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DOSSIER

Introduction : Que fait l’ONU ? Droit d’inventaire

Chloé Maurel et Georges Vayrou
p. 11-18

Texte intégral

  • 1 La nation doit être dissociée de l’État, structure juridique d’organisation d’une population qui ne (...)
  • 2 Préambule de la Charte des Nations unies.

1Au soir du 25 juin 1945, à l’Opera House de San Francisco, la Charte de l’Organisation des Nations unies (ONU) est adoptée à l’unanimité par les représentants de cinquante États membres fondateurs et saluée par les acclamations de 3 000 personnes. Mais l’« organisation des nations1 » vient de loin, du jus gentium romain au « droit des gens », pour se terminer par un fameux « Nous, peuples des nations unies2 ».

  • 3 Notable qui, dans une ville grecque, a la charge d’aider et de protéger les ressortissants d’une ci (...)
  • 4 Voir Monique et Roland Weyl, La part du droit dans la réalité et dans l’action, Paris, Éditions soc (...)

2Le monde antique connaissait des relations politiques organisées (Égypte, Mésopotamie, Perse). Au milieu du 5e siècle, la Grèce posait des jalons, en « civilisant » la guerre entre cités, en instituant le droit d’asile et en donnant un essor nouveau à la protection consulaire avec la création des « proxènes »3. L’Empire romain s’attache plutôt à soumettre à des règles juridiques ses rapports avec les peuples étrangers, principalement dans le domaine des affaires. Est ainsi créé le concept de jus gentium, qui tendra à développer les relations qui régissent les rapports des États et des peuples entre eux. Il se compose de règles d’équité, d’usages généralement admis et de conventions consignées dans des traités. Essentiellement droit de la guerre, il règle un rapport de possessions (butin, pillage, rançon, prise maritime) et des traités issus des guerres et élabore quelques principes « d’humanisation » de la guerre (répression des viols, du pillage, etc.)4. Ce concept élargi deviendra celui de « droit des gens », qui tend à s’estomper progressivement aujourd’hui.

3La fin du Moyen Âge voit apparaître l’État anglais avant l’État français. Au 16e siècle, Jean Bodin pose le principe de la souveraineté de l’État, qu’il assimile à la res publica, afin d’affermir le pouvoir royal. Mais jusqu’au 18e siècle, les usages internationaux organisent essentiellement la paix, la guerre ou la neutralité.

  • 5 Emer de Vattel (1714-1767), Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la condu (...)

4Après 1648 et les Traités de Westphalie, on assiste au triomphe de la notion d’État souverain, à la recherche de l’équilibre économique et militaire, « cette disposition des choses au moyen de laquelle aucune puissance militaire ne se trouve en état de prédominer absolument5 ». Il s’agit d’organiser les relations entre des États perçus comme des puissances souveraines, exerçant leurs prérogatives sur des ensembles territoriaux constitués, délimités par des frontières.

5En 1815 (Traité de Vienne, que l’on peut considérer comme le premier traité international multilatéral), un certain nombre de principes sont acquis : souveraineté, équilibre, nationalité, abandon de la notion de « guerre juste ». C’est un nouveau droit d’essence européenne qui apparaît et qui se renforce au 19e siècle. Au congrès de Paris (1856), il est déclaré par exemple que « la Turquie doit participer aux avantages du droit public » et que son indépendance et son territoire doivent être respectés. Garantie et médiation sont proposées comme mode de règlement pacifique des différends. Mais apparaît également la notion de « nations civilisées », qui justifiera la colonisation. Les conférences de La Haye (1899 et 1907) tentent une codification des « coutumes » afin de pacifier les rapports entre États et, pour la première fois, « substituer la force du droit au droit de la force ».

  • 6 Selon la belle expression de Maurice Ulrich, l’Humanité, 9, 10 et 11 novembre 2018.

6Les premières organisations internationales naissent au 19e siècle avec, par exemple, la Commission centrale sur le Rhin (1831), la Commission sur le Danube (1856), l’Union postale universelle (1874). L’Union interparlementaire (1889) et le Bureau international de la paix (1891) contribuent à l’instauration de la Cour permanente d’arbitrage (tribunal de La Haye, 1897). Mais le projet d’une organisation internationale à vocation universelle en vue d’assurer la paix voit le jour au lendemain de la Première Guerre mondiale, quand on ne sait « que faire de la paix6 », avec la création de la Société des nations (SDN), qui sera toutefois fragilisée par la non-adhésion des États-Unis. La création de l’ONU en 1945 veut promouvoir un droit international nouveau, avec l’abolition du droit de guerre, le début de la décolonisation, la consécration du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et la reconnaissance internationale des droits de l’homme.

  • 7 Pour approfondir cette évolution des relations internationales, nous renvoyons le lecteur à Éric Ca (...)

7Les organisations internationales n’ont ni territoire particulier, ni population, ni souveraineté – attributs traditionnels des États – et ne sont instituées que par la volonté de ces derniers : leurs compétences – même si elles prétendent à l’universalité – sont donc limitées aux domaines qui leur ont été dévolus par les États membres au moment de leur création. On en dénombrerait aujourd’hui plus de 350. Si ce chiffre peut être considéré comme le signe de la vitalité de la société internationale, ce foisonnement rend difficile une coordination entre des entités travaillant parfois sur des questions voisines. À cet égard, la contribution d’Antoine Pécoud montre que dans le domaine des migrants et réfugiés, trois organisations et autres agences sont entrées en concurrence et présentent « un paysage fragmenté ». Par ailleurs, il y a bien longtemps que le droit international ne se limite plus aux États et aux organisations internationales : les organisations non gouvernementales (ONG), les entreprises, en particulier les multinationales, l’opinion publique mondiale, ont acquis droit de cité7.

  • 8 Francis Fukuyama, The end of History and the last man, Avon Books, 1993.
  • 9 Lucien Rapp, « Préface », dans Olivier Blin, Droit international…, ouvrage cité, p. 12-13.

8La création de l’ONU a donc suscité de grands espoirs. Pourtant, la situation mondiale est aujourd’hui critique : « Nous pensions être entrés durablement dans un monde unipolaire, celui de la pax americana, qui laissa même penser imprudemment à certains que l’Histoire pouvait avoir atteint son terme8. Nous voici plongés dans un monde multipolaire, sur lequel aucun des acteurs en place n’a aujourd’hui les moyens d’un leadership »9 : guerres inter ou intra étatiques, famines et misère, droits fondamentaux bafoués, comme ceux des migrants et réfugiés. La contribution de Chloé Maurel sur le statut et la situation des réfugiés dans le monde est parlante. On voit apparaître de nouveaux murs que l’on croyait avoir définitivement abattus à la fin du siècle dernier.

  • 10 Expression fameuse et répétée du général De Gaulle, reprise par le président Bush.

9Alors, que fait l’ONU ? Est-ce un « machin10 » ingouvernable, au mieux impuissant, au pire inutile ? Ce n’est pas aussi simple. Cette institution repose sur le concept de « sécurité collective », mis en place dès 1945, qui se fonde sur la responsabilité et la solidarité des États membres.

10Chacun sait que son siège se situe à New York et fut construit grâce, notamment, à un don de la Fondation Rockefeller. On connaît moins les trois « sièges subsidiaires » à Genève (1946), Vienne (1980) et Nairobi (1996). Six organes principaux sont liés à la structure originaire : le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale, le Secrétariat général, la Cour internationale de justice (qui siège à La Haye), le Conseil économique et social et le Conseil de tutelle (en sommeil). Une quinzaine d’agences spécialisées sont en fait de véritables organisations autonomes ayant leur propre statut, parmi lesquelles certains sigles (à défaut de connaître leur dénomination exacte et surtout leur action) interpellent notre mémoire : l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Organisation internationale du travail (OIT), le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), le Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH), l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), l’Organisation pour l’agriculture et l’alimentation (FAO), le Programme alimentaire mondial (PAM) et enfin l’United Nations International Childrens Fund (UNICEF)… Enfin, des « organes subsidiaires » peuvent être créés pour assister l’Assemblée générale dans certains cas : commissions, comités, assemblées et conseils, groupes de travail, groupes d’experts, etc.

11L’article 39 de la Charte, qui permet au Conseil de sécurité de qualifier une situation (menace contre la paix, rupture de la paix, acte d’agression), a été mis en œuvre une première fois en 1948 (Palestine, évoquée dans la contribution de Sandrine Mansour, qui démontre toutefois les limites des résolutions onusiennes), mais n’a connu une seconde mise en œuvre qu’en 1987 (rupture de la paix entre l’Iran et l’Irak… 7 ans après le début du conflit !).

12Le Conseil de sécurité peut adopter des mesures coercitives non militaires, telles que l’embargo (Rhodésie en 1966, Irak en 1990 et 2003). L’étape supplémentaire est la mesure coercitive militaire (Corée en 1950, guerre du Golfe en 1991), à chaque fois sous commandement américain et non sous l’autorité du Comité d’état-major, qui existe depuis l’origine et se réunit régulièrement pour constater que son ordre du jour est vide.

  • 11 Monique et Roland Weyl, ouvrage cité, p. 313 : « Le principe d’unanimité des grandes puissances ne (...)

13La paralysie du système découlerait du droit de veto reconnu aux « cinq grands » d’origine, que certains préfèrent dénommer – selon son appellation d’origine – « règle de l’unanimité »11, qui étaient persuadés que la sécurité collective reposait sur leur accord : les mesures coercitives ne devaient pas être utilisées contre un membre permanent, au risque de déséquilibrer le noyau dur de la sécurité collective. On attribue à Staline cette expression imagée : le Conseil de sécurité ne doit pas « mettre son groin de porc dans le jardin socialiste ». Mais ensuite, l’utilisation tactique et idéologique de ce droit bloquera l’adoption de nombreuses résolutions : plus de 265 utilisations depuis 1945.

14Confrontées à ces difficultés, les Nations unies vont « inventer » les opérations de maintien de la paix, « actions non coercitives, adoptées sur de simples recommandations de l’Assemblée ou du Conseil, afin de garantir et d’accompagner la fin des hostilités entre deux États, avec leur consentement. Ces opérations se caractérisent par le déploiement des fameux « casques bleus » : militaires, forces de police, observateurs, civils. Depuis la première opération (Égypte en 1956, qui se prolongera jusqu’en 1967), soixante et onze opérations de ce type ont été menées avec plus ou moins de réussite. Quatorze sont en cours, dont sept en Afrique et quatre au Moyen-Orient. Les contingents de casques bleus permettent toutefois de « limiter les dégâts » humains et matériels des conflits. Ils sont issus majoritairement des pays en développement, sans doute pour des raisons à la fois géopolitiques et financières : les grandes puissances se sont progressivement désengagées de ces opérations. En pratique, l’ONU manque de moyens humains, matériels et financiers (coût annuel de 3 à 4 milliards, moins de 1 % des dépenses militaires mondiales) pour assurer ces opérations dont le nombre s’est accéléré dans les vingt dernières années.

15La notion de maintien de la paix a évolué. Les principaux conflits ne sont plus étatiques, mais interétatiques (guerres civiles). Une action humanitaire doit être mise en œuvre en parallèle pour venir en aide aux populations civiles : ce sont les « opérations de deuxième génération », comme en Somalie ou au Rwanda. Depuis une dizaine d’années, les « opérations de troisième génération » comportent un volet relatif à la reconstruction (économique, administrative, juridique). Dans sa contribution, Mathilde Leloup évoque à propos du Mali une nouvelle « révolution » possible avec l’ajout de la « protection du patrimoine culturel » : vers des « opérations de quatrième génération » ?

16Même si elle échoue à empêcher des conflits (Syrie, Yémen, terrorisme), l’ONU ne reste pas inactive. Par exemple, en mars 2019, le Conseil de sécurité a adopté une résolution visant à mettre fin au financement du terrorisme (résolution 2462). Au même moment, le secrétaire général, António Guterres, a appelé les experts en intelligence artificielle à œuvrer pour restreindre le développement de systèmes d’armes autonomes meurtriers. L’ONU développe aujourd’hui également un projet de ville flottante, dénommé Oceanix City, pour accueillir les réfugiés climatiques. L’actuelle présidente de l’Assemblée générale, l’Équatorienne Maria Fernanda Espinosa, a appelé à ce que 2019 soit l’année de l’action climatique, donc à ce que la communauté internationale agisse pour le climat, dans l’esprit de la COP 21 tenue en 2015.

17Le bilan est malgré tout très mitigé. Après avoir été paralysée par la guerre froide, l’Organisation semble aujourd’hui, dans le monde multipolaire et instable qui est le nôtre en ce 21e siècle, marginalisée, impuissante, délégitimée et contournée par des États qui préfèrent agir unilatéralement, comme les États-Unis, la Russie ou la Chine.

18Le renforcement de son efficacité est incontestablement conditionné à une réforme à caractère institutionnel. Kofi Annan avait fait des propositions en ce sens en 1997 et certaines avancées ont pu être constatées à partir de 2004. Le défi d’António Guterres est de réformer l’institution : son charisme et son éloquence suffiront-ils ? On pourra se référer aux biographies des deux secrétaires généraux qui terminent ce dossier.

  • 12 Site de la délégation permanente de la France auprès des Nations unies à New York : <https://onu.delegfrance.org/>
  • 13 <https://lejournal.cnrs.fr/>

19Les idées ne manquent pas. La France, par exemple, propose d’encadrer le recours au veto au Conseil de sécurité : les membres permanents s’engageraient volontairement et collectivement à ne pas y recourir « lorsqu’une situation d’atrocité de masse est constatée, c’est-à-dire les crimes de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre sur une grande échelle ». Cette initiative, qu’elle porte conjointement avec le Mexique, est soutenue par une centaine de pays12. Un ministre allemand a suggéré que l’Union européenne succède à la France pour siéger au Conseil de sécurité. Une annonce qui a fortement déplu à la principale intéressée et qui contrevient surtout à la stratégie des deux pays voisins : ils souhaitent en effet élargir les membres permanents du Conseil à l’Allemagne, mais aussi au Brésil, au Japon, à l’Inde, ainsi qu’à un pays africain qui reste à identifier. En fait, c’est le droit de veto qui est continuellement mis sur la table à travers ces discussions13.

  • 14 On rappellera que jusqu’en 1971, la Chine fut représentée à l’ONU, et donc au Conseil de sécurité, (...)

20On a pu se demander également si le fait que chaque État, riche ou pauvre, et quelle que soit sa population, dispose d’une voix à l’Assemblée générale, était bien conforme à l’équité. C’est pourtant une spécificité qui fait de l’ONU l’organisation internationale la plus démocratique du monde, même s’il peut paraître surprenant que la Chine et l’Inde, avec plus d’un milliard d’habitants, n’aient pas plus de poids à l’Assemblée générale que des micro-États comme le Liechtenstein ou le Vanuatu14.

21On évoque encore l’élection de son secrétaire général par la population mondiale (selon quelles modalités ? pour un « présidentialisme » mondial ?), qui lui donnerait certes plus de poids, car on fait souvent remarquer qu’il est davantage « secrétaire » que « général », ou encore la création d’une agence onusienne pour l’environnement, l’élaboration d’un traité pour l’abolition universelle de la peine de mort, un autre pour l’interdiction des paradis fiscaux, la création d’une carte d’identité de citoyen du monde, ou encore d’une taxe mondiale sur les transactions financières pour financer la lutte contre la pauvreté…

  • 15 Chloé Maurel, « Trois hommes progressistes aux Nations unies. Interviews de Jean Ziegler, Bernard T (...)
  • 16 Chloé Maurel (dir.), dossier : « L’ONU face aux bouleversements du monde », Recherches internationa (...)
  • 17 Signalons, par ordre décroissant de date de parution : Anne-Cécile Robert et Romuald Sciora, Qui ve (...)
  • 18 Bob Reinalda (dir.), Routledge Handbook of International Organizations, New York, Routledge, 2013, (...)
  • 19 L’État dans la mondialisation, colloque de Nancy de la Société française de droit international (SF (...)
  • 20 Olivier Blin, Droit international…, ouvrage cité, p. 67.
  • 21 Claude-Albert Colliard, Institutions internationales, Dalloz, 1966, p. 337. Cette affirmation conce (...)

22Qu’a fait l’ONU ? Le présent dossier, qui s’inscrit dans la continuité de la publication de trois interviews d’acteurs progressistes de l’ONU (Cahiers d’histoire n°140)15, d’un dossier paru dans la revue Recherches internationales16 et de différents ouvrages sur l’institution, à la fois en français17 et en anglais18, réclame « un droit d’inventaire ». Il entend montrer, à partir de quelques exemples, la diversité de l’action des Nations unies, tout en révélant les limites de la galaxie onusienne. L’ONU mérite qu’on se creuse la tête pour imaginer des améliorations à son fonctionnement et de nouvelles missions pour elle. Mais, pour longtemps encore, les États apparaissent comme l’horizon indépassable de la société internationale19 (les Palestiniens ne réclament-ils pas un État ?). Ils ont seuls la capacité de créer et d’améliorer « la seconde catégorie » des sujets de droit international : les organisations de droit international20 et donc… l’ONU, même si « aussi bien à l’Assemblée qu’au Conseil, […] la représentation concerne non pas les peuples ou les nations, mais seulement les gouvernements21 ».

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Notes

1 La nation doit être dissociée de l’État, structure juridique d’organisation d’une population qui ne revêt pas les caractères d’une nation, de sorte qu’on peut rencontrer des « États nationaux » qui coïncident avec une nation, des États multinationaux formés de plusieurs nations, des nations divisées en plusieurs États. Le terme est souvent employé sous l’influence de la langue anglaise comme synonyme d’État, tout en mettant l’accent sur la population qui en est la base. C’est le cas du Pacte de la Société des Nations et de la Charte des Nations unies. Jean Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Éditions Bruylant, 2001.

2 Préambule de la Charte des Nations unies.

3 Notable qui, dans une ville grecque, a la charge d’aider et de protéger les ressortissants d’une cité étrangère dont il est mandataire.

4 Voir Monique et Roland Weyl, La part du droit dans la réalité et dans l’action, Paris, Éditions sociales, 1968, p. 295 et suivantes.

5 Emer de Vattel (1714-1767), Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires des Nations et des Souverains, Londres, 1758, version intégrale (modernisée) consultable sur le site : <https://fr.m.wikisource.org>.

6 Selon la belle expression de Maurice Ulrich, l’Humanité, 9, 10 et 11 novembre 2018.

7 Pour approfondir cette évolution des relations internationales, nous renvoyons le lecteur à Éric Canal-Forgues et Patrick Rambaud, Droit international public, 3e édition, Paris, Flammarion, coll. « Champs université », 2016 ; Olivier Blin, Droit international public général, Bruxelles, Éditions Bruylant, coll. « Paradigme », 2017.

8 Francis Fukuyama, The end of History and the last man, Avon Books, 1993.

9 Lucien Rapp, « Préface », dans Olivier Blin, Droit international…, ouvrage cité, p. 12-13.

10 Expression fameuse et répétée du général De Gaulle, reprise par le président Bush.

11 Monique et Roland Weyl, ouvrage cité, p. 313 : « Le principe d’unanimité des grandes puissances ne permet la mise en jeu de l’autorité internationale que dans les cas où l’accord des grandes puissances de systèmes différents confirme qu’il ne s’agit pas d’une option pour le système de l’une d’elles ».

12 Site de la délégation permanente de la France auprès des Nations unies à New York : <https://onu.delegfrance.org/>

13 <https://lejournal.cnrs.fr/>

14 On rappellera que jusqu’en 1971, la Chine fut représentée à l’ONU, et donc au Conseil de sécurité, par la République de Chine, c’est-à-dire Taïwan (23 millions d’habitants), année au cours de laquelle la République populaire de Chine (1,3 milliard d’habitants) la remplaça.

15 Chloé Maurel, « Trois hommes progressistes aux Nations unies. Interviews de Jean Ziegler, Bernard Thibault, et Carlos Lopes », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique, n° 140, 2018.

16 Chloé Maurel (dir.), dossier : « L’ONU face aux bouleversements du monde », Recherches internationales, n° 113, janvier-mars 2019.

17 Signalons, par ordre décroissant de date de parution : Anne-Cécile Robert et Romuald Sciora, Qui veut la mort de l’ONU ? Du Rwanda à la Syrie, histoire d’un sabotage, Paris, Eyrolles, 2018 ; Chloé Maurel, Une brève histoire de l’ONU au fil de ses dirigeants, Paris, Éditions du Croquant, 2017 ; Jean-Marc de La Sablière, Indispensable ONU, Paris, Plon, 2017 ; Chloé Maurel, Histoire des idées des Nations unies. L’ONU en 20 notions, Paris, L’Harmattan, 2015 ; Yves Berthelot et Jean-Michel Jakobowicz, L’ONU pour les nuls, Paris, First, 2010 ; Romuald Sciora et Annick Stevenson, Planète ONU. Les Nations unies face aux défis du XXIe siècle, Paris, Tricorne/Le Monde diplomatique, 2009 ; Romuald Sciora (dir.), À la maison de verre. L’ONU et ses Secrétaires généraux, Paris, Saint-Simon, 2006.

18 Bob Reinalda (dir.), Routledge Handbook of International Organizations, New York, Routledge, 2013, 549 p ; Bob Reinalda, Routledge History of International Organizations. From 1815 to the Present Day, New York, Routledge, 2009, 846 p. ; Thomas G. Weiss (dir.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford, Oxford Handbooks, 2018, 1024 p. Ce volume fait suite au projet « Intellectual History of the United Nations » mené par Thomas G. Weiss, Louis Emmerij, Richard Jolly et d’autres chercheurs américains, qui a donné lieu à la publication de 17 ouvrages sur les Nations unies dans les années 2000. Liste des ouvrages sur le site : <http://www.unhistory.org/publications/>.

19 L’État dans la mondialisation, colloque de Nancy de la Société française de droit international (SFDI), Paris, Pedone, 2013. En particulier Serge Sur, « Conclusions générales », p. 573-587.

20 Olivier Blin, Droit international…, ouvrage cité, p. 67.

21 Claude-Albert Colliard, Institutions internationales, Dalloz, 1966, p. 337. Cette affirmation concerne la SDN, mais peut s’appliquer, malheureusement, à l’ONU.

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Pour citer cet article

Référence papier

Chloé Maurel et Georges Vayrou, « Introduction : Que fait l’ONU ? Droit d’inventaire », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique, 142 | 2019, 11-18.

Référence électronique

Chloé Maurel et Georges Vayrou, « Introduction : Que fait l’ONU ? Droit d’inventaire », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique [En ligne], 142 | 2019, mis en ligne le 01 juillet 2019, consulté le 21 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/chrhc/10358

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Chloé Maurel

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