploi l’emportent chez eux sur celles liées à la protection de la nature, parce que ces services craignent des perturbations de l’ordre public, ou simplement parce qu’ils souhaitent préserver leur relation avec certains de ces acteurs pour s’assurer de leur partenariat sur d’autres dossiers.

3.1. Ménagements sectoriels

  • 21 Voir les tensions autour de l’interdiction des néonicotinoïdes « tueurs d’abeilles » ou encore de l (...)
  • 22 Le discours sur la complexité du droit de l’environnement est très répandu. Celui-ci est parfois in (...)

19L’État a toujours eu du mal à trouver sa place dans le domaine de l’environnement, où les politiques publiques lui ont toujours en partie échappé du fait, dans un premier temps, d’une faible institutionnalisation de l’environnement (Lascoumes, Le Bourhis, 1997), puis, dans un second temps, d’une multiplication d’acteurs légitimes : l’Union européenne produisant l’essentiel des normes et les collectivités locales portant l’essentiel de la mise en œuvre de l’action publique. Dans ce contexte, l’État cherche à préserver des apparences de prérogatives à travers des compromis passés avec les représentants de différents secteurs et groupes d’intérêt (agriculteurs, chasseurs, industriels) en échange de l’introduction incrémentale de nouvelles contraintes environnementales (Szarka, 2002). Les tentatives de ces groupes d’intérêt pour limiter l’impact du droit de l’environnement sont aussi anciennes que le droit de l’environnement lui-même (Prieur, 1987)21. Ce droit est souvent présenté, par exemple dans les audiences pénales impliquant des industriels ou des agriculteurs, comme un droit inadapté, incohérent, en perpétuelle évolution, trop complexe22, et comme une contrainte extrêmement lourde venant s’ajouter à de nombreuses autres.

  • 23 Onema, Rapport d’activité et de performance 2013.
  • 24 Rapport du CGEDD, Évaluation de la police de l’environnement, 2015.

20En 2013, 96 incidents (injures, menaces, intimidation, etc.) ont été recensés par l’Onema au cours de contrôles23. Des agriculteurs étaient à l’origine de la moitié de ces incidents. Dans certains départements, la Coordination rurale a mis en place des « forces d’action rapide » qui viennent assister aux contrôles afin de « soutenir » les professionnels et « contrôler les contrôleurs »24. Dans le Sud-Ouest, les acteurs de la police de l’environnement sont souvent nominés comme bénéficiaires du « prix de l’ours » décerné par le syndicat au fonctionnaire le plus « insignifiant » et le plus « nuisible » au monde agricole. Des mobilisations appelées « nuits de l’ours » sont parfois organisées à Montauban devant les services de l’État, générant d’importants dégâts matériels. En 2014, au tribunal de grande instance d’Agen, au cours d’une suspension d’audience liée aux tensions suscitées par la présence bruyante d’une cinquantaine de manifestants, deux agents de l’Onema ont été pris à partie et menacés de mort, avec notamment une allusion au meurtre de deux inspecteurs du travail en Dordogne dix ans plus tôt.

  • 25 Les conflits sur l’entretien des cours d’eau sont fréquents. Beaucoup d’agriculteurs voient un foss (...)

21L’agriculture traverse une crise qui touche fortement certains secteurs, comme l’élevage. Au-delà d’un fonctionnement institutionnel donnant structurellement, via notamment le Sénat, un poids important aux agriculteurs et plus largement aux mondes ruraux, le contexte politique est marqué par le souci de ménager la profession agricole. La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 2015 relative aux contrôles dans les exploitations agricoles, qui fait suite à un rapport remis au gouvernement par la députée Frédérique Massat, l’illustre bien. Cette circulaire indique par exemple que sur les cours d’eau non-référencés sur des cartes départementales à formaliser rapidement, lorsque le mis en cause est de bonne foi, les procédures pourront faire l’objet d’un rappel à la loi avant d’être classées sans suite25. Elle encourage la généralisation du recours aux procédures transactionnelles en cas de manquement. Elle prend certes une position de relative fermeté dans les cas où les contrôleurs feraient l’objet d’une agression. Mais cette circulaire a pu être interprétée, au sein de la profession agricole, comme un signe en faveur d’une application plus souple de la réglementation environnementale. Les services de l’État, en particulier les préfets, se voient conforter dans leurs attitudes négociatrices et dans la priorité qu’ils accordent, schématiquement, à l’ordre public et au développement économique. Selon ce président de tribunal de grande instance :

Le préfet, avant qu’il nous transmette un PV sur un agriculteur, il va se passer plusieurs années. Sauf à ce que ce soit une affaire médiatique ou énorme. Mais un préfet aujourd’hui ne va pas aller chatouiller les agriculteurs sur l’environnement. C’est une donnée importante, parce qu’on est beaucoup alimenté par l’administration.

(Entretien avec un président de tribunal de grande instance, mars 2016)

22L’attitude de certains magistrats va dans le même sens. En février 2016 était jugée à Mende, en Lozère, une affaire impliquant sept membres d’un syndicat agricole poursuivis pour s’en être pris à une association locale de protection de la nature (menaces, dépôt de carcasses de brebis, matériel de l’association jeté par les fenêtres, etc.) en raison de ses prises de position publiques sur le loup. À notre arrivée, 200 éleveurs et quelques élus sont regroupés devant le tribunal. Certains brandissent des banderoles où l’on peut lire « La chasse aux écolo est ouverte ». Au cours de l’audience, le procureur se bornera à demander, selon ses propres termes, une peine « extrêmement modérée », en l’occurrence une peine d’amende (1 000 euros dont 500 avec sursis) alors que les faits relevaient de violences en réunion, sans faire porter son réquisitoire sur les dégradations matérielles. À l’inverse, on l’entendra suggérer sur cette question aujourd’hui extrêmement controversée : « au lieu de traquer l’écologiste, traquez le loup ». En fin de compte, chose assez rare, le président ira plus loin que le procureur en prononçant des peines d’un mois de prison avec sursis et de 300 euros d’amende. Dans le cadre d’une autre affaire (curage et rectification d’un cours d’eau par des exploitants agricoles), nous avons assisté à un échange au cours duquel, alors qu’un représentant de la partie civile faisait part au procureur de son intention de lancer une procédure au civil à la suite d’un probable échec au pénal, ce dernier le lui déconseilla vivement au motif qu’il s’agissait d’un dossier « sensible ».

3.2. Contingences locales

23Les exemples pourraient être multipliés. On voit déjà à travers cette première illustration l’importance des contingences locales dans la gestion des illégalismes environnementaux. Cette importance se lit à travers toutes sortes de dossiers. Les affaires que l’on vient de mentionner sont localisées dans des zones du Sud-Ouest à fortes problématiques agricoles. En matière de chasse, le contexte politique est également marqué par une volonté de ménagement. Le vote de la loi « biodiversité » l’a parfaitement rappelé, que ce soit avec le choix de ne pas interdire, comme cela avait été un temps envisagé, certaines pratiques de chasse traditionnelles réputées cruelles, ou avec la mise en place d’une agence de la biodiversité aux contours évocateurs. Le choix a été fait, en effet, de ne pas inclure l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) dans la nouvelle AFB, comme son nom aurait pourtant pu le faire penser. Les mobilisations des chasseurs ont été décisives. Ceux-ci sont majoritaires au sein du conseil d’administration de l’ONCFS, d’ailleurs présidé par un chasseur. Les redevances cynégétiques représentent en outre la majeure partie des recettes de l’établissement. La ministre en charge de l’environnement a préféré composer avec ce groupe d’intérêt puissant qui craignait que l’organisme chargé, entre autres, de la police de la chasse n’intègre un ensemble trop environnementaliste.

24Cet avocat revient sur la posture d’un préfet à l’égard de pratiques de chasse revendiquant le statut de tradition locale et jugées elles aussi politiquement sensibles :

Sur l’ortolan, le préfet avait donné instruction aux gendarmes de ne pas prendre les plaintes. Parce qu’il n’y a pas de constatation sur les matoles à ortolans. Il y a carrément interdiction d’aller sur le terrain pour constater. Donc la LPO et [une autre association] ont envoyé des équipes. Nous, on fait les constatations, on relève les emplacements, on allait à la gendarmerie, et la gendarmerie faisait des PV de renseignement judiciaire.

(Entretien avec un avocat spécialisé dans le contentieux environnemental, septembre 2015)

25Sur ce sujet comme sur d’autres convergent des témoignages illustrant la volonté du préfet de tenir à bonne distance les associations de protection de la nature. Dans certains cas, cela peut aller jusqu’à ordonner aux services techniques de l’État ou aux établissements publics spécialisés de ne pas entrer en contact avec les acteurs associatifs (entretien avec un avocat spécialisé dans le contentieux environnemental, septembre 2015 ; entretien avec un chef de service départemental de l’Onema, janvier 2016).

26Il convient bien sûr de ne pas homogénéiser des milieux comme l’agriculture ou la chasse, où les pratiques et les rapports à la nature sont extrêmement divers (Hervieu, Purseigle, 2013 ; Fradkine, 2015). Par ailleurs, certaines contingences locales conduisent au contraire à davantage de sévérité, y compris à l’égard de groupes sociaux faisant d’habitude plutôt l’objet de mansuétude. L’État, plusieurs fois condamné par le Cour de justice de l’Union européenne, est aujourd’hui menacé de se voir appliquer de lourdes sanctions financières pour manquement à la directive « Nitrates » de 1991. Avec la problématique des « algues vertes », la Bretagne concentre une bonne partie du contentieux autour de ces questions (Levain, 2014). Dans cette région, où les intérêts agricoles pèsent extrêmement lourd, les acteurs judiciaires reculent moins qu’ailleurs devant la sanction pénale :

Là, ils savent que l’eau est polluée par des nitrates, qu’ils doivent poursuivre, et ils poursuivent, parce qu’il y a un enjeu d’eau potable, un contentieux européen prégnant. La cour d’appel de Rennes, ils assaisonnent ! Parce que l’enjeu est bien identifié.

  • 26 De rares parquetiers ont également en tête l’affaire des « poissons sous taille » (2005), qui avait (...)

(Entretien avec un responsable de l’Onema, avril 2015)26

27Il n’est pas utile d’insister davantage : les limites du contrôle et le ménagement de certains groupes d’intérêt constituent des dimensions relativement connues de l’analyse des illégalismes environnementaux. Ces dimensions illustrent le rôle modeste de modérateur des conduites joué par le droit, qui offre des ressources réglementaires plus ou moins mobilisées en situation. Le droit organise « le cadre d’échanges sociaux et d’interactions soumis à la très haute influence des enjeux locaux qui distribuent de façon différentielle les capacités de mobilisation et de jeu avec les règles » (Lascoumes, 1995, 419). Le caractère distribué et globalement improbable du repérage des faits illicites est une première étape vers l’impunité. Néanmoins, même dans les rares cas où de tels faits sont repérés, la probabilité pour que ceux-ci fassent l’objet de poursuites demeure faible.

4. Une doctrine d’État privilégiant les procédures transactionnelles

28Les peines prévues dans les cas d’atteinte à la nature sont relativement sévères, et même de plus en plus sévères. L’ordonnance du 11 janvier 2012 harmonise les quanta encourus pour des infractions similaires et aggrave certaines peines en fonction de l’intensité du dommage et de la mauvaise foi persistante des mis en cause. Ainsi, lorsque la violation d’une décision administrative ou un comportement provoque une atteinte substantielle à la nature, les peines peuvent aller jusqu’à cinq ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende. Les pollutions portant atteinte aux poissons peuvent être punies de deux ans d’emprisonnement et 18 000 euros d’amende. Le trafic international d’espèce protégé, réputé extrêmement lucratif (la corne de rhinocéros vaut parfois plus cher à la revente que l’or ou la cocaïne), est désormais puni de sept ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende s’il se fait en bande organisée. Par ailleurs, les tribunaux répriment sévèrement les rejets volontaires d’hydrocarbures par les navires en mer. Ici, les sanctions peuvent s’élever à plusieurs millions d’euros. La faiblesse de la réponse pénale ne peut donc s’expliquer par le niveau trop faible des sanctions applicables.

29En même temps, l’ordonnance d’harmonisation pénale du 11 janvier 2012 étend à l’ensemble des infractions environnementales la possibilité d’un recours à la transaction pénale. Cette procédure permet à l’autorité administrative, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement, de transiger avec les personnes physiques et morales sur la poursuite des infractions qu’elles ont pu commettre. Le préfet adresse à l’auteur de l’infraction une proposition de transaction qui doit être homologuée par le procureur. Cette proposition précise le montant de l’amende transactionnelle que l’auteur devra payer ainsi que, le cas échéant, les obligations qui lui seront imposées, tendant à faire cesser l’infraction, à éviter son renouvellement ou à remettre en conformité les lieux. Le montant de la transaction ne peut excéder un tiers de l’amende maximale prévue pour l’infraction considérée en toute hypothèse.

  • 27 Le reste relevant de la composition pénale ou d’un classement sans suite lié à l’inopportunité de p (...)

30Cette procédure est au cœur de la doctrine de l’État en matière de traitement des infractions environnementales formulée par la circulaire du 21 avril 2015 du ministère de la Justice et selon laquelle il convient : 1) de rechercher en priorité la remise en état, quelle que soit l’orientation procédurale ; 2) de poursuivre systématiquement en cas de dommage grave ou irréversible, d’obstacle aux fonctions ou de réitération ; 3) de privilégier les alternatives aux poursuites dans tous les autres cas. De fait, aujourd’hui, les auteurs d’atteintes à la nature font l’objet de poursuites dans seulement 21 % des cas. Les mesures alternatives (rappel à la loi, demande de régularisation, transaction pénale, etc.) sont privilégiées pour 58 % des auteurs. Ces chiffres sont à mettre en regard avec l’ensemble des infractions, dont 46 % des auteurs sont traités en poursuites (68 % en matière de circulation et transports) et 40 % en mesures alternatives27.

31La transaction pénale, qui est donc devenue le mode de traitement privilégié des atteintes à la nature, a été introduite et étendue dans le but de désengorger les tribunaux et d’accélérer le cours de la justice. Dans un contexte où le nombre d’affaires traitées a explosé ces dernières décennies et où le nombre de magistrats a stagné, les parquets sont devenus des gestionnaires de flux soucieux d’une production de masse (Gautron, 2014 ; Mouhanna, Bastard, 2010). Ils ont intégré la nécessité de maîtriser les coûts, de rationaliser l’usage des moyens, d’atteindre et de mesurer les niveaux de performance (Frydman, Jeuland, 2011 ; Vigour, 2011). L’utilisation de ce type de procédures se développe notamment dans le traitement d’infractions jugées peu graves et/ou commises par des primo-délinquants.

  • 28 Comme en témoigne le cas de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (Gautron, 20 (...)

32De manière globale, cependant, cet impératif d’efficacité commence à soulever des questions dans la mesure où, d’une part, contrairement à ce qui était imaginé au départ, de plus en plus de réitérants font l’objet de ce type de procédures rapides28 ; et où, d’autre part, le traitement par le biais de certaines de ces procédures peut s’avérer économiquement rentable. Depuis les années 1990, la green criminology (Lynch, 1990 ; Frank, Lynch, 1992 ; White, Heckenberg, 2014) considère la délinquance ou la criminalité environnementale comme une forme de délinquance ou de criminalité économique. Les dépenses liées aux contentieux environnementaux sont anticipées et internalisées par les grandes entreprises concernées et ne représentent dans beaucoup de cas qu’une partie minime des bénéfices retirés de l’activité portant atteinte à la nature. Si l’on en reste à la transaction pénale, qui n’est pas supposée s’appliquer à la grande délinquance ou criminalité environnementale, le profit financier généré par le non-respect d’un arrêté « sécheresse », donc par l’irrigation d’une parcelle agricole en période de pénurie d’eau, peut tout de même s’avérer largement supérieur à l’amende transactionnelle prévue dans un tel cas, d’un montant maximal de 300 euros (le quintuple s’il s’agit d’une personne morale) (Van Bosterhaudt, 2014).

33La transaction pénale éteint l’action publique. Il n’est dès lors plus question de peine, et moins encore d’une inscription au casier judiciaire. Une sanction négociée ne relève plus vraiment de la répression pénale mais plutôt d’une finalité rédemptrice relativement neutre en termes de réprobation sociale. Cette pratique consistant à donner priorité à la cessation de l’infraction (y compris par une remise en état) et ensuite à privilégier la transaction n’est pas sans rappeler ce qui prévaut dans le domaine fiscal où la régularisation est recherchée et où la sanction évacue toute connotation morale (Spire, Weidenfeld, 2015) – à la différence près que la restauration écologique s’avère souvent complexe, parfois impossible.

34La transaction pénale contribue à déjudiciariser un peu plus le traitement d’atteintes à la nature déjà peu judiciarisées, on l’a vu, jusque-là. Ce sont les services déconcentrés de l’État (DDT le plus fréquemment) qui définissent le contenu de la transaction. Si le parquet a un droit de regard sur la procédure, qu’il peut refuser, c’est l’administration technique qui a ici la main et qui procède parfois de façon opaque à l’égard du procureur. Le développement de cette pratique dans le traitement des atteintes à la nature contribue de fait à leur dépénalisation en faisant tourner à plein la machine à classer sans suites. Cette évolution s’inscrit dans une tendance ancienne consistant à privilégier, on l’a évoqué, l’intervention des acteurs administratifs, qui préfèrent traditionnellement la négociation à la sanction. Si certains magistrats se satisfont de ce traitement administratif, qui les décharge de nombreux dossiers jugés d’importance secondaire, d’autres ne cachent pas leur hostilité à son égard :

Le principe de transiger sur une atteinte à l’environnement… Je préfère faire une composition pénale avec une sanction d’une infraction ou même un rappel à la loi avec une régularisation plutôt que de […] faire éteindre l’action publique alors que le dommage, fût-il minime, ne sera pas réparé.

(Entretien avec un vice-procureur, septembre 2015)

35Pour autant, les atteintes à la nature doivent prioritairement être orientées, pour les affaires les moins graves et les plus courantes, vers les procédures transactionnelles. Par conséquent, même dans les rares cas où un procès-verbal est dressé, cette politique d’orientation rend la sanction pénale peu probable. L’application de la doctrine environnementale du ministère de la Justice n’explique cependant pas tout. Saisir les ressorts de l’impunité environnementale implique également d’aller plus loin dans l’analyse du fonctionnement judiciaire en s’intéressant notamment de plus près aux magistrats.

5. Des magistrats déconnectés des questions environnementales

36La « myopie » des institutions judiciaires en matière d’environnement (Woolf, 1992) apparaît de plus en plus en décalage avec l’évolution du cadre juridique. La façon dont les magistrats appréhendent en pratique, dans le cadre de leurs activités professionnelles, ce droit relativement récent et perturbateur de leurs coutumes et usages (Rémond-Gouilloud, 1989) a été relativement peu étudiée. Il s’agit ici à la fois de décrire le fonctionnement organisationnel de la justice et de toucher du doigt certains éléments relevant de la culture professionnelle des magistrats.

5.1. Des infractions noyées dans le reste du contentieux

37En France, contrairement à plusieurs dizaines d’autres pays aussi divers que la Chine, l’Inde, le Kenya, le Chili, la Nouvelle-Zélande, l’Espagne ou la Suède, qui ont instauré des juridictions ou des juges spécialisés, les atteintes à la nature sont traitées par des juridictions et des magistrats généralistes. Ces derniers gèrent quotidiennement un afflux d’affaires de toutes sortes dans un temps extrêmement contraint. En 2014, sur un volume global de trois millions d’affaires effectivement enregistrées par les parquets, 54 000 étaient liées à des atteintes à la nature, dont 50 000 délits29. Nous sommes bien loin des 1,2 millions d’atteintes aux biens et même des 725 000 atteintes à la personne. Dans des tribunaux de taille modeste ou intermédiaire (qui sont aussi les plus nombreux), comme Dieppe ou Montauban, le parquet doit traiter entre 10 000 et 20 000 procédures par an. En 2014, les cinq parquetiers de Montauban ont traité 18 000 procédures. Les atteintes à la nature ne concernent que 1 à 2 % des procédures traitées par ces parquets.

38Aujourd’hui, comme le préconise d’ailleurs la circulaire du 21 avril 2015, la plupart des parquets ont désigné un magistrat référent « environnement ». Cependant, les attributions de ces magistrats sont relativement larges : le droit de l’environnement est fréquemment associé au droit de l’urbanisme mais aussi à celui du travail et du commerce. Ceux-ci assurent par ailleurs des permanences où ils voient affluer tout type d’affaire. De ce fait, le temps consacré par ces magistrats spécifiquement aux questions d’environnement peut varier mais oscille, selon les référents environnement eux-mêmes, autour de 10-15 %. Ils restent donc, globalement, des généralistes.

39En raison de la masse de procédures à traiter, les parquetiers ont peu de temps à consacrer à chaque dossier :

La durée moyenne pour préparer une audience, c’est une demi-journée, parfois moins. 10-15 dossiers préparés en 4 heures, on n’a pas le temps de creuser. C’est la même chose au siège. Ce n’est pas de la mauvaise volonté mais on est débordé de travail. Les dossiers de l’Onema, je n’ai pas le temps de les lire. [Le responsable de l’Onema] me fait un résumé, s’il y a un problème particulier, il me montre la page, lui avec son regard terrain, moi avec la connaissance des procédures.

(Entretien avec un vice-procureur référent environnement, octobre 2015)

  • 30 D’où des propositions de spécialisation juridictionnelle. Pour certains, cette spécialisation serai (...)

40Les magistrats du siège ont encore moins l’occasion de rencontrer des affaires liées à l’environnement et à l’eau que ceux du parquet, la majorité de ces affaires étant traitées, on l’a vu, en alternatives aux poursuites. L’immense majorité d’entre eux n’est saisie de ce type d’affaires que quelques fois par an. Dans certains ressorts de grande taille, une thématisation de la répartition des dossiers existe chez les magistrats du siège. Mais cela n’est pas le cas dans la plupart des tribunaux. Il en va de même de la thématisation des audiences. À Marseille et Aix-en-Provence, une audience par mois est consacrée à l’environnement au sens large avec une formation de jugement spécialisée. Mais cela implique un volume minimal d’affaires dont la majorité des tribunaux ne dispose pas30.

5.2. Une faible rentabilité professionnelle

41Selon ce magistrat investi depuis longtemps sur les questions environnementales :

Le droit de l’environnement […] reste illisible pour la grande majorité de la profession.

(Entretien avec un magistrat du parquet, janvier 2016)

  • 31 Selon Véronique Jaworski (2009, 902), ces caractéristiques contribuent à faire du droit pénal de l’ (...)

42D’un point de vue juridique, de nombreuses incertitudes existent quant aux textes applicables, aux incriminations à retenir (délit ou contravention) et à la qualification juridique des faits, par exemple en matière de pollution (Jaworski, 2009)31. Le droit de l’environnement est éparpillé entre une quinzaine de codes, au premier rang desquels le code de l’environnement, qui n’est pas les plus connus des magistrats. Il s’agit ensuite d’un droit technique et spécifique, à tel point que certains n’hésitent pas à parler d’« un droit d’ingénieur » (Jaworski, 2009, 907). Ce vice-procureur dresse le constat suivant :

Personne ne veut faire de contentieux technique. L’environnement, c’est un contentieux technique, très chronophage et pas rentable.

(Entretien avec un vice-procureur référent environnement, octobre 2015)

43Dans la plupart des tribunaux, les atteintes à la nature sont au cœur de trop peu d’affaires pour que les magistrats, y compris dans les parquets, estiment utile ou souhaitable de s’y investir.

44Il s’agit en outre d’affaires souvent complexes. Les dommages écologiques ne sont pas toujours visibles et encore moins faciles à évaluer. Leur origine et les liens de causalité qui aboutissent au dommage sont parfois très compliqués à établir, par exemple en matière de pollutions chimiques :

Dans les procédures, […], ce n’est pas simple, parce que souvent, on manque d’éléments objectifs, il faut le reconnaître. […] On a des pistes, des indicateurs qui convergent, mais…

(Entretien avec un chef de service départemental de l’Onema, septembre 2015)

45Les magistrats sont bien plus familiers avec les atteintes aux personnes et aux biens, problématiques sur lesquelles ils ont reçu une partie substantielle de leur formation et sur lesquelles ils voient arriver des flux d’affaires plus importants et standardisés qu’en matière environnementale. De plus, en raison à la fois de la surcharge des tribunaux et des évaluations chiffrées dont les juridictions et les magistrats font l’objet, une tendance existe à privilégier les affaires simples et traitables rapidement (Vauchez, 2008). Il est évident que ce contexte est plutôt défavorable aux affaires environnementales. Nous retrouvons une nouvelle fois une proximité de situation avec le domaine fiscal, perçu comme technique, rébarbatif, et pour lequel les magistrats sont peu formés et peu incités à le faire étant donné le faible volume d’affaires traitées (Spire, Weidenfeld, 2015).

46Beaucoup de magistrats, même lorsqu’ils sont en charge de l’environnement, considèrent que les atteintes à la nature ne sont pas une priorité :

La priorité, c’est l’atteinte aux personnes, c’est normal. Le reste… Voilà…

(Entretien avec un vice-procureur référent environnement, octobre 2015)

47Ou estiment bien que la gravité de ce type d’atteintes peut paraître relative :

Quand on fait passer, dans une audience correctionnelle, un dossier d’agression sexuelle sur un enfant, une affaire de drogue, […] vous savez bien qu’une histoire de butor étoilé ou de héron cendré, ça ne pèse pas lourd.

(Entretien avec un magistrat du parquet, janvier 2016)

48Cette façon de voir renvoie aux fondements du droit pénal, à savoir le traitement des violences entre personnes, qui reste omniprésent dans la culture professionnelle des magistrats. Dans un contexte où les tribunaux sont surchargés, où les atteintes à la nature peuvent sembler secondaires par rapport aux atteintes aux personnes ou aux biens, et où ce type d’affaires demande du temps aux magistrats, les incertitudes qui entourent les dommages écologiques contribuent régulièrement à renoncer aux poursuites.

5.3. Des magistrats non formés

49En amont de l’École nationale de la magistrature (ENM), la plupart des futurs magistrats ont plutôt suivi des cursus de privatistes et n’ont donc guère été amenés à suivre des modules de droit de l’environnement. Ensuite, l’environnement n’est pas abordé au stade de la formation initiale à l’ENM Bordeaux, qui a pourtant beaucoup fait évoluer ses enseignements ces dernières décennies (Boigeol, 2013). Tout au plus les auditeurs peuvent-ils aborder cette matière lors de leur stage juridictionnel de 6 mois ou un an. En revanche, le droit de l’environnement figure dans le programme de formation continue de l’ENM. Les magistrats ont une obligation de formation continue de cinq jours par an. Ils choisissent librement leurs modules de formation. Une session intitulée « Pratique du droit de l’environnement » a longtemps été présente au catalogue. La session durait quatre jours. Depuis 2016, cette formation s’appelle « Le juge et l’environnement » (même si elle concerne tout autant, sinon plus, les parquetiers), avec une première session de quatre jours intitulée « Première approche du droit de l’environnement », visant à consolider des bases, et une seconde session d’approfondissement de trois jours sur les infractions environnementales, l’administration de la preuve, la gestion d’une « scène de crime environnementale », le recours à des experts, etc.

50Outre ces formations qui ont lieu à Paris, il existe une possibilité de suivre des formations plus pratiques dans des organismes chargés de l’environnement par le biais de stages individuels ou collectifs de cinq jours. Des stages non prévus au catalogue peuvent avoir lieu sur initiative personnelle. Il existe enfin une offre de formation continue déconcentrée, gérée par des coordonnateurs régionaux de formation. Ces derniers s’occupent à la fois de la formation des auditeurs en juridiction et de l’organisation, au sein des cours d’appel, de formations d’une journée ou une demi-journée particulièrement adaptées à l’emploi du temps dense des magistrats.

51Si une offre de formation continue existe, celle-ci a quelque difficulté à rencontrer une demande. Jusqu’en 2013, des formations ciblées de deux ou trois jours (sur la pollution des sols, le développement durable, etc.) existaient mais ont été supprimées en raison d’un public trop restreint. De la même manière, en 2015, la formation « Pratique du droit de l’environnement » était prévue pour 30 personnes mais une vingtaine de magistrats seulement l’a suivie. En 2016, une dizaine de magistrats a assisté à la formation. Le manque de disponibilité des magistrats n’explique pas tout dans la mesure où il existe une obligation de formation et donc un choix à faire parmi une grande variété de modules. Encore une fois, c’est la faible rentabilité d’une formation en droit de l’environnement qui est pointée du doigt :

Personne n’y va en formation. Pourquoi vous formez ?

Pour 10 dossiers par an ? Je ne regarde même pas l’offre.

(Entretien avec un substitut référent environnement, octobre 2015)

52Ajoutons à cela le fait que les carrières des magistrats sont caractérisées par une forte mobilité, à la fois géographique et thématique. En conséquence, un magistrat du parquet qui serait référent environnement et volontaire pour se former sur ces questions serait certainement conduit après quelques années à intégrer un autre ressort où de toutes autres responsabilités pourraient lui être confiées.

53La question de la formation des magistrats est d’autant plus importante que certains avocats, eux, se spécialisent. À titre d’illustration, nous avons assisté à une audience où, dans son réquisitoire, le procureur prétendait que le prévenu exploitait un cours d’eau, « donc le domaine public, à des fins personnelles », alors qu’il s’agissait d’un cours d’eau non-domanial, comme la grande majorité des cours d’eau en France. Cette erreur, que l’avocat de la défense n’a pas manqué de pointer, illustre le faible degré de connaissance des bases du droit de l’environnement – alors que ce jour-là, fait assez rare, le réquisitoire était prononcé par le parquetier référent environnement. La déconnexion avec les problématiques environnementales est encore plus nette chez les magistrats du siège, comme l’on pouvait s’y attendre. Au cours de nos observations d’audiences, tel juge commencera ainsi par confondre deux infractions. Lors d’une autre audience, tel autre commencera par poser la question standard « Reconnaissez-vous les faits ? » dans le cadre d’une affaire de débits non respectés se prêtant à la controverse (autour de la notion même de débit minimum) et rendant donc cette question « hors sujet ». En effet, le mis en cause ne niait pas avoir fait usage de l’eau dans les proportions évoquées par la partie civile mais son interprétation de la réglementation était différente de celle de la partie civile sur un sujet où les règles applicables semblaient en partie contradictoires.

6. Une coordination hétérogène et limitée entre acteurs des politiques pénales

54Les magistrats n’interviennent pas seuls dans le traitement pénal des illégalismes environnementaux. Nous avons évoqué le rôle des inspecteurs de l’Onema, du préfet et des services techniques de l’État. Il s’agit à présent d’étudier comment ces acteurs s’inscrivent, avec d’autres, dans des fonctionnements collectifs localisés. Les atteintes à la nature sont juridiquement appréhendées de façon très inégale selon les juridictions (Neyret, Martin, 2012). Une approche attentive à ces fonctionnements collectifs peut tenter d’en décrypter les raisons et apporter d’autres éléments à l’analyse déjà entamée de la gestion différentielle des illégalismes environnementaux.

  • 32 Les Misen se réunissent généralement chaque année en formation stratégique sous la présidence du pr (...)

55Les politiques pénales sont marquées par leur diversité (Aubert, 2010). Il existe certes des différences frappantes dès le premier regard si l’on compare l’organisation et le fonctionnement classique des politiques pénales dans la plupart des ressorts avec des expériences débouchant par exemple sur la mise en place de cellules judiciaires opérationnelles. Tous les départements n’ont pas mis en place une convention quadripartite préfet/parquet/ONCFS/Onema, même si cela dit peu de choses de la réalité concrète des relations entre acteurs. Il en va de même de la participation des parquets aux Missions inter-services de l’eau et de la nature (Misen)32, assez inégale selon les départements. Concernant ensuite le contenu des politiques pénales, nous observons une même diversité de situations. Le recours à la transaction pénale est, là aussi, plus ou moins important selon les endroits. Il en va de même, on l’a vu, de la pression de contrôle.

56Les politiques pénales environnementales associent principalement le parquet, les établissements publics en charge de la police judiciaire de l’environnement (ONCFS et Onema, principalement), le préfet et les services déconcentrés de l’État (comme la DDT), parfois mais pas toujours les associations de protection de la nature. Des modalités d’action collective différenciées sont assez facilement repérables. Par exemple, dans le cas quelque peu caricatural de la Côte d’Or, les activités de contrôle ne sont pas prioritaires, le procureur n’est pas associé aux travaux de la Misen, les services de l’État, coupés des services Onema, se concentrent sur les négociations avec les auteurs d’infraction, les associations de protection de la nature ne sont pas informées des procédures et, finalement, le recours au pénal est presque inexistant (Boutelet, 2014). A contrario, là où l’action est la plus collective, le parquet réunit les services de l’État, l’Onema et les associations pour discuter de « feuilles de route » pénales. L’Onema informe, sur demande du parquet, les associations de protection de la nature des suites données aux procédures voire leur transmet copie d’un dossier d’enquête. Or :

Les magistrats du siège ne comprendront un dossier que s’il existe une politique pénale assumée par le parquet et un discours cohérent parquet/partie civile.

(Entretien avec un juriste du réseau France nature environnement, juin 2015)

57La majorité des départements se situent, à l’image de ceux sur lesquels nous avons travaillé, dans un entre-deux, même si globalement les liens entre les parquets et l’administration demeurent peu développés.

  • 33 FNE est la Fédération française des associations de protection de la nature. Reconnue d’utilité pub (...)

58Le droit de l’environnement reconnaît aux associations agréées de protection de la nature une légitimité et une fonction particulières. Dans le prolongement de leur rôle comme « auxiliaires » de l’administration de l’environnement, dans un contexte où le ministère en charge de ces questions manquait, au départ, de relais locaux (Lascoumes, Le Bourhis, 1997), elles peuvent faire figure d’acteurs à part entière des politiques pénales. Elles sont notamment à l’origine d’une bonne partie des poursuites pénales Mais la faiblesse de leurs moyens, sans rapport avec les responsabilités qu’elles exercent, et leur couverture inégale du territoire rendent difficile le maintien d’une pression substantielle et homogène sur les juridictions compétentes (Lascoumes, 1994 ; Gramaglia, 2009). France nature environnement (FNE)33, qui fonctionne en réseau, parvient toutefois régulièrement à mobiliser des juristes salariés ou bénévoles.

59Il n’est pas aisé, pour les associations, d’intéresser les tribunaux à leur cause (Henry, 2003). Dans certains ressorts, les parquets et les associations de protection de la nature ne sont pas en relation, pour différentes raisons qui vont du manque de disponibilité des uns ou des autres à la volonté du parquet de ne pas associer ces acteurs :

On a reçu un courrier de FNE. Ils veulent nous rencontrer. Je lui ai dit que je n’avais pas le temps. De toute façon, on traite tout en alternatives aux poursuites.

(Entretien avec un vice-procureur, octobre 2015)

Il ne faut surtout pas [entrer en relation avec les associations]. Ce sont des militants.

(Entretien avec un vice-procureur, mai 2016)

60De manière générale, les associations ont les plus grandes difficultés à obtenir des éléments sur les suites de transactions pénales. Il leur arrive également de ne pas être informées en cas de saisie du tribunal, ce qui les prive de la possibilité de se constituer partie civile.

61Dans certains cas, à l’inverse, la mise en place de pratiques informelles fournit des indices évocateurs d’un fonctionnement collectif. Cela est particulièrement le cas des appels du pied des services de l’État ou des établissements publics concernés à destination des associations de protection de la nature :

Les agents de l’Onema, quand ils ont de beaux dossiers, ils me passent un mail ou un coup de fil depuis chez eux pour me dire : il y a ça. Ou quand il y a quelque chose qui dort dans un parquet : tiens, vous ne voulez pas nous déposer une plainte pour l’association ?

(Entretien avec un avocat travaillant avec plusieurs associations de protection de la nature, septembre 2015)

62La relation de confiance entre FNE et l’Onema et le sentiment d’être au service d’une même cause s’observent d’ailleurs très bien dans les discussions informelles avant et après les audiences, même si chacun cherche naturellement à en minimiser les manifestations en évitant par exemple de s’asseoir sur le même banc au tribunal. Les effets de cette proximité sont toutefois relativement limités quand les parquets et les services techniques de l’État s’investissent a minima dans le traitement pénal des illégalismes environnementaux.

7. Conclusion

63L’impunité environnementale est, on l’a vu, multifactorielle. Pour en prendre la mesure, il est indispensable d’analyser l’ensemble de la chaîne de traitement pénal. À chaque maillon s’agrègent des logiques concourant à cette impunité, qui rendent globalement improbable la détection de faits illicites, encore plus improbable le choix de poursuites, et plus improbable encore une décision de sanction pénale. Ce tour d’horizon des pratiques administratives et judiciaires ne fait que confirmer la gestion différentielle dont les illégalismes environnementaux font l’objet. Notre enquête ne nous a pas permis de mettre en lumière, au sein de ces illégalismes, une gestion différenciée selon la position sociale (dominants/dominés), comme cela est le cas dans le domaine fiscal par exemple (Spire, 2009), mais elle montre que l’État ouvre des espaces de tolérance plus spécifiques à certains groupes sociaux.

64La mansuétude fait cependant office de règle quasi générale. Globalement, l’État reste toujours aussi peu investi en matière de traitement pénal des illégalismes environnementaux. Dans la période récente, la mise en œuvre de politiques néo-managériales (réduction tendancielle des effectifs de police de l’environnement, nouveau management de la Justice) est loin d’avoir sorti les capacités de contrôle de leur dénuement persistant et permis un meilleur traitement des atteintes à la nature par l’organisation judiciaire. Ces politiques participent ainsi, de manière plus ou moins intentionnelle, directement ou indirectement, à une gestion par retrait des illégalismes environnementaux. Toutefois, la concrétisation toujours partielle des objectifs de politiques environnementales comme la faiblesse structurelle de leurs moyens ne peuvent se comprendre, sur la durée, qu’à travers l’entretien, par l’État, non seulement d’une certaine hiérarchisation des normes (au sein de laquelle l’environnement apparaît dominé), mais aussi d’un certain rapport aux normes environnementales.

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Notes

1 Le titre de cet article est inspiré du récent ouvrage d’Alexis Spire et Katia Weidenfeld sur l’impunité fiscale (Spire, Weidenfeld, 2015).

2 « Synthron, l’AZF de Château-Renault », Le Monde, 16 mai 2014. Robert Moor, âgé de 85 ans au moment de cette condamnation, est un habitué des tribunaux. Entre 1963 et 1987, Protex a été à l’origine de 56 cas de pollution. En 1988, un incendie provoque une pollution massive de la Brenne, un affluent de la Loire. Tours est privée d’eau potable pendant plus d’une semaine, les poissons morts se comptent en tonnes, la flore est dévastée sur plusieurs dizaines kilomètres et l’on retrouve des traces de cyanure jusqu’à Angers (Lascoumes, 1994). Protex et R. Moor sont condamnés dans cette affaire. D’autres condamnations suivront.

3 Il existe d’autres cas où le juge pénal a pu avoir la main assez lourde. Citons par exemple l’emblématique affaire de l’Erika. À la suite du naufrage de ce pétrolier en 1999, plusieurs centaines de kilomètres de côtes avaient été souillées, de la pointe du Finistère à la Charente-Maritime. En 2012, la cour de cassation a confirmé la condamnation de Total à l’amende maximale de 375 000 euros et au versement de 171 millions d’euros de dommages et intérêts aux collectivités locales et associations de protection de la nature qui s’étaient constituées parties civiles.

4 À l’image de la directive-cadre européenne sur l’eau de 2000, qui demande aux États-membres de mettre en place un régime de sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », et de la directive de 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, qui appelle au renforcement de la pénalisation du droit de l’environnement

5 Comme, récemment, la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016 qui rehausse le niveau de certaines peines. A contrario, la Charte de l’environnement de 2004, qui fait désormais partie du bloc de constitutionnalité, ne contient aucune disposition répressive. Or, la proclamation de droits et de devoirs ne peut avoir réellement de portée juridique si elle ne prévoit pas de sanctions effectives (Jaworski, 2009).

6 Dans le domaine de l’eau par exemple, la Cour des comptes recommandait en 2009 « d’accentuer la répression des infractions en matière d’atteintes aux milieux aquatiques et d’améliorer le suivi des procès-verbaux et des sanctions administratives et judiciaires pour pouvoir rendre compte de l’action de contrôle à la Commission européenne ». En 2013, le rapport parlementaire Lesage pointait, dans la lignée du rapport du Conseil d’État de 2010 L’eau et son droit, l’efficacité limitée de la police de l’eau, liée notamment à des sanctions trop peu nombreuses et peu dissuasives.

7 La police administrative de l’environnement est mise en œuvre sous l’autorité du préfet (la police judiciaire l’étant sous l’autorité du procureur). Elle consiste notamment à réglementer et contrôler les travaux et activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Elle peut déboucher sur la mise en œuvre de sanctions administratives. Le préfet peut ainsi ordonner l’exécution d’office de mesures, la consignation de la somme nécessaire à la mise en œuvre de ces mesures, ou encore l’arrêt temporaire de l’activité incriminée.

8 Créé en 2006 pour accompagner la mise en œuvre des politiques de l’eau en France, l’Onema avait pour mission de contribuer à la surveillance des milieux aquatiques et au contrôle de leurs usages, de participer à leur restauration et à la préservation de la biodiversité en apportant son appui technique aux acteurs de la gestion de l’eau, d’animer la recherche et le développement en appui à la mise en œuvre des politiques de l’eau et de coordonner le système d’information sur l’eau. L’Onema a été intégré à l’Agence française de la biodiversité (AFB) mise en place en janvier 2017.

9 Depuis la création de l’AFB en janvier 2017, l’Onema et les Parcs nationaux, mais aussi l’Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et l’Agence des aires marines protégées (AAMP) ont été rassemblés au sein de la même agence.

10 Rapport interministériel, Renforcement et la structuration des polices de l’environnement, 2005 ; Rapport du Conseil d’État, L’eau et son droit, 2010

11 La DDT est un service déconcentré de l’État placé sous l’autorité du préfet. Il s’agit d’une direction interministérielle dont les compétences s’étendent de l’environnement et des risques à l’urbanisme et au logement en passant par l’agriculture et les transports.

12 Onema, Rapport d’activité et de performance 2013, p. 63 (http://www.onema.fr/sites/default/files/onema-rap2013.pdf).

13 La France n’a de ce point de vue rien à envier aux États-Unis, où l’Environmental Protection Agency (EPA) ne compte que 200 enquêteurs pour l’ensemble du territoire. Lynch et al. (2016) ont calculé les probabilités (extrêmement faibles pour ne pas dire quasi-nulles) de détection d’une entreprise qui aurait causé un dommage écologique dans un pays qui comptait, en 2008, 2,3 millions d’entreprises de 5 salariés ou plus – alors que, à titre d’exemple, la police de New York dispose de 5 400 enquêteurs pour une population de 8,34 millions d’habitants.

14 L’Onema affichait ainsi l’objectif de passer de 905 équivalents temps plein en 2012 à 865 en 2015 (Onema, Contrat d’objectifs 2013-2018).

15 Pilotées par les DDT, les Misen ont pour rôle de coordonner, à l’échelle départementale, les services techniques de l’État et les établissements publics concernés par les thèmes de l’eau et de la nature.

16 Rapport interministériel, Renforcement et structuration des polices de l’environnement, 2005 

17 Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), Évaluation de la police de l’environnement, 2015

18 CGEDD/Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), Audit de la mise en œuvre des politiques de l’eau et de la biodiversité dans le département du Lot-et-Garonne, 2016.

19 Toutes ces évolutions ne sont pas sans rappeler celles qui ont affecté le métier d’inspecteur des installations classées (Bonnaud, 2005).

20 Pour une mise en perspective historique, voir Lestel et al., 2013. L’administration peut pourtant aujourd’hui recourir à un arsenal répressif assez puissant via notamment le système des astreintes.

21 Voir les tensions autour de l’interdiction des néonicotinoïdes « tueurs d’abeilles » ou encore de la chasse à la glu ou au blaireau dans le cadre du vote de la loi « biodiversité » de 2016.

22 Le discours sur la complexité du droit de l’environnement est très répandu. Celui-ci est parfois inspiré, notamment dans le cadre de la politique actuelle de « simplification de l’action publique », par une volonté de remise en cause des règles de protection de la nature (Blatrix, 2016).

23 Onema, Rapport d’activité et de performance 2013.

24 Rapport du CGEDD, Évaluation de la police de l’environnement, 2015.

25 Les conflits sur l’entretien des cours d’eau sont fréquents. Beaucoup d’agriculteurs voient un fossé là où la police de l’eau voit un cours d’eau, ce qui génère du contentieux. Dans ce contexte, la ministre de l’Écologie a adressé aux préfets en juin 2015 une instruction leur demandant d’établir, en lien avec les acteurs concernés, une cartographie locale des cours d’eau.

26 De rares parquetiers ont également en tête l’affaire des « poissons sous taille » (2005), qui avait conduit l’État à répartir les pénalités financières infligées par la Cour de justice européenne entre cinq ministères, dont celui de la Justice (pour 1/8e), considérant que ce dernier n’avait pas cherché à faire appliquer des sanctions suffisamment dissuasives.

27 Le reste relevant de la composition pénale ou d’un classement sans suite lié à l’inopportunité de poursuites. Statistiques du ministère de la Justice : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/Stat_Annuaire_ministere-justice_chapitre6.pdf

28 Comme en témoigne le cas de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (Gautron, 2014).

29 Statistiques du ministère de la Justice : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/Stat_Annuaire_ministere-justice_chapitre13.pdf

30 D’où des propositions de spécialisation juridictionnelle. Pour certains, cette spécialisation serait de nature à « [renforcer] la qualité des décisions rendues dans un domaine qui fait appel à des notions juridiques, techniques et scientifiques qui requièrent un niveau de compétence et d’expérience significatif ». Pour la réparation du préjudice écologique, rapport du groupe de travail piloté par Yves Jégouzo et remis à la garde des Sceaux le 17 septembre 2013. Le rapport Jégouzo suggère ainsi de spécialiser des fonctions en matière environnementale au parquet et au siège en désignant des chambres spécifiquement dédiées à ce contentieux. Une mesure qui semble faire consensus parmi les magistrats est la création d’un parquet national environnement sur le modèle espagnol ou suédois.

31 Selon Véronique Jaworski (2009, 902), ces caractéristiques contribuent à faire du droit pénal de l’environnement « une menace virtuelle tant le manque de visibilité et les disparités posent des difficultés quasi-inextricables de qualification pénale ».

32 Les Misen se réunissent généralement chaque année en formation stratégique sous la présidence du préfet et des procureurs pour faire le bilan des actions menées l’année précédente et approuver les orientations de l’année engagée. Les parquetiers référents environnement participent la plupart du temps à ces Misen « stratégiques ». Parfois, les parquets ne sont pas associés aux travaux de la Misen, ce qui n’empêche pas les acteurs de la police de l’environnement de rencontrer le procureur quelques fois par an de manière plus informelle.

33 FNE est la Fédération française des associations de protection de la nature. Reconnue d’utilité publique en 1976, elle fédère une cinquantaine d’associations ou fédérations régionales et se présente comme « la porte-parole d’un mouvement de 3 500 associations » (www.fne.asso.fr).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvain Barone, « L’impunité environnementale. L’État entre gestion différentielle des illégalismes et désinvestissement global », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. XV | 2018, mis en ligne le 20 novembre 2018, consulté le 17 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/champpenal/9947

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Auteur

Sylvain Barone

Irstea, UMR G-EAU, université de Montpellier, 361, rue Jean-François Breton, 34000 Montpellier, France. Contact : sylvain.barone@irstea.fr

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Droits d’auteur

© Champ pénal

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