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DOSSIER

L’ONU face aux migrants : une mission inaboutie ?

Antoine Pécoud
p. 77-92

Résumé

Dans un contexte de crise des migrants et des réfugiés, les Nations unies ont adopté en 2018 un ambitieux pacte pour mieux gouverner les flux migratoires. Un siècle plus tôt, à sa création en 1919, l’Organisation internationale du travail se préoccupait déjà des conditions de travail des travailleurs migrants. Mais aux yeux de nombreux États, l’admission et le traitement des étrangers relèvent de leur seule souveraineté, et non du mandat d’une organisation internationale.

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Texte intégral

  • 1 Elizabeth G. Ferris et Katharine Donato, Refugees, Migration and Global Governance. Negotiating the (...)

1Réunis à Marrakech en décembre 2018, les représentants de 164 États ont adopté le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, un traité préparé sous l’égide des Nations unies qui propose aux gouvernements des principes de politique migratoire. Bien que ce pacte aborde des questions sensibles, comme l’immigration irrégulière, les droits des migrants ou le développement de leur pays d’origine, ses recommandations sont mesurées et non contraignantes. Cela ne l’a pas empêché de faire l’objet de polémiques virulentes, qui ont provoqué le retrait ou les hésitations de plusieurs pays d’immigration comme les États-Unis, l’Australie, Israël, la Belgique, l’Italie, la Suisse ou l’Autriche1.

  • 2 Sandrine Kott, « La justice sociale dans un monde global. L’Organisation internationale du travail (...)

2Près d’un siècle plus tôt, lors de la Conférence de paix de Paris en 1919, les États vainqueurs de la Première Guerre mondiale adoptent le Traité de Versailles, dont la partie 13 donne naissance à l’Organisation internationale du travail (OIT). Son mandat est la protection des travailleurs et l’établissement d’un climat de justice sociale jugé essentiel à la prévention d’un nouveau conflit2. La constitution de l’OIT mentionnait « la protection des intérêts des travailleurs quand ils sont employés dans des pays étrangers » afin d’éviter que le recrutement de migrants ne menace les conditions de travail de l’ensemble des travailleurs par un effet de type « dumping ». Furent donc adoptées des conventions internationales concernant le traitement des travailleurs migrants. Mais là encore, les gouvernements font de la résistance, puisque la majorité d’entre eux n’a pas ratifié ces traités.

3La raison d’être des organisations internationales est d’aider les États à gouverner des enjeux transnationaux qui débordent du cadre national et échappent à leur capacité de régulation. C’est le cas des migrations internationales : en franchissant les frontières, les migrants et les réfugiés remettent en cause ces deux piliers de l’État « westphalien » que sont les frontières territoriales et l’identité de la population ; elles créent des interdépendances entre États, au même titre que d’autres phénomènes transnationaux comme le commerce international, le développement ou le changement climatique. Il ne s’agit pas là d’une réalité nouvelle : dès le 19siècle, et même avant, des personnes fuient la pauvreté ou les persécutions et viennent alimenter la mobilité du travail nécessaire à l’essor d’économies industrialisées et internationalisées. Il n’est donc pas surprenant que depuis 1919 les organisations internationales manifestent un intérêt pour les questions relatives aux migrations.

4Mais à la constance de leur intérêt correspond la constance des réticences des États. Comme l’ont illustré les débats à propos du Pacte de l’ONU, l’intervention des organisations internationales dans les politiques migratoires est associée à une hausse de l’immigration, voire à une perte de contrôle des frontières. Cette crainte est infondée : ces organisations ne sauraient remettre en cause la souveraineté de leurs propres États membres, surtout quand il s’agit des pays d’immigration occidentaux, lesquels sont aussi leurs principaux bailleurs de fonds. Mais cet argument n’en témoigne pas moins de la conviction selon laquelle l’admission et le traitement des étrangers relèvent de la seule souveraineté des États.

5Cet article retrace la longue histoire inachevée entre les organisations internationales et les enjeux migratoires. Il commence par décrire les efforts antérieurs à la Seconde Guerre mondiale, avant de présenter la manière dont l’essor des droits de l’homme a conduit, au cours de la seconde moitié du 20siècle, à l’adoption de conventions internationales sur les travailleurs migrants. Il analyse ensuite la coexistence qui s’est mise en place à partir des années 1950 entre plusieurs organisations internationales (OIT, HCR et OIM), dont les mandats respectifs sont à la fois complémentaires et concurrents. Il évoque également les interventions d’autres organisations appartenant au système des Nations unies, notamment celles dont le mandat concerne le développement. La pluralité des acteurs impliqués a débouché sur un paysage fragmenté, ce qui reflète la diversité des enjeux soulevés par les migrations, mais affaiblit aussi la cohérence de la stratégie de l’ONU en la matière. Finalement, l’article retrace les débats récents, à partir des années 1990, sur la nécessité d’une gouvernance mondiale des migrations et le développement d’une approche en termes de gestion des migrations.

L’Organisation internationale du travail (OIT) et les travailleurs migrants dans la première moitié du 20e siècle

6L’intérêt de l’OIT pour les travailleurs migrants s’inscrit dans un contexte historique spécifique. Parfois qualifiées de « première mondialisation », les décennies précédant la Première Guerre mondiale ont vu des flux migratoires considérables, en particulier vers le Nouveau Monde en provenance de l’Europe, mais aussi en France. La guerre a profondément modifié ces dynamiques, de même que l’apparition dans les années 1920 d’une politique de quotas aux États-Unis, qui réduira drastiquement l’immigration vers ce pays. Les conditions de travail des migrants préoccupent les États : dans les pays d’origine, les gouvernements demandent une plus grande protection pour leurs émigrés, tandis que dans les pays de destination, les travailleurs non migrants – et les syndicats qui les défendent – s’inquiètent de cette concurrence. Partout dans le monde, les revendications des travailleurs sont scrutées avec attention, surtout depuis la révolution russe de 1917.

7En 1939, l’OIT adopta la Convention n° 66 sur les travailleurs migrants, dont l’objectif est d’encadrer le recrutement des travailleurs étrangers, de favoriser la coopération entre pays d’origine et d’arrivée et de proposer des standards permettant d’accorder une protection aux travailleurs migrants, ce qui contribue à réduire la concurrence entre travailleurs migrants et nationaux. En droit international, une convention est une déclaration de principes, souvent adoptée sous l’égide d’une organisation internationale, qui doit être ratifiée par les États pour entrer en vigueur et être mise en œuvre. Le contexte était évidemment défavorable : avec la crise économique des années 1930 et l’arrivée au pouvoir de mouvements nationalistes, voire fascistes, cette convention ne fut jamais ratifiée par aucun État et fut même formellement retirée par l’OIT en 2000.

  • 3 Gérard Noiriel, La tyrannie du national : le droit d’asile en Europe (1793-1993), Paris, Calmann-Lé (...)

8Il est souvent admis que les politiques migratoires se caractérisent par la « tyrannie du national3 » : lorsqu’il s’agit du traitement des étrangers, les États seraient seuls maîtres à bord et élaboreraient leurs politiques migratoires de façon souveraine et autonome, sans tenir compte des autres États ni des acteurs non étatiques (secteur privé ou société civile). La coopération interétatique dans ce domaine serait donc par nature balbutiante, voire inexistante. Dès le 19siècle, les gouvernements se seraient montrés disposés à la coopération internationale, dans des domaines comme les transports ou les postes, avant que – tout au long du 20siècle – le multilatéralisme ne s’empare d’un vaste éventail d’enjeux transnationaux : développement, prévention des conflits, droits de l’homme, environnement, etc. Mais en raison de l’extrême réticence des États à partager leur souveraineté dans ce domaine, les politiques migratoires seraient les grandes oubliées de ce processus.

  • 4 John Torpey, « Aller et venir : le monopole étatique des “moyens légitimes de circulation” », dans (...)
  • 5 Paul-André Rosental, « Géopolitique et État-providence. Le BIT et la politique mondiale des migrati (...)

9S’il est vrai que la coopération internationale dans le domaine des politiques migratoires est moins avancée que dans d’autres domaines, les premiers efforts de l’OIT n’en illustrent pas moins le caractère ancien des discussions multilatérales sur les migrations. D’un point de vue fonctionnaliste, le caractère international des flux migratoires en fait assez naturellement un objet de coopération internationale. L’histoire des politiques migratoires montre en outre que la place prépondérante des États dans le contrôle des flux migratoires n’est pas une caractéristique naturelle ou spontanée de leur souveraineté, mais plutôt le résultat d’un processus, partiellement inachevé, qui les a vus lutter pour imposer leur monopole face à d’autres acteurs (comme les employeurs), par exemple en imposant le recours aux documents d’identité comme le passeport4. L’histoire de l’entre-deux-guerres montre également les préoccupations politiques de l’époque quant à l’exercice de la souveraineté étatique, en particulier lorsque le traitement des étrangers vient s’immiscer dans les relations diplomatiques entre gouvernements5.

Droits des travailleurs migrants et droits de l’homme depuis 1945

  • 6 Pour la liste complète de ces conventions et leur nombre de ratifications, voir <https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=1000:12001:::NO>.

10Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale fut créée l’Organisation des Nations unies, et l’OIT devint une institution spécialisée au sein du système de l’ONU. Dans un contexte de croissance économique au cours des Trente Glorieuses, les États occidentaux se tournèrent à nouveau vers les migrations de travail. Les États membres de l’OIT adoptèrent deux nouvelles conventions : la Convention n° 97 sur les travailleurs migrants en 1949 et la Convention n° 143 sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires) en 1975. La première est à l’heure actuelle en vigueur dans 49 États, la seconde dans 23 seulement. Si le nombre de ratifications des quelque 180 conventions de l’OIT est très variable6, il apparaît que celles concernant les travailleurs migrants ont fait l’objet de réticences de la part des États.

11En 1948 fut adoptée la Déclaration universelle des droits de l’homme, qui a été suivie par l’élaboration de traités internationaux relatifs aux droits humains. Ceux-ci ne relèvent pas de l’OIT, mais de l’ONU et, depuis 1993, du Haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH). Parmi les conventions les plus notables, on peut citer les deux pactes de 1966 (Pacte international relatif aux droits civils et politiques et Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), la Convention internationale sur l’élimination de toutes  les formes de discrimination raciale (ICERD, 1965), la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW, 1979), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CAT, 1984) ou encore la Convention relative aux droits de l'enfant (CRC, 1989).

  • 7 Hannah Arendt, Les Origines du totalitarisme, vol. 2, L’Impérialisme, Paris, Fayard, 1982.

12L’essor des droits de l’homme témoigne d’une évolution majeure. Ils établissent que l’accès aux droits fondamentaux ne relève pas de la citoyenneté ou de la nationalité d’un individu, mais de son appartenance à l’espèce humaine. En théorie, ils sont extrêmement pertinents dans le cas des migrants, qui vivent en étrangers dans un pays où ils ne peuvent se prévaloir de la protection accordée aux citoyens. Les traités ci-dessus s’appliqueraient donc indifféremment aux nationaux et aux étrangers, ce qui gomme de facto la distinction entre ces deux groupes en matière de droits fondamentaux. Mais en pratique, la mise en œuvre des droits de l’homme s’est révélée compliquée dans le cas des non-nationaux. Dès 1951, dans Les Origines du totalitarisme, Hannah Arendt réfléchissait au sort des réfugiés ou des apatrides et s’interrogeait sur leur « droit d’avoir des droits » : en tant qu’êtres humains, ces personnes sont protégées par les droits contenus dans ces conventions internationales, mais, dans la mesure où ce sont les États qui garantissent l’accès à ces droits, les personnes qui ne vivent pas dans leur État (ou qui n’ont pas d’État) voient dans les faits ce « droit d’avoir des droits » fragilisé7.

  • 8 Cette date du 1er décembre est devenue en 2000 la Journée internationale des migrants.
  • 9 Roger Böhning, « The ILO and the New UN Convention on Migrant Workers : The Past and Future », dans (...)

13Cette contradiction inhérente aux droits de l’homme – entre des standards à vocation universelle et des mécanismes de mise en œuvre propres aux États – motiva l’adoption d’une convention des droits de l’homme spécifique aux migrants : la Convention internationale des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 18 décembre 19908. De la même manière que le droit international a prévu des traités propres à certaines catégories de population jugées plus fragiles (comme les femmes et les enfants), cette convention aspire à fournir des outils de protection ciblés et plus aptes à protéger réellement les migrants que les instruments généraux (comme les deux pactes de 1966). Elle ne crée donc pas de nouveaux droits, mais interprète de façon plus précise des droits déjà établis, en détaillant la manière dont ils s’appliquent aux migrants. Loin d’être un travail technique ou juridique, cela représente une innovation potentiellement majeure : par exemple, cette convention est la seule à mentionner explicitement les droits des migrants en situation irrégulière, et donc à établir de façon irréfutable que cette catégorie de personne a également droit à la protection accordée par les droits de l’homme9.

  • 10 Paul De Guchteneire et Antoine Pécoud, « Les obstacles à la ratification de la Convention des Natio (...)

14Cependant, à l’instar des conventions de l’OIT, la convention de l’ONU sur les travailleurs migrants a suscité la réticence des États. En mai 2019, seuls 54 d’entre eux ont ratifié ce traité, ce qui en fait une des conventions qui comptent le moins d’États parties. À titre de comparaison, 196 États ont ratifié la CRC et 189 la CEDAW. Surtout, ce sont des États d’émigration qui l’ont ratifiée, en Amérique du Sud ou en Afrique. Les États européens ou nord-américains ne l’ont pas fait, de même que l’Australie ou les pays du Golfe. Autant dire que la majorité des migrants du monde vivent dans des pays où ce traité n’est pas en vigueur10. Cette situation reflète un des aspects de la diplomatie sur les questions de migrations à l’ONU, à savoir le rôle essentiel des pays du Sud : la convention a été dès son origine soutenue par des États comme le Mexique ou le Maroc, pays qui a également accueilli la conférence lors de laquelle a été adopté le Pacte de l’ONU en 2018. Leur motivation première est de disposer d’outils normatifs et politiques pour faire pression sur les pays de destination afin qu’ils accordent des droits à leurs ressortissants qui ont émigré. Cependant, à mesure que les dynamiques migratoires évoluent, la donne change : le Maroc et le Mexique abritent aujourd’hui d’importantes populations migrantes, originaires d’Afrique subsaharienne ou d’Amérique centrale, et éprouvent des difficultés à mettre en œuvre les standards qu’ils souhaitent voir appliquer à leurs propres émigrés.

Migrants et réfugiés : trois organisations concurrentes

15Dans les années qui suivent la fin du conflit en 1945, l’Europe fait face au problème que posent les populations déplacées par la Seconde Guerre mondiale. Cela soulève à nouveau la question des réfugiés, qui avait déjà mobilisé la communauté internationale durant la première moitié du 20e siècle. Dès 1922, les réfugiés fuyant la Russie soviétique s’étaient vu remettre un « passeport Nansen », du nom de Fridtjof Nansen, prix Nobel de la paix en 1922 et premier titulaire du poste de haut-commissaire aux réfugiés créé en 1921 par la Société des Nations. L’objectif de ce passeport était de permettre la circulation des réfugiés devenus apatrides suite à la révolution russe, dans un contexte historique où, après la Première Guerre mondiale, le passeport se généralise et devient nécessaire à la mobilité des personnes.

  • 11 Gil Loescher, The UNHCR and World Politics : A Perilous Path, Oxford, Oxford University Press, 2001

16Il est alors décidé de fonder une agence spécialisée au sein des Nations unies, à savoir le Haut-commissariat pour les réfugiés (HCR), créé en 1950, dont le mandat repose sur la Convention relative au statut des réfugiés (ou Convention de Genève) adoptée en 195111. Dans un contexte de codification des droits humains, ce traité établit le droit d’asile comme un droit fondamental. Il ne concerne initialement que les réfugiés de la Seconde Guerre mondiale et de la guerre froide, c’est-à-dire presque exclusivement des Européens, avant que le Protocole relatif au statut des réfugiés (ou Protocole de New York), adopté en 1967, n’élargisse le droit d’asile à l’ensemble de la planète, et notamment aux réfugiés des guerres d’indépendance postcoloniale.

  • 12 Rieko Karatani, « How History Separated Refugee and Migrant Regimes : In Search of their Institutio (...)

17Ces développements contribuent à une distinction accrue entre migrants et réfugiés, laquelle fit l’objet de débats et de contestations. L’OIT, notamment, y était hostile, non seulement parce qu’elle se méfiait de l’émergence d’une organisation nouvelle qui lui ferait concurrence, mais aussi parce qu’elle arguait que, quel que soit leur statut politique, les migrants et les réfugiés sont in fine des personnes actives sur le marché du travail, qui doivent donc être protégées en tant que telles12. Ceci était dans une certaine mesure en accord avec la réalité européenne de l’époque, caractérisée par un grand nombre de personnes déplacées, mais sans distinction claire entre réfugiés et migrants. Aujourd’hui, quelque soixante-dix ans plus tard, cette distinction est largement acceptée, la plupart des États ayant des politiques différentes pour ces deux catégories d’étrangers. Mais elle n’en demeure pas moins problématique, par exemple dans le contexte actuel de crise des migrants (ou crise des réfugiés) dans la région euroméditerranéenne.

  • 13 Antoine Pécoud, « De la “gestion” au contrôle des migrations ? Discours et pratiques de l’Organisat (...)

18À cette coexistence complexe entre l’OIT et le HCR, est venue s’ajouter en 1951 une troisième agence. Connue aujourd’hui sous le nom d’Organisation internationale pour les migrations (OIM), elle s’appelait à sa création Comité intergouvernemental provisoire pour les mouvements migratoires d’Europe (CIPMME), avant d’être rebaptisée quelques mois plus tard Comité intergouvernemental pour les migrations européennes (CIME), puis, en 1980, Comité intergouvernemental pour les migrations (CIM). Ces changements de noms reflètent une histoire quelque peu chaotique en raison des hésitations relatives à la mission et à la raison d’être de cette organisation. Ce n’est qu’en 1989 qu’elle acquit un statut permanent et son appellation actuelle13.

19Contrairement à l’OIT et au HCR, l’OIM a été créée en dehors du cadre de l’ONU. Cela s’explique par sa proximité vis-à-vis des États-Unis : dans un contexte de début de guerre froide, cet État redoutait l’influence communiste au sein de l’ONU ; par ailleurs, le gouvernement américain, engagé dans la reconstruction de l’Europe au travers notamment du plan Marshall, considérait les personnes déplacées par le conflit comme des obstacles à cette reconstruction et comme des « victimes » potentielles de la propagande communiste. L’objectif des États-Unis et de leurs alliés, comme le Royaume-Uni, était donc de trouver une solution effective à ce problème : là où le HCR insistait sur la protection des droits des réfugiés, ces gouvernements souhaitaient plutôt leur réinstallation. Le mandat de l’OIM fut donc de nature logistique, centrée sur le déplacement et le transport plutôt que sur la protection des personnes déplacées. En pratique, cette agence s’occupa de faciliter leur émigration, principalement vers les Amériques.

  • 14 Speranta Dumitru, « Des visas, pas de l’aide ! De la migration comme substitut à l’aide au développ (...)

20La proximité géopolitique entre l’OIM et les États-Unis fut formalisée dans la constitution de cette organisation, laquelle stipule que pouvaient devenir membres uniquement les États reconnaissant le principe de la « libre circulation des personnes » : cela faisait référence au droit de quitter un pays et non d’y entrer, excluant donc les États qui, comme l’Union soviétique, pratiquaient le contrôle des sorties. Par ailleurs, les directeurs successifs de l’OIM ont presque toujours été des citoyens américains, le plus souvent issus du département d’État14. Comme le HCR, l’OIM fut initialement conçue comme une organisation temporaire et centrée sur l’Europe. Mais à l’instar du HCR, elle a vu son mandat s’élargir progressivement à l’ensemble de la planète. Elle a également rejoint le giron de l’ONU, en devenant une organisation apparentée en 2016. Mais cette organisation continue d’être partiellement marquée par son orientation politique : la Russie, par exemple, n’est toujours pas membre de l’OIM et la Chine ne l’est devenue qu’en 2016. Autant dire que ces deux États fondamentaux à l’ONU, membres permanents du Conseil de sécurité, n’ont joué qu’un rôle secondaire dans l’histoire de l’OIM.

Ailleurs dans le système des Nations unies

21Si les migrants et les réfugiés sont au cœur du mandat de l’OIT, du HCR et de l’OIM, d’autres agences des Nations unies développent des activités en lien avec les migrations. C’est notamment le cas de celles dont le mandat porte sur le développement. À partir des années 1950, dans un contexte de décolonisation, un des enjeux majeurs pour l’ONU et la communauté internationale fut le développement des pays nouvellement indépendants, qui composaient ce qui était alors qualifié de « tiers-monde ». Sans être centrales dans les politiques de développement, les questions migratoires y ont occupé une place qui a varié avec les périodes.

22Pour les pays pauvres, l’émigration a longtemps été perçue comme un processus défavorable au développement : en perdant leur main-d’œuvre, en particulier qualifiée, ces économies souffriraient d’une « fuite des cerveaux ». Dans les décennies 1960-1970, la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) s’est ainsi préoccupée de ce phénomène, en le désignant du terme un peu abscons de « transfert inverse de technologie » : sans parler de migrants ni de migrations, elle considère que lorsque des personnes qualifiées émigrent, elles « transfèrent » les bénéfices de la technologie vers les pays industrialisés, alors que le développement exigerait au contraire que ces bénéfices aillent vers les pays moins développés.

  • 15 Banque mondiale, Migration and Development Brief 30, Washington, Banque mondiale, décembre 2018.
  • 16 Antoine Pécoud, « Les transferts de fonds vus par les organisations internationales. Construction d (...)
  • 17 Amartya Sen, Development as freedom, Oxford, Oxford University Press, 2001.
  • 18 Programme des Nations unies pour le développement, Rapport mondial sur le développement humain 2009 (...)

23L’intérêt des organisations internationales pour les liens entre migration et développement s’est beaucoup accru depuis les années 1990. La Banque mondiale travaille sur la question des transferts de fonds, c’est-à-dire de l’argent que les migrants envoient dans leur pays d’origine. Estimés en 2018 à 528 milliards de dollars15, les transferts de fonds sont un enjeu majeur de développement : ils servent non seulement à améliorer la vie quotidienne des personnes restées au pays, mais aussi à investir dans la santé ou l’éducation. Si ces fonds sont de nature privée et gérés avant tout par les migrants et leur entourage, la Banque mondiale cherche néanmoins à améliorer la manière dont les États d’origine pourraient les utiliser à des fins de développement16. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) s’est également penché sur la question, en s’inspirant du concept de « développement humain », que l’on doit à Amartya Sen17 et qui guide le travail de cette agence. Dans un rapport de 2009, le PNUD montre que la mobilité est une liberté essentielle au développement, lequel n’est donc pas entendu comme un processus de nature top-down piloté par les États ou les grandes entreprises, mais comme une dynamique portée par les individus eux-mêmes, en l’occurrence les migrants qui, en se déplaçant, se font les acteurs du développement de leur propre vie et de leur région d’origine18. Cette vision n’a cependant pas débouché sur des projets d’envergure, les politiques migratoires restant un domaine d’action relativement marginal au sein du PNUD.

24Les enjeux migratoires sont explicitement mentionnés dans les Objectifs du développement durable (ODD) adoptés par la communauté internationale en 2015. Cela constitue un tournant, car les Objectifs du millénaire (ODM), qui couvraient la période précédente (2000-2015), ne faisaient aucune référence aux migrations, alors même qu’ils portaient sur des enjeux en lien direct avec elles : lutte contre la pauvreté, éducation, changement environnemental, autonomie des femmes, etc. L’objectif 10.7 des ODD entend ainsi « faciliter la migration et la mobilité de façon ordonnée, sans danger, régulière et responsable, notamment par la mise en œuvre de politiques de migration planifiées et bien gérées ». De ce fait, et même s’il reste à voir la manière dont cet objectif sera mis en œuvre, les politiques migratoires se voient conférer pour la première fois un rôle clé dans la promotion du développement. Contrairement au pessimisme de la CNUCED dans les années 1970, les migrations sont à l’heure actuelle davantage pensées comme potentiellement favorables au développement.

  • 19 Nations unies, Replacement Migration : Is It a Solution to Declining and Ageing Population ?, New Y (...)

25Outre la question du développement, d’autres champs d’action au sein de l’ONU peuvent être mentionnés. Le Département des affaires économiques et sociales de l’ONU (DESA) produit des statistiques sur ce que les démographes appellent les « stocks » de migrants, c’est-à-dire le nombre de migrants vivant dans chaque pays. Cette activité d’apparence technique est en réalité cruciale, car elle suppose d’harmoniser les différentes manières dont les États comptent les migrants. Elle est par ailleurs conforme à une des missions des organisations internationales, qui est de documenter l’état de la planète et de fournir des chiffres pour en comprendre les évolutions. Cette approche démographique a par ailleurs débouché sur des controverses, en particulier lorsque l’ONU a suggéré que les États occidentaux s’ouvrent davantage à l’immigration afin de pallier le vieillissement de leur population19.

26L’Office de l’ONU contre la drogue et le crime (UNODC) aborde les migrations sous l’angle de la traite et du trafic des personnes. Ces termes désignent des situations où les migrants franchissent illégalement les frontières avec l’aide de passeurs (trafic), avant – dans certains cas – d’être exploités dans le pays de destination (traite). Le cas des femmes et des enfants contraints au travail forcé ou à la prostitution par des réseaux de nature mafieuse est particulièrement emblématique. Cela justifie l’intervention de l’UNODC, dont le mandat est la lutte contre la criminalité et le trafic. Deux protocoles, appelés « protocoles de Palerme », ont été adoptés à cet effet en 2000 : un protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, et un protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier les femmes et les enfants. Ils font partie de la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée. Il est à noter que la mission de l’UNODC n’est pas centrée sur les droits humains et que ces traités ne relèvent pas du Haut-commissariat aux droits de l’homme : cela signifie qu’ils ne prévoient pas de mécanismes de protection et que, dans les faits, les personnes victimes de la traite et du trafic risquent d’être simplement renvoyées dans leur pays d’origine.

27L’Organisation mondiale de la santé (OMS) s’est penchée sur les enjeux soulevés par l’émigration des personnels de santé des pays du Sud. Beaucoup de pays développés dépendent en effet du recrutement de personnel médical étranger, ce qui pose la question de l’accès aux soins des populations des pays d’origine. L’Afrique du Sud, par exemple, connaît de graves problèmes de santé publique, notamment relatifs au VIH/SIDA, mais n’en « exporte » pas moins de très nombreux infirmiers dans des pays comme le Royaume-Uni ou le Canada. Il s’agit là d’un problème évident d’interdépendances, pour lequel l’assistance des organisations internationales peut permettre une meilleure coordination. C’est ainsi qu’a été adopté un Code de pratique mondial pour le recrutement international des personnels de santé en 2010, lequel se heurte cependant au caractère structurel de ces migrations.

28Il existe finalement d’autres enjeux relatifs aux migrations internationales qui sont traitées par plusieurs organisations onusiennes. C’est en particulier le cas des migrations environnementales. Celles-ci font l’objet de discussions au sein de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, au fil des différentes Conferences of parties (COP) organisées chaque année. Le HCR s’y est également intéressé, en contribuant à l’élaboration des « principes Nansen » résultant de l’initiative du même nom lancée par les gouvernements de la Suisse et de la Norvège en 2012. L’OIM est aussi très active sur le sujet, surtout lorsqu’il s’agit de prendre en charge les déplacés suite à des catastrophes naturelles : ouragans, inondations, etc. Le bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU est également impliqué, en particulier lorsque des événements climatiques suscitent des migrations internes (auxquels cas les déplacés sont considérés comme des internally-displaced people, ou IDP).

Un paysage fragmenté

29Si les Nations unies et les organisations internationales sont actives dans le domaine des migrations et de l’asile, leurs efforts se caractérisent par une grande fragmentation. Dès l’après-guerre, une division du travail s’est mise en place entre organisations, avec les droits des travailleurs migrants à l’OIT (et, plus tard, au Haut-commissariat aux droits de l’homme), les réfugiés et les demandeurs d’asile au HCR, les services logistiques et opérationnels à l’OIM. À ces trois agences sont venus s’ajouter d’autres acteurs, chacun avec ses préoccupations : développement, santé, changement climatique, catastrophes humanitaires, etc.

30Cette fragmentation est relativement normale. Les migrations constituent en effet un phénomène qui est relié à un vaste éventail d’autres dynamiques. Les gens migrent pour des raisons politiques, économiques ou environnementales, sans même parler de ceux qui rejoignent leur famille ou partent étudier à l’étranger. Il est donc logique que les migrations fassent l’objet d’efforts dispersés, de la part d’organisations très différentes. Même si cela excède l’objet du présent article, il convient également de mentionner le rôle des organisations régionales qui, à l’instar de l’Union européenne, ont développé dans certains cas leurs propres stratégies en matière de politiques migratoires.

31Cependant, cette fragmentation est aussi due aux réticences des États à adopter une stratégie d’ensemble à l’égard des enjeux migratoires. Comme indiqué ci-dessus, les gouvernements se sont de longue date montrés réticents à l’égard des initiatives multilatérales dans le domaine des politiques migratoires. En multipliant les initiatives, les États ne favorisent pas seulement la concurrence entre organisations, comme entre le HCR et l’OIM, tous deux chargés de prendre en charge les personnes déplacées par la Seconde Guerre mondiale, mais de façon différente. Ils se donnent également la possibilité d’aborder ces questions dans différentes enceintes, parfois de façon contradictoire. C’est ainsi que les États adoptent d’ambitieux traités à l’ONU, sans nécessairement les mettre en œuvre, tout en finançant par ailleurs des projets davantage axés sur le contrôle de l’immigration à l’OIM ou à l’UNODC.

« Gouvernance mondiale » et « gestion » des migrations

  • 20 Myron Weiner, The Global Migration Crisis. Challenge to States and to Human Rights, New York, Harpe (...)

32Cette fragmentation a conduit à des appels en faveur d’une « gouvernance mondiale des migrations », qui réunirait l’ensemble des efforts de la communauté internationale et des États autour d’une stratégie plus cohérente et plus efficace. Le contexte de crise qui caractérise les migrations joue en faveur de cette approche. Dès les années 1990, les migrations ont été perçues comme un facteur de déstabilisation des États et des sociétés, et comme une « crise » qui appelle de nouvelles formes de régulation20. Avec l’effondrement de l’URSS, l’Europe occidentale a craint des migrations massives en provenance de l’Est, lesquelles ne se sont cependant jamais matérialisées dans les proportions redoutées, tandis que la guerre dans les Balkans suscitait d’importants flux de réfugiés. À l’heure actuelle, la situation dans la zone euroméditerranéenne témoigne toujours de ce contexte de crise, avec notamment le décès de milliers de migrants suite à des naufrages. Il en résulte des doutes quant à la capacité des États à faire face aux défis posés par les migrations et à gouverner la mobilité des personnes d’une manière qui soit compatible avec le respect des droits fondamentaux et l’intérêt des pays concernés.

33C’est dans ce contexte qu’il faut appréhender l’adoption en 2018 du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, et du Pacte mondial sur les réfugiés. Ces deux documents ambitionnent de fixer un cadre de référence pour les politiques migratoires au niveau mondial. Ils traitent de l’ensemble des questions soulevées par les migrations, de la mobilité du travail à l’immigration irrégulière en passant par les déplacements forcés liés au climat. Il est encore trop tôt pour évaluer leurs effets sur les politiques migratoires. On peut toutefois noter que, d’une part, ces pactes sont des instruments de soft law non contraignants, ce qui constitue de ce point de vue un recul par rapport aux conventions précédemment adoptées par l’OIT ou l’ONU, et que, d’autre part, ils ont fait l’objet de réticences de nombreux États : s’il est possible que ces réticences soit avant tout une affaire d’affichage électoraliste de la part de gouvernements élus sur des programmes hostiles à l’immigration, il est également possible qu’elle reflète la continuation de l’attitude des États à l’égard des efforts de l’ONU depuis près d’un siècle.

  • 21 Martin Geiger et Antoine Pécoud (dir.), The Politics of International Migration Management, Basings (...)

34Par ailleurs, le contexte actuel est caractérisé par l’essor d’une approche en termes de « gestion » des migrations (migration management). Fortement portée par l’OIM, cette approche gestionnaire se fonde sur une analyse en termes de coûts-bénéfices des migrations. En effet, elle postule que les États doivent adopter des politiques qui maximisent les effets positifs des flux migratoires pour les pays de destination (besoin de main-d’œuvre, déficit démographique), pour les pays de départ (transferts de fonds, retour des migrants qualifiés) et pour les migrants eux-mêmes (amélioration de leurs conditions de vie et de travail), dans une logique qualifiée de « gagnant-gagnant-gagnant » (triple-win). Les approches optimistes des liens entre migration et développement, telles que développées par la Banque mondiale et brièvement décrites ci-dessus, participent ainsi de cette approche21.

  • 22 Antoine Pécoud, « Une nouvelle “gouvernance” des migrations ? Ce que disent les organisations inter (...)

35Pour ses adeptes, cette gestion des migrations permet utilement de dépassionner le débat sur ce sujet et de substituer aux débats idéologiques un argumentaire rationnel et pragmatique, fondé sur la reconnaissance du caractère inéluctable des migrations dans un monde globalisé et sur les bienfaits de flux migratoires correctement gérés, ce qui correspond assez exactement à l’objectif 10.7 des ODD mentionné ci-dessus. Pour ses détracteurs, cette approche des migrations est alignée sur les intérêts politiques des pays occidentaux, qui souhaitent tout à la fois contrôler les migrations et avoir accès aux bénéfices que procurent certains types de migrations (migrations temporaires de travail, migrations qualifiées) ; elle fait de plus l’impasse sur les causes profondes des migrations (inégalités mondiales, capitalisme dérégulé, réchauffement climatique) qui affectent de manière disproportionnée les pays de départ, tout en n’étant pas suffisamment fondée sur les droits humains22.

  • 23 Michel Agier, « Protéger les sans-État ou contrôler les indésirables : où en est le HCR ? », dans P (...)

36Ces critiques sont sous-jacentes aux débats actuels à propos des activités des organisations internationales en matière de politiques migratoires. Le HCR se voit reprocher son concours aux efforts des pays développés en vue de « contrôler les indésirables23 », par exemple en tenant les réfugiés éloignés des pays riches, tandis que de nombreux projets de l’OIM font l’objet de polémiques, par exemple lorsque cette organisation organise le retour dit « volontaire » de migrants vers leur pays d’origine, parfois au détriment de leur droit à demander l’asile et des conditions de sécurité dans ces États.

Conclusion : protéger les migrants ou contrôler les migrations ?

37À rebours des discours à tendance sécuritaire ou populiste, dominants dans de nombreux pays, les organisations internationales affirment la normalité des migrations et leurs bénéfices pour les pays de départ comme de destination, ainsi que pour les migrants eux-mêmes. Mais ce discours ouvert et progressiste est en contradiction avec leur dépendance à l’égard d’une poignée d’États occidentaux engagés dans une lutte déterminée contre l’immigration irrégulière. L’ONU se voit donc reprocher son impuissance à modifier les stratégies politiques de ses États membres, voire sa complicité et son double discours.

38Ces critiques sont souvent justifiées, mais on aurait tort d’attendre des organisations internationales qu’elles trouvent seules des solutions aux dilemmes presque insurmontables que posent les politiques migratoires. Dans l’organisation actuelle du monde, le capital, les biens et l’information circulent de plus en plus librement, tandis que les personnes, elles, restent en grande partie tributaires de l’endroit où elles sont nées. Alors que les inégalités, les conflits et les changements environnementaux vont continuer d’alimenter les migrations, les États les perçoivent de plus en plus comme une menace pour leur sécurité. Si l’ONU a un rôle à jouer, seuls les États sont éventuellement à même de modifier cet état de fait et de réaliser la justice sociale à laquelle aspirait déjà l’OIT il y a un siècle.

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Notes

1 Elizabeth G. Ferris et Katharine Donato, Refugees, Migration and Global Governance. Negotiating the Global Compacts, Londres, Routledge, 2019.

2 Sandrine Kott, « La justice sociale dans un monde global. L’Organisation internationale du travail (1919-2019) », dans Le Mouvement social,  2/263, 2018, p. 3-14.

3 Gérard Noiriel, La tyrannie du national : le droit d’asile en Europe (1793-1993), Paris, Calmann-Lévy, 1991.

4 John Torpey, « Aller et venir : le monopole étatique des “moyens légitimes de circulation” », dans Cultures & Conflits, n° 31-32, 1998, p. 63-100.

5 Paul-André Rosental, « Géopolitique et État-providence. Le BIT et la politique mondiale des migrations dans l’entre-deux-guerres », dans Annales HSS, n° 61, 2006, p. 99-134.

6 Pour la liste complète de ces conventions et leur nombre de ratifications, voir <https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=1000:12001:::NO>.

7 Hannah Arendt, Les Origines du totalitarisme, vol. 2, L’Impérialisme, Paris, Fayard, 1982.

8 Cette date du 1er décembre est devenue en 2000 la Journée internationale des migrants.

9 Roger Böhning, « The ILO and the New UN Convention on Migrant Workers : The Past and Future », dans International Migration Review, n° 25 (4), 1991, p. 698-709.

10 Paul De Guchteneire et Antoine Pécoud, « Les obstacles à la ratification de la Convention des Nations unies sur la protection des droits des travailleurs migrants », dans Droit et société, n° 75, 2010, p. 431-451.

11 Gil Loescher, The UNHCR and World Politics : A Perilous Path, Oxford, Oxford University Press, 2001.

12 Rieko Karatani, « How History Separated Refugee and Migrant Regimes : In Search of their Institutional Origins », dans International Journal of Refugee Law, n° 17(3), 2005, p. 517-541.

13 Antoine Pécoud, « De la “gestion” au contrôle des migrations ? Discours et pratiques de l’Organisation internationale pour les migrations », dans Critique internationale, n° 76, 2017, p. 81-99.

14 Speranta Dumitru, « Des visas, pas de l’aide ! De la migration comme substitut à l’aide au développement », dans Éthique publique, 15(2), 2013, p. 77-98. Notons cependant qu’en juin 2018, le candidat américain, Ken Isaacs, n’a pas été élu, les États membres de l’OIM lui préférant le candidat européen, Antonio Vitorino. Cela s’explique par le profil peu consensuel du candidat américain, choisi et soutenu par le président des États-Unis Donald Trump : issu de la droite conservatrice chrétienne et évangélique, Ken Isaacs avait notamment tenu des propos polémiques sur l’islam, les droits de l’homme ou encore le changement climatique.

15 Banque mondiale, Migration and Development Brief 30, Washington, Banque mondiale, décembre 2018.

16 Antoine Pécoud, « Les transferts de fonds vus par les organisations internationales. Construction d’un enjeu et élaboration d’un agenda politique international », dans Autrepart, n° 67-68, 2013, p. 13-30.

17 Amartya Sen, Development as freedom, Oxford, Oxford University Press, 2001.

18 Programme des Nations unies pour le développement, Rapport mondial sur le développement humain 2009. Lever les barrières : mobilité et développement humains, New York, PNUD, 2009.

19 Nations unies, Replacement Migration : Is It a Solution to Declining and Ageing Population ?, New York, Nations unies, 2001.

20 Myron Weiner, The Global Migration Crisis. Challenge to States and to Human Rights, New York, Harper & Collins College Publishers, 1995.

21 Martin Geiger et Antoine Pécoud (dir.), The Politics of International Migration Management, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010.

22 Antoine Pécoud, « Une nouvelle “gouvernance” des migrations ? Ce que disent les organisations internationales », dans Mouvements, n° 93, 2018, p. 41-50.

23 Michel Agier, « Protéger les sans-État ou contrôler les indésirables : où en est le HCR ? », dans Politique africaine, n° 103, 2006, p. 101-105.

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Pour citer cet article

Référence papier

Antoine Pécoud, « L’ONU face aux migrants : une mission inaboutie ? », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique, 142 | 2019, 77-92.

Référence électronique

Antoine Pécoud, « L’ONU face aux migrants : une mission inaboutie ? », Cahiers d’histoire. Revue d’histoire critique [En ligne], 142 | 2019, mis en ligne le 01 juillet 2019, consulté le 21 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/chrhc/10732

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Auteur

Antoine Pécoud

Université de Paris 13, CERI/Sciences-Po et Institut des migrations

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