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Les usages du budget social des PTT entre 1974 et 1990

The uses of the PTT social budget between 1974 and 1990
Los usos del presupuesto social del PTT entre 1974 y 1990
Die Verwendung des Sozialbudgets der PTT zwischen 1974 und 1990
Odile Join-Lambert et Romain Trichereau

Résumés

La contribution des administrations à la protection sociale est peu étudiée. Celle des PTT, qui occupe entre 1974 et 1990 quelques 450 000 agents majoritairement situés en catégorie C, permet de s’interroger à la fois sur l’effort social consenti par les PTT à cette période, et sur l’usage qui en est fait par les catégories d’origines populaires. Que deviennent les fonds ainsi débloqués pour les postiers ? Comment les comptables régionaux ou départementaux arrivent-ils à répartir les aides pécuniaires au vu des fortes variations départementales ? En s’inscrivant dans la lignée des travaux récents sur la mise en chiffres des missions de l’État contemporain, cet article éclaire, dans une première partie, la façon dont le budget social des PTT est mis en chiffres par les acteurs pour le maintenir à un niveau constant. Dans une seconde partie, l’article met en évidence le phénomène de surendettement des postiers et s’interroge sur le rôle des gestionnaires des comptes sociaux par rapport à celui des assistantes sociales en prenant le cas de deux directions régionales : Provence-Alpes-Côte d’Azur et Nord–Pas-de-Calais). De plus, il montre la progression régulière du budget social en francs courants dans une période où l’endettement des ménages de catégorie populaire augmente lui aussi.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce sigle, qui est initialement l’abréviation de Postes, Télégraphes et Téléphones, constitue l’appe (...)
  • 2 Deux types d’archives ont été mobilisés pour cette étude. Des archives budgétaires, qui, d’une part (...)
  • 3 Au sein des grands corps de l’État, l’administration des PTT est l’un de ceux qui regroupent le plu (...)
  • 4 Par masse salariale, il faut entendre la dotation budgétaire prévue pour l’ensemble des traitements (...)

1Aux PTT1, de la grande grève des postiers et télécommunicants de 1974 au changement de statut d’administration à entreprises en 1991, le rôle joué par le service des Affaires sociales est des plus importants : incontestablement, ses activités contribuent à résoudre des problèmes humains et à faciliter l’organisation du travail. Plus difficile à quantifier, les conséquences bénéfiques que ses réalisations permettent d’obtenir directement pour les agents ne sont pas à négliger2. Aborder le rôle des activités sociales revient de facto à parler du budget social, de ce qu’il implique et de ses conséquences au niveau régional. De toute évidence, l’action sociale est d’abord appréciée par l’ampleur des moyens financiers qui lui sont consacrés. Les crédits sociaux sont des crédits pour le personnel des PTT : ils témoignent de l’intérêt porté à la situation des agents de condition modeste3 et du souci de faciliter les conditions d’exécution du service public, les réalisations sociales ayant un impact évident sur la bonne marche des services. C’est pourquoi, en la matière, les PTT tente de maintenir leur effort sans jamais le relâcher. D’où la nécessité et la difficulté de maintenir un rythme constant d’accroissement des crédits sociaux en fonction de l’évolution continue des effectifs, voire plutôt de la masse salariale4 comme le préconisent les différentes organisations syndicales dès le milieu du xxe siècle.

  • 5 Parmi les publications récentes, voir le numéro spécial : E. Ruiz (dir.), « Inquantifiables fonctio (...)

2Que deviennent les fonds ainsi débloqués pour les postiers ? Comment les comptables régionaux ou départementaux arrivent-ils à répartir les aides pécuniaires au vu des fortes variations départementales du surendettement des postiers ? En s’inscrivant dans la lignée des travaux récents sur la mise en chiffres des missions de l’État contemporain5, cet article a pour but d’éclairer, dans une première partie, la façon dont le budget social des PTT est mis en chiffres par les acteurs pour le maintenir à un niveau constant. Dans une seconde partie, l’article s’interroge sur le rôle des gestionnaires des comptes sociaux par rapport à celui des assistantes sociales, dans l’attribution des aides sociales de deux directions régionales (Provence-Alpes-Côte d’Azur et du Nord–Pas-de-Calais). Et il montre la progression régulière du budget social en francs courants dans une période où l’endettement des ménages de catégorie populaire augmente entre 1974 et 1990.

Édification et évolution du budget

Une conception restreinte du budget social, non indexé sur la masse salariale

  • 6 Parmi l’abondante littérature sur le budget annexe, voir notamment Musso, Pierre, « Aux origines de (...)
  • 7 Prévot, Hubert, L’avenir du service public de la poste et des télécommunications, Paris, La Documen (...)
  • 8 Voir V. Guigueno, « L’écran de la productivité : "Jour de fête" et l’américanisation de la société (...)

3Malgré les caractères d’entreprise qui lui sont reconnus par l’État, les PTT ne bénéficient pas de la personnalité morale et donc ne disposent pas de l’autonomie financière. En ce qui concerne les mécanismes budgétaires et de trésorerie, cette organisation est semblable à une administration classique. Cependant, son caractère d’entreprise est traduit par une individualisation des comptes grâce à un budget annexe6, « rattaché "pour ordre" au budget de l’État »7, qui permet de rapprocher les recettes et les dépenses qui lui sont propres, et une comptabilité générale similaire à celle des entreprises privées. Les PTT, administration industrielle et commerciale dotée d’un budget annexe depuis 1923, font en effet l’objet d’une discussion depuis lors sur la capacité d’une administration d’État à gérer une activité industrielle, en prônant la « désindustrialisation » ou le « désencombrant » de l’État. Ce débat reprend au lendemain de la Seconde Guerre mondiale dans le contexte des missions de productivité. Il s’agit alors de promouvoir l’importation des méthodes de rationalisation du travail du secteur privé américaines à l’administration des PTT8.

  • 9 Postes et télécommunications, supplément du n° 231 : « Spécial programme », mars 1975, p. 13.

4Une part de ce budget annexe est destinée à l’action sociale. Aucun principe, tel que celui de l’indexation des crédits sociaux sur la masse salariale, ne permet de la fixer précisément. Au préalable, rien ne peut donc la déterminer, même s’il est évident que le budget précédent voté constitue une référence. En effet, si la répartition des crédits sociaux est pour beaucoup déterminée par les choix et les orientations générales de l’administration, il est évident que la politique sociale ne peut être redéfinie à l’occasion de chaque budget, raison pour laquelle la continuité en ce domaine est pensée comme une nécessité9. Voté au parlement, le budget social s’impose et ne peut être modifié, sauf exception, que par voie législative, qui contrôle également son exécution. Il existe très peu de différences entre le projet de budget et le budget voté par le parlement. Les quelques modifications sont généralement symboliques et ne bouleversent en rien ce qui est projeté.

  • 10 AN, 20020187/9, Quelle est la place qu’il convient de réserver au service social d’entreprise dans (...)

5De surcroît, si le niveau des crédits sociaux dépend du rôle stratégique qui est imparti à l’action sociale par l’administration, des considérations externes jouent en parallèle un rôle non négligeable : les contraintes du ministère des Finances tendent à harmoniser l’étendue des moyens dévolus à l’action sociale de l’ensemble des départements ministériels. Elles visent en conséquence à restreindre le budget social des PTT, notamment au début des années 1980, et cela sans nécessairement tenir compte des spécificités de cette administration10.

6Au niveau de la nomenclature budgétaire, c’est à compter de 1944 qu’est mentionné pour la première fois un chapitre « Œuvres sociales ». À partir de cette date, les dépenses ne sont donc plus divisées en plusieurs chapitres épars, comme c’était le cas depuis 1937. Le budget social, tel qu’il est défini par convention, est constitué de crédits de fonctionnement (1ère section) et de crédits d’investissement (2e section). Les crédits de fonctionnement doivent permettre de faire face à toutes les dépenses de gestion courante. On y trouve les attributions de secours, de prêts et d’allocations diverses pour le personnel, le fonctionnement des réalisations sociales, l’acquisition de matériel, les travaux d’entretien et d’aménagement ou encore les subventions à de multiples sociétés de secours mutuels et associations de personnel, sur lesquelles repose par ailleurs une grande partie des activités sociales. Les crédits d’investissement sont affectés à la réservation de logements pour le personnel, à la construction et à l’acquisition de centres d’hébergement, colonies de vacances ou encore garderies d’enfants, à la réservation de places dans des établissements spécialisés, crèches, établissements pour enfants handicapés, voire maisons de retraite, et enfin à l’octroi de subventions d’investissement pour des associations de personnel. En somme, ce budget regroupe un ensemble de dépenses spécifiques à l’action sociale, tant dans les prestations directes que dans la réalisation et le fonctionnement d’équipements sociaux.

7Cependant, à la différence des calculs opérés à partir de la dernière décennie du xxe siècle, le budget social ne rend compte que d’une partie des moyens financiers que l’administration consacre réellement à l’action sociale. En effet, certains postes de dépenses importants ne sont pas comptabilisés puisqu’une aide indirecte est également apportée sous la forme de prestations gratuites, que ce soit en personnel, par le biais des mises à disposition des deux exploitations, ou en moyens matériels fournis (locaux et véhicules, pour l’essentiel). On peut donc difficilement parler de budget social lorsqu’on évoque l’ensemble des crédits votés consacrés à l’action sociale ; il s’agit plutôt d’une enveloppe prévisionnelle permettant de financer un ensemble de dépenses à caractère social et qui témoigne précisément de l’effort budgétaire entrepris. C’est pourquoi le budget social semble étriqué en ce qui touche sa conception.

  • 11 Organisme consultatif qui rassemble des représentants de l’administration, des organisations syndic (...)
  • 12 CNAS, Procès-verbal de la séance du 7 décembre 1988, Dossier de séance : « Les orientations de la p (...)

8À titre d’exemple, en 1981, la charge budgétaire totale consacrée à l’action sociale est évaluée à 1 362,8 millions de francs, soit presque le double du budget social voté, qui s’élève à 718,5 millions de francs. En conséquence, le pourcentage de la masse salariale représenté par cette charge sociale équivaut à 4,34 % et non à 2,32 %. À compter des années 1980, ces considérations sont de plus en plus évoquées et prises en compte par l’administration pour témoigner de l’ampleur des moyens qu’elle alloue à l’action sociale. En 1988, lors d’une séance du Comité National des Activités Sociales11 (CNAS), voici ce qui est précisé : « La contribution à l’action sociale est de l’ordre de 2,5 milliards de francs, soit près de 5 % de la masse salariale. Elle se décompose en trois domaines importants : les crédits sociaux, les moyens en personnel et les aides logistiques diverses (locaux, téléphone, courrier, etc.) ; dans cet ensemble, le budget social proprement dit représente moins de la moitié. Mais cette part de financement de l’action sociale, même si elle est légèrement minoritaire, permet de concrétiser les orientations de la politique sociale »12.

1975 : un tournant budgétaire durable ?

9Étudions maintenant précisément l’évolution des budgets sociaux votés entre 1974 et 1990. Une comparaison entre les budgets votés et les résultats de l’exécution des budgets sociaux peut parfois montrer des écarts importants. Les causes techniques de ces décalages ont pour origine les reports de crédits, les transferts, les crédits d’amélioration et les fonds de concours. S’y ajoute également les charges communes, qui sont des crédits inscrits au budget général destinés à couvrir les dépenses correspondantes à l’application de mesures nouvelles prises en faveur des services sociaux sur le plan interministériel. Cependant, c’est bel et bien le budget social voté qui témoigne réellement de la dynamique que l’on veut donner à l’action sociale. En ce sens, il constitue donc la référence obligatoire pour toutes les mesures inscrites dans le budget suivant. C’est la raison pour laquelle son étude est spécifiquement choisie ici, l’objectif recherché étant de témoigner des dynamiques générales de l’évolution du budget social.

Tableau 1. Évolution du budget social voté

  • 13 Dotation en autorisations de programme.
  • 14 Montant exprimé en millions de francs.
  • 15 Pourcentage de variation par rapport à l’année précédente.
  • 16 Compte tenu de l’érosion monétaire due à l’inflation et afin de donner une meilleure lisibilité à l (...)

1ère section

(budget de fonctionnement)

2e section

(budget d’investissement13)

BUDGET SOCIAL

Pourcentage de représentation de la 1ère section dans le budget social

Pourcentage de représentation de la 2e section dans le budget social

1974

111,714

+ 19 %15

377,816

+ 4,7 %

81,3

+ 16,1 %

274,4

+ 1,9 %

193

+ 17, 8 %

652,2

+ 3,5 %

57,9

42,1

1975

154,7

+ 38,5 %

468,2

+ 23,9 %

229

+ 181,7 %

693,1

+ 152,6 %

383,7

+ 98,8 %

1 161,3

+ 78,1 %

40,3

59,7

1976

175,7

+ 13,6 %

484,9

+ 3,6 %

266

+ 16,2 %

734,2

+ 5,9 %

441,7

+ 15,1 %

1 219,1

+ 5 %

39,8

60,2

1977

215,7

+ 22,7 %

544,5

+ 12,3 %

306

+ 15 %

772,5

+ 5,2 %

521,7

+ 18 %

1 317

+ 8 %

41,3

58,7

1978

255,7

+ 18,5 %

591,8

+ 8,7 %

332,5

+ 8,7 %

769,6

- 0,4 %

588,2

+ 12,7 %

1 361,4

+ 3,4 %

43,5

56,5

1979

294

+ 15 %

614,3

+ 3,8 %

332,5

-

694,7

- 9,7 %

626,5

+ 6,5 %

1 309

- 3,8 %

46,9

53,1

1980

339

+ 15,3 %

623,8

+ 1,5 %

350

+ 5,3 %

644

- 7,3 %

689

+ 10 %

1 267,8

- 3,1 %

49,2

50,8

1981

378,5

+ 11,7 %

614,1

- 1,6 %

350

-

568

- 11,8 %

728,5

+ 5,7 %

1 182,1

- 6,8 %

52

48

1982

458,6

+ 21,2 %

665,4

+ 8,4 %

387

+ 10,6 %

561,6

- 1,1 %

845,6

+ 16,1 %

1 227

+ 3,8 %

54,2

45,8

1983

496,5

+ 8,3 %

657,2

- 1,2 %

360

- 7 %

476,5

- 15,2 %

856,5

+ 1,3 %

1 133,7

- 7,6 %

58

42

1984

558,6

+ 12,5 %

688,4

+ 4,7 %

374,5

+ 4 %

461,5

- 3,1 %

933,1

+ 8,9 %

1 149,9

+ 1,4 %

60

40

1985

598,4

+ 7,1 %

696,9

+ 1,2 %

390

+ 4,1 %

454,2

- 1,6 %

988,4

+ 5,9 %

1 151,1

+ 0,1 %

60,5

39,5

1986

639,1

+ 6,8 %

725,1

+ 4 %

383

- 1,8 %

434,5

- 4,3 %

1 022,1

+ 3,4 %

1 159,6

+ 0,7 %

62,5

37,5

1987

668,1

+ 4,5 %

734,8

+ 1,3 %

407,5

+ 6,4 %

448,2

+ 3,2 %

1 075,6

+ 5,2 %

1 183

+ 2 %

62,1

37,9

1988

689,8

+ 3,2 %

738,8

+ 0,5 %

387,5

- 4,9 %

415

- 7,4 %

1 077,3

+ 0,2 %

1 153,8

- 2,5 %

64

36

1989

736,8

+ 6,8 %

761,7

+ 3,1 %

387,5

-

400,6

- 3,5 %

1 124,3

+ 4,3 %

1 162,3

+ 0,7 %

65,5

34,5

1990

777,6

+ 5,5 %

777,6

+ 2,1 %

507,5

+ 31 %

507,5

+ 26,7 %

1 285,1

+ 14,5 %

1 285,1

+ 10,6 %

60,5

39,5

Sources : AN, 19930310/3-10, PTT, Direction du personnel et des affaires sociales - Direction des affaires communes, personnel et affaires sociales, budget et comptabilité ; Comptes rendus d’activité du service social ; procès-verbaux des séances du CNAS.

  • 17 Mahouche, Bruno, « Les origines de la grève des PTT de l’automne 1974 », La Revue de l’Ires, vol. 5 (...)
  • 18 Postes et télécommunications, supplément du n° 231, op. cit., p. 14. Selon une « Déclaration de Vac (...)
  • 19 Cette évolution – comme celles qui sont évoquées par la suite – est basée sur les chiffres en franc (...)
  • 20 Entretien d’Odile Join-Lambert et Romain Trichereau avec Maryse Dumas, 24 juin 2020.

10À la suite de la grande grève des PTT de l’automne 1974, un véritable tournant budgétaire s’opère en 1975. Ce conflit social est fondé sur une menace de privatisation et sur le refus gouvernemental de prendre en compte les revendications en matière de rémunération, l’objectif recherché par les grévistes étant double : stopper l’emprise du privé sur l’administration et encourager le relèvement des bas salaires. Les négociations conduisent tout à la fois de nettes améliorations en matière indemnitaires et catégorielles, d’une part, et impulsent des innovations en matière de politique sociale17, d’autre part. En mars 1975, le secrétaire d’État aux PTT, Achille Fould, décide effectivement d’accroître très sensiblement le budget social18. La dotation initiale est de 262,7 millions de francs : 129,7 en 1ère section et 133 en 2e section ; il représente déjà un effort important, la progression par rapport à l’année précédente étant de 36 %19. En cours d’année, cette dotation est complétée par l’affectation de 89 millions de francs au titre du programme social complémentaire, puis de 32 millions de francs dans le cadre du plan de soutien à l’économie. Au final, c’est donc un doublement du budget social qui est réalisé. L’effort le plus notable porte sur les crédits d’investissement puisqu’ils sont passés de 81,3 à 229 millions de francs (+ 181,7 %) entre 1974 et 1975, dont les crédits pour le logement du personnel constituent l’essentiel (174 millions de francs ; ils ont in fine augmenté de 205,3 % sur la même période). Ancienne secrétaire générale de la fédération CGT des PTT de 1988 à 1997, Maryse Dumas confie : « En une seule année [1974-1975], les crédits sociaux sont doublés. Dans une vie militante vous ne voyez pas ça souvent »20.

  • 21 Archives de la CFDT, 17T7, CNAS, compte rendu établi par la CFDT de la séance du 1er juillet 1981.
  • 22 Archives de la CFDT, 17T7, Déclaration préalable de la CFDT-PTT sur le projet de budget social de 1 (...)

11Cette forte croissance de l’effort social traduit une inflexion politique dont l’objectif est manifestement d’améliorer l’environnement social du personnel. Les échos de ces mesures vont assurément durer, pour le moins à court terme, notamment en ce qui concerne les investissements en raison des délais nécessaires à leur réalisation. Néanmoins, à partir de 1975, les choses changent-elles vraiment ? Tout en s’estompant à compter de 1978, le contexte général étant à la restriction des dépenses (seuls les crédits d’investissement vont en pâtir), la tendance s’est néanmoins poursuivie jusqu’à la fin de la décennie 1970. En l’espace de cinq années (1974-1980), les crédits sociaux votés ont plus que triplé, une dynamique qui n’est cependant véritablement portée que par le doublement du budget social, poussé par les circonstances entre 1974 et 1975. En 1981, l’arrivée de la gauche au pouvoir suscite un nouvel espoir : « Le ministre [Louis Mexandeau] souhaite mettre en place un budget social avec une "progression significative" »21. Cela se concrétise réellement en 1982, mais l’engouement est de courte durée. Dès 1983, la rigueur budgétaire se fait à nouveau sentir et touche là encore principalement le budget d’investissement. Comme le souligne la CFDT : « Aujourd’hui [1984], la rigueur budgétaire balaie tout, […] le budget social en période difficile devrait être un véritable moyen de réduire les inégalités, et de pallier les difficultés, notamment pour les travailleurs aux salaires les plus modestes »22. Ensuite, jusqu’à la fin de la décennie 1980, la progression des crédits sociaux demeure certes constante, essentiellement portée par le budget de fonctionnement, mais réellement poussive. À trois reprises (1983, 1986 et 1988), les dotations en crédits d’investissement ont baissé, ce qui signifie à terme une dégradation générale des infrastructures sociales. Cependant, à partir de 1990, un changement se produit et la hausse du budget est cette fois permise grâce à une augmentation sensible du budget d’équipement. En somme, même si l’échelle est beaucoup plus petite, on retrouve le même procédé qui a présidé en 1975.

Des crédits sociaux votés en progression continue : une illusion ?

12En complément de l’analyse précédente, celle de l’évolution du pourcentage des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale sur la période 1974-1990 est utile et nécessaire pour temporiser cet effet d’accroissement du budget social.

Tableau 2. Évolution du pourcentage des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale

Tableau 3. Évolution du pourcentage des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale

Sources des tableaux 2 et 3 : AN, 19930310/3-10, PTT, Direction du personnel et des affaires sociales - Direction des affaires communes, personnel et affaires sociales, budget et comptabilité ; Comptes rendus d’activité du service social ; procès-verbaux des séances du CNAS

  • 23 En somme, toujours loin de ce que souhaitent les organisations syndicales, notamment la CFDT et la (...)
  • 24 Il s’agit du budget social diminué des crédits d’investissement consacrés au logement du personnel.
  • 25 Déclaration CFDT sur le budget social de 1987, CNAS, Procès-verbal de la séance du 12 juin 1986.

13Ce pourcentage, évalué à 1,86 % en 1974, connaît un saut important en 1975, tournant budgétaire oblige, pour s’établir à 3,25 %23, puis immédiatement il baisse progressivement jusqu’à se maintenir à environ 2,13 % entre 1983 et 1989. Plus précisément, l’évolution de l’après 1975 cache le maintien des crédits « œuvres sociales »24 à quelque 1,60 % de 1976 à 1989, tandis que les crédits pour le logement du personnel (section investissement) chutent de 1,32 à 0,52 %, excepté en 1987 où le taux est le plus bas : 0,45 %. À ce propos, pour la CFDT : « C’est un budget modeste, peu ambitieux, qui est proposé en 1987 : 2,12 % de la masse salariale, soit une baisse de 0,01 % par rapport à 1986, qui faisait lui-même suite à plusieurs années de baisses successives. Ce n’est donc pas un budget de rigueur, mais plutôt d’austérité, voire même de régression sociale qui est proposé »25. Plus précisément, si le pourcentage des crédits de fonctionnement progresse bien sur la période 1977-1990, celui consacré à l’investissement est en revanche en baisse constante à compter de 1976. À partir de cette date, ce sont donc les crédits d’investissement, principalement portés par ceux du logement, qui sont déterminants dans la baisse constante du pourcentage des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale. En conséquence, par ce calcul plus complexe, et contrairement à l’analyse précédente restreinte à l’évolution linéaire de ces crédits votés et finalement quelque peu trompeuse, voire illusoire, c’est une lecture bien différente des fluctuations du budget social qui est ici donnée. Cette dernière permet d’ailleurs de mieux saisir l’importance de ce principe de l’indexation des crédits sociaux sur la masse salariale pour les organisations syndicales, qu’elles n’ont eu de cesse de revendiquer depuis le milieu du xxe siècle.

  • 26 À la fin de la décennie 1970, la CGT va même jusqu’à demander 5 % : « Nous rappelons que la CGT réc (...)
  • 27 Archives du Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics (CCECRSP), (...)

14En somme, bien que les crédits sociaux votés soient en progression constante sur la période étudiée (1974-1990), dont l’étape la plus importante est 1975, ils n’en demeurent pas moins insuffisants au vu de l’augmentation de la masse salariale, d’une part, et compte tenu des besoins et des réalisations sociales faites sur cette partie du budget annexe des PTT, d’autre part. L’évolution du pourcentage de ces crédits sociaux par rapport à la masse salariale en est une illustration probante et explique le choix des organisations syndicales de demander, non pas une simple augmentation du budget social, mais bien un accroissement substantiel de ce pourcentage, qui doit atteindre 3 % pour les activités sociales26 puis 1 % pour le logement. S’il ne s’agit pas d’affectations légales, ces chiffres font cependant respectivement écho à ce qui était revendiqué à la suite de mai 1968 par la commission chargée d’étudier le problème du financement et de la gestion des œuvres sociales au niveau interministériel27, et qui a été refusé par le ministre de l’Économie et des Finances, d’une part, puis à la Participation des Employeurs à l’Effort de Construction (PEEC) rendue obligatoire en 1953 pour les entreprises du secteur privé, et à laquelle l’administration des PTT n’est donc pas soumise, d’autre part.

Les agents mis à disposition : la marge de manœuvre des acteurs locaux

  • 28 Il s’agit d’agents qui, en raison de leur compétence et de l’intérêt qu’ils prennent à l’action soc (...)
  • 29 Compte rendu d’activité 1979, p. 84.
  • 30 AN, 20020187/9, Quelle est la place qu’il convient de réserver au service social d’entreprise dans (...)
  • 31 AN, 20020187/9, Politique sociale en vue de réaliser l’insertion dans l’entreprise des agents début (...)

15Comme le budget social, tel que défini précédemment, est restreint en ce qui touche sa conception, il serait logique de chiffrer les différentes charges qui en sont exclues afin de calculer le plus justement possible le pourcentage de représentation du budget total consacré à l’action sociale par rapport à la masse salariale. Cependant, la réalisation de ce calcul est complexe, notamment en ce qui concerne les moyens en personnel, qui concentrent la charge budgétaire la plus importante non comptabilisée. Il est visiblement quasiment impossible de connaître le nombre d’agents du service des Affaires sociales effectivement mis à disposition28. À titre d’exemple, si le Compte rendu d’activité de 1979 en estime le nombre à 5 080 agents29, « Diverses sources de renseignements fournissent des informations largement divergentes qui illustrent le flou relatif à l’appréciation numérique des moyens en personnel. […] Nombre de chefs de services extérieurs ou chefs d’établissement concèdent des mises à disposition d’agents »30. Aussi, en 1982, le service des Affaires sociales avance le chiffre de 5 300, dont 2 300 en région parisienne, « Mais tous les intervenants en matière sociale reconnaissent l’existence d’agents supplémentaires mis à la disposition des services sociaux »31. Anciennes, ces pratiques ont indirectement fait l’objet d’une circulaire de la sous-direction du service social, en date du 29 juillet 1947. Adressée à toutes les directions régionales, elle rappelle précisément les consignes en la matière :

  • 32 AN, 19790308/93, Circulaire de la sous-direction du service social adressée aux directeurs et ingén (...)

« Les autorisations de détachement auprès des œuvres sociales étant accordées par l’administration sur proposition de la sous-direction du service social, il importe que cette sous-direction soit régulièrement tenue informée de toutes les modifications qui surviennent dans la situation nominative et numérique des effectifs ainsi que dans la situation administrative des agents détachés dans les organismes en question. Vous voudrez bien, en conséquence, veiller à l’avenir à ce que les modifications de cette nature, en dehors de celles qui nécessitent l’intervention préalable de la sous-direction du service social (détachements nouveaux ou rappel à leur service normal d’unités déjà détachées), soient signalées à ce service au fur et à mesure qu’elles se produisent »32.

  • 33 Entretien d’Odile Join-Lambert et Romain Trichereau avec Maryse Dumas, 24 juin 2020.

16Ces pratiques sont inhérentes à la politique sociale locale des chefs de service et d’établissement, même si ces derniers sont plus à même de fournir des moyens matériels prélevés sur le budget des services d’exploitation. Maryse Dumas est très explicite sur le sujet : « On avait des tas d’acquis locaux. Pour faire fonctionner le restaurant, on obtenait un détaché supplémentaire. La direction générale de la Poste ne le signifiait pas forcément à la hiérarchie ; au ministère… Ça bricolait quand même… Ce n’était pas… D’ailleurs, on s’en servait. Avec les rapports de force locaux on obtenait parfois plus que ce qu’on pouvait obtenir par une décision ministérielle »33. Au besoin, ces largesses permettent également de conserver, voire de rétablir, la paix sociale.

Les effets du budget social sur le surendettement des agents

  • 34 AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de l (...)

17Le surendettement des postiers est un phénomène à la fois ample et variable selon les régions et départements. Si le problème n’affecte pas collectivement les deux exploitants que sont La Poste et France Télécom, l’administration, bien qu’elle ne le considère pas comme crucial, octroie des aides pécuniaires pour tenter de stopper le processus de surendettement. Cette politique d’assistance en faveur des personnels confrontés à des difficultés financières répond à des critères de rationalité et d’équité, alors même que ces problèmes sont difficilement codifiables car considérés comme relevant du domaine privé de l’individu. La gestion des aides pécuniaires apportées aux agents montre de ce fait des ambiguïtés structurelles. Les critères administratifs pour l’attribution des aides varient beaucoup d’une région à l’autre et « leur interprétation est fréquemment fonction d’un processus de négociation entre les administratifs et les décideurs »34, c’est-à-dire les gestionnaires des fonds sociaux.

  • 35 Les archives consultées portent sur la région Paca et celle du Nord-Pas-de-Calais. Cf. AN 20000506- (...)

18L’aide pécuniaire remboursable est bien prévue dans le budget social des PTT. Quelle est son ampleur et comment permet-elle de stopper le processus de l’endettement ? En étudiant la part du budget social consacrée à l’endettement dans deux régions (Provence-Alpes-Côte d’Azur et Nord–Pas-de-Calais), nous verrons quelles sont les marges de manœuvre respectives des comptables gestionnaires des fonds sociaux et des assistantes sociales dans l’attribution de ces aides35.

L’ampleur du surendettement aux PTT au sein de la Fonction publique

19Le phénomène du surendettement des postiers du début des années 1980 s’inscrit dans le contexte de la crise économique et sociale générale. L’endettement devient un phénomène courant pour les ménages de condition modeste et sans possibilité d’épargne. Outre le Mont de Piété délivrant une somme d’argent en échange de divers objets mobiliers ou personnels, un service de prêt bancaire fonctionne en France depuis 1955. Une première réglementation en 1954 protège les particuliers contre les pratiques abusives des distributeurs de crédit. En 1966, le délit d’usure est précisé et détermine un taux d’intérêt plafond, puis en 1978, une loi protège les consommateurs. Ce service devient le crédit municipal aux fonctionnaires, auquel font largement et régulièrement appel toutes les catégories professionnelles de la Fonction publique.

  • 36 AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de l (...)
  • 37 Ibid., p. 7.

20Ce crédit permet aux agents des PTT de conserver leur niveau de vie ou l’améliorer. Toutefois le crédit moyen de lutte contre la sous-consommation pousse certains postiers à dépenser plus qu’il ne le faudrait et à consommer du crédit au-delà de leurs possibilités. Pour l’année 1979, la consommation des ménages des PTT s’accroît de 3,3 % alors que leur revenu disponible n’augmente que de 2,4 % et que la progression du taux à la consommation est de +35 %36. La proportion des ménages utilisant le crédit à court terme est de 18 % en 1984 alors qu’elle était de 11 % en 1980. Le fort taux d’endettement, qui se transforme en piège pour l’utilisateur qui en abuse, ouvre la porte à des poursuites judiciaires, oppositions, saisies immobilières, saisies-arrêts sur salaire, expulsions, qui interpellent les assistantes sociales des PTT. L’endettement excessif aux PTT « entraîne pour les familles des conséquences dramatiques : dépression, éclatement du couple, absentéisme, malversations »37.

21Face à ce phénomène, l’administration des PTT, tout en participant directement au fonctionnement économique du pays et se soumettant en partie aux lois du marché, doit assurer une certaine cohérence dans son fonctionnement interne pour préserver la qualité et la continuité du service public. Cette cohérence « passe par la nécessité de maintenir la paix sociale dans ses services en garantissant un certain niveau de bien être à ses agents ». La banalisation de l’endettement des ménages des PTT s’avère si préoccupante que les effectifs du service des oppositions sur traitement sont augmentés dans toutes les régions. Les familles de postiers particulièrement fragiles peuvent bénéficier de plusieurs types d’aides. D’une part, des aides pécuniaires ordinaires dont le montant maximum est de 1 500 francs, non remboursables. D’autre part, des aides pécuniaires remboursables d’un montant de 4 000 francs (ou prêts sans intérêt remboursables par mensualités). Enfin le dernier type d’aide concerne les secours exceptionnels.

Les aides pécuniaires accordées en région Provence-Alpes-Côte d’Azur et NordPas-de-Calais

  • 38 Ibid., p. 5.

22Tentons d’apprécier maintenant l’ampleur des aides pécuniaires apportées par rapport aux besoins dans deux régions. Un rapport de 1985 nous permet d’approcher la situation de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca)38. Sur une population totale de 35 000 agents, le nombre d’agents ayant bénéficié d’un prêt crédit municipal est de 4 526 en 1982, 4 597 en 1983 et 4 412 en 1984, soit 1/8e de la population des PTT. Les aides pécuniaires accordées pour la région se répartissent de la manière suivante entre les sept départements, en 1984 : Alpes de Haute Provence : 5, 2 % ; Hautes-Alpes : 4,1 ; Alpes-Maritimes : 5,4 % ; Bouches-du-Rhône : 5,1 % ; Var : 4,2 % ; Vaucluse : 3,4 % ; direction régionale des postes de Marseille : 4,1 %.

  • 39 D. Colombi, Où va l’argent des pauvres, Paris, Payot & Rivages, 2020, p. 170.

23La part des secours accordés pour « détresse financière » augmente de 23,50 % en 1984, essentiellement due aux aides suite à divorce. Les secours attribués au titre des frais d’installation sont partout en augmentation par rapport aux secours ordinaires. Pour l’année 1984, 20 % des demandes d’aides remboursables (soit 224) sont refusées. Le nombre de refus est constant d’une année sur l’autre. Les refus sont essentiellement liés aux motifs de la demande (achat considéré comme « de luxe », tel que le renouvellement de mobilier, l’achat de congélateur, télévision, etc.). Les refus sont aussi liés aux revenus de la famille qui, compte tenu de la moyenne des ressources des agents demandeurs, paraissent supérieurs. Bien des agents de catégorie C sont centrés sur la consommation immédiate, l’argent restant, là ou pas, étant affecté à des dépenses considérées comme non essentielles par les comptables. On voit ainsi « la friction entre les normes administratives et juridiques » des comptables et les modes de consommation des ménages des PTT de catégorie populaire39. La définition du surendettement repose sur l’idée qu’il faut d’abord payer ce à quoi l’on est engagé par contrat, et ensuite seulement les autres dépenses.

  • 40 Ibid., p. 16.

24Les effectifs du service des oppositions sur traitement, qui gèrent les dettes des agents à l’égard de l’administration en raison des saisies-arrêts et avis à tiers détenteur pour dettes envers le Trésor public, sont augmentés. Alors qu’en 1975 ces tâches étaient effectuées par un seul agent, en 1984 elles le sont par 5 agents en Paca40. En effet, la région compte 35 000 agents, tandis que le montant des dettes enregistrées vis-à-vis du Trésor public, en majorité pour recouvrement d’impôts impayés, s’élève à 1  248 000 francs. Le montant des saisies arrêts s’élève à 395 000 francs. Le montant des trop perçus pour cause de rémunérations versées à tort s’élève à 1 347 000 francs.

  • 41 AN 20000506-4, Lille, Rapport des assistants sociaux sur l’endettement et le surendettement, 1985-1 (...)

25Dans la région Nord–Pas-de-Calais, le nombre des oppositions sur traitement s’accroît aussi très rapidement. Dans le seul département du Pas-de-Calais 40 % des aides pécuniaires sont attribuées à des agents dont le budget est endetté. Le processus d’endettement est lié à des situations de rupture familiale, des problèmes d’accès à la propriété, au cumul de crédits à la consommation, à l’absence de gestion budgétaire liée à des fragilités psychologiques et à la consommation d’alcool, à la diminution des ressources (chômage, enfants à charge, perte des prestations familiales), à la faiblesse des ressources dont la plus grande partie est réservée au logement, à la santé et aux changements de position statutaire. Le montant des aides « est très souvent insuffisant pour stopper le processus d’endettement ». Les prêts, même à taux préférentiels accordé par la mutuelle présentent, comme les prêts bancaires, le risque d’accroître le déséquilibre budgétaire. Dans ce département, les oppositions concernent 40 agents en 198841. La répartition des agents concernés est relativement équilibrée en fonction des zones : 8 agents sur 216 dans la zone industrielle (3,70 %), 6 agents sur 348 en zone rurale (1,72 %), 2 agents sur 325 dans la zone minière 1 (0,72 %), et 6 agents sur 291 dans la zone minière 2 (2,06 %). La plupart sont des préposés. La majorité ont un endettement mis en opposition pour des sommes allant jusqu’à 13 000 francs. La grosse majorité des oppositions (69,24 %) proviennent de dettes d’impôts. Viennent ensuite les prêts (y compris les accessions à la propriété) avec 7,69 % ; les particuliers y compris les pensions alimentaires (7,69 %) ; les retards EDF (5,13 %) ; et enfin les associations et sociétés (5,13 %).

  • 42 Les archives ne donnent malheureusement pas les chiffres pour la région Paca.

26Dans le département du Nord, le total des aides pécuniaires accordées en 1988 est de 225, auxquelles s’ajoutent 49 demandes d’aides pour les associations PTT (mutuelle, tutélaire, etc.). Si l’on compare la répartition des hommes et femmes demandeurs d’aides pécuniaires (143 hommes et 67 femmes, le plus souvent facteurs et factrices) à la population globale des hommes et femmes du département (71,7 % d’hommes et 28,3 % de femmes), les assistantes reçoivent pour les aides sociales 68 % d’hommes et 32 % de femmes42. Selon quels critères ces aides sont-elles attribuées ?

Les gestionnaires des comptes sociaux face aux assistantes sociales : normaliser les critères de jugement sur des standards économiques ?

  • 43 Instruction du 18.11.1970, remplaçant l’instruction du 17.04.1950 et la circulaire du 31.12.1953, c (...)
  • 44 Ibid., p. 17.

27Les assistantes sociales font un rapport déterminant pour argumenter l’attribution des aides. Mais elles se trouvent face aux gestionnaires des crédits sociaux qui les attribuent et auxquels cette décision revient in fine. Regardons maintenant comment les critères de jugement des uns et des autres se différencient et quelle est la marge de manœuvre localement de ceux qui gèrent les comptes sociaux. Selon une instruction de 1970, les dépenses doivent avoir « un caractère obligatoire et indispensable, présenter un intérêt direct certain et immédiat pour les demandeurs et être raisonnablement proportionnées à leurs ressources normales »43. Les dépenses pour automobile, télévision, etc. doivent être proscrites, tout comme les prêts disproportionnés avec les capacités de remboursement des agents. L’instruction laisse toute latitude au chef de service d’accorder ces secours remboursables justifiés par une situation exceptionnelle. Ces textes réglementaires se distinguent d’autres textes sur les aides sociales, comme les aides à la scolarité, aux vacances, en ce qu’ils laissent « une part de liberté de décision aux gestionnaires des aides »44. Leur attribution dépend donc en grande partie de l’évaluation personnelle que celui-ci fait des motifs de la demande. Aux critères imprécis du texte d’orientation de la réglementation s’ajoutent ainsi les critères personnels du gestionnaire liés à ce qu’il considère comme étant juste. Cette appréciation du bien ou mal fondé de la demande détermine l’attribution complète, partielle ou bien le refus de l’aide pécuniaire.

  • 45 Ibid., p. 8.
  • 46 Ibid., p. 8.

28Les assistantes sociales ne sont toutefois pas sans marge de manœuvre pour l’attribution des aides. Elles ont un réel pouvoir si leur avis est suivi. Si elles mentionnent les notions « indispensable » ou « avis favorable », ces avis sont en principe suivis, même si une explication complémentaire est demandée par le gestionnaire. Pour elles, « ces motifs clés, qui font acte de loi, constituent un pouvoir codé »45. Elles sont notamment à l’origine d’une évolution en région Paca, ressortie de leurs rapports et de leurs discussions informelles avec les gestionnaires des crédits sociaux. Les assistantes incluent dans leurs rapports les biens dont l’acquisition peut en apparence relever du superflu (comme la télévision ou le congélateur) mais qui relèvent en réalité de la normalité voire de la nécessité, comme le magnétoscope, le micro-ordinateur, etc. Cette évolution est toutefois remise en cause dans les années 1980, car les secours remboursables sont « de moins en moins attribués pour des frais d’installation ou achat de mobilier de première nécessité, mais pour des motifs plus exceptionnels, comme les frais de divorce, le remboursement de dettes de loyers et d’impôts ou les frais médicaux »46.

  • 47 Ibid., p. 29.

29Pour les assistantes, il n’existe pas de critère bien défini pour l’attribution ou le refus des aides. Suivant la façon dont le rapport est rédigé et met en évidence certains points, il oriente automatiquement le gestionnaire à qui il s’adresse vers une solution plutôt qu’une autre. Éviter cette subjectivité et établir des normes si strictes que « chaque assistante devrait avoir les mêmes critères d’évaluation et que chaque rapport social soit standardisé » risque d’engendrer de « graves erreurs d’interprétation ». Le rapport d’enquête sociale constitue le point de départ « d’une action à plus ou moins long terme selon l’importance de l’endettement, même quand sa rédaction permet au gestionnaire d’émettre un refus »47. Les assistantes s’interrogent d’ailleurs sur l’objectif du rapport d’enquête sociale, utilisé dans les relations entre le gestionnaire et l’assistante sociale « comme un instrument de contrôle social ». Dans la plupart des cas, les demandes de rapports parviennent à l’assistante par l’intermédiaire du gestionnaire, même si d’autres enquêtes sont effectuées sur la propre initiative de l’assistante. Les assistantes ne manquent donc pas de s’interroger sur la sélection des dossiers qui leur sont transmis, sur la base de signalements effectués par les chefs de service. Dans cette transmission, le gestionnaire fait-il lui-même le choix et la présélection dans les dossiers susceptibles de passer la barre ? Quand il y a litige entre l’administratif gestionnaire et l’assistante, c’est le gestionnaire qui l’emporte, et qui a in fine le pouvoir de décision.

  • 48 L’agent comptable régional est quant à lui dans un rapport contraignant. Investi de la qualité de c (...)

30Le gestionnaire de fonds sociaux, c’est-à-dire l’inspecteur du service social départemental, est de son côté chargé de statuer sur l’attribution des aides48. Il n’a pas de contact direct et verbal avec l’agent. Il ne prend sa décision sur les demandes (devis d’achat de meuble, frais funéraires, etc.) qu’au vu d’un rapport de l’assistante sociale et des pièces versées au dossier. Sa décision est donc le fruit d’un rapport écrit où les critères de jugement des deux parties diffèrent. Les gestionnaires des fonds sociaux attendent des assistantes sociales que celles-ci leur fournissent une justification administrative leur permettant d’être couverts. Les assistantes sociales doivent présenter les demandes dans des termes qui reprennent des critères administratifs en considération, en traduisant la situation subjective par principe non codifiable des agents en langage administratif. Le plus souvent, la conclusion élaborée en cours d’entretien entre l’assistante sociale et le postier en vue d’optimiser ses chances d’un avis favorable de l’administratif décideur ne représente de ce fait qu’un aspect restreint de la situation de l’agent. Assez souvent, les pièces demandées constituent entre l’assistante et l’administratif un point de désaccord lorsque ce dernier demande un complément de pièces justificatives. Cette demande est vécue par les postiers comme un contrôle, mettant à mal le contrat moral qui régit leur relation d’aide avec l’assistante sociale.

31Les gestionnaires, dans un souci d’équité, apportent une réponse identique à des demandes similaires. La réglementation détermine un mode opératoire qui donne une réponse analogue à des situations individuelles présentant des critères identiques, alors même qu’en matière d’aide pécuniaire, il y a peu de critères précis définis. Pour éviter la normalisation totale de l’utilisation des aides sur des standards économiques, certains gestionnaires font parfois référence à leurs propres valeurs et critères, ou considèrent les corrélations existantes entre les facteurs psychiques et physiques, afin de préserver la souplesse de l’évaluation et de maintenir une équité entre les agents. Si cette systématisation conduit certains d’entre eux à une bienveillance particulière vis-à-vis des dettes de loyer ou de non-paiement d’impôts, d’autres en revanche accordent la priorité aux demandes motivées par des frais de divorce ou de première installation.

Conclusion

  • 49 Contrairement à EDF-GDF ou à la SNCF, qui sont, à la même période, des entreprises nationales franç (...)

32L’étude des évolutions du budget social voté, dont les fluctuations principales dépendent de la direction du Budget du ministère des Finances49, est essentielle et révèle les complexités d’analyse et les différentes interprétations possibles. En effet, l’étude linéaire de l’évolution de ce budget donne des résultats différents, voire divergents, de celle plus complète des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale. Ainsi, concrètement, si le budget social voté progresse de manière régulière aux PTT entre 1974 et 1990 en francs courants, l’évolution du pourcentage de ce budget rapporté à la masse salariale diminue entre 1975 et 1983, excepté en 1977. Cependant, ce budget ne contient finalement qu’une partie des moyens financiers que l’administration consacre réellement à l’action sociale.

  • 50 D. Colombi, Où va l’argent des pauvres, op. cit., p. 169.

33Le budget social en francs courants augmente dans une période où les besoins des agents des PTT en consommation de biens tels que télévisions, congélateurs, mobiliers se développent, et pour lesquels les agents des PTT s’endettent. La rencontre entre les normes comptables et les normes populaires de consommation aurait pu priver certains ménages des PTT de marges de manœuvre essentielles50. Mais il se trouve qu’à cette même période, celles des acteurs locaux des services départementaux décentralisés sont importantes vis-à-vis du budget social. Elles se manifestent tant au niveau des mises à disposition que des assistantes sociales elles-mêmes. Ces dernières ont un réel pouvoir codé par les avis qu’elles donnent. Ces avis permettent de diversifier les aides vers les biens de consommation courante de stricte nécessité.

34À partir de la fin du xxe siècle, le budget social et la marge de manœuvre des acteurs locaux s’amenuisent. La politique sociale engagée par l’entreprise La Poste se résume pour beaucoup à la diminution des dépenses structurelles, d’une part, et à la préconisation d’une individualisation des activités sociales pour ses agents, d’autre part, comme le souligne un rapport de la Cour des comptes51. Le rôle des assistantes sociales devient, selon elles, de plus en plus assimilable à une forme de contrôle social exercé en amont par le comptable gestionnaire des fonds sociaux. Intégrées à partir de 1991 aux directions des ressources humaines respectives des deux entreprises la Poste et France Télécom, leurs fonctions sont reprécisées. Leur mission première reste l’aide individuelle aux personnels, à laquelle s’adjoint une seconde mission d’accompagnement du changement et d’une évaluation des capacités et des potentialités de la personne dans son environnement. Depuis 2015, la Cour des comptes incite fortement La Poste à faire évoluer son modèle institutionnel des activités sociales vers la mise en place d’un dispositif de droit commun. On peut donc se demander ce que deviendra la marge de manœuvre des acteurs locaux dans le cadre d’un Comité social et économique.

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Notes

1 Ce sigle, qui est initialement l’abréviation de Postes, Télégraphes et Téléphones, constitue l’appellation usuelle de l’administration des Postes et Télécommunications durant la période étudiée. Dans cette période, le service des Affaires sociales, qui assure donc la gestion des crédits sociaux des PTT, est intégré à la direction du Personnel et des Affaires sociales (DIPAS) depuis 1971 et jusqu’en 1986, puis à la direction des Affaires communes (DAC) entre 1986 et 1990. À partir du 1er janvier 1991, les PTT sont scindées en deux entreprises publiques : La Poste et France Télécom. Le service des Affaires sociales devient un groupement d’intérêt public : le GIP social, qui permet de préserver une gestion commune des activités sociales entre les deux exploitants.

2 Deux types d’archives ont été mobilisés pour cette étude. Des archives budgétaires, qui, d’une part, se trouvent aux Archives nationales (19930310/3-10, notamment), et, d’autre part, proviennent des fonds documentaires des organisations syndicales (archives de la FUPT-CFDT, principalement). À ces différentes sources, s’ajoutent les Budgets votés ; Répartitions des crédits alloués ; Comptes rendus d’activité du service social ; Bilans sociaux ; Rapports sur la gestion financière et la marche des services ; procès-verbaux des séances du Comité consultatif national des œuvres sociales (CCNOS) puis du Comité national des Affaires sociales (CNAS) des PTT. Au sujet des archives relatives aux assistantes sociales, l’essentiel des sources étudiées se trouve aux Archives nationales (200000506/1-4).

3 Au sein des grands corps de l’État, l’administration des PTT est l’un de ceux qui regroupent le plus de fonctionnaires et celui qui emploie proportionnellement le plus d’agents de condition modeste. Par ailleurs, les PTT représentent la deuxième administration de l’État du point de vue des effectifs budgétaires, dont le pourcentage de représentation au sein des effectifs budgétaires de l’État est d’environ 19 % entre 1978 et 1985 (AN, 19930310/5, Conseil supérieur des postes et télécommunications, 7 juin 1985, dossier IV-2 : Informations et statistiques - Données externes).

4 Par masse salariale, il faut entendre la dotation budgétaire prévue pour l’ensemble des traitements et des indemnités.

5 Parmi les publications récentes, voir le numéro spécial : E. Ruiz (dir.), « Inquantifiables fonctions publiques ? », Histoire et mesure, vol. XXXV, n° 2, 2020.

6 Parmi l’abondante littérature sur le budget annexe, voir notamment Musso, Pierre, « Aux origines de "l’autonomie" des télécommunications françaises, la loi de 1923 », Réseaux, vol. 12, no 66, 1994, p. 99-117 ; Bouctot, Georges, « La grande usine des PTT, du budget annexe à l’autonomie financière », Revue politique et parlementaire, n° 384, 10 novembre 1926, p. 170-186.

7 Prévot, Hubert, L’avenir du service public de la poste et des télécommunications, Paris, La Documentation française, 1989, p. 126. Comme le soulignent Muriel Le Roux et Benoît Oger : « La tutelle du ministre des Finances ne s’est jamais démentie. Même dégagé du Budget général, le budget annexe des PTT reste soumis à la procédure budgétaire classique. Le budget de fonctionnement et d’investissement dépend toujours pour une large part de la direction du Budget », in « Aux origines du budget annexe des PTT », in La direction du Budget entre doctrines et réalités 1914-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique de la France, 2001, p. 136). En somme, un budget annexe n’est qu’une annexe du budget de l’État. C’est en ce sens que Jean-Claude Desrayaud, ancien secrétaire général de la Fédération CFDT-PTT entre 1987 et 1994, affirme : « On était totalement sous la coupe de Bercy » (entretien d’Odile Join-Lambert et Romain Trichereau avec Jean-Claude Desrayaud et Jean- Marie Calvet, 18 juin 2020).

8 Voir V. Guigueno, « L’écran de la productivité : "Jour de fête" et l’américanisation de la société française », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 46, avril-juin 1995, p. 117-124. Sur l’entre-deux-guerres, cf. H. Fayol, L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, Paris, Dunod, 1921 ; Entreprises et histoire, Henri Fayol, n° 34, décembre 2003. S. Rials, Administration et organisation. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation, Paris, Beauchesne, 1997 ; E. Ruiz, « Un détour par les années 1920. Le NPM et la question des effectifs de l’État (2) », compter.hypotheses.org, août 2014. URL : https://compter.hypotheses.org/684.

9 Postes et télécommunications, supplément du n° 231 : « Spécial programme », mars 1975, p. 13.

10 AN, 20020187/9, Quelle est la place qu’il convient de réserver au service social d’entreprise dans les PTT ? L’organisation actuelle et les moyens mis à la disposition de l’action sociale sont-ils satisfaisants ? mémoire de groupe, ENSPTT, juin 1981, p.  37.

11 Organisme consultatif qui rassemble des représentants de l’administration, des organisations syndicales et des principales associations de personnel.

12 CNAS, Procès-verbal de la séance du 7 décembre 1988, Dossier de séance : « Les orientations de la politique sociale (années 1990-1992), p. 75.

13 Dotation en autorisations de programme.

14 Montant exprimé en millions de francs.

15 Pourcentage de variation par rapport à l’année précédente.

16 Compte tenu de l’érosion monétaire due à l’inflation et afin de donner une meilleure lisibilité à l’ensemble des données chiffrées précisées, chacune des deuxièmes colonnes indique les montants – initialement renseignés en première colonne en millions de francs courants – en millions de francs constants de 1990 (en italique).

17 Mahouche, Bruno, « Les origines de la grève des PTT de l’automne 1974 », La Revue de l’Ires, vol. 51, no 2, 2006, p. 60.

18 Postes et télécommunications, supplément du n° 231, op. cit., p. 14. Selon une « Déclaration de Vacances PTT », « Achille Fould, […] n’a-t-il pas dit un jour à des Chefs de Service : "Messieurs, faites du social et du bon social, la lettre et la communication téléphonique passeront beaucoup mieux" », in Archives internes de La Poste, Comité régional des Affaires sociales (CRAS) d’Île-de-France, Procès-verbal de la séance du 8 juin 1989, p. 70.

19 Cette évolution – comme celles qui sont évoquées par la suite – est basée sur les chiffres en francs courants. Le tableau portant sur l’évolution du budget social voté (cf. supra) indique également les diverses progressions en francs constants de 1990.

20 Entretien d’Odile Join-Lambert et Romain Trichereau avec Maryse Dumas, 24 juin 2020.

21 Archives de la CFDT, 17T7, CNAS, compte rendu établi par la CFDT de la séance du 1er juillet 1981.

22 Archives de la CFDT, 17T7, Déclaration préalable de la CFDT-PTT sur le projet de budget social de 1985, le 13 juin 1984.

23 En somme, toujours loin de ce que souhaitent les organisations syndicales, notamment la CFDT et la CGT : « Bien qu’ayant, à de nombreuses reprises, exposé les raisons qui justifient le mécontentement du personnel, les Fédérations CFDT et CGT précisent à nouveau les points essentiels qui doivent se trouver au centre des négociations en vue d’apporter une solution au conflit actuel. […] Affaires sociales. Budget social de fonctionnement porté à 3 % des traitements et pensions, non compris les investissements sociaux ; le dépôt d’un projet de loi confiant, comme dans le secteur privé, la gestion des crédits sociaux au personnel. Pour la CFDT, le secrétaire général, E. Le Beller ; pour la CGT, le secrétaire général adjoint, L. Viannet », in Lettre des Fédérations CFDT et CGT des PTT adressée au secrétaire d’État des Postes et Télécommunications, Pierre Lelong, le 24 octobre 1974. Citée in Lottier, Serge (dir.), Histoire de la fédération CGT des PTT, Paris, Le Temps des Cerises, 2011, p. 430.

24 Il s’agit du budget social diminué des crédits d’investissement consacrés au logement du personnel.

25 Déclaration CFDT sur le budget social de 1987, CNAS, Procès-verbal de la séance du 12 juin 1986.

26 À la fin de la décennie 1970, la CGT va même jusqu’à demander 5 % : « Nous rappelons que la CGT réclame la revalorisation des crédits en faveur de l’action sociale. Ceux-ci devraient être de l’ordre de 5 % des salaires et des pensions versés au personnel actif et retraité » (AN, 19890022/35, « Déclaration préalable de la CGT », CRAS d’Île-de-France, Procès-verbal de la séance du 25 octobre 1977).

27 Archives du Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics (CCECRSP), B. Jouvin, Rapport au premier ministre du groupe de travail chargé d’examiner l’ensemble des problèmes à caractère social dans la fonction publique, 1969.

28 Il s’agit d’agents qui, en raison de leur compétence et de l’intérêt qu’ils prennent à l’action sociale, ont été sélectionnés pour participer au fonctionnement des réalisations sociales.

29 Compte rendu d’activité 1979, p. 84.

30 AN, 20020187/9, Quelle est la place qu’il convient de réserver au service social d’entreprise dans les PTT ? op. cit., p. 41.

31 AN, 20020187/9, Politique sociale en vue de réaliser l’insertion dans l’entreprise des agents débutant en Île-de-France, mémoire de groupe, ENSPTT, 1983, p. 29.

32 AN, 19790308/93, Circulaire de la sous-direction du service social adressée aux directeurs et ingénieurs en chef régionaux, et aux directeurs départementaux, au sujet des agents détachés dans les cantines et coopératives, le 29 juillet 1947.

33 Entretien d’Odile Join-Lambert et Romain Trichereau avec Maryse Dumas, 24 juin 2020.

34 AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de la pratique des assistants sociaux dans le traitement de ces situations, service régional de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, juin 1985.

35 Les archives consultées portent sur la région Paca et celle du Nord-Pas-de-Calais. Cf. AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de la pratique des assistants sociaux dans le traitement de ces situations, service régional de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, juin 1985 ; AN 20000506-4, Lille, Rapport des assistants sociaux sur l’endettement et le surendettement, 1985.

36 AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de la pratique des assistants sociaux dans le traitement de ces situations, service régional de la région Provence Alpes Côte-d’Azur, juin 1985, p. 6.

37 Ibid., p. 7.

38 Ibid., p. 5.

39 D. Colombi, Où va l’argent des pauvres, Paris, Payot & Rivages, 2020, p. 170.

40 Ibid., p. 16.

41 AN 20000506-4, Lille, Rapport des assistants sociaux sur l’endettement et le surendettement, 1985-1990.

42 Les archives ne donnent malheureusement pas les chiffres pour la région Paca.

43 Instruction du 18.11.1970, remplaçant l’instruction du 17.04.1950 et la circulaire du 31.12.1953, citée dans AN 20000506-4, Les aides pécuniaires aux PTT. Analyse de certaines situations d’endettement et de la pratique des assistants sociaux dans le traitement de ces situations, service régional de la région Provence Alpes Côte-d’Azur, juin 1985, p. 16.

44 Ibid., p. 17.

45 Ibid., p. 8.

46 Ibid., p. 8.

47 Ibid., p. 29.

48 L’agent comptable régional est quant à lui dans un rapport contraignant. Investi de la qualité de comptable public du Trésor, il fait exécuter les saisies-arrêts sur traitement décidées juridiquement ainsi que les prélèvements directs des mensualités sur les rémunérations des agents.

49 Contrairement à EDF-GDF ou à la SNCF, qui sont, à la même période, des entreprises nationales françaises comparables. Les activités sociales de la première sont financées par un prélèvement de 1 % sur les recettes d’exploitation liées à l’électricité et au gaz. Ainsi, l’évolution du budget social d’EDF-GDF est corrélée à celle du chiffre d’affaires. Quant à la SNCF, elle se réfère à la loi du 2 août 1949 pour financer ses activités sociales, qui est pourtant écrite pour les comités d’entreprise afin qu’ils disposent de ressources stables.

50 D. Colombi, Où va l’argent des pauvres, op. cit., p. 169.

51 https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-11/20201105-S2020-1545-rapport-activites-sociales-culturelles-la-poste_0.pdf

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Table des illustrations

Légende Tableau 3. Évolution du pourcentage des crédits sociaux votés par rapport à la masse salariale
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Crédits Sources des tableaux 2 et 3 : AN, 19930310/3-10, PTT, Direction du personnel et des affaires sociales - Direction des affaires communes, personnel et affaires sociales, budget et comptabilité ; Comptes rendus d’activité du service social ; procès-verbaux des séances du CNAS
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Pour citer cet article

Référence électronique

Odile Join-Lambert et Romain Trichereau, « Les usages du budget social des PTT entre 1974 et 1990 »Comptabilités [En ligne], 14 | 2021, mis en ligne le 27 décembre 2021, consulté le 14 juillet 2024. URL : http://journals.openedition.org/comptabilites/5242

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Auteurs

Odile Join-Lambert

UVSQ-Laboratoire Printemps-Cnrs, histoire et sociologie du travail et de la protection sociale
odile.join-lambert@uvsq.fr

Romain Trichereau

ICES-CRICES, histoire économique et sociale
romaintrichereau@yahoo.fr

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Droits d’auteur

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