Introducción

1En los últimos tiempos, a nivel del Grupo Andino se ha venido dando un proceso de integración económica y simultánea apertura hacia el resto del mundo. Ese proceso surge de la tendencia observada a nivel de países que, en forma individual, comenzaron a adecuar sus economías a fin de integrarlas más estrechamente a los mercados externos, buscando con ello elevar la productividad y obtener mayores tasas de crecimiento. Al mismo tiempo, buscando aprovechar las ventajas que la integración puede brindar para elevar la eficiencia productiva y las capacidades tecnológicas, financieras y de negociación conjunta.

3Sin embargo, como quiera que primaron las tendencias proteccionistas a nivel de país, sobre las metas de apertura regionales, los objetivos del Acuerdo nunca alcanzaron las dimensiones previstas en sus inicios. De un lado, se tuvieron muchos problemas para lograr acuerdos sobre los instrumentos y políticas de integración y, de otro, el incumplimiento por parte de los distintos países condujo a que, poco a poco, fuese perdiendo vigencia la iniciativa de integración, que se fue debilitando a lo largo de la década de los ochenta.

5El resurgimiento integracionista que se presenta a finales de la década anterior obedece, primordialmente, a un cambio de estrategia de desarrollo a nivel de cada uno de los países miembros. El atraso tecnológico, la caída en la tasa de crecimiento de la productividad, el debilitamiento de las economías y las secuelas de la crisis de la deuda, obligaron a que se replantearan los esquemas de desarrollo, en parte por las presiones de organismos financieros internacionales. Este replanteamiento resulta de procesos de ajuste más estructural, basado en la introducción de mayores grados de competencia a la producción doméstica, tanto de bienes como de servicios; en la adopción de programas de reconversión industrial y en la modernización de entidades y servicios a cargo del sector público.

7El presente documento examina ciertas características que podrían considerarse comunes en las políticas de los países miembros, a raíz de los programas de estabilización y reorientación del patrón de crecimiento. Características que podrían en el futuro facilitar la integración.

Política Económica en los Países Miembros

8Las relaciones internacionales vienen atravesando por un profundo proceso de cambio. El surgimiento de los bloques económicos, en especial la integración de la Comunidad Económica Europea en 1992, la apertura de Europa del Este y la unión aduanera de Norteamérica con México y Canadá, le están imprimiendo una gran dinámica al proceso integracionista a nivel del mundo. Estos hechos, que se están traduciendo en la flexibilidad de las normas que regulan el comercio de bienes y servicios y la movilidad de la mano de obra, han llevado también a la búsqueda del fortalecimiento del GATT, como instrumento de regulación de las relaciones internacionales en estas materias. ’La comunidad internacional viene trabajando activamente en la búsqueda de acuerdos que se protocolizarán en la Ronda Uruguay. De esta manera, la integración a nivel de bloques económicos se viene dando con un simultáneo proceso de liberalización a nivel de toda la economía mundial.

9En América Latina también se vienen produciendo profundos cambios en la política económica, en parte impulsados por el agotamiento de los esquemas de desarrollo, basados principalmente en el proteccionismo y la intervención estatal; en parte, por la crisis de la deuda que llevó al cierre del acceso al crédito externo; y en parte, por la condicionalidad que ha venido imponiendo la banca multilateral al otorgamiento de créditos de balanza de pagos o apoyo a la reestructuración de la deuda. Estos cambios en general facilitan la integración regional, en la medida en que se obvia buena parte de los obstáculos que llevaron a que los esfuerzos en materia de integración en América Latina perdieran dinamismo a lo largo de la década del ochenta.

10La caída de producto por habitante en cuatro de los cinco países andinos durante los últimos diez años, así como la marginación de la subregión de la economía mundial, han obedecido a factores externos e internos. Las variables internacionales adversas más relevantes, han sido las políticas monetarias restrictivas que desencadenaron el problema del servicio de la deuda, el cierre de las fuentes de nuevo financiamiento externo; el proteccionismo selectivo y subsidios en los países desarrollados; el deterioro de los términos de intercambio y los cambios en ventajas comparativas propiciados por las nuevas tecnologías. Se reconoce que países como los del Grupo Andino no tienen prácticamente ninguna posibilidad de influir en la evolución de estas variables.

121.El pobre desempeño de la productividad, particularmente en el sector industrial;

132.La reducción de las inversiones privadas que suelen ser las más representativas de las ganancias en productividad;

143.La insuficiente tasa de ahorro en las economías, combinada con la canalización distorsionada de la inversión privada y utilización que hace el sector público de los recursos del ahorro financiero;

154.Las deficiencias en la dotación de infraestructura, transporte y comunicaciones;

165.La mala asignación de recursos y pérdida de competitividad internacional que generan las restricciones administrativas y los aranceles elevados y dispersos para las producciones destinadas al mercado interno.

17Las principales características de los nuevos lineamientos de política para enfrentar las restricciones mencionadas al desarrollo subregional pueden resumirse en los siguientes puntos:

18- Apertura de la economía a la competencia externa, mediante la eliminación dé restricciones administrativas a las importaciones y reducción de niveles y dispersión de los aranceles.

19-Apertura de la economía a la competencia interna, mediante la eliminación de interferencias en el manejo de la tasa de interés y en la canalización de los recursos.

20-Apertura al ingreso de capitales extranjeros, mediante la eliminación de trabas y restricciones a su ingreso.

21-Reestructuración del sector público, mediante la privatización de empresas estatales y la búsqueda de mayor eficiencia en el gasto y en los servicios públicos.

22Todo ello está enmarcado dentro del contexto de programas de estabilización, cuyos principales objetivos son los de disminuir la tasa de inflación y abrirle campo al crecimiento de la actividad privada, mediante la reducción, a niveles mínimos, del déficit del sector público como proporción del PIB y a través de un manejo monetario restrictivo, acorde con las expectativas en materia de inflación.

23Con esta política se busca esencialmente lograr mayores niveles de crecimiento y eficiencia, eliminando las distorsiones en los precios relativos mediante la introducción de mayores grados de competencia, tanto externa como interna, a la producción doméstica. Las barreras administrativas a las importaciones llevaron a que la inversión se canalizara especialmente hacia sectores altamente protegidos de la competencia externa, en detrimento de otros como el exportador que exigía mayor eficiencia y competitividad para su supervivencia.

24Las restricciones en el sector financiero, a través del crédito dirigido, los subsidios y las limitaciones de ingreso al sector, acentuaron las distorsiones en los precios relativos, propiciando la concentración de la propiedad y la configuración de inversiones poco productivas para la economía, como son la propiedad raíz o la tenencia de activos financieros en moneda extranjera. Adicionalmente, en concordancia con las políticas anteriores, la inversión extranjera se había visto restringida, por considerarse que los mercados internos protegidos debían estar en manos de nacionales. Ello, no solo contribuyó al excesivo endeudamiento por parte de estos países, sino que también se fue reflejando en el retraso tecnológico del aparato productivo.

25Las reorientaciones mencionadas de política económica, impulsadas por la banca multilateral y en especial por el gobierno de los EE.UU., para acceder a recursos del crédito externo, se reflejan en los programas económicos de cada uno de los países miembros, como se presenta a continuación en forma resumida:

Bolivia

26El programa económico de Bolivia adoptado desde 1985, se caracterizó, en especial, por el objetivo de frenar el proceso hiperinflacionario que se desató en el país a mediados de la década pasada. Desde esa época, se entró en un programa de ajuste y se firmó una Carta de Política con el Banco Mundial y de Intención con el FMI, como paso previo a la negociación de la deuda externa.

27Dentro de los objetivos del programa no se destacó inicialmente el de abrir la economía. Sin embargo, se unificó, flexibilizó y liberó el mercado de cambios.

28Adicionalmente, se levantaron las restricciones a las importaciones y se estableció un arancel uniforme de 20% sobre el valor CIF de las importaciones. En 1988 se decidió profundizar la apertura con un programa gradual de desgravación arancelaria, dentro del cual se redujo la tasa máxima al 16%, exceptuando los bienes de capital, que se les otorgó una tasa de 10%. Para agosto de 1990 la tasa máxima quedó reducida a 10%. Asimismo, se aprobó la reducción del incentivo del 10%, que se concedía mediante el Certificado de Reembolso Tributario a las exportaciones.

29El objetivo de controlar la inflación se ha venido logrando. Para ello el programa monetario ha sido contraccionista y se ha reducido el déficit fiscal. Este, en 1989 fue del 5.4% del PIB, inferior al de 1988. Sin embargo, por considerarse ese nivel todavía excesivamente alto, en los acuerdos suscritos con el FMI se estableció una meta de 3.4% para 1990. El programa de privatización de empresas estatales ha servido también al propósito de reducción del déficit.

30El mercado monetario de Bolivia está estrechamente vinculado al dólar. El 95% de la cartera del sistema bancario está indexado a dicha moneda. Por otra parte, la tasa de interés, en su tope inferior, está determinada por la percepción de riesgos del país, que fija un premio sobre la tasa de LIBOR.

Colombia

31El gobierno de Colombia inició en 1990 el Programa de Modernización de la Economía, basado en la internacionalización como estrategia básica de crecimiento. El proceso de liberalización de importaciones, iniciado en febrero, constituye el pilar central de la estrategia. En esencia, se busca eliminar, en un período máximo de dos años, todo tipo de restricciones cuantitativas a las importaciones y dejar el arancel y la tasa de cambio como instrumentos centrales de política comercial de corto plazo. Adicionalmente, se pretende disminuir el nivel absoluto y la dispersión de la protección arancelaria, aumentando la transparencia del sistema de control de las importaciones.

32En lo corrido de 1990 el universo arancelario bajo el régimen de licencia previa pasó de 60% a 24% y se eliminó la lista de prohibida importación. Por su parte, las tasas a la importación (aranceles más sobretasas) pasaron de 41% a 30%, con un tope máximo de 50% para bienes de consumo. Además, la sobretasa a las importaciones se disminuyó de 18% a 13% y se redujeron sustancialmente las exenciones a las importaciones estatales. Los movimientos en materia de régimen de importaciones y reestructuración arancelaria estuvieron acompañados de la adopción de un estatuto antidumping y subvenciones, encaminado a proteger la producción doméstica de la competencia desleal.

33En Colombia, desde mediados de la década pasada el tipo de cambio es único y dentro del contexto de control de cambios la cotización se actualiza a diario para tener en cuenta las fluctuaciones de los precios. Los incentivos a las exportaciones se han ido reduciendo. Con el incremento en las tasas de interés sobre créditos para la financiación de exportaciones, realizado en enero, éstas quedaron prácticamente todas positivas en términos reales y vinculados a las tasas de captación del mercado. Por otra parte, está prevista la revisión del Certificado de Reembolso Tributario, otorgado al exportador, con el fin de ajustarlo antes de mayo próximo a la devolución efectiva de impuestos indirectos.

34El resto del mercado financiero se ha ido liberalizando gradualmente, se han flexibilizado las tasas de interés de los créditos de fomento, vinculándolas a las tasas de captación del mercado y, adicionalmente, eliminando las inversiones forzosas y reduciendo los niveles de encaje, todo ello con el propósito de darle mayor transparencia al mercado.

35Ha sido objetivo del gobierno desde 1985, mantener el déficit del sector público consolidado por debajo del 2% del PIB, dentro del contexto de una política antiinflacionaria. Ese manejo, y el de la política cambiaría y de endeudamiento externo, le han permitido a Colombia tener acceso a recursos de crédito de la banca internacional similares a los correspondientes a las amortizaciones para el mismo período, dentro del marco de negociaciones bianuales con la banca comercial.

Ecuador

36A partir de agosto de 1988 el gobierno del Ecuador modificó su política cambiaría. En la actualidad existe un sistema cambiario múltiple: para las transacciones comerciales rige el tipo de cambio de intervención que es ajustado por el Banco Central con minidevaluaciones, y para efectos contables del Banco, se tiene un tipo de cambio oficial fijo. Finalmente, está el tipo de cambio libre, determinado por la oferta y la demanda, para transacciones reguladas.

37En 1989 se abrieron progresivamente las importaciones y, a partir de entonces, se ha ido corrigiendo la tasa de cambio, teniendo en cuenta la inflación. En el segundo trimestre de 1990 se llevaron a cabo algunas reformas adicionales en el campo económico, en particular en la política de comercio exterior, con el propósito de crear las condiciones necesarias para fomentar la inversión y las exportaciones privadas, e iniciar un proceso de crecimiento sostenido de la economía en el mediano plazo.

38Dentro de la primera fase del programa se simplificó la administración aduanera; se redujo la dispersión arancelaria; se dispuso la eliminación gradual de las exoneraciones arancelarias concedidas por las leyes de fomento; se eliminó el impuesto arancelario de 30% sobre bienes no indispensables y se incorporó a la tributación un amplio número de mercancías, todo ello enmarcado dentro de un sistema de tarifas máximas y mínimas, que fluctúan entre el 5% y el 60%.

39La segunda fase del programa abarca el diseño de un esquema encaminado a la eliminación gradual de las restricciones cuantitativas a las importaciones, la readecuación de los niveles mínimos y máximos de aranceles y la reducción de las exoneraciones, buscando que se beneficien las actividades vinculadas a la exportación. En una tercera etapa se tiene programada la profundización de este proceso de apertura.

40En 1989 el déficit del sector público consolidado llegó a 5.8% del PIB. Para 1990 se estima será de solo 2%. La política de regulación de las tasas de interés establecidas en 1989 se ha mantenido inalterada en 1990. La fijación de un margen de 15% entre las tasas bancarias activas y el promedio de las tasas pasivas pagadas sobre depósitos de ahorro y pólizas de acumulación, ha estabilizado el mercado financiero. Por otra parte, la reducción progresiva de las operaciones preferenciales del Banco Central ha reducido el subsidio tradicionalmente otorgado a través del redescuento.

41A comienzos de 1990 las autoridades ecuatorianas resumieron en la "Carta de Desarrollo" al Banco Mundial y en la de "Intención" al Fondo Monetario Internacional, los principales lineamientos de política económica de mediano y largo plazos. De ahí se desprende que en los próximos años, además de proseguirse con la política de estabilización gradual, la economía ecuatoriana se encaminará hacia mayores grados de apertura.

Perú

42La economía peruana atraviesa en la actualidad por una profunda crisis económica. En busca de una solución se adoptó recientemente un programa de estabilización, cuyos principales objetivos son acabar rápidamente con la inflación, corregir las distorsiones de los precios relativos y recuperar el acceso al crédito externo. Para el efecto se eliminó el control de cambios y se unificó la tasa cambiaría, que en adelante estará determinada por las fuerzas del mercado. Se aplicó también una política monetaria restrictiva y de tasas de interés positivas, flexibles y reales. Adicionalmente, se contrajo la demanda con reducciones en el salario mínimo real y adoptando disposiciones para elevar los recaudos fiscales y eliminar las principales distorsiones en los precios relativos internos, en especial aquellas que entraban el desarrollo de un mercado competitivo y generan, vía subsidios, presiones fiscales. El reintegro tributario a las exportaciones no tradicionales se redujo del 35% al 10%.

43En consecuencia, se han ido liberalizando los precios, buscando que reflejen la oferta y la demanda. Asimismo, con el ajuste de las tarifas de los servicios públicos se busca cubrir los costos, incluyendo el del servicio de la deuda.

44En materia de comercio exterior, además de la liberación y unificación del mercado cambiario, se fijaron tasas del 15%, 25% y 50% para la importación de bienes, con lo que se pretende reducir la dispersión arancelaria. Adicionalmente, se eliminaron exoneraciones y se suspendió la exigencia de licencia previa y de otras restricciones paraarancelarias a las importaciones. Los bienes de prohibida importación quedaron reducidos a unos pocos ítems. El principal objetivo de estas medidas es frenar la hiperinflación y sentar las bases que permitan, más adelante, la reactivación de la economía, estableciendo condiciones para que los sectores productivos incrementen su eficiencia y competitividad.

Venezuela

45El programa de choque adoptado por el gobierno venezolano, a mediados de 1989, a raíz de la crisis de la deuda, se orientó a reducir radicalmente la discrecionalidad en las decisiones de política y a liberar los controles sobre la tasa de cambio, las tasas de interés y los precios relativos de los principales bienes y servicios. Es así como se unificó y liberó el mercado cambiario, y la tasa de cambio pasó a ser parcialmente determinada por la oferta y la demanda, poniendo fin a seis años de marcados controles.

46Adicionalmente, se buscó darle mayor transparencia a la política de comercio exterior mediante reformas arancelarias y aduaneras que tuvieron por objeto sustituir, por aranceles advalorem, las restricciones paraarancelarias, los aranceles específicos y la reducción de las exoneraciones.

47Las restricciones paraarancelarias existentes se eliminaron en un 77% y se prevé que, para septiembre de 1990, serán de solo el 5% del universo arancelario. Se procedió, asimismo, a la reducción de los aranceles y a disminuir su dispersión. Es así como, para junio de 1989, se fijaron unos topes arancelarios máximos de 80% para bienes de consumo, exceptuando algunos productos del sector agrícola que quedaron en el 100%, y 50% para el resto. En marzo de 1990 los topes se redujeron a 50% para todos los bienes de consumo, 30% para bienes de capital, 20% para bienes intermedios y 10% para materias primas. Dentro de la política se programó una reducción adicional de los topes a un ritmo de 10% cada año hasta 1993.

48Por otra parte, el incentivo fiscal a las exportaciones no tradicionales se redujo en 50%, quedando en 15% y 18%, dependiendo del valor agregado del producto. A mediados de 1990 estos incentivos se redujeron nuevamente a 5% y 6% para productos industriales y agrícolas, respectivamente.

49En materia de equilibrio fiscal, en 1989 se logró reducir drásticamente el déficit del sector público consolidado, como proporción del PIB, al 1.1. En este frente se ha emprendido un agresivo programa de privatización de las empresas estatales y de actualización de las tarifas de los servicios públicos. La política monetaria y financiera, por su parte, buscan que las tasas de interés sean positivas en términos reales.

50De las Cartas de Intención firmadas con el Banco Mundial y con el Fondo Monetario Internacional se desprende que, en los dos próximos años, además de proseguirse con la política de estabilización gradual, se buscará alcanzar mayores grados de apertura y liberalización de la economía.

51Así, entonces, según se aprecia en el breve resumen presentado, en cada uno de los países miembros del Grupo Andino se han adoptado políticas encaminadas a reducir los controles administrativos y a incrementar los grados de competencia en las economías. El hecho de haberse tomado las decisiones descritas, a pesar de que existan diferencias en el ritmo e intensidad de las reformas económicas nacionales, sienta bases de vital importancia en la búsqueda del fortalecimiento de la integración subregional. Este objetivo, que en el pasado parecía inalcanzable en razón de los esquemas de desarrollo vigentes, en la actualidad no es tan remoto, en la medida en que la integración sirva de elemento para catalizar y respaldar el proceso de cambio vigente a nivel de país, tendiente a buscar un mayor acceso a los mercados internacionales, al crédito externo y a la inversión extranjera.

52El tema de la inversión extranjera y la privatización de empresas estatales, que quizás ha recibido menos énfasis que la liberación del comercio y del sector financiero, merecen algunos comentarios adicionales, pues ciertamente será un factor que contribuirá al cumplimiento de los propósitos de integración y especialización del Grupo Andino. En América Latina, en general, se ha tendido a restringir la inversión extranjera directa. Durante los últimos años, los nuevos flujos de estas inversiones han sido, incluso, insuficientes para amortizar el capital y las utilidades generadas. Con excepciones como las de México, la inversión directa ha sido muy escasa para ayudar a expandir la capacidad instalada productiva a una tasa razonable.

53Entre las razones para esos bajos niveles, como se anotó, ha estado la consideración de que los mercados domésticos altamente protegidos debían estar en manos de nacionales. Eliminada esa restricción y aceptando que las ventajas de la inversión extranjera están en el estímulo que puede derivarse para las actividades productivas, el acceso a los mercados externos de bienes y de capitales, la transferencia de tecnología y el desarrollo de la experiencia empresarial en los países que la reciben, es previsible que en el muy corto plazo se vean reformas de mayor profundidad en ese frente. Además, el giro de utilidades tiende a ser anticíclico, al estar relacionado con la actividad económica, en tanto que el pago de intereses correspondiente al servicio de la deuda acentúa los ciclos, al estar determinado por el comportamiento del mercado internacional de capitales.

54En este campo, los países andinos modificaron en 1988 la Decisión 24 con la adopción de la Decisión 220 que, si bien mantiene una normatividad común para el tratamiento de capitales que deseen beneficiarse del mercado ampliado, devuelve a cada país la prerrogativa de adoptar su normatividad interna para efectos del ingreso de inversiones directas. Ello se ha traducido en modificaciones a las normas en todos los países de la subregión para facilitar el ingreso de capitales.

55En el futuro, el tratamiento a los capitales extranjeros en el Pacto Andino estará vinculado con la política de apertura y con las medidas que se vienen adoptando a nivel país para incentivar la inversión directa. Esta tendencia parece fortalecerse no solo por las ventajas que puede tener la inversión directa extranjera, dentro del esquema de desarrollo que se está abriendo camino, sino también por la política del gobierno norteamericano al respecto. Esta se está protocolizando a través de la "Iniciativa para las Américas", en la que se plantean diversas formas de apoyo a la integración de los Estados Unidos con los mercados de América Latina y el Caribe y de reducción de la deuda, vinculadas específicamente a programas y políticas de inversión, privatización y acuerdos sobre manejo de la política económica. Por tanto, no es de extrañar que se inicie un fuerte movimiento, a nivel de los países miembros del Grupo Andino, en la dirección de facilitar el ingreso de capitales a la subregión.