1Depuis une trentaine d’années, à l’échelle internationale, nationale comme locale, l’action publique sur la gestion des risques s’est dotée de normes, de procédures, d’instruments et d’indicateurs (Revet, Langumier, 2013 ; Revet, 2018). Dans un contexte de variabilité climatique accrue (IPCC, 2018), les politiques publiques dans ce domaine constituent des outils grâce auxquels les acteurs institutionnels peuvent agir sur les territoires considérés comme à risque par leur exposition aux aléas et par leurs caractéristiques socio-économiques (Alvarez, Cardenas, 2019). Dans les pays du Sud, ces politiques permettent ainsi de penser autrement l’action sur ce que Sierra (2008, 2009) définit comme les marges de la ville, « espace de relégation du fait des processus de ségrégation sociale. Ce sont des espaces, périphériques ou péricentraux, où s’installent des populations aux faibles revenus à la recherche d’un logement bon marché » (Sierra, Tadie, 2008). Ces politiques proposent un cadre d’action qui catégorise désormais les territoires de pauvreté des villes du Sud pas uniquement par leur situation socio-économique mais par leur exposition au risque de catastrophe (Metzger et al., 2010 ; Zeiderman, 2012).
- 1 En Espagnol : « Comités comunales de emergencia ». Nous traduirons l’expression par comité de quart (...)
2Au Costa Rica, en 2006 ce processus s’est traduit par la création des comités de quartier de gestion du risque (CCE en espagnol)1 dans les quartiers considérés comme les plus exposés (Loi 8488, 2006). Sans exclure des mesures de long terme de réduction du risque, l’objectif des CCE est de proposer des dispositifs participatifs capables de sensibiliser les populations à la gestion de la crise. Partant du principe que le risque est une construction sociale collective, les concepteurs de la loi 8488 cherchent à inclure l’ensemble des acteurs de la société, de l’État aux habitants, dans la gestion des catastrophes. Ainsi, avec la figure des CCE, les habitants sont invités à prendre part aux actions de réduction des catastrophes qui les concernent et qu’ils contribuent à façonner. Ces actions concernent principalement la gestion de la crise, notamment par la collecte d’informations relative aux foyers affectés par un évènement (inondation, éboulement de terrain, incendie).
3Constitués à l’initiative des municipalités, et en même temps composés exclusivement d’habitants, les CCE sont un véritable instrument d’action publique au sens de Lascoumes et Le Galès (2004, p. 13), c’est-à-dire « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur ». L’appropriation des CCE demande en effet un investissement important de la part des habitants qui, pour dialoguer avec le gouvernement local sur la gestion du risque, doivent apprivoiser un nouveau vocabulaire et de nouveaux outils bureaucratiques. Or, si ces dispositifs ouvrent un espace d’échange entre les entités publiques et les habitants, ils supposent que ces acteurs s’accordent sur les enjeux et les actions à mettre en œuvre pour réduire le risque sur un territoire considéré comme vulnérable.
4À partir de notre recherche doctorale sur les dispositifs sociopolitiques de gestion du risque au Costa Rica, il s’agit dans cet article d’interroger la façon dont les habitants s’approprient ces CCE, c’est-à-dire la manière dont ils se saisissent collectivement de ce dispositif de participation. Notre approche s’inscrit dans les études sur la vulnérabilité, entendue comme la propension d’un territoire à être endommagé (D’Ercole, Metzger, 2009 ; Metzger, D’Ercole, 2011), mais elle vise à appréhender le risque moins comme le produit d’une relation binaire « risque = aléa x vulnérabilité », que comme la résultante d’une relation entre le politique, ensemble des institutions et des autorités publiques agissant sur une collectivité (Hassenteufel, 2011 : 7), et les habitants. Notre approche se veut ainsi complémentaire. En effet, bien que les études sur la vulnérabilité se soient développées en contrepoint des approches aléa-centrées du risque (Léone, Vinet, 2006 ; Gilbert, 2009 ; Reghezza-Zitt, 2015), leur mobilisation dans un contexte de variabilité climatique renforce ces dernières, face à des évènements plus extrêmes ou incertains (Metzger, 2017). Les dynamiques socio-économiques de la vulnérabilité sont évoquées pour conforter des approches qui continuent à restreindre la notion de risque à l’aléa et à l’urgence sans animer des réflexions sur les modes de développement des territoires. Il s’agit ici de préciser par conséquent ce que l’on entend derrière le terme de vulnérabilité dans le binôme classique (aléa x vulnérabilité), et notamment de préciser sa dimension politique, c’est-à-dire sa nature contextuelle, inhérente aux relations entre acteurs dans un espace donné. Sans minorer l’impact des aléas, il s’agit ainsi d’interroger davantage la dimension politique de la notion de risque (Metzger, 2017) devenue une catégorie d’action.
- 2 Le travail de terrain a été réalisé entre juillet 2015 et novembre 2017. Nous avons effectué huit e (...)
5Nous nous appuierons sur l’exemple du CCE du quartier de La Carpio, dans lequel nous avons réalisé près de deux ans d’observations participantes2. Ce quartier est issu d’une invasion de terrain en périphérie de San José dans les années 1990, dans un contexte où l’État costaricien ne peut répondre à la demande de logements. Il s’agit du plus important quartier dit « informel » du pays : c’est un quartier de marge façonné par l’inégal accès au logement et l’exposition au risque d’éboulements de terrain et d’inondations dans la métropole costaricienne. Il est marqué par des conflits ouverts (Melé, 2012), mais aussi par des négociations avec la puissance publique pour avoir accès aux services urbains. Le terme d’« informel » est employé ici dans le sens que lui donne l’administration publique costaricienne. Il ne vise donc pas à gommer le rôle de l’État dans la constitution du quartier, mais à souligner le manque de titres formels de propriété. Du fait des caractéristiques socio-économiques de la population et de l’exposition aux aléas, la Municipalité de San José encourage la création d’un CCE à La Carpio en 2014. Ce dernier est certes investi par les riverains pour jouer le rôle attendu par la commune dans la gestion de la crise, mais cette appropriation collective ne remet pas en cause la situation de risque des sinistrés. Au contraire, elle inscrit le CCE dans les pratiques riveraines déjà existantes pour accéder aux ressources urbaines, entendues ici au sens de Michel et Ribardière (2017). La notion désigne non seulement les services (logements, activités) et infrastructures collectives offertes par la ville, mais également leur répartition, leur articulation, leurs conditions d’accès, et donc également les moyens mis en œuvre par les habitants en situation de pauvreté pour y accéder (Gonçalves, 2017 ; Michel, Ribardière, 2017 ; Bertrand, 2017). Ainsi, en l’absence de solutions durables de logement pour les habitants, le rôle du dispositif de gestion du risque se trouve transformé : l’intervention des membres du CCE de La Carpio va au-delà du cadre prévu par la Municipalité pour être instrumentalisée afin de faciliter l’accès au sol urbain aux populations en situation de précarité. Cette réappropriation interroge le lien entre risque et territoire.
- 3 Je remercie pour leurs précieuses relectures les deux évaluateur.trice.s anonymes, ainsi que Jean-P (...)
6Nous présenterons tout d’abord l’histoire de la constitution de La Carpio, en mettant en évidence les conflits et les compromis pour accéder aux infrastructures et services urbains. Nous interrogerons ensuite la mise en place du CCE, son appropriation par les habitants afin, non seulement de gérer la crise, mais aussi de modifier leur accès aux ressources urbaines3.
7Dans un contexte de déficit de logements, les habitants de La Carpio tissent dès les origines du quartier une relation très complexe avec l’État costaricien, empreinte de conflits et de compromis (Melé, 2012). Le rapport de force entre résidents et institutions marque en effet le rythme de la consolidation du quartier, à travers de petites victoires successives pour obtenir un accès aux services de base. À partir de l’exemple des inondations, nous verrons comment le risque affecte les habitants de ce quartier de marge et comment il est géré face à un projet de long terme d’accès au logement.
8La Carpio est un quartier dit « informel » situé à 9 km au Nord-Ouest des districts centraux de San José, plus précisément dans le district Uruca (Figure 1). Il est le fruit d’une invasion de terrains publics dans les années 1990.
Figure 1 – Localisation de La Carpio à San José
- 4 Mesuré avec Google Earth.
- 5 Lara J. F, « 120.000 personas estrenan megaplanta de aguas negras », La Nacion, 11 août 2015. En li (...)
9Le quartier s’étend sur un terrain de 54 hectares approximativement4. Il est contraint par deux rivières, la Virilla au Nord, et la Torres au Sud, deux frontières naturelles qui l’isolent du reste de la ville. La figure n° 2 montre que cet isolement est renforcé d’une part par l’installation du site d’enfouissement de déchets de l’entreprise EBI à l’Ouest, son accès n’étant dès lors possible que par l’Est. D’autre part, avant d’arriver au quartier, la seule voie d’accès routier (Av. 61) contourne la première usine de traitement des eaux usées de la Grande Aire Métropolitaine costaricienne, fonctionnelle depuis 20155. Le terrain est un plateau, de plus en plus irrégulier au fur et à mesure que l’on approche des rivières (Figure 2). Cette topographie de versant expose La Carpio non seulement au risque d’inondation, mais également aux éboulements de terrain.
Figure 2 – Morphologie de La Carpio
10L’histoire du quartier s’inscrit dans l’histoire des mobilisations pour l’accès au logement de la Grande Aire Métropolitaine costaricienne (GAM) consolidée à partir de 1950 dans la vallée centrale du pays (Hardy, 2005). La diversification de l’appareil productif déplace le café alors moteur de l’économie hors de la ville, et génère une métropolisation autour de San José, principal centre d’activités et de services (Carvajal et Cullel, 1983). Les terrains agricoles autour de la capitale sont reconvertis en terrains résidentiels, la spéculation profitant au développement immobilier privé. Dans ce contexte de croissance urbaine rapide, malgré les efforts pour faciliter l’accès au logement pour les couches moyennes et basses de la société par le crédit, l’État est incapable d’empêcher l’émergence de quartiers précaires, qui se multiplient à partir de 1980 à une époque de crise et de creusement des inégalités au Costa Rica, comme dans le reste de l’Amérique Latine (Salas, Solano, 1992 ; Azuela, Tomas, 1996 ; Cardona, 2000 ; Melé, 2012). Comme dans d’autres pays, de mouvements populaires, spontanés et revendicatifs, pour l’accès au logement surgissent (Demyk, 1989) et parviennent à politiser la question de l’habitat. La stratégie publique costaricienne est alors de négocier avec ces organisations habitantes, afin qu’elles envahissent des terrains publics localisés dans les périphéries de la GAM en attendant d’obtenir leurs titres de propriété (Román, 2013 ; Floderer, 2018), ce qui implique un temps de transition marqué par des conditions de vie très précaires (Román, 2013).
- 6 D’après les informations collectées en entretien et la littérature (Sandoval et al., 2007).
- 7 Informations en février 2017 à l’Institut National de Statistiques et recensement.
11Le processus de peuplement de La Carpio s’inscrit dans ce contexte de multiplication des mobilisations pour l’accès au logement dans les métropoles latinoaméricaines (Azuela, Tomas, 1996). Le quartier a été créé en 1993 à la suite d’une occupation de terrain vide appartenant d’abord à la Sécurité Sociale, puis à l’Institut Mixte d’Aide Sociale (Sandoval et al., 2010). Le peuplement est rapide, puisqu’entre octobre et décembre 1993, près de mille personnes sont déjà installées6. « Carpio s’est rempli en un centième de seconde » raconte l’une des habitantes rencontrées (Figure 3). Cependant, ce processus de peuplement de quartier a deux spécificités majeures. L’une de ses particularités est sa forte présence d’immigrés, près de la moitié selon le recensement de 20117, dont 98,58 % de Nicaraguayens. Le flux migratoire en provenance du voisin du nord s’intensifie en effet pendant les années 1980-1990 avec la crise politique du régime sandiniste et l’avènement de catastrophes comme l’ouragan Mitch (Avendaño, 2011). Le quartier La Carpio est non seulement exclu par son statut « informel » mais aussi par une stigmatisation liée à sa population immigrée. Cette marginalisation symbolique est démontrée par la littérature (Sandoval et al., 2010). La part de population migrante influe également sur le délai d’accès aux services de base, les temps d’installations étant particulièrement longs par rapport à d’autres quartiers « informels » (Floderer, 2018). Les habitants proviennent par ailleurs des centres ruraux lointains ou même des quartiers populaires de la GAM (Sandoval et al., 2010). Dans un contexte de pauvreté structurelle, le quartier est également le résultat de la densification ou saturation des quartiers populaires existants (Román, 2013 ; Floderer, 2018).
Figure 3 – Évolution du peuplement de La Carpio (1990-1998)
- 8 La réussite de cette distribution varie selon les cas. Voir Román (2013).
- 9 D’après Floderer (2018) nombreux des leaders qui participent au peuplement de La Carpio, ou d’autre (...)
- 10 D’après les données des entretiens et Sandoval et al. (2010).
12Tant la littérature que le travail de terrain montrent que ce processus de peuplement rapide du quartier se distingue des invasions des années 1980 au Costa Rica, ce qui constitue sa deuxième spécificité. Ces dernières ont été portées par des leaders qui parviennent à négocier avec les représentants politiques et à organiser la distribution des parcelles dans leurs quartiers respectifs en attendant la régularisation des titres des propriétés négociée au préalable (Román, 2013)8. Ces leaders avaient par ailleurs un certain droit de regard quant à l’arrivée de nouvelles familles sur le terrain envahi. À La Carpio le processus ne semble pas répondre, du moins officiellement, à une négociation avec l’État et il semble avoir été davantage marqué par les mécanismes du lotissement clandestin, ce qui le distingue d’invasions antérieures au Costa Rica, mais qui n’est pas rare dans le continent (Azuela, Tomas, 1996 ; Tomas, 1999 ; Dureau et al., 2006). Le peuplement se fait ainsi d’une part par des vagues collectives9. C’est par exemple le cas des premiers arrivants, vingt-cinq familles qui seraient arrivées en 1993 sous l’organisation du leader Marco Aurelio Carpio10. Ce dernier aurait divisé les premières parcelles et aidé à l’organisation des résidents (Floderer, 2018). Dans les témoignages collectés par Sandoval et al. (2007 : 8) : une habitante indique qu’elle s’y installe avec vingt-trois autres familles en 1994, leur lieu d’habitation dans un quartier populaire à l’est de San José menaçant de s’effondrer. Lors de leur arrivée, une grande partie du terrain vide a déjà été divisée, chacun achète sa parcelle pour construire sa maison. D’autre part, le peuplement se fait par de nombreuses familles qui arrivent ponctuellement selon leurs propres trajectoires, à la recherche d’une meilleure situation socio-économique, d’un prix de location plus intéressant, d’une opportunité d’accéder à la propriété, bien que le terrain ait été occupé illégalement. La décision de s’installer à La Carpio se fait souvent de bouche-à-oreille : par un proche, un voisin ou un membre de la famille.
- 11 En espagnol : « Asociación de comités de vecinos de La Carpio ».
13Ce processus de peuplement s’est appuyé sur la production de baraquements construits avec des matériaux de récupération. Les premiers arrivants s’implantent au centre du terrain vide afin de pouvoir se disperser plus facilement en cas d’expulsion, et les dernières zones à être peuplées sont localisées à proximité des bords des rivières et sont les plus exposées aux situations d’urgence (Sandoval et al., 2010), soit Roble Norte et Pequeña Gran Ciudad (Figure 2). Progressivement le quartier s’organise en secteurs (Figure 2), ce qui structure son organisation aujourd’hui. La Carpio se divise en effet en neuf secteurs (Figure 2). Chacun dispose d’un comité de secteur, comité élu par les résidents, qui se mobilise pour améliorer les conditions de vie des habitants. Huit de ces secteurs sont fédérés dans l’Association des Comités de quartiers de La Carpio (Asocodeca de son nom en espagnol)11, le neuvième, ayant fait scission (Pequeña Gran Ciudad).
- 12 Actuellement, il n’y a que les habitants du secteur de San Vicente de La Carpio qui ont obtenu leur (...)
- 13 Indicateur calculé par l’Institut de recensement (INEC) qui informe sur la part relative des foyers (...)
14Compte tenu de l’« informalité »12 du quartier, les chiffres de la population varient selon les sources. D’après le recensement de 2011, il hébergerait un peu plus de 18 000 habitants. D’après le recensement réalisé par le Ministère de logement en 2013, il abriterait 39 000 personnes (Ministerio de Vivienda, 2013), constituant ainsi le plus grand territoire d’habitation « informel » de la GAM. Le poids démographique et les caractéristiques sociales du quartier La Carpio situent Uruca comme le district ayant les « Besoins fondamentaux non satisfaits »13 les plus élevés de la métropole costaricienne (MSJ, 2016). Le tableau des caractéristiques de la population active selon leur niveau de qualification donne une idée du profil socio professionnel du quartier, 96 % de la population active de La Carpio étant des professionnels à faible qualification.
- 14 D’après le recensement 2011. Les données générales jusqu’à l’échelle du district sont disponibles s (...)
Tableau 1 – Profil de la population active de La Carpio par niveau de qualification14
|
Type de poste occupé
|
Niveau de qualification (Échelle
de 1 à 4)
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% de
la population active
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Cadres et directeurs exécutifs
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4-3
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0 %
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Professionnels intellectuels qualifiés (professeurs,
professions libérales)
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4
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1 %
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Techniciens et professionnels intermédiaires
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3
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3 %
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Professionnels faiblement qualifiés (postes d’appui administratif, commerçants, agriculteurs et ouvriers qualifiés, artisans mécaniciens)
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2
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64 %
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Postes d’un niveau de qualification très faible (nettoyage, ouvriers non qualifiés, vendeurs ambulants)
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1
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32 %
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Source : INEC, 2011.
- 15 En espagnol : « carta de venta ».
15Le marché immobilier clandestin se développe donc assez rapidement, que ce soit pour la vente ou la location. Ce marché prend appui sur des documents rédigés notamment par les leaders locaux, qui attestent d’abord de l’emplacement de la parcelle, puis de la construction d’une maison. Il s’agit d’une sorte d’« acte de vente »15 qui témoigne de l’achat d’un lotissement. Malgré le caractère « informel » du quartier, l’invocation au droit, réinterprété par les habitants, permet en effet de légitimer localement l’appropriation de l’espace (Melé, 2009). Tant que les habitants ne sont pas expulsés, ils commercialisent ainsi les baraquements ou maisons construites en dur. Ces « actes de vente », sorte de titres de propriété non formalisés par l’État, sont très importants pour faire valoir le droit au résident sur son logement dans le cas d’une hypothétique régularisation massive du terrain, ce qui est déjà arrivé dans d’autres quartiers au Costa Rica et dans d’autres métropoles latinoaméricaines (Dureau et al., 2006 ; Román, 2013).
16En ce sens, malgré la solidarité des premiers arrivants quant aux luttes collectives pour l’accès aux services urbains, le peuplement du terrain ne s’est pas fait sans conflit entre résidents. La création de La Carpio est en effet marquée par des tensions entre habitants pour la distribution des lotissements ou leur délimitation. À ce sujet, Karla, résidente, leader locale de longue date et membre du comité de quartier de gestion de crise, décrit la façon dont ces conflits sont réglés par les leaders locaux, qui constituent des médiateurs entre les parties :
On se voyait toujours mêlé dans des conflits de délimitation [entre lots] : est-ce que je me suis décalé de mon emplacement ? Est-ce que c’est pas plutôt toi qui as bougé ? […] on se rendait sur place et on essayait de résoudre le problème. Parfois les gens acceptaient, parfois non […] Disons qu’au début, toutes les associations [de quartier] faisaient un contrat de vente, parce que ça donnait un appui.16
17La situation générale d’« informalité » d’occupation du terrain recouvre par ailleurs différentes situations socio-économiques parmi les habitants. Les derniers arrivés sont souvent ceux qui se trouvent sur les pentes, au bord des fleuves, là où les logements sont en très mauvais état et sont moins chers. Dès lors il est possible de trouver différentes situations de risque au sein du quartier. Il y a le quotidien de ceux d’en haut, différent de ceux qui habitent en bas sur les bords de rivières ou sur les flancs du plateau, isolés par leur situation géographique :
En bas, au moins ceux qui sont là dans le secteur des Roble Norte, qui doivent descendre tous les jours, les derniers, ceux qui vivent au bord des rivières, doivent monter et descendre 310 marches, à chaque fois qu’ils doivent sortir [du quartier] ou descendre. Ces gens-là, quand il y a une coupure du courant, l’entreprise d’électricité n’aime pas venir leur rétablir le service, parce que pendant qu’ils vont faire la réparation, on leur vole [à l’entreprise] les affaires de la voiture. Donc l’entreprise doit se mettre d’accord avec la police pour que cette dernière surveille un peu, pendant qu’ils font les travaux.17
18Les familles dans cette situation souhaitent remonter la pente, par vente de leur logement pour en acheter un autre situé un peu plus haut et peut-être un jour arriver à sortir du quartier. En effet, pour certains ménages, l’accès à une propriété en bords des fleuves leur permet de se constituer un premier capital qu’ils peuvent vendre afin d’acheter un logement situé à un niveau plus élevé de la pente. La stratégie de certains est aussi de mettre en location la propriété acquise sur les rives, une fois qu’il a été possible d’acquérir un logement plus éloigné du cours d’eau.
19L’origine du quartier illustre déjà sa situation de « marge », entretenant « d’interactions qui sont autant de liens tissés avec le reste de la ville » (Sierra, Tadie, 2008). Selon un fonctionnaire du Ministère du logement rencontré dans le cadre de notre travail de terrain, La Carpio possède une autre spécificité dans sa relation à l’État, par rapport à d’autres opérations d’occupation qui surgissent dans les années 1980 à San José, puisque l’État costaricien n’intervient pas pour expulser les habitants, mais il ne consolide pas non plus leur situation résidentielle :
- 18 Ministère du logement, juillet 2015.
La Carpio est envahie en 1993. Mille familles s’installent et ni le Ministère de la Justice, ni la Sécu [propriétaire du terrain à l’époque], personne ne s’en rend compte… En pleine campagne électorale. Or, La Carpio marque déjà une situation très particulière : […] il y a une situation critique, l’État n’intervient pas pour les déloger, mais il ne fait non plus rien pour les consolider. Le début de l’histoire du quartier est très dur…18.
- 19 K., Mai 2017.
- 20 K., Mai 2017.
20Ainsi, c’est à partir des demandes des habitants, de leurs revendications, des actions collectives manifestes (Melé, 2012) que les pouvoirs publics de l’échelle locale ou centrale cèdent et installent les services urbains : « Ici, affirme Karla, […] nous avons réussi la lutte pour l’accès à l’eau, pour l’électricité, pour le revêtement des rues, qui se fait petit à petit. »19 Les connexions ont été réalisées après deux ans pour l’eau, et cinq ans pour l’électricité. Arrivée quelques mois après le début de l’occupation avec son compagnon, dans l’espoir de quitter la maison de leurs belles-familles respectives et d’avoir un terrain propre, Karla indique : « Lui, il vivait […] dans un ancien quartier informel, alors il était déjà habitué à ce mode de vie. Moi je vivais […] dans une maison qui avait de l’eau, de l’électricité, qui avait toutes les commodités. On était très pauvres mais on avait ce qu’il fallait. Quand je suis venue habiter ici, pour moi c’était impressionnant »20.
- 21 Pour plus d’informations sur cette période voir (Sandoval et al., 2010).
21L’exemple du raccordement au service de l’eau illustre cette relation empreinte de tensions entre habitants et puissance publique autour des services de base. Dans son récit, Karla indique comment les habitants de La Carpio ont dû négocier avec l’Institut National des Aqueducs et des Égouts (AyA de son nom en espagnol), pour que ce dernier vienne leur installer dix tuyaux de raccordement dans un point central du quartier où tout le monde puisse se ravitailler. Avant ce raccordement, les habitants devaient faire un kilomètre de trajet pour avoir accès à un jet d’eau mis à disposition par une entreprise, ou ils devaient faire la queue pour avoir accès à des jets de faible débit en bas du terrain, dans le versant Sud21 :
La petite histoire que l’AyA nous donnait en 1995, pour [ne pas] installer l’eau potable à La Carpio était qu’ils n’avaient pas de matériaux. Qu’ils n’avaient pas l’équipement nécessaire, ni le budget. Alors nous lui avons dit « on se charge, nous, de casser les rues de La Carpio, et vous, vous apportez l’équipement, les tuyaux et tout le tralala ». Et puis on a déposé plainte, parce que nous avions le droit d’avoir de l’eau potable dans nos maisons. Alors tous les habitants de La Carpio […] se sont chargés de casser les rues, les habitants eux-mêmes. […] Et en plus [sur un ton scandalisé], dans nos reçus, ils ont mis « service d’égouts » ! […] nous nous sommes rendu compte et nous sommes allés nous plaindre, parce qu’il n’y a pas de service d’égouts ici.22
- 23 Au Costa Rica, depuis 1943 il existe droit d’accès à l’eau.
22L’exemple montre comment les habitants font pression pour avoir une réponse publique, allant même jusqu’au recours juridique. Or, la réponse publique apportée n’étant que partielle, ils sont obligés de combler avec leurs propres moyens. Les habitants donnent la main-d’œuvre pour assurer la mise en place du service d’eau, dont l’accès relève pourtant d’un droit au Costa Rica23. Les connexions « informelles », nombreuses dans beaucoup de secteurs (Figure 4), montrent que les infrastructures mises en place sont toujours déficitaires par rapport à la demande et à la densification du quartier. « Le AyA a mis le service pour 2 200 familles […] mais maintenant nous sommes 6 000. Ça va jamais être assez ».
Figure 4 – Connections artisanales au service d’eau le long des ruelles de La Carpio
- 24 Telles que la Fundacion Promotora de Vivienda (En français : « Fondation de promotion du logement » (...)
- 25 Parfois les fondations sont en lien avec les églises, comme c’est le cas de la Fondation « Cristo p (...)
- 26 En espagnol « Fundación humanitaria costarricense ». Site internet : http://www.crhf.org/es/.
23La présence d’autres types d’entités privées ou parapubliques est également particulièrement importante dans la consolidation de La Carpio, d’autant que l’État costaricien met longtemps à s’impliquer dans le quartier (Floderer, 2018). Il s’agit de fondations24, des coopératives internationales pour l’accès au logement, des églises chrétiennes et évangéliques25 qui, avec leurs dons et leurs activités animent le quartier. Les projets d’action sociale des universités publiques et privées sont également nombreux (Sandoval, et al. 2007 ; 2010). Ces acteurs, notamment les églises et les fondations, construisent des terrains de jeu, forment des leaders, et mettent en place des cliniques privées, entre autres. La Fondation Humanitaire costarricienne26, par exemple, y ouvre une crèche, met en place des projets éducatifs et anime des programmes de volontariats. Le soutien de ces acteurs est variable dans le temps, leurs aides ne bénéficiant pas toujours aux mêmes personnes, les financements n’étant pas toujours stables (Floderer, 2018).
24Par ailleurs, face à la pression des riverains, l’entreprise d’enfouissement de déchets EBI joue également un rôle important. En 2000, elle s’installe au Nord-Ouest du quartier27, malgré les multiples oppositions des habitants28. Or, bien qu’elle induise de fortes nuisances29, cette installation génère également des ressources économiques fixes pour les associations de La Carpio. En effet, suite aux multiples oppositions riveraines contre son installation, l’entreprise s’engage à donner une part de son bénéfice, soit cent quarante et un colons (près de vingt centimes d’euro) par tonne de déchets collectée, pour financer des projets dans le quartier. Ces ressources économiques sont depuis plusieurs années gérées par les habitants par le biais de l’association Asocodeca, avec un suivi de près de EBI30. Les fonds sont censés soutenir uniquement de projets d’infrastructures collectives et non pas des projets de types individuels ou privés. Beaucoup de rues ont été pavées ou renforcées avec ces ressources. Même la cabine de la délégation de police a été améliorée grâce à ce fond « parce que bon, puisque le ministère [de l’intérieur] ne met pas de sous dessus, parce que nous sommes illégaux, alors nous lui avons fait des travaux d’entretien »31.
25La situation d’informalité dans laquelle se trouve le quartier, ainsi que les relations de tension et de compromis avec les pouvoirs publics ouvrent également la voie à des opportunités politiques pour collecter des voix selon le calendrier électoral. Les entretiens réalisés rendent compte de cette dynamique de marché de voix lors d’élections présidentielles ou municipales. Les candidats offrent de paver les rues, ils promettent (en vain) d’empêcher l’entreprise EBI de s’installer ; ils s’engagent par ailleurs à régulariser la situation de logement des résidents ou proposent une relation privilégiée pour avoir accès aux programmes d’aide ou de formation donnés par les entités publiques.
26Le quartier s’est fait ainsi de la main des habitants en situation de contraintes socio-économiques, dans un rapport de force avec l’État, mais en mobilisant également la sphère privée, qui comble le manque de présence institutionnelle.
27Par ses caractéristiques géomorphologiques et par son histoire, La Carpio est exposé au risque d’inondation. Ce dernier n’est pas uniquement lié à la proximité des cours d’eau. Il est également en rapport avec le processus de densification du quartier.
28La Carpio est en effet affecté par deux types d’inondations. D’une part, elles peuvent avoir lieu par la montée des eaux des rivières pendant la saison des pluies. Moins fréquentes, ces inondations affectent notamment les habitants qui vivent sur les rives, donc les derniers arrivés et moins stables économiquement. D’autre part, les inondations peuvent advenir par saturation ou inexistence du système d’assainissement (figure 5). Beaucoup plus fréquentes, ces inondations impactent tant la partie plane du quartier (vers le centre du plateau) que les logements se situant sur les versants, les escaliers et chemins pour descendre vers les rivières se transformant en voies de ruissellement.
Figure 5 – La voie centrale de La Carpio sous la pluie
À ce sujet, la leader locale de la neuvième section, qui a fait scission d’Asocodeca, identifie l’absence de système d’assainissement comme le principal facteur des inondations dans son secteur. À ses yeux, les autres leaders de La Carpio continuent à revêtir les rues en complicité avec la mairie sans penser à un système d’assainissement au préalable, ce qui impacte La Pequeña Gran Ciudad, localisé au Sud, en contrebas du plateau central :
- 32 Représentante du secteur Pequeña Gran Ciudad de La Carpio, juillet 2017.
Donc eux, les célèbres dirigeants de Asocodeca viennent et… toute cette eau qui tombe, comme chute d’eau, provient d’en haut. Si tu continues à revêtir les rues sans canaliser l’eau, l’eau fait évidemment des désastres, pas vrai ? Donc ils viennent, ils recouvrent, avec la complicité du maire, sans amener un ingénieur pour canaliser les eaux usées et faire leur distribution comme il le faut.32
29À cette absence de réseau d’assainissement, s’ajoute la gestion des déchets. La collecte des ordures se faisant uniquement sur la voie principale, axe de circulation qui traverse le quartier d’Est en Ouest. En effet, le camion des services municipaux ne rentre pas dans les ruelles intérieures. Dans de nombreux entretiens réalisés, les habitants insistent sur le problème de l’accumulation des ordures dans les quelques réseaux d’assainissement existants. Beaucoup d’entre eux se plaignent du manque de culture de leurs voisins à ce sujet.
- 33 A. Habitante de La Carpio, mai 2017.
Bon parfois, il n’y a pas moyen, parce que tous les déchets d’en haut [provenant de la voie principale] arrivent, les gros sacs, et là, en bas, là où nous sommes nous [au niveau du rez-de-chaussée], il y a des grands tuyaux, limite je peux tenir à l’intérieur […] ce sont des tuyaux par lesquels l’eau passe pour qu’elle n’inonde pas les foyers [Figure 6]. C’est le monsieur de la quincaillerie qui les a mis. Ce sont de tuyaux énormes, grands, mais comme les ordures d’en haut viennent en bas, alors elles bouchent les tuyaux. Logique. Donc la rue est inondée.33
30Ainsi, le risque est intrinsèquement lié au processus de peuplement de La Carpio dans lequel interviennent les différents acteurs : les habitants, par la densification des bords des fleuves et la gestion des déchets ; mais aussi les pouvoirs publics, par leurs réponses partielles, en l’occurrence l’absence de réseau d’assainissement malgré des rues revêtues. Le mode de construction du quartier et sa densification le rendent très réactif aux moindres précipitations.
- 34 Coordinatrice du CCE de La Carpio, juin 2016.
31Or, bien que plus fréquentes, les inondations par saturation du système d’assainissement, ne sont pas évoquées comme des « inondations » au sens strict par les habitants, qui ne les présentent pas comme telles. Le phénomène est incorporé dans les stratégies qui relèvent de la sphère privée, immédiate et quotidienne des résidents. La banalisation de ce type de risque suggère qu’il se dilue face à un projet à plus long terme d’accès au logement : « L’inondation est plus supportée… enfin, moi je dégage l’eau de ma maison. Moi j’ai souffert d’inondations avec les dernières averses, et je n’allais pas dire aux autres membres du comité de quartier de gestion du risque “regardez, ma maison s’est inondée, venez m’aider”. Non. Enfin, c’est pas si urgent »34. Les habitants aménagent les espaces publics à proximité de leur maison afin de détourner l’écoulement de l’eau (Figure 7). Ils aménagent par exemple le caniveau devant leur logement afin de dévier l’eau qui coule dans la rue. Ils mettent en place des tuyaux souterrains pour faciliter le passage de l’eau en dessous des habitations (Figure 6). Enfin, les résidents de La Carpio réalisent une surveillance et surélèvent leurs biens lors d’un épisode de pluie intense : ils regardent, ils écoutent la pluie. Un riverain du secteur Nord du quartier, César, habitant en bord de la rivière Virilla, explique qu’il utilise un manche de balai qu’il immerge pour surveiller la hauteur de l’eau de la rivière rentrée dans sa maison à plusieurs reprises. Si l’eau ne cesse de monter, il décide d’évacuer.
Figure 6 – Stratégies Riveraines
32Ainsi, dans le cas de La Carpio, la prise en compte du risque d’inondation, notamment par ruissellement, est inscrite dans les pratiques quotidiennes des habitants. Les stratégies développées afin de réduire son impact relèvent de la sphère privée et immédiate. L’inondation est reléguée au second plan au regard de projets à plus long terme d’accéder à un logement, de constituer un capital et d’atteindre un jour une meilleure situation socio-économique. N’étant pas définie comme telle, l’inondation est avant tout pensée comme un problème d’absence de réseau d’assainissement dans un quartier dit « informel », toléré par les pouvoirs publics.
- 35 Auparavant la participation riveraine était possible dans les comités institutionnels, notamment le (...)
33Par sa géographie, son histoire de marge et par les caractéristiques socio-économiques des habitants, La Carpio est considéré comme très vulnérable aux yeux des représentants institutionnels costariciens. Aussi, les habitants ont-ils été encouragés en 2014 à constituer un comité de riverains de gestion de crise (CCE) par la Municipalité de San José. La constitution du CCE illustre l’arrivée du risque en tant que catégorie d’action publique après la loi de gestion du risque de 2006 qui donne un nouveau rôle aux habitants dans la gestion de celui-ci35. Or, l’appropriation de ce nouveau dispositif par les habitants de la Carpio n’est pas facile dans un quartier où le regard sur les institutions publiques est empreint de méfiance, d’autant que les populations ne disposent souvent ni de titres de propriété ni d’une situation migratoire régulière. Le comité de quartier de gestion de crise doit ainsi se faire accepter par les habitants qui redoutent souvent des mesures punitives de la puissance publique à leur égard. Son animation demande par ailleurs un investissement important de la part des membres du CCE face à des nouveaux termes d’action publique et des outils bureaucratiques à maîtriser.
- 36 Traduction libre.
- 37 Les trois domaines d’action du Système National de gestion du risque.
34Dans la lignée des politiques internationales de gestion du risque lancées notamment par les Nations Unies à partir de 1990 (Lavell, 2005 ; Quenault, 2015), le Costa Rica a fait évoluer son cadre normatif de gestion du risque en 2006 (loi 8488) afin de dépasser une approche du risque trop axée sur l’urgence. La loi 8488 relève de plusieurs amendements à la première loi en la matière, publiée en 1969 (Sierra, 2007 ; Vallette, 2013 ; Guevara, 2018). Comme d’autres pays d’Amérique Latine (Zeiderman, 2012 ; Rebotier, 2015), cette évolution passe par la création d’un « système national », organisation institutionnelle de l’ensemble des instances publiques qui repose sur la délégation de la gestion du risque. L’objectif d’un tel « système » est de faire inscrire cette responsabilité de manière transversale dans les multiples secteurs d’activité et les échelles d’intervention publique36 (loi 8488, art. 6). Chaque institution a ainsi des compétences en matière de réduction du risque (avant une crise), de préparation et réponse ou de relèvement (après la crise)37.
35Le Système National (SNGR) se compose d’instances de coordination par le biais desquelles des dialogues sont établis entre les entités publiques en fonction des échelles territoriales (Figure 7).
Figure 7 – Les instances de coordination du SNGR d’après la loi 2006
* Comité de conseil technico-scientifique ** Réseaux d’acteurs constitués autour de sujets spécifiques qui demandent une attention particulière pour le pays, pour une région ou pour une activité et qui ne peuvent pas être traités par les autres comité du SNGR. Ils assurent des missions d’analyse, de suivi, de planification et de coordination.
Guevara Viquez, 2019.
- 38 Avant 2006, les comités existant à l’échelle de la commune étaient animés et coordonnés par l’Offic (...)
- 39 Par ailleurs, il existe des expériences ponctuelles de comités de type « volontaires » émanant de l (...)
36La loi de 2006 souligne l’importance de l’échelle locale de gestion du risque. D’une part, la loi insiste sur le rôle des municipalités dans la réduction de la vulnérabilité au sein de leurs communes. Les gouvernements locaux, par la figure du maire, deviennent coordinateurs des comités municipaux de gestion de crise38. D’autre part, on constate l’émergence des comités de quartier de gestion de crise (CCE), instances formelles de participation citoyenne. Ceux-ci sont censés être encouragés et encadrés par le gouvernement local dans les zones les plus exposées aux aléas. Certes le cadre normatif antérieur prévoyait la participation citoyenne dans les comités municipaux, mais à titre indicatif39. Désormais la promotion de ce type de comité participatif est explicitée comme une tâche obligatoire du Comité Municipal.
- 40 Notamment le règlement 2009 et le Plan national de gestion du risque (CNE, 2015a). Cela étant, le r (...)
- 41 En espagnol : « Informe de situación ».
37Les fonctions et l’organisation des comités de quartier de gestion de crise sont définies par les documents de la politique publique40. Le devoir des CCE est de contribuer à une meilleure organisation de la réponse à la crise et d’être le relais local du comité municipal de gestion de crise à la suite d’un évènement. Leur rôle est notamment d’arriver sur place, de collecter les informations sur les dégâts et de réaliser le rapport de situation41 de crise qui doit être validé par la Municipalité et qui permet de déclencher les aides publiques pour les sinistrés en absence d’un système d’assurance privée. Il s’agit également de gérer les centres d’hébergement d’urgence et de savoir solliciter les ressources endogènes du quartier en cas de crise.
38Avec l’introduction des comités de quartier, l’objectif est ainsi de structurer notamment la réponse citoyenne face à l’urgence (Guevara, 2018), dans l’éventuelle absence d’une réponse institutionnelle en cas d’évènement majeur.
39Chaque municipalité encourage la création des CCE selon sa propre politique de participation citoyenne. La Municipalité de San José incite la création des comités de quartier, en mobilisant notamment la notion de co-responsabilité citoyenne. Absente des documents de la politique nationale (CNE, 2015a ; 2015b), cette notion permet au gouvernement local de rappeler que le risque est une construction sociale collective dans laquelle les habitants doivent participer également et soutenir l’action publique.
- 42 Romero Vargas (2000, p. 119)
- 43 D’après le programme fixé en 2011 (MSJ, 2011, pp. 18-19)
40La Municipalité de San José, disposant depuis longtemps d’une politique de gestion du risque, est en effet souvent présentée comme pionnière en la matière, notamment du fait de la constitution d’un Bureau permanent de gestion du risque depuis la fin des années 199042. En 2011 ce bureau lance un programme de sensibilisation et de formation des habitants43 pour constituer des CCE à l’échelle des quartiers les plus affectés par des évènements, notamment par des inondations. Cette définition du périmètre par quartiers impactés relève de l’interprétation de la commune de San José puisque ni la loi de 2006, ni son règlement ne précisent l’échelle à laquelle les comités de quartier doivent être définis. C’est aux communes de définir le périmètre le plus pertinent :
- 44 V., Représentant de la Municipalité de San José, juillet 2017.
Donc, comment tu donnes des fonctions à la population civile dans un domaine dans lequel ils n’ont pas d’expérience et que la loi te dit qu’il faut organiser des comités de quartier ? Pour formaliser un CCE, quelqu’un doit assumer un programme de formation, de sensibilisation et de convocation […]. Il y a un mandat qui te dit qu’il faut former les comités de quartier de gestion de crise, mais il ne dit pas comment44.
- 45 Notamment la base de données, Des-inventar, créée par le réseau de chercheurs latinoaméricains la R (...)
- 46 Le choix est également un héritage du travail de sensibilisation aux notions de bassin versant et d (...)
41Les fonctionnaires municipaux suivent ainsi les rivières de la ville de San José, les bassins, et identifient les quartiers affectés par des épisodes d’inondation dans la base de données45. C’est-à-dire que les quartiers où ils encouragent la constitution des comités de quartiers sont ceux directement atteints par les évènements46. Dans cette campagne de sensibilisation, la Municipalité insiste sur la responsabilité des CCE dans la gestion de la crise, tout en indiquant qu’il est possible d’effectuer des actions de prévention. Partant du principe que le risque est une construction sociale, le matériel pédagogique diffusé mobilise tout particulièrement la notion de « co-responsabilité » :
Les acteurs sociaux du développement local doivent être clairs que chaque citoyen et citoyenne a une (co)responsabilité tant dans sa construction sociale [du risque] que dans sa prévention et réduction. […]. Le risque de catastrophe est déterminé par l’interrelation et la concaténation de deux facteurs : la menace et la condition de vulnérabilité de la population […] Comprendre ce que ces facteurs signifient et leur origine est fondamental […] Cependant, il est encore plus important d’examiner son origine [du risque] afin d’identifier la responsabilité que différents acteurs et secteurs ont eu dans sa construction et plus important encore, comment il est possible de participer à sa prévention et à son contrôle avant qu’il se manifeste comme catastrophe (MSJ, 2011, pp. 17-20).
42Ainsi, le matériel donné aux habitants dans le cadre de réunions d’initiation insiste sur le caractère non « naturel » des catastrophes et donc sur le besoin d’identifier les facteurs du risque, qu’ils soient liés à la menace ou à la vulnérabilité, afin d’élucider la responsabilité des acteurs, dont l’habitant lui-même, dans la production du risque. Dans ce cadre l’implication citoyenne devient donc centrale dans des actions de gestion de crise pour réduire l’impact des événements dans les zones vulnérables :
- 47 V., Représentant de la Municipalité de San José, juillet 2017.
Qu’est-ce qu’ils doivent faire ? Petites choses comme le plan de gestion de crise du quartier, et même le plan de gestion de crise, pour qu’ils le fassent, il faut les accompagner. […] Par exemple, dans le cas de cet autre quartier, […], l’invasion des zones de protection [des rivières] est totale tout le long. L’instabilité [du terrain] est toujours d’actualité […] le problème ce sont les conditions du sol, et c’est pas que le terrain soit de mauvaise qualité, c’est l’usage du sol, le type d’infrastructure qui s’y est implanté, sa typologie. Comme des gens sont installés là, à la moindre précipitation ça bouge […] Est-ce que le fait de créer un modèle organisationnel tout le long des rivières va résoudre le problème de leur vulnérabilité ? Non. Mais s’ils sont organisés et qu’il existe un comité de quartier de gestion de crise, ils vont savoir évacuer à temps47.
43Le pari de la Municipalité est ainsi de sensibiliser les habitants des quartiers affectés par les inondations afin qu’ils soient conscients des facteurs du risque, qu’ils soient capables de remettre en cause la localisation de leur habitation, et à défaut de les rendre capables de réduire l’impact des évènements. Au moment où nous avons réalisé notre travail de terrain il existait en principe seize comités de quartier de gestion de crise dans la commune.
44La loi de 2006 introduit dès lors un double mouvement de délégation de la gestion du risque, notamment de la gestion de crise. Tout d’abord de l’État vers les municipalités. Puis de ces dernières vers les habitants, qui sont dorénavant exclusivement accompagnés par les comités municipaux, dans un jeu hiérarchique. Il s’agit donc d’instaurer un principe de subsidiarité dans la gestion du risque (Rebotier, 2015). Dans ce cadre-là la Municipalité de San José conçoit un programme de sensibilisation des citoyens qui cherche à accroître l’implication des habitants à partir du concept de co-responsabilité citoyenne qui insiste sur l’action des habitants dans la génération du risque et dans leur capacité à participer à la réduction de son impact.
- 48 Le rôle des femmes dans les mobilisations habitantes pour l’amélioration des conditions de vie en A (...)
45Le CCE de La Carpio est créé le 12 juin 2014 à la suite d’une réunion de sensibilisation organisée par la Municipalité. Dans celle-ci, le gouvernement local explique les termes de la politique publique et souligne le besoin de constituer un CCE. Pour organiser cette première réunion et formaliser le dispositif de gestion de crise, la Municipalité de San José s’appuie sur les structures existantes, notamment Asocodeca. Ainsi, bien qu’il soit une entité distincte des autres associations du quartier, lorsque nous le rencontrons pour la première fois, le comité de quartier de la Carpio est composé entièrement de femmes engagées dans d’autres initiatives48. Le rendez-vous a lieu au siège de la Fondation Humanitaire, où travaille l’une de ses membres. La constitution du CCE est ainsi facilitée par la capacité d’organisation des habitants, très important dans ce quartier de marge :
- 49 K., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
La municipalité nous a contactés au travers d’Asocodeca : elle invite les associations, et puis celles-ci invitent les habitants. […] à part Gloria, tout le reste nous sommes dans la direction de l’association d’un secteur donné. C’est à partir de là qu’ils nous ont convoquées49.
46Pour susciter l’intérêt autour du dispositif dans ce contexte, les gestionnaires municipaux insistent tout particulièrement sur les caractéristiques socio-économiques du quartier, notamment des secteurs du quartier les plus exposés à des dangers. Lors de cette première réunion le gouvernement local fait ainsi une présentation de la thématique du risque : il définit les concepts à retenir (« risque », « vulnérabilité », « aléa ») en soulignant au passage la vulnérabilité de La Carpio et donc le besoin de bâtir un dispositif local de gestion de crise. Une des membres du CCE restitue ci-dessous ce moment de sensibilisation, en même temps qu’elle pointe la difficulté à mettre en pratique les différents apprentissages théoriques de cette réunion d’initiation :
- 50 S., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
Bon, tout d’abord, ils nous ont dit que comme ici, vous l’avez vu, il n’y a qu’une entrée et une sortie, et comme presque tous les secteurs du quartier sont très vulnérables… Notamment deux secteurs, qui sont comme des bombes à retardement, qui sont le secteur Roble Nord et le Sud […] Puis il y a les deux rivières […] [Bref] Face à tant de situations, il fallait s’organiser. […] Ils nous ont également expliqué ce que c’était une catastrophe naturelle, euh… ils nous ont donné tout le savoir théorique. Le plus dur c’est la pratique. […] Ils nous ont conseillé de faire des sous-comités : comité pour faire l’inventaire des ressources dont dispose la communauté, comité de communication, comité de gestion des centres d’hébergement d’urgence, qui identifie les endroits qui peuvent constituer un centre d’hébergement50.
47Le début du CCE se caractérise ainsi par un moment de familiarisation à des nouveaux concepts introduits au sujet de la gestion du risque et de l’organisation citoyenne dans ce domaine. Si l’extrait d’entretien rend compte d’une disposition des différentes représentantes à intégrer les orientations données par la Municipalité, il souligne toutefois la difficulté à mettre en pratique ces consignes. Lors d’une situation d’urgence, la réalisation du rapport de situation par le comité de quartier illustre cette difficulté à s’approprier un dispositif qui est également bureaucratique. Ce rapport recense les foyers affectés à la suite d’une situation d’urgence et les pertes subies par chacun d’entre eux, ce qui permet aux sinistrés d’accéder à des dédommagements publics. Par crise, il faut comprendre que dans le contexte de La Carpio, le comité n’est mobilisé que lorsque l’évènement est assez important pour solliciter les acteurs institutionnels de première réponse (tels que la croix rouge, ou la police), c’est-à-dire lorsqu’il y a eu d’importants dégâts. Les risques subis au quotidien telles les inondations récurrentes, sont vus comme relevant de la sphère privée des familles. En entretien individuel, la coordinatrice du CCE, développe ainsi la difficulté pour rédiger ce rapport de situation au début de sa mission. Son récit montre ce processus d’apprentissage au cours duquel la responsable de la Municipalité était très présente, avant que le comité n’acquière son autonomie :
- 51 Coordinatrice du CCE de La Carpio, novembre 2017.
Non parce qu’au début […] si vous savez pas ce que vous faites bien, comment reprocher à quelqu’un quoique ce soit s’il ne sait pas… Au début elle [la représentante de la Municipalité] venait, elle se déplaçait, [elle imite la représentante de la municipalité] : « écoute, il y a une urgence à cet endroit », et elle venait. [en imitant] « Ça vous devez le faire comme ça, comme ça, et comme ça ». Maintenant, c’est plus le cas, pourquoi ? Parce que nous avons eu déjà l’expérience de différentes crises, alors c’est bon. Le rapport ? C’était l’horreur pour moi, et elle me disait [en imitant] « écoute, il manque le numéro d’identification, il manque ci, il manque ça… ». Et maintenant c’est plus le cas, maintenant ils sont complets51.
48La constitution du CCE se fait donc au travers d’un investissement des habitants qui découvrent un nouveau dispositif d’action publique, avec un vocabulaire et des outils bureaucratiques propres, dont le rapport, indispensable pour faire parvenir les dédommagements publics aux habitants sinistrés. La réalisation du rapport constitue une tâche particulièrement difficile à assumer dans le cas de La Carpio où les familles affectées occupent « informellement » un terrain et sont parfois en situation migratoire irrégulière. Ces familles appréhendent la prise d’informations de la part des membres du CCE, ce qui rend leur mission difficile dans un premier temps. Sandra, membre du CCE, souligne cette appréhension de la part des familles au début de la constitution du comité :
- 52 S., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
Ils se vexent d’abord, parce qu’ils se sentent en danger, beaucoup des gens qui sont ici, se sentent en danger d’être expulsés, pas vrai ? Parce qu’ils peuvent aller nulle part ailleurs. Et ils sont conscients qu’ils sont dans une zone de danger. Donc ils se disent « ça y est, ces dames vont venir et on va perdre la petite baraque, maintenant je fais quoi ? ». Ou ils pensent qu’on vient pour leur donner des solutions. Et ce n’est aucun des deux, parce que nous on vient d’abord pour monter un rapport. […] D’autant plus s’ils sont des immigrés sans papiers. Ils ont peur52.
49La citation montre ainsi les difficultés rencontrées par le CCE pour se donner une place dans un quartier en tension avec la puissance publique. Bien que se fondant sur une structure associative qui facilite son émergence dans un quartier de marge, le CCE de La Carpio se heurte à la difficulté de faire exister une structure formelle dans un quartier « informel ». Son rôle d’intermédiation (Floderer, 2018) entre habitants et instances publiques est en revanche particulièrement important dans un territoire dans lequel l’emprise des institutions publiques est moindre. Par exemple, en tant que relais local du comité municipal de gestion de crise, le CCE doit confirmer des informations relatives à la localisation ou à la gravité des crises. L’extrait ci-dessous illustre ce travail réalisé à la demande de la Municipalité, rendu possible uniquement par une connaissance fine du quartier :
- 53 K., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
La représentante de la Municipalité m’appelle et elle me dit : « pouvez-vous me confirmer une crise dans ce secteur-ci ». Les adresses qu’elle me donne sont celles que donnent les familles [sinistrées] et ça veut rien dire, enfin, heureusement que nous, nous sommes, comme ils disent, des explorateurs professionnels du quartier, parce que les adresses que les familles donnent, ne veulent rien dire. C’est-à-dire qu’ils disent « Nord » alors que c’est Sud, ou ils disent « Sud-Est » et c’était une autre direction. Donc la Municipalité nous appelle.53
- 54 Coordinatrice du CCE de La Carpio, novembre 2017.
50Au fil des crises, le comité devient donc le principal interlocuteur entre la mairie et les habitants dans la gestion de la crise, c’est-à-dire que l’introduction du CCE permet la constitution d’un canal de communication entre les représentants institutionnels et les habitants lors d’un événement, qui dédouane au passage la Municipalité des missions de gestion de crise : « …maintenant il y a un événement, et on m’appelle, moi, le comité y va et on traite la situation, on fait le rapport, et on l’envoie, ils [les représentants de la Municipalité] viennent pratiquement plus. Vraiment, ils ne viennent plus. Ils ont confiance dans le travail qu’on fait »54.
51Ainsi, figure hybride du Système National de Gestion du Risque, tantôt riveraine, tantôt institutionnelle, le CCE revêt l’image négative associée aux institutions publiques dans un quartier forgé à la marge. Mais les membres du CCE s’approprient progressivement, et non sans difficultés, les concepts et outils introduits par ce nouveau dispositif d’action publique, ce qui permet à la Municipalité de déléguer une partie des missions de gestion de crise aux habitants.
52Cependant, ce travail d’appropriation du CCE par les habitants de La Carpio s’accompagne également d’une ré-instrumentalisation du dispositif. Tout en assurant leur rôle principal centré sur la réalisation du rapport de la crise, les membres du comité de quartier vont en effet au-delà du cadre fixé par la Municipalité de San José dans l’objectif de permettre aux sinistrés un retour à la normale et de poursuivre leur projet à long terme d’accéder à un logement. Ce faisant le CCE consolide sa place à La Carpio, à l’intérieur des pratiques riveraines d’occupation du sol du quartier.
53Le rapport de situation d’urgence constitue un moment d’appropriation du dispositif de gestion de crise très important du fait de la fonction du document dans le Système national de gestion du risque. Le document, après été envoyé par le CCE, puis validé par le gouvernement local, sert de preuve administrative auprès des différentes institutions pour que les familles sinistrées puissent accéder aux aides publiques. Ces dédommagements publics sont restreints et varient selon les dommages subis : il peut s’agir de matelas, de vivres, d’appareils électroménagers. Lorsque le dommage est très important, la famille sinistrée peut bénéficier d’une subvention de trois mois de loyer octroyée par l’Institut Mixte d’Aide Sociale. Cette subvention ne peut pas être utilisée pour l’achat de matériaux de construction. L’idée ici est que la famille puisse louer ailleurs et trouver un autre logement en dehors de la zone à risque. Or, pour solliciter cette aide, la famille doit s’appuyer sur le rapport validé par le gouvernement local. Ainsi, si les membres du CCE sont conscients du caractère limité de ces aides, ils savent que ces dernières sont très importantes pour des populations en situation de pauvreté. Les deux citations ci-dessous illustrent cette importance toute particulière donnée au rapport :
- 55 Coordinatrice du CCE de La Carpio, mai 2017.
- 56 S., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
Mais en tant que comité de gestion de crise, on ne peut pas leur donner plus que le rapport validé par le Comité de la Municipalité, et leur donner des fournitures journalières de nourriture, des couvertures, des matelas, et après elles peuvent amener le rapport à l’Institut Mixte d’Aide Sociale. Là, il se peut d’un côté qu’elles obtiennent des aides s’il ne s’agit pas d’une zone à risque, mais vu qu’elles n’ont pas de titre de propriété, c’est difficile. Mais bon, il faut qu’elles attendent de voir55.
Mais on ne peut pas dire « oui, l’Institut Mixte d’Aide Sociale va vous donner des aides ». Je veux dire, avoir la certitude cent pour cent et dire « oui, écoute, tu vas recevoir une prime », on peut pas. Mais c’est leur espoir [aux familles]56.
54La fonction administrative du rapport de situation génère ainsi des attentes pour les familles sinistrées et met une pression sur le comité, conscient du rôle de ce document dans le retour à l’équilibre des foyers affectés :
- 57 Coordinatrice du CCE de La Carpio, novembre 2017.
Donc, notre souci, est d’avoir une copie du rapport pour la donner aux familles sinistrées, pour qu’elles puissent s’appuyer sur le document « regardez, ma maison a brûlé, voici le rapport du comité de gestion de crise » pour qu’elles aient une aide. […] Plus vite j’obtiens le rapport [validé par la municipalité], plus vite je peux le donner aux familles.57
55Les membres des CCE de La Carpio font donc toutes les démarches et la collecte d’information pour que les familles obtiennent tous les dédommagements possibles. Mais elles soulignent également les limites des aides, qui ne représentent pas une solution durable pour les familles sinistrées. À ce sujet, la coordinatrice indique :
- 58 K., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
Le fait est que malheureusement il y a des familles qui n’ont pas les moyens, et ce qu’elles peuvent avoir avec l’Institut Mixte d’Aide Sociale, c’est ce qu’on vous disait : trois mois de loyer… c’est absurde… [en ironisant] à moins que l’on se tue au bout de trois mois ! Dans le cas contraire, qu’est-ce qu’une famille fait avec une aide locative de trois mois ? Le fait est que beaucoup de gens reviennent à la zone du risque58.
56Le rapport constitue donc cette porte d’entrée pour permettre aux familles, souvent en situation d’extrême pauvreté, de bénéficier d’un minimum d’aides de l’État, de retrouver un certain équilibre après la situation d’urgence. Toutefois celles-ci ne permettent pas une amélioration significative de la situation des sinistrés.
57Au-delà de la réalisation du rapport, les membres du CCE activent dès lors les réseaux de solidarité du quartier et aident « informellement » les familles sinistrées à trouver des matériaux de construction pour qu’elles retrouvent leur situation d’avant la crise, bien que cela signifie une réinstallation à l’emplacement exposé. Le besoin en logement de la famille passe au-dessus du risque, tel que l’entend le gouvernement local.
- 59 H., entretien collectif du CCE de La Carpio, juin 2016.
58Parallèlement à la rédaction du rapport, les membres du CCE parviennent en effet à adapter le dispositif de gestion de crise aux besoins des habitants du quartier. Au courant de la situation des foyers affectés, le comité contacte les différentes organisations présentes dans le quartier, les églises, fondations ou associations, afin de demander des soutiens supplémentaires et de compenser les lacunes du Système National de gestion du risque. L’objectif est d’aider la famille sinistrée à retrouver l’équilibre perdu, bien que cela implique de se réinstaller dans une situation à risque. À ce sujet, ce membre du CCE affirme : « Nous avons réussi à trouver du soutien parfois, de notre côté, nous avons frappé à des portes, auprès de différentes organisations dans le quartier. Je pense à deux ou trois fois où nous avons réussi à trouver des matériaux de construction »59. Il y a ainsi un élargissement du rôle du CCE qui, prenant en compte les besoins matériels des familles sinistrées, reproduit les pratiques habitantes du quartier et devient une ressource locale.
- 60 Entretien réalisé lors d’un parcours commenté avec des membres du CCE, juin 2016.
59L’exemple de l’histoire de César60, illustre cette double appropriation du CCE de La Carpio. Au moment de notre entretien César, originaire du Nicaragua, réparateur d’électroménagers, vit depuis neuf ans dans le quartier. « C’est le quartier qui me donne à manger, parce que bon, c’est moi qui répare les machines à laver, les électroménagers… Si je répare un rice cooker, je gagne déjà quelque chose. […] j’arrive à me débrouiller comme ça ». Après plusieurs années passées sur le plateau central, pendant lesquelles il a changé quatre fois de location pour des conflits avec les propriétaires respectifs, il s’installe sur les bords de la rivière Virilla, au Nord du quartier, avec sa femme et ses six enfants, en achetant un petit cabanon. À cet emplacement, ils avaient déjà été affectés par des inondations, mais ils faisaient avec. Ils étaient habitués à surélever leurs appareils électroménagers et à nettoyer après le retrait de l’eau, mais cette nuit-là, il constate avec son pluviomètre artisanal fait d’un manche à balai, que l’eau ne cesse de monter. Arrivée à la hauteur d’un demi-mètre, il se dépêche de faire sortir sa famille et de récupérer ses affaires. L’eau, cette nuit-là, monte jusqu’à la hauteur du toit. Il perd toute sa maison.
Enfin, je vous le dis, ce jour-là j’ai franchement tout perdu. Pour résumer, j’ai perdu jusqu’à ma chemise [rire]. Tout ce que j’ai gardé c’est ce que j’avais sur moi. Et la rivière a failli emporter le petit [son fils], le pauvre : j’étais en train de sortir des choses et lui, il était sur un hamac [à l’intérieur de la maison], et j’avais oublié ! « La vache, il est où le petit ? ! », « sur le hamac », m’a dit ma femme, et l’eau n’arrêtait pas de monter ! J’avais de l’eau jusque-là [il montre le niveau de sa taille]. […] Lorsque c’était moins fort, on nettoyait, on balayait la maison et on rentrait, mais ce jour-là ce fut la catastrophe du siècle […]. J’étais couché, on dormait déjà, puis j’entendais qu’il pleuvait, mais pas très fort, puis j’entends le bruit de l’eau qui rentre [il imite un bruit d’eau qui coule] […] Je dis à ma femme « non mais ça va peut-être se calmer. Laissons allumé » […]. Quand je me suis rendu compte, l’eau arrivait à hauteur du lit, nous sommes sortis tous en courant. [En s’adressant à sa femme qui acquiesce] J’ai juste pu sauver la télé ce jour-là, pas vrai ?
- 61 Je remercie l’ensemble des acteurs interrogés pendant la thèse, habitants et gestionnaires, qui m’o (...)
60À la suite de cette crise, la famille de César est accueillie par un hébergement d’urgence ouvert et géré par le CCE de La Carpio dans le quartier. Ils y restent pendant deux semaines jusqu’à ce que la Municipalité de San José ferme l’hébergement, qui n’était par définition que temporaire. Or, avec l’aide des voisins et du CCE, César reconstruit à une dizaine de mètres plus loin, en retrait du bord de la rivière. Il s’agit toujours d’une zone à risque, mais il se sent moins exposé qu’avant : « Dieu merci, nous sommes maintenant ici, un peu plus haut […] Enfin, on peut pas dire que vachement plus haut, mais au moins nous sommes un peu plus haut… »61.
61Le témoignage de César permet d’illustrer cette relation compliquée des habitants de La Carpio au risque tel que défini par la politique publique. Habitant exclu des circuits formels d’accès au logement, César poursuit son projet de trouver une meilleure situation à long terme, malgré le risque encouru. Autrement dit, bien qu’il ait vécu une situation de crise, César ne remet pas en cause son lieu de domicile, déplacé quelques mètres plus loin. L’exposition à des inondations ou à des éboulements de terrain est prise en compte, mais n’entraîne pas un départ définitif de la zone exposée. Cet éloignement relatif par rapport à son premier emplacement rappelle ce que Duchêne et al. (2003) désignent comme la stratégie du « mistigri des dangers ». À l’image du jeu consistant à se débarrasser d’une carte maudite en la transférant à son voisin, les habitants établissent des protections symboliques pour mettre à distance spatialement et temporairement le risque face aux priorités matérielles immédiates. Ainsi, nous constatons le travail complémentaire réalisé par le CCE, qui n’est pas complètement en phase avec la logique de la Municipalité ou de la Politique Nationale de Gestion du Risque (CNE, 2015b) de ne pas reproduire la situation du risque après la crise. D’un côté, les membres du CCE intègrent l’importance de leur rôle lors d’une situation d’urgence et constituent un intermédiaire très important entre sinistrés et institutions publiques, et de l’autre côté le CCE devient également un intermédiaire entre sinistrés et les différents acteurs du quartier pour faciliter un retour à la normal, compte tenu des lacunes du Système National du risque, qui ne propose pas des solutions durables à la problématique du logement à La Carpio. Ce faisant, le CCE de La Carpio devient une ressource locale, cohérente avec les pratiques habitantes préexistantes et au projet de long terme des résidents.
62Si l’article rend compte d’une politique publique toujours en cours d’exécution et de consolidation, il permet toutefois de souligner les tensions suscitées par les politiques de gestion du risque. Ces dernières, formulées suivant les cadres des organismes internationaux, transforment certes le risque en catégorie d’action pour intervenir dans les territoires considérés comme les plus vulnérables. Mais, bien que proposant un nouveau cadre pour une co-gestion du risque entre les habitants et la municipalité, ces politiques ne modifient pas l’ancrage local des populations pauvres dans ce quartier. Alors que le discours de la Municipalité de San José au sujet des comités de quartier de gestion de crise vise à développer une co-responsabilisation de la population face au risque, le travail de terrain montre que le CCE de La Carpio ne remet pas en cause les représentations des habitants d’un territoire considéré par les instances publiques comme très exposé et très vulnérable. Le CCE remplit certes les exigences bureaucratiques relatives aux crises, mais il anime également d’autres actions d’entraide qui n’empêchent pas, bien au contraire, la présence des familles sinistrées dans la zone à risque malgré la volonté de la puissance publique. Il y a une sous-évaluation de cette dernière de l’ancrage local imposé par les contraintes socio-économiques, malgré la vulnérabilité résidentielle des habitants. L’étude met ainsi en évidence un écart entre la façon dont la puissance publique appréhende le risque et les pratiques habitantes face à celui-ci.
63Les tensions suscitées par la politique publique démontrée par l’étude de cas dépassent l’approche usuelle du risque appréhendée dans un rapport entre aléa et vulnérabilité, pour la resituer notamment comme la résultante d’un système d’acteurs. La dimension politique du risque se trouve en effet dévoilée, intrinsèquement contenue dans les relations entre acteurs dans un territoire donné. Cette étude montre ainsi que loin d’être une seule catégorie de l’action publique, loin de dépendre uniquement d’un aléa, le risque est aussi une notion révélatrice des situations de marges sociales et urbaines, façonnées par les habitants, par les réponses partielles de l’État, par l’inégal accès aux ressources. Parler de risque en dehors de ces situations vide la notion d’une partie de son sens.
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