Introducción

1Los orígenes, actores, evolución y costos del conflicto armado en Colombia son el tema central de numerosos estudios. Sin embargo, a pesar de que se reconoce que los focos y la intensidad de la violencia no son geográficamente homogéneos (González 2002), son pocos los estudios que profundizan en una mirada local a las consecuencias de las diferentes manifestaciones del conflicto y toman al municipio como unidad básica de análisis.

2Por su parte, trabajos sobre la descentralización y el gobierno local también abundan en la literatura colombiana. Varios han evidenciado grandes disparidades en términos de resultados fiscales, económicos y sociales y han señalado sus posibles causas. Éstas van desde el liderazgo hasta la corrupción, y el conflicto armado puede ser un factor que afecta al desempeño municipal.

4Este trabajo intenta dar luz sobre la necesidad de tender un puente entre los estudios sobre los efectos del conflicto armado interno y los estudios sobre el gobierno local y sus funciones. Sin embargo, el interés no es sólo de tipo teórico sino que adquiere mayor relevancia al observar que desde mediados de los años ochenta los municipios en Colombia han cobrado cada vez mayor importancia en el ámbito político, especialmente, como motores del desarrollo y de la calidad de vida de los habitantes del país. La descentralización ha convertido a los municipios en los actores clave a través de los cuales se deben canalizar los esfuerzos para lograr el éxito en distintas áreas: ya sea para acceder al poder, para manejar los recursos o para lograr desarrollo social, el municipio es el espacio sobre el cual actuar.

5Se muestra que el conflicto armado es un factor que debe ser incluido al tratar de explicar los resultados de los gobiernos municipales en el cumplimiento de las funciones que les fueron dadas con la descentralización, en términos de provisión de servicios básicos. Adicionalmente, se encuentra que los factores políticos, que se esperaba deberían afectar al desempeño de esta función, no tienen un impacto significativo. Este proyecto no busca dilucidar los canales mediante los cuales los grupos armados ejercen influencia en los gobiernos locales y por medio de los cuales se puede ver afectado el desempeño municipal. En cualquier caso, saber con precisión algunas de las dimensiones del desempeño municipal más afectadas y cuáles son las magnitudes del efecto puede ser el primer paso de investigaciones posteriores.

6En primer lugar, se describe el contexto empírico, histórico y teórico bajo el cual se enmarca la investigación. Posteriormente, se examinan los datos y el modelo econométrico a partir de los cuales se intentará esclarecer la relación entre las variables; finalmente, se presentarán los resultados y conclusiones.

Contexto

Colombia: regiones, desarrollo y guerra

8Sin embargo, desde diversas perspectivas se han hecho críticas al proceso de descentralización, en particular, al sistema de transferencias. Éstas han sido acusadas de generar pereza fiscal y corrupción local (Gamarra 2005). Además, han surgido críticas respecto a la incapacidad de ciertas regiones para responder al reto de la descentralización en diversos frentes y a la diversidad de los resultados regionales (Bonet 2006; Barón y Meisel 2003). Por último, las críticas también han sugerido que, debido a las numerosas restricciones que en la práctica tienen los gobiernos locales para la disposición del gasto y para la generación de ingresos, “el sistema fiscal colombiano se mantiene fundamentalmente centralizado” (Iregui, Ramos y Saavedra 2001, 8).

10Por otra parte, el conflicto armado de Colombia tiene sus antecedentes en la época de la denominada Violencia, un período de enfrentamiento armado partidista que polarizó al país y de donde surgieron varios grupos que se convertirían en grupos guerrilleros en los sesenta y setenta, bajo la influencia de la Revolución Cubana (Pizarro 1990). Desde sus orígenes hasta hoy, la evolución de los más importantes grupos guerrilleros ha sufrido cambios significativos, y de igual manera ha evolucionado la intensidad del conflicto armado.

Gobiernos locales, funciones y objetivos

13Adicionalmente, para entender las funciones de un gobierno local hay que comprender el concepto de descentralización. Ésta es la transferencia de poder de decisión, responsabilidad y recursos de diversos tipos desde el nivel central de gobierno hacia los niveles locales (dnp 2002). Es, en términos generales, un proceso de delegación desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales. Para el caso colombiano, las funciones que se han delegado a los municipios en el estatuto municipal son la búsqueda del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su territorio (Ley 136 de 1994). Traducido en objetivos concretos, esta ley determina que los municipios deben solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte. Esto, además, está en perfecta concordancia con la definición de Edwards y Clayton de efectividad del Gobierno que esperan los ciudadanos.

14Ya en 1835, Tocqueville (1986) planteaba la idea de que la descentralización era benéfica para el funcionamiento del Estado, pues servía como medio para lograr sentido de pertenencia a éste y permitía a cada individuo ejercer su soberanía mediante la participación en las funciones de gobierno.

15La idea básica que se desarrolló posteriormente está fundada en que los gobiernos locales, al estar más cerca de los ciudadanos y tener mayor acceso a sus preferencias, podían proveer mejor y más adecuadamente aquellos bienes públicos necesarios. Desde el campo económico, se intentaba solucionar el problema de proveer eficientemente bienes públicos. Una de las respuestas planteada por Tiebout (1956) es la hipótesis de que los individuos pueden “votar con los pies”, es decir que si los bienes públicos son provistos en el nivel local, los individuos pueden trasladarse a aquella ciudad en donde se provean los bienes de su preferencia, y así, los gobiernos podrían obtener la información acerca de las preferencias de los ciudadanos y ser más eficientes respondiendo a sus necesidades.

16Sin embargo, esta primera generación de teóricos de la descentralización tiene como supuesto que los gobiernos locales son agentes benevolentes y entidades unitarias y abstractas, dejando de lado el estudio del diseño de incentivos necesarios para que un esquema de descentralización cumpla con los objetivos propuestos (Jin, Qian y Weingast 2005). Este reconocimiento llevó también a indagar por los factores que podrían afectar el desempeño de los gobiernos, algunos de los cuales se enuncian a continuación.

17Fiszbein (1997) investiga estos factores en una muestra de municipios colombianos y encuentra que el liderazgo y la participación de la comunidad son fundamentales para construir capacidad local. El autor argumenta que un buen liderazgo puede hacer más eficiente la administración municipal y, además, generar confianza y movilizar a la comunidad en busca de los objetivos deseados. La participación es importante, en cuanto incrementa las demandas por un buen gobierno, y a su vez lo provee de “activos humanos” que pueden ser aprovechados para la gestión municipal.

18Por su parte, Enikolopov y Zhuravskaya (2007), a partir de una comparación entre países, encuentran que la existencia de partidos políticos fuertes, estables, y un bajo fraccionamiento entre los partidos de gobierno favorecen el desempeño municipal, mientras que la designación de los funcionarios públicos desde el gobierno central tiene un efecto negativo. Este trabajo, sin embargo, se basó en datos agregados nacionales y no en datos locales; de cualquier modo, arroja luces sobre la necesidad de incluir algún tipo de variable que se relacione con los partidos políticos y los resultados electorales.

19Uno de estos factores de tipo electoral y partidista que puede afectar el desempeño de los gobiernos es la presencia de gobierno dividido, que, aunque es más usado para mirar las relaciones entre las ramas ejecutiva y legislativa en el nivel nacional, puede perfectamente adaptarse al caso local colombiano, en donde los gobiernos subnacionales están organizados a semejanza del Gobierno nacional, y en donde la idea es buscar un balance entre la rama ejecutiva (el alcalde y su gabinete) y la rama legislativa (Concejo municipal). La hipótesis de que un Gobierno en donde las ramas del poder se encuentran en manos de diferentes partidos políticos afecta los resultados de política es usada, entre otros, por Alesina y Rosenthal (1996), Alt y Lowry (1994), Cox y McCubbins (2000) y Huber y Shipan (2002).

21En resumen, el desempeño municipal puede ser evaluado de “abajo hacia arriba” partiendo de lo que quieren los ciudadanos, o de “arriba hacia abajo” partiendo de lo que delega el Gobierno nacional. Aunque no necesariamente lo que asigna el Estado es igual a lo que quieren los ciudadanos de todos los municipios, ya que las necesidades pueden ser muy locales y, por lo tanto, diferentes entre municipios, puede decirse que hay ciertas necesidades básicas comunes que dependen en muy poca medida del municipio en cuestión. Este criterio tiene ventajas de confiabilidad, ya que las necesidades subjetivas pueden variar en el tiempo, alterando las mediciones, dependiendo de cuándo se toman; en cambio, la necesidad de provisión de los servicios mencionados es mucho más inelástica. Adicionalmente, para un estudio como el que se plantea acá es necesario contar con indicadores comunes y medibles de las variables, justificando así una vez más el uso de la provisión de servicios básicos como proxy de la efectividad del desempeño municipal.

Costos del conflicto armado

22Gran parte de la investigación sobre el conflicto armado se ha centrado en el intento de descubrir y analizar sus causas (Becker 1968; Posada 1995) o en caracterizar la evolución y composición de los grupos armados (Pizarro 1991; Duncan 2006; Gutiérrez 2008).

23Sobre los costos del conflicto, área relevante para este trabajo, se han analizado los efectos de la violencia sobre variables que pueden influir en el desarrollo social, como la tasa de matrícula escolar, el acceso a la seguridad social, la mortalidad infantil y la participación política (Sánchez y Díaz 2007); también se han mirado la esperanza de vida, la educación, la seguridad humana y el ingreso de las personas (pnud 2003); por último, se han analizado los costos directos e indirectos que el sector empresarial privado debe asumir por desarrollar su actividad en un país en conflicto (Rettberg 2008).

24Otra perspectiva analiza los impactos en el Gobierno o en variables que tengan que ver con su actividad. Echeverry (2002) se centra en variables económicas, explorando el impacto negativo del conflicto sobre el crecimiento económico, la inversión, el consumo, el déficit fiscal y los aspectos macroeconómicos del gasto público. Igualmente, el estudio de Querubín (2003) analiza los efectos del conflicto para el crecimiento económico departamental de largo plazo.

25También hay algunos trabajos que intentan encontrar las relaciones entre conflicto armado y descentralización; sin embargo, aunque su intención es estudiar la influencia de la segunda sobre el primero, es importante tenerlos presentes en este trabajo. Entre éstos están el de Sánchez y Chacón (2005) y el de Rubio (2002). Ambos se concentran en indicadores fiscales y miran cómo la descentralización influyó sobre al conflicto armado. Aunque los resultados de estos autores difieren un poco cuando se miran los indicadores individuales, ambos trabajos concluyen que la descentralización afectó los incentivos y el accionar de los grupos armados en el país, y, con ello, ha favorecido el crecimiento y expansión de éstos en Colombia. En el trasfondo se encuentra la corriente teórica que considera que los conflictos armados sólo se dan en entornos económicamente viables. En general, éstos se han descrito como aquellos en donde hay abundancia de recursos naturales, amplia población joven masculina, bajo nivel educativo y precariedad estatal (Collier 2001). Esta idea de que los recursos naturales pueden generar y perpetuar conflictos fue refinada introduciéndose la distinción entre recursos saqueables (aquellos que pueden ser fácilmente apropiados por individuos poco calificados), como una fuente de perpetuación de conflictos no separatistas, y otros recursos que no tienen impacto en el conflicto o que tienen impacto pero en conflictos de tipo separatista (Ross 2003).

26Entonces, la idea de los trabajos que estudian la relación entre descentralización fiscal y conflicto en Colombia es, precisamente, ver si los recursos fiscales son saqueables por los grupos armados, fortaleciéndolos y prolongando así el conflicto en el país. Frente a estos resultados, queda abierta la pregunta acerca de la relación inversa, es decir, aquella que se plantea en este estudio: ¿han afectado de algún modo los grupos armados el proceso de descentralización?

27La literatura en lo que respecta a la influencia de los grupos armados sobre las funciones de gobierno, particularmente en Colombia, ha sido principalmente teórica o histórica. En general, se ha buscado hasta ahora explicar el cómo se influencia a los gobiernos, o presentar casos concretos en donde se evidencia dicha influencia. Así, por ejemplo, trabajos como el de González, Bolívar y Vásquez (2002) examinan desde una perspectiva teórica los efectos del conflicto en la institucionalidad del Gobierno, particularmente, la configuración de órdenes alternativos al Estado. Igualmente, han surgido conceptos como el de captura del Estado y reconfiguración cooptada del Estado, que propone Garay et al. (2008), o el llamado clientelismo armado, que intentan explicar cómo y por qué los grupos armados interfieren en las esferas de gobierno. El primero se refiere a la búsqueda de influencia en la creación e interpretación de leyes y reglamentaciones para favorecer intereses particulares, ya sea de tipo económico, político, penal, o cualquier otro. Por su parte, el clientelismo armado es definido como la apropiación privada de bienes públicos a través de la amenaza de las armas (Rangel, Borrero y Ramírez 2004, 111). Igualmente, los estudios de caso han evidenciado que las guerrillas se convirtieron en focos de corrupción y de ineficiencia de las administraciones locales (Rangel 1997), y que tanto las guerrillas como los grupos paramilitares han intentado influir en las esferas locales de decisión y hasta se han convertido, en algunos lugares, en la figura de autoridad, poder y orden en lo local (Duncan 2006, o el de González, Bolívar y Vásquez 2002, 197-236).

Datos y modelo

30Para medir lo que se denominó como efectividad municipal en la provisión de servicios básicos, hay que tener en cuenta que los indicadores usados estén en concordancia con las competencias que la Constitución de 1991 y, en particular, la Ley 60 de 1993 asignan a los municipios colombianos en las áreas respectivas que se van a evaluar. Estas competencias sectoriales son:

• Educación: administrar los servicios educativos estatales, financiar las inversiones en infraestructura y dotación y cofinanciar proyectos educativos.

• Salud: dirigir el sistema local de salud, realizar las acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, financiar la dotación, construcción, ampliación, remodelación y el mantenimiento integral de las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio.

• Agua potable y saneamiento: asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural.

32El segundo grupo de variables con control son las de tipo político. La primera es un indicador de participación electoral (partielec) que se usará como proxy del involucramiento ciudadano en los asuntos de gobierno municipales, y está medido como el porcentaje de participación en las elecciones para alcaldías. Además, se utilizará el porcentaje de votos obtenidos por el alcalde elegido sobre el total de votos del municipio (pvotalcal) como un indicador del respaldo de los ciudadanos a su alcalde. Igualmente, una dummy de gobierno dividido que indica si el partido al cual pertenece el alcalde es diferente al partido que obtuvo la mayoría de votos en el Concejo municipal (alcconce), y otra que indica si el partido del gobernador es diferente al del alcalde (alcgob). Estas dos últimas intentan medir la capacidad de maniobra que tiene un alcalde para gobernar. Todos los datos electorales provienen de la Registraduría Nacional.

33El modelo que se utilizará es el siguiente:

34desempeño_i = α_i + β₁conflicto_{it – 1} + β₂prural_i + β₃pnbi_i + β₅pibpc_i + β₆regal_i
+ β₇partielec_i + β₈pvotalcal_i + β₉alcconce_i + β₁₀alcgob_i
+ β₁₁indus_i + β₁₂capit_i + β₁₃sgp_i + β₁₄inv_i + β₁₅cert_i + u_i

35donde i = municipio.

36Los datos del conflicto armado se obtuvieron de dos fuentes: la base de datos del profesor Fabio Sánchez, de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, y la Vicepresidencia de la República (reportados en el Sistema de Información Geográfica para la Planeación y el Ordenamiento Territorial-sigot). La medición del conflicto armado presenta algunas dificultades: no sólo el reporte de los datos es complicado, sino que además es difícil determinar qué variable es la más apropiada para medir “conflicto armado”. La estrategia que se va a emplear será tomar los tres grupos armados de mayor importancia (farc, eln y paramilitares) y agrupar los datos disponibles en acciones y víctimas, para indicar presencia y victimización. Separadamente, se tomará la tasa de desplazamiento (expulsión) como indicador adicional. Se correrá este mismo modelo con los tres indicadores de conflicto armado, con el fin de observar la consistencia entre los resultados e intentar resolver un poco los problemas de medición de esta variable.

39Para resumir, la estrategia que se va a seguir es la siguiente: primero se utilizará un modelo de mínimos cuadrados ordinarios (ols). Esto se hará para cada indicador de desempeño municipal con cada uno de los indicadores de conflicto generando tres regresiones para cada variable de desempeño. Luego, se intentará controlar por efectos espaciales, teniendo en cuenta que muchas de las variables pueden tener efectos que desbordan las fronteras municipales, fronteras que, como cualquier otro límite territorial, son construidas artificialmente. Esto se discutirá más adelante.

Correlaciones espaciales

40Para la geografía, el espacio es una categoría de gran importancia para explicar y comprender diversos fenómenos (Guhl 2008). Todas las cosas están relacionadas entre sí, pero las más próximas en el espacio tienen una relación mayor que las distantes (Tobler 1970); ésta es la primera ley de la geografía, la idea básica a partir de la cual se han desarrollado recientemente metodologías que intentan captar estos efectos.

• • 17 y = Xβ + ε, ε = λWε + u.

  Exposición a condiciones externas o internas comunes o correlacionadas17. Si éstas son observables, basta con incluirlas en el modelo. Si no lo son, hay que utilizar un modelo de errores espaciales o técnicas econométricas, como los efectos fijos.

• Los resultados en alguna unidad afectan a otras unidades. En este caso, se necesita un modelo de rezagos espaciales, y es el tipo de modelo que se utiliza en este trabajo. Su estructura matricial es:

y = ρWy + Xβ + ε

43Segundo, hay que determinar las características de la matriz de pesos (W). Para mirar efectos locales de correlación hay que determinar los criterios de “vecindad” por medio de esta matriz de pesos, es decir, qué unidades van a estar relacionadas. Esto se puede hacer ya sea por contigüidad geográfica, por distancia (km) o por “distancia social” (por ejemplo, considerar vecinos sólo a aquellas unidades con las que se tienen relaciones comerciales o aquellas desde donde hay vuelos diarios, o los municipios por los cuales pasa una misma carretera, etc.). La estrategia más sencilla y común (y la que se va a usar en este trabajo) es considerar vecinos a las unidades que comparten límites geográficos. La matriz de pesos tomará el valor de 1 cuando dos municipios son limítrofes, y 0 en caso contrario.

45El modelo completo con rezagos espaciales que se va a utilizar es el siguiente:

46desempeño_i = α_i + ρW_desempeño + β₁conflicto_{it – 1} + β₂prural_i + β₃pnbi_i
+ β₅pibpc_i + β₆regal_i + β₇partielec_i + β₈pvotalcal_i
+ β₉alcconce_i + β₁₀alcgob_i + β₁₁indus_i + β₁₂capit_i + β₁₃sgp_i + β₁₄inv_i + β₁₅cert_i + u_i

47en donde W_desempeño es el operador de rezago para la variable dependiente y el resto de variables son las definidas anteriormente.

Resultados

Educación

50En cuanto a la asistencia escolar, el efecto del conflicto armado pareciera positivo cuando se toma como indicador de la tasa de víctimas; sin embargo, una vez se controla por los efectos espaciales, la variable pierde significancia; hay que recordar que excluir el operador de rezago espacial puede sesgar los estimadores. Por el contrario, cuando se toma el indicador de desplazamiento se encuentra el efecto negativo esperado sobre la asistencia escolar, y la significancia se fortalece al incluir los rezagos espaciales.

51Para el indicador de calidad de la educación (icfes), en un primer momento se encuentra un efecto positivo y significativo de dos de los indicadores de conflicto sobre la variable dependiente, pero una vez se controla por el efecto espacial, se pierde la significancia. Más aún, al usar la tasa de acciones bélicas como indicador de conflicto, se encuentra que un aumento en una desviación estándar en la tasa de victimización genera una desmejora en el indicador de calidad educativa de 0,32 desviaciones estándar.

52Como era de esperarse, el porcentaje de población rural y la pobreza empeoran los indicadores educativos. Extrañamente, mientras mayores recursos del sgp recibe el municipio, menor es la asistencia escolar.

53En cuanto a las variables políticas, se encuentra que pierden la significancia cuando se incluyen los rezagos espaciales.

Salud

54Los efectos del conflicto armado en la tasa de mortalidad infantil son positivos y significativos en el modelo sencillo pero, una vez se incluyen los rezagos espaciales, el efecto se hace estadísticamente insignificante con cualquiera de los indicadores de conflicto.

55Cuando se analiza la afiliación al régimen subsidiado, se encuentra que el efecto es positivo y significativo, aun cuando se controla por el efecto espacial. Este resultado puede en un principio parecer contradictorio y además es totalmente opuesto a lo encontrado por Sánchez y Díaz (2007) para el período 1998-2002. Sin embargo, hay que recordar que cuando se habla de aseguramiento en salud, el régimen subsidiado en Colombia es un sustituto del régimen contributivo y está diseñado para brindar el aseguramiento en salud la población vulnerable que no cuenta con los recursos para cotizar privadamente (Artículo 212 de la Ley 100). Es por esta razón que se encuentra que la pobreza tiene un efecto positivo y significativo sobre este indicador. Siguiendo con el argumento, el Gobierno colombiano también ha determinado que las personas que son desmovilizadas o desplazadas por la violencia tienen derecho a acceder a este tipo de afiliación. Así, el conflicto armado podría tener un efecto similar al de la pobreza sobre la afiliación al régimen subsidiado, en la medida en que incrementa el número de personas vulnerables que tienen derecho a acceder a este servicio.

56En cuanto a las coberturas en vacunación, se encuentra que tienen una relación negativa y significativa con el conflicto. En el caso de la dpt, un aumento de una desviación estándar en la tasa de víctimas genera una disminución en el porcentaje de vacunación de 0,08 desviaciones estándar. Aunque esto puede no parecer de gran magnitud, este efecto puede ser mucho mayor cuando se consideran los municipios con alta incidencia de la violencia. Por ejemplo, en Mesetas, Meta, que tiene 420 acciones por cada 100 000 habitantes, el efecto sería de 0,5 desviaciones, o de una disminución en la vacunación del 53%. Estos resultados son más consistentes para la cobertura de dpt, pues se mantienen significativos cuando se controla espacialmente en dos de los tres casos, mientras que para la tuberculosis sólo se obtiene significancia en el modelo espacial que utiliza al desplazamiento como indicador de conflicto.

57Un coeficiente que vale la pena explicar, pues se presta para confusiones, es el resultado positivo que se encuentra entre la pobreza y la vacunación contra la tuberculosis. Esto se debe a que, en este caso, a diferencia de la dpt, se discrimina a la hora de vacunar. Por lo general, las personas que son vacunadas contra la tuberculosis son aquellas que tienen algún factor de riesgo para contraer dicha enfermedad. Entre éstos se encuentran el hacinamiento, la desnutrición, condiciones de vida insalubres, sistema inmune debilitado (por ejemplo, debido al sida), entre otros.

58Por último, al analizar los controles políticos, se encuentra que la participación electoral tiene una relación positiva con la cobertura del régimen subsidiado. Al ser la participación electoral un indicador de involucramiento en los asuntos públicos, este efecto puede deberse a que ésta implica conocimiento de los derechos y deberes ciudadanos, lo cual puede traducirse en mayores demandas y solicitudes de afiliación.

59Igualmente, el respaldo del alcalde electo tiene un efecto positivo sobre dos indicadores de desempeño gubernamental en salud: la tasa de mortalidad infantil y la cobertura del régimen subsidiado. Una posible explicación radica en que el respaldo se puede traducir en compromiso y en la necesidad de generar resultados visibles. Estas dos variables, a diferencia de la vacunación, son mucho más inmediatas y visibles a corto plazo, siendo ideales no sólo a la hora de mostrar resultados sino también en el momento de generar un sentimiento subjetivo de mejoría y bienestar en la gente.

60Los dos indicadores de gobierno dividido sólo tienen una relación significativa con la cobertura en salud. Se encuentra que la disminución del margen de maniobra del alcalde frente al Concejo municipal y frente al gobernador tiene como contraparte un resultado favorable para el desempeño municipal. Esto podría implicar que, al menos en el caso de la salud pública, el control político puede generar incentivos positivos para desempeño.

Saneamiento básico

61Para terminar, el efecto del conflicto armado sobre las dos variables de saneamiento analizadas es negativo y mantiene su significancia al controlar por los efectos espaciales, cuando se utiliza como indicador la tasa de desplazamiento. De las variables de control restantes, sólo el porcentaje de población rural resulta significativo, y con el signo esperado.

Conclusiones

62Al mirar los resultados en conjunto (tabla 3) puede confirmarse que el conflicto armado ha tenido el impacto negativo esperado sobre la efectividad de los municipios en el cumplimiento de las funciones que les fueron asignadas en cuanto a la provisión de servicios de salud, educación y saneamiento. Tanto la calidad de la educación como la cantidad de personas que acceden a ésta disminuyen con el conflicto armado. Igualmente, los indicadores de saneamiento se ven reducidos con el conflicto armado, y, con excepción de la tasa de mortalidad infantil, los impactos sobre la provisión de servicios de salud también son negativos. El único resultado que pareciera contradictorio es el efecto positivo sobre la cobertura del régimen subsidiado; sin embargo, como se explicó anteriormente, esto puede tener que ver con la estructura del sistema de aseguramiento en salud en el país y con las características de las personas que pueden acceder al sistema subsidiado.

63Todos estos resultados confirman también la necesidad de tener en cuenta el conflicto armado a la hora de analizar y evaluar las funciones de los gobiernos subnacionales en términos de provisión de servicios, y sería también importante examinar su pertinencia al evaluar otras funciones municipales. Aunque en algunos casos dicho efecto pueda parecer poco relevante para un municipio colombiano promedio, cuando se analizan municipios en donde el conflicto es particularmente intenso se encuentra que la violencia altera de manera importante los resultados de política municipal. Esto evidencia uno de los efectos del conflicto armado que puede tener en el mediano plazo importantes consecuencias en términos de calidad de vida.

64Además, aunque en muchas ocasiones se ha considerado como una paradoja la coexistencia entre democracia y conflicto armado (Posada 2006), se puede concluir de este trabajo que, en el nivel local, dicha coexistencia no implica que el funcionamiento de los gobiernos esté intacto. Al menos en términos de resultados (ya que acá no se evalúan los procesos), el conflicto armado ha deteriorado el funcionamiento de la descentralización al empeorar la efectividad de los gobiernos subnacionales para proveer servicios. Como se había mencionado, en muchos países de América Latina se generaron procesos de descentralización, con miras al desarrollo a través de un mejor uso de los recursos y una mejor provisión de bienes públicos. Esto indica que la efectividad en la provisión de servicios en el nivel municipal es uno de los componentes clave de la descentralización en Colombia. De acuerdo con los resultados presentados, el conflicto armado estaría poniendo en riesgo uno de los motivos básicos de la descentralización, a saber, la capacidad de proveer eficientemente servicios básicos y satisfacer las necesidades ciudadanas. Esto también indica que para pensar en el fortalecimiento de la descentralización se debe pensar también en el manejo y solución del conflicto armado en Colombia.

66A pesar de que este estudio no buscaba indagar sobre los canales a través de los cuales el conflicto puede estar generando dicho deterioro, es posible señalar uno de éstos como referencia para futuros estudios sobre el tema. Si las teorías sobre clientelismo armado son ciertas, la apropiación de los recursos públicos por parte de los grupos armados, unida a la corrupción que genera la relación entre éstos y algunos funcionarios municipales, puede estar desviando los recursos destinados a atender los servicios básicos y generando ineficiencias en la gestión pública. Así, el canal puede ser a través del deterioro de las finanzas públicas y su manejo. El debate al respecto queda abierto para futuras investigaciones.

67Para terminar, el estudio realizado presenta otras dos limitaciones que dejan abierto el campo de investigación para el futuro. Primero, la limitación de los datos, en dos sentidos: por una parte, en la dificultad de obtener datos para un período amplio que permita un análisis longitudinal. Por otra, y desde mi punto de vista aun más importante, la dificultad de medición de muchos de los indicadores. Resulta difícil encontrar indicadores que realmente midan el esfuerzo gubernamental, es decir que en vez de medir resultados (que pueden depender de otra serie de factores no incluidos) midan el efecto real de la intervención del Gobierno. Naturalmente, esta dificultad de captar realmente lo que se intenta medir no es exclusiva de las variables usadas acá.

68Segundo, dada la baja significación que se encontró en general para los indicadores políticos que se incluyeron en el modelo, queda abierta la discusión acerca de la conveniencia de su inclusión en los análisis, de su adecuada medición y de su verdadero impacto sobre el desempeño municipal. Es necesario profundizar en la labor de construir indicadores políticos para los niveles subnacionales que puedan ser importantes tanto teórica como empíricamente para explicar los resultados del Gobierno.

69Finalmente, en términos metodológicos, se hizo evidente que la omisión de la correlación espacial genera importantes diferencias en los modelos. Se resalta una vez más la necesidad de incluir variables que capten los efectos espaciales. Este trabajo presenta una primera aproximación sencilla con matrices de pesos básicas. La invitación, entonces, es a explorar aún más este campo, que genera infinitas posibilidades aún poco utilizadas.