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Dossiê Paraná em suas diversas escalas

Territorialidade rural e repartição do ICMS: o caso do Estado do Paraná

Territorialité répartition rural et ICMS: le cas de l'État du Paraná
Rural territoriality and ICMS distribution: the case of the state of Paraná
Luci Nychai et Felipe Polzin Druciak

Résumés

La politique territoriale rurale brésilienne est une stratégie de coopération verticale pour le développement des zones économiquement vulnérables, et ajoute une condition sine qua non pour bénéficier de restitutions d'impôts. Pour vérifier cette hypothèse, ce document vise à analyser comparativement l'attribution des quotas de la part de 25% de taxe sur les transactions relatives à la circulation des marchandises et sur la prestation des services de transport inter-États, interurbaine et de la communication (ICMS) selon que la municipalité appartient ou non à des zones rurales. C'est la principale taxe perçue au niveau de l'État dont la part est 75% est et de 25% aux municipalités en fonction de l'indice de participation de la municipalité (IPM). Le facteur de génération SIGI est le prix final est constitué de la valeur ajoutée. Toutefois, chaque État a l'autonomie pour créer ses propres critères pour définir l'IPM. Le Paraná est l'État qui le plus a incorporé le milieu rural dans la composition IPM. Pour cette étude, l'analyse empirique est fondée sur les données de type cross section pour 399 municipalités du Paraná. L'analyse a été basée sur les prévisions de recettes ICMS pour 2017 sur laquelle nous avons appliqué les moindres carrés ordinaires robustes (OLS) dont le contrôle variable définie par la variable « commune appartient aux zones rurales = 1 » et « municipalité qui n'en fait pas partie = 0 ». Les résultats ont montré qu'il y a un gain pour les municipalités du Paraná des zones rurales pour leur part de 25% de l'ICMS en raison de l'inclusion des paramètres ruraux dans la composition de l'indice participation de la municipalité (IPM) en raison de paramètres comme la production agricole, la population rurale et les fermes.

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Texte intégral

1No Brasil a partir da década de 1990 a discussão e a prática de políticas descentralizadas de desenvolvimento ganhou destaque a partir da configuração territorial. Elas emergiam como estratégia para enfrentar os problemas da inomogeneidade da distribuição recursos, riquezas, atividades produtivas, pobreza e indicadores socioeconômicos heterogêneos.

2Portanto, o viés descentralizado de políticas públicas caracterizou-se sua governança na transferência de poder para a coordenação local o qual permitiu que os agentes e atores locais exercessem quatro funções importantes: i) multi funcionalidade de acordo com a gama de atividades de interesse, ii) adaptação aos programas às necessidades locais, iii) mobilização de receitas para reforçar a autonomia e condição socioeconômica local; iv) e representatividade regional por meio da territorialidade do poder (LOUGHLIN, 2006).

3A descentralização por meio da configuração territorial visou desta forma, um sistema econômico e político que respondesse mais profundamente às preferências e exigências das pessoas de forma mais sintonizada a sua realidade (SMITH, 2001). A concepção do espaço na forma de territorial assumiu uma dimensão significativa na perspectiva do desenvolvimento sob o lema de que o território como espaço de pode de decisão é importante (RÜCKERT; ALBANUS, 2016).

4Concomitantemente, o fortalecimento do desenvolvimento regional via constituição territorial a partir de associações de Municípios que congregam características em comum, a exemplo de identidades rurais emergiu como consequência de vetores de mudanças insitucionais que influenciaram as políticas regionais.

5Neste sentido, a influência da política regional Europeia foi relevante visto que procurou estimular o desenvolvimento regional/local não mais como resgate de situações históricas bem-sucedidas, mas como o resultado da adoção de novas orientações de políticas públicas, de arranjos institucionais e de interação estratégica entre o público e o privado (TAPIA, 2005). Por meio deste modelo as propostas de desenvolvimento territorial foram assumidas como uma estratégia para enfrentamento das desigualdades socioeconômicas regionais, gerando, uma alternativa de inserção competitiva dos territórios nos circuitos econômicos regionais, nacionais e internacionais mais dinâmicos (ORTEGA, 2005).

6A partir daí, origina-se a política de desenvolvimento regional por meio do programa dos Territórios Rurais, criado em 2003 pelo Governo Federal brasileiro o qual contempla dois objetivos básicos: i) coordenar os investimentos e ações de políticas públicas uma vez que se trata de regiões e sub-regiões com grandes fragilidades socioeconômicas; e ii) estimular os processos produtivos locais-regionais com atenção para a empoderamento do meio rural, integrando os espaços rurais à dinâmica social, econômica, política e ambiental.

7Desta forma, a constituição dos territórios rurais brasileiros, como modelo de planejamento do espaço, seguiu determinadas identidades rurais regionais como população rural, propriedades e produção agropecuária. E outros casos, foram ajustados para atender a outras questões relacionadas às divisões geográficas e administrativas. O que não descaracteriza a concepção de planejamento do território rural enquanto espaço socioeconomicamente organizado em que também se configura como ambiente político-institucional aonde se mobilizam os atores regionais em prol de uma governança e agenda de interesses objetivando o desenvolvimento através de relações de cooperação positivas e transformadoras em termos sociais e econômicos (ROCHA, SCHEFLER e COUTO, 2004).

8Contudo, a organização de Municípios brasileiros em espaço de planejamento e coordenação, a exemplo do Território Rural, impacta em questões institucionais que vão além dos objetivos de sua constituição. Neste sentido, destaca-se a implicação dos Territórios Rurais na condição de repartição da cota parte da parcela de 25% do ICMS que retorna para os Municípios, principalmente em Unidades Federativas (UF) onde os critérios de repartição dão maior importância para os parâmetros rurais. No Brasil cada UF tem autonomia para criar seu próprio índice chamado de Índice de Participação do Município (IPM) para parametrizar a repartição da parcela ¼ do ICMS que retorna para os Municípios.

9Especificamente no caso do Estado do Paraná, faz parte do IPM três parâmetros rurais representados pela população rural, pelas propriedades rurais e pela produção rural os quais são, ao mesmo tempo, condição sine qua non para caracterização do Território Rural. Neste caso, independente do Município pertencer ou não ao território, esses parâmetros têm efeito sobre a repartição da cota parte do ICMS. Mas, esse efeito é maior em Município inseridos no Território Rural?

10O que se coloca em discussão é a hipótese de que ao fazer parte do Território Rural o Município tem mais estímulo e impulso para a produção agropecuária e por sua vez tem retornos maiores em termos de recebimento da cota parte do ICMS via parâmetros rurais, que são compensatórios à pequena geração de valor adicionado. Diante do exposto, este artigo objetiva analisar o retorno da receita da cota parte do ICMS na perspectiva da participação, ou não, dos Municípios do Estado do Paraná na condição de Território Rural. Neste contexto, defende-se a ideia de que em se tratando de políticas de desenvolvimento regional via planejamento espacial na forma de territorialidade é a coesão territorial (RÜCKERT; ALBANUS, 2016), via associação geo-política que importa para o desempenho, eficiência e equidade das políticas (FALUDI; PEYRONNI, 2011).

11O artigo está estruturado, além das considerações iniciais, em três seções. Na primeira seção trata-se da política de desenvolvimento regional na perspectiva do Território Rural. Na segunda detalha os procedimentos empíricos empregados nas análises. Na terceira seção apresenta os resultados e discussões e as considerações finais.

Capital territorial rural

12Economicamente duas dimensões são consideradas quando se trata de recursos: o tempo e o espaço. O foco deste artigo recai sobre o espaço compreendido, de forma geral, como região, localidade ou território. Etimologicamente a palavra território vem do Latim territorium, que quer dizer “terra”. Denota uma área delimitada de terra sob uma determinada jurisdição político-administrativa de terra. O termo território está vinculado a um Estado nação, ou seja, ligado a hegemonia, soberania e o poder que um determinado Estado tem sobre uma certa área (SPOSITO, 2004). Dentro dessa concepção or, o território é abordado, principalmente, com uma ênfase geo-político-administrativa, isto é, como o território nacional e suas sub delimitações regionais, compreendendo: i) espaço geofísico onde se localiza uma nação; ii) um espaço onde se delimita uma ordem jurídica, política e administrativa; e iii) um espaço medido e marcado pela projeção do trabalho humano com suas linhas, limites e fronteiras. Entretanto, o autor também amplia a concepção para a configuração territorial de acordo com a influência das ações da sociedade.

13Contudo, quando se trata de configuração de um território, o espaço é preliminar e anterior ao território. Para Raffestin (1993), o território se configura a partir do espaço como resultado de uma ação conduzida por um ator atuante em qualquer nível da esfera geo-político-administrativa. Ao se apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente, o ator o territorializa.

14As diferenças entre território e espaço, associam o território à ideia de integração nacional, de uma área efetivamente ocupada pela população, pela economia, pela produção, pelo comércio, pelos transportes, pela fiscalização entre outros. Desta forma, a configuração do território se dá a partir das relações capitalistas que efetivamente se fazem presentes. Já o espaço é mais amplo que o território, englobando também as áreas vazias que ainda não foram, ou não serão territorializadas, isto é, que ainda não sofreram uma apropriação, ocupação e dominação humana efetiva. É uma área delimitada geograficamente e administrativamente pelas suas fronteiras que quando configurada por uma territorialidade tem um território (ANDRADE, 1995).

15Atualmente, a configuração territorial transformadora está pautada nas várias concepções de poder, governança e identidade como resultado de ambientes culturalmente mais híbridos e com múltiplas funções a exemplo da multifuncionalidade econômica e social (HAESBAERT, 2007) o que influência o tipo de controle.

16Desta forma, a configuração territorial depende do tipo de controle que pode ser mais funcional ou mais simbólico e dos atores que o promovem (setor privado, o Estado, os grupos locais, etc.) bem como dos níveis de intensidade diversas podendo identificar múltiplos territórios, tais como: i) Territorializações mais flexíveis, que admitem a sobreposição territorial, seja sucessiva (como nos territórios periódicos ou espaços multifuncionais na área central das grandes cidades) ou concomitantemente (como na sobreposição encaixada de territorialidades político-administrativas); e ii) Territorializações efetivamente múltiplas – uma multiterritorialidade em sentido estrito, formado por grupos ou indivíduos que constroem seus territórios por meio de uma conexão flexível de territórios multifuncionais e com diferentes identidades (HAESBAERT, 2002b, 2004a, 2004b)

17Nas novas configurações territoriais vigora o controle dos fluxos de rede ou das conexões (HAESBAERT, 2007). A configuração deixa de ser estabelecida unicamente por um controle mais zonal ou por área – típica do Estado-nação - para um território-rede ou de controle de redes - lógica das redes empresas. Neste contexto, as finalidades da territorialização, que pode ser acumulado e/ou distintamente valorizados ao longo do tempo compreendem: i) abrigo físico, fonte de recursos materiais e/ou meio de produção; ii) identificação ou simbolização de grupos através de referências espaciais como a construção de fronteiras; iii) controle e/ou disciplinarização através do espaço (personificação do indivíduo através de espaços); iv) construção e controle de conexões e redes por meio de fluxos, de pessoas, matéria-prima, produção, e informações),

18Desta forma, admite-se o território rural como uma configuração funcional e simbólica, bem como multiescalar e multidimensional do meio rural brasileiro considerando as diferenças e as transformações ocorridas ao longo do tempo na dinâmica rural-urbana. Esse recorte vai além das definições substantivas do rural expressas em um único critério ou dimensão para entrelaçar as dinâmicas territoriais do rural e do urbano (MPDG-IBGE, 2015).

19A interface da dinâmica rural-urbana envolve a influência de novas tecnologias e serviços sobre a comunicação entre as cidades e o espaço rural, a exemplo da prestação de serviços públicos, da expansão e diversificação das plantas e produtos de empresas com estratégias espaciais de localização tanto na cidade como no campo. Portanto, a configuração do território rural brasileiro vai além da delimitação espacial incorporando, além da caracterização de território-zona ou contíguo, o território-rede neutralizando a dicotomia urbano-rural (HAESBAERT, 2002a; 2004a; 2007).

20Na visão territorial contemporânea o urbano se integra a um complexo padrão de configuração territorial do trabalho e do capital, tanto entre meio urbano quanto entre o meio rural-urbano. Nessa visão contemporânea a apropriação e uso do território estão ligados a várias dimensões como institucionais, geográficas e produtivas as quais formam o capital territorial (MPDG-IBGE, 2015).

21A compreensão do rural como capital remete à eficiência econômica e rentabilidade voltada para a apropriação, organização e coordenação do meio rural na forma de capital territorial voltado à equidade e coesão social. O conceito de capital territorial carrega além das condições de equidade e coesão social, o argumento da eficiência, eficácia e efetividade econômica, uma vez que a alocação de recursos leva em conta os retornos em termos de cresscimento e desenvolvimento. O incremento das atividades econômicas no território depende dos investimentos o qual está estreitamente relacionado com o lugar, dado que a taxa de retorno pode variar de um lugar outro. Quando se trata de investimentos diretos (IDI) os retornos são distinguidos de acordo com a condição espacial. Há áreas onde se espera um maior retorno, do que em outras. Muitos são os fatores determinantes para isso, como o tamanho do mercado anfitrião, a estabilidade política e social, a qualidade da infraestrutura e da mão de obra e os incentivos oferecidos.

22Dada as inomogeneidades territoriais, um investimento não tem os mesmos efeitos em qualquer área. Distinguem-se três tipos de efeitos: multiplicadores, de produtividade e de competitividade. Os efeitos multiplicadores afetam a oferta (efeitos indiretos em fornecedores e clientes) ou à procura. A magnitude desse efeito depende de muitos fatores que caracterizam uma configuração territoria como seu tamanho, especialização, propensão marginal ao consumo local ou sua abertura econômica. Os efeitos de produtividade resultaram de maiores economias de escala devido a uma inversão realizada a economias de aglomeração associadas a concentração de atividades, economias de urbanização decorrente da concentração da população, infraestruturas e serviços empresariales. Por último, os efeitos de competitividade que podem ser gerados pela diminuição das importações devido a uma maior produção local ou maior exportação. Esses efeitos dependen de características específicas do território em que se realiza a inversão.

23De forma mais ampla, o capital territorial está associado à teoria do crescimento endógeno no sentido de investigar e compreender a ação recíproca entre conhecimento tecnológico e várias características estruturais da economia e da sociedade, e quanto esta atuação recíproca resulta em crescimento econômico. O capital territorial gera um retorno mais alto para certos tipos de investimentos que outros, dado que usam suas qualidades e potencialidade de forma mais efetiva. Os territórios caracterizam-se como fatores de produção ao mesmo nível que a mão de obra e o capital.

24Mesmo em se tratando de capital territorial, não se despreza os fatores intangíveis pois cada área organizada territorialmente tem sua identidade e suas características, sejam físicas ou não. O território, também é formado por uma série de capitais intangíveis que determinam seu ritmo de desenvolvimento. Para Druciaki (2016) o território é resultado do capital social, institucional, cívico, humano, da governança e das redes de poder. Para o autor quanto maior for a intensidade desses fatores intangíveis, melhor será a capacidade de desenvolver do território.

25Assim, a política de desenvolvimento regional na perspectiva do território rural busca inovar alguns aspectos da governança territorial, apoiando iniciativas de desenvolvimento autógeno de atores e populações que se identificam como pertencentes a um mesmo território, ou seja, território rural. Neste caso, a configuração territorial busca em seu processo de planejamento organizar problemas e soluções, convocando os poderes locais e a sociedade a assumirem papéis de protagonistas responsáveis pelas iniciativas acordadas embasa coordenada por uma governança de resultado. 

26O alcance do desenvolvimento territorial depende, além de fatores tangíveis, intangíveis, das ações institucionais das esferas federal, estadual e municipal, e da elaboração, implementação e gestão de um planejamento que englobe todos os atores e agentes. O que se tem hoje no Brasil é o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) que contempla as intervenções nos territórios brasileiros, e da implantação do conjunto de programas e projetos. As áreas de resultados são: i) fortalecimento da gestão social; ii) fortalecimento das redes sociais de cooperação; iii) dinamização econômica nos territórios rurais e iv) articulação de políticas públicas. Basicamente a estratégia usada pelo PTDRS tem a finalidade de promover o desenvolvimento dos territórios rurais brasileiros, combatendo a pobreza e o baixo dinamismo econômico.

27Neste cenário, aos Municípios que pertencem ao território rural são conferidos retornos diferenciados em políticas direcionadas ou atém mesmo em casos como a distribuição da cota parte do ICMS no estado do Paraná onde os critérios rurais são supervalorizados.

Arrecadação e distribuição federativa da arrecadação tributária e o caso do ICMS do Paraná

28A Constituição Federal (BRASIL, 1988) alterou a distribuição da receita proveniente de impostos entre as esferas de governo. Essa mudança veio para dar aporte de recursos à descentralização federativa por meio da transformação dos Municípios como entes federativos com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira, responsáveis pela execução da política públicas e pela prestação de serviços públicos, principalmente nas áreas sociais, ampliando suas responsabilidades. Em contrapartida, determinou uma ampliação das transferências de recursos por parte da União e dos Estados aos Municípios. Destacam-se como principais transferências de recursos o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em nível federal e a cota parte da parcela do ICMS em nível Estadual.

29O ICMS é um imposto que compete à esfera estadual, sendo que o mínimo 75% fica nos cofres estaduais e a parcela de 25% é repartido entre os Municípios de cada Unidade Federativa (UF) de acordo com critérios individuais definidos por meio de Lei Estadual própria. A parcela pertencente aos Municípios é repassada na fração mínima de ¾, na proporção do valor adicionado gerado em cada Município e até ¼, de acordo com o que dispuser Lei Estadual (BRASIL, ARTIGO 158, 1988)

30Desta forma, cada Unidade Federativa (UF) brasileira elabora sua regra para composição do Índice de Participação do Município (IPM) o qual parametriza a repartição da quota parte de 25% do ICMS que retorna para os Municípios. Os índices do IPM enviados pelas Secretarias Estaduais da Fazenda são homologados pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE), com base nos pareceres da Diretoria de Contas Municipais (DCE) do TCE e do Ministério Público de Contas, sempre no ano anterior ao ano de repasse.

31No caso do Estado do Paraná, localizado na região Sul do Brasil, a apuração do IPM dos Municípios para parametrizar a distribuição do produto da arrecadação do ICMS é efetuada por média ponderada. Do total, 75% é condicionado pelo valor adicionado, obtido por meio de informações fornecidas pelas empresas e prefeituras; 5% do fator ambiental, que considera os percentuais de áreas reservadas a mananciais de abastecimento e unidades de preservação ambiental. Outros 20% são assim distribuídos: 8% referente a produção agropecuária local em relação à produção do estado; 6% referente à população rural; 2% referente às propriedades rurais cadastradas no município em relação ao número de propriedades cadastradas no estado; 2% referente à área territorial em relação à do estado; e 2% dizem respeito ao fator fixo, que visa à distribuição igualitária de valores a todos os Municípios.

32Segundo a SEFA-PR (2016) a receita prevista para distribuição aos 399 Municípios paranaenses, em 2016, foi de R$ 6,6 bilhões. O valor representou um aumento nominal de 6,55% em relação a 2015, quando o montante foi de R$ R$ 6,2 bilhões. Os Municípios paranaenses com os 20 maiores índices concentraram 47,69% do total do ICMS que foi repassado em 2016. Em 2015, este percentual foi de 48,54%. Os outros 379 Municípios paranaenses dividiram a fatia de 52,29% do bolo da cota parte do ICMS, ou R$ 3,5 bilhões, ao longo de 2016. A capital do Paraná – Curitiba – ficou 12,73% representando uma receita prevista de ICMS de R$ 864,3 milhões seguida do Município de Araucária, com índice de 6,15% e receita de R$ 417,3 milhões, São José dos Pinhais: 5,94% e R$ 403,3 milhões. Na sequência, fechando as cinco maiores participações na arrecadação do tributo, vêm Londrina com 2,70% e R$ 183,5 milhões e Maringá com 2,40% e R$ 163,2 milhões.

Aspectos metodológicos

A Repartição do ICMS e o Índice de Participação dos Municípios do Paraná (IPM)

33Cada UF brasileira tem autonomia institucional para delimitar os parâmetros de repasse da cota parte do ICMS por meio do Índice de Participação do Município (IPM) preservando o parâmetro de 75% (mínimo) baseado no valor adicionado fiscal (VAF). O valor adicionado fiscal refere-se ao valor agregado aos bens e serviços que culmina no preço final e sobre o qual incide a alíquota do ICMS. A fonte geradora do ICMS é o preço final cobrado nas transações de compra e venda de bens e serviços. Quanto maior o valor adicionado incorporado ao produto ou serviço, maior será seu preço e, portanto, maior será o valor absoluto monetário do ICMS cobrado de acordo com as alíquotas internas de 17% ou 18% ou alíquotas interestaduais de 7% ou 12%.

34No caso do Paraná, é a Lei Estadual nº. 9491/1990 e a Lei Complementar 170/2014 que dispõem sobre os critérios e coeficientes que compõe o IPM-PR. O Paraná é dos poucos estados que além de utilizar o parâmetro mínimo do VAF, inseriu o maior número de critérios rurais - produção agropecuária, população rural e propriedades rurais – para a composição do IPM conforme expressão abaixo:

35Em que:

  • i = Municípios (i = 1,2,3, ...., 399)

  • IPM = Índice de Participação do Município no ICMS do Estado do Paraná. No Paraná os critérios do IPM são parametrizados por meio dos seguintes coeficientes:

  • Média do Valor adicionado fiscal (VAF) de 2014 e 2015 = 75%;

  • Média da Produção agropecuária (PA) de 2014 e 2015 na ordem de 8%, População rural (PO_RUR) na ordem de 6% e Propriedade rural (PRO_RUR) na ordem de 2% constituindo o critério rural totalizando 16%;

  • Área geográfica (ÁREA) = 2%;

  • Municípios com mananciais de abastecimento (CA_MA) na ordem de 2,5%, e Municípios com unidades de conservação ambiental (CA_UC) na ordem de 2,5% constituindo o critério ambiental totalizando 5%;

  • Fator Fixo (FF) = 2% distribuído igualmente entre os Municípios.

36Ressalta-se que a composição do IPM para o ano seguinte foi realizada pelo governo estadual até o mês julho do ano precedente e nos meses seguintes são realizados possíveis ajustes se necessário.

Modelo empírico

37A análise empírica foi realizada por meio de dados de cross section coletados para 399 Municípios do Estado do Paraná localizado na região Sul do Brasil, referem-se ao IPM de 2017.

38Os entes subnacionais foram classificados por meio de uma variável dummy binária sendo 1 para Município inserido no Território Rural e 0 para Município não inserido. A análise foi baseada no Ordinary Least Squares Robust (OLS) conforme Davidson e MacKinnon (1993) utilizando modelo robusto para correção da heteroscedasticidade conforme expressão abaixo.

39

40A opção robusta utilizou o erros padrão corrigido da presença de heterocedasticidade. Nestes termos, o modelo foi especificado considerando a distribuição normal do erro (

Modelo comparativo da receita

41O modelo comparativo da receita tem a finalidade de evidenciar se há diferença significativa na receita proveniente do repasse da cota parte do ICMS influenciado pelos parâmetros rurais, entre os Municípios pertencentes ao território rural e os Municípios não pertencentes, conforme especificação abaixo:

42by D_Munic, sort: Ln(Receita2017i) = β0i + β1Ln(PAi) + β2Ln(POP_RURi) + β3Ln(PROP_RURi) + εi

Modelo do valor adicionado sob o controle da dummy territorial

43O modelo do valor adicionado sob o controle da dummy territorial buscou evidenciar a diferenciação da receita proveniente do repasse da cota parte do ICMS sob a influência do valor adicionado na perspectiva da inserção do território rural, conforme especificação abaixo:.

44Ln(Receita2017i) = β0i + β1Ln(VAi) + D_Munic + εi

45Em que:

46i = 1,2,3,…, n (Municípios)

47D_Munic: Dummy da inserção territorial do município sendo: 1 = pertence ao Território Rural e 0 = não pertence ao Território Rural.

48Receita2017: Receita prevista para 2017 referente a repartição da cota parte do ICMS medido em R$ 1,00 transformada em Logaritmo Neperiano (Ln);

49PA: Produção agropecuária média de 2014-2015 medido em R$ 1,00 transformado em Logaritmo Neperiano (Ln);

50POP_RUR: População rural;

51PROP_RUR: Propriedades rurais.

52VA: Valor adicionado fiscal medido de 2014-2015 medido em R$ 1,00 transformado em Logaritmo Neperiano (Ln).

53A garantia de robustez e consistente dos modelos foi dado pelo Teste de Breusch-Pagan para heteroscedasticidade e pelo Fator de Inflacionamento da Variância (FIV) para a Multicolinearidade.

Resultados e discussão

Os territórios rurais no Brasil

54O Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT) é executado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) desde 2003 e conta com a parceria de diversas instituições da sociedade civil, além dos governos federal, estaduais e municipais. A SDT atua nos Municípios na forma de territórios apoiando a organização e no fortalecimento institucional dos atores sociais locais em prol da gestão participativa do meio rural. O PRONAT conta com colegiados e com fóruns em cada territorial constituídos por instituições da sociedade civil e do poder público, responsáveis pelo planejamento territorial, pela articulação institucional, elaboração de propostas e projetos técnicos, acompanhamento e controle social das ações do programa e de políticas públicas que concorrem para o desenvolvimento sustentável dos territórios (MDA, 2016). Os territórios Rurais no Brasil são 242 conforme exposto no Mapa 1.

Mapa 1: Territórios Rurais no Brasil

Mapa 1: Territórios Rurais no Brasil

Fonte: MDA (2016)

55Até 2013, 44,88%, ou seja, 2500 Municípios brasileiros estavam inseridos na condição Territórios Rurais. A Tabela 1 apresenta a distribuição dos Territórios Rurais e dos Municípios por Grande Região (GR) e Unidade Federativa (UF) que fazem parte do estudo deste artigo.

Tabela 1: Distribuição dos Territórios Rurais por Grande Região e UF - até 2013.

Território Rural

Municípios

GR

UF

Quantidade

Participação %

Quantidade

Participação %

CO

DF/GO/MG

1

0,61

11

0.44

CO

GO

6

3,66

83

3.32

CO

MS

4

2,44

41

1.64

CO

MT

6

3,66

86

3.44

Subtotal

17

10.37

221

8.84

NE

AL

6

3,66

72

2,88

NE

BA

12

7,32

205

8,2

NE

BA/PE

1

0,61

13

0,52

NE

CE

7

4,27

113

4,52

NE

MA

8

4,88

120

4,8

NE

PA

8

4,88

104

4,16

NE

PB

7

4,27

118

4,72

NE

PE

7

4,27

106

4,24

NE

PI

8

4,88

169

6,76

NE

RN

7

4,27

127

5,08

NE

SE

4

2,44

52

2,08

Subtotal

75

45,73

1199

47,96

NO

AC

3

1,83

16

0,64

NO

AM

6

3,66

35

1,4

NO

AP

4

2,44

12

0,48

NO

RO

4

2,44

34

1,36

NO

RR

2

1,22

8

0,32

NO

TO

5

3,05

73

2,92

Subtotal

24

14,63

178

7,12

SE

ES

6

3,66

68

2,72

SE

RJ

3

1,83

27

1,08

SE

SP

5

3,05

119

4,76

SE

MG

12

7,32

196

7,84

Subtotal

26

15,85

410

16,4

SU

PR

7

4,27

136

5,44

SU

RS

7

4,27

196

7,84

SU

SC

8

4,88

160

6,4

Subtotal

22

13,41

492

19,68

Total

164

100

2500

100

Fonte: Elaborado pelos autores conforme dados do SIT (2016).

56O maior número de Territórios Rurais, isto é, 45,73% encontravam-se até 2013, na região Nordeste o qual congregava 47,96% ou 1199 dos Municípios, com destaque para o Estado da Bahia com 12 Territórios e 1 compartilhado com Pernambuco.

57Em 2013 mais 74 Territórios Rurais foram incluídos no PRONAT-MDA num total de 238 Territórios localizados nas regiões Centro-Oeste, Nordeste e Norte. Assim, 1073 Municípios foram territorializados, somando 3573, ou 64,15% do Municípios brasileiros. A intensão do MDA era que até final de 2015, fossem criados 280 Territórios Rurais, mas essa meta não foi atingida. Cabe destacar que outros territórios são reconhecidos e apoiados por governos estaduais. Desta forma, até 2013 existiam 242 territórios rurais apoiados pelos governos federal e estadual.

58São critérios políticos, administrativos e institucionais de territorialização do PRONAT: i) ter o máximo de 80 habitantes por Km², não ultrapassando a 50 mil pessoas por município; ii) ter uma representação consolidada da sociedade civil e do poder público; iii) possuir um conselho estadual rural sustentável, capaz de analisar as questões levantadas pelos Municípios; iv) ter uma presença de 50% ou mais de estabelecimentos da agricultura familiar. Se o Município apresentar um percentual superior a 50% de estabelecimentos da agricultura familiar, ele pode ser incorporado ao Programa, mesmo que ultrapasse os 80 habitantes por km² (MDA, 2016).

59Cabe à SDT verificar e aferir os novos territórios, além de submeter ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF) à sua inclusão. A partir da inserção, os novos territórios passam por um processo de organização e planejamento para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Rural Sustentável. O plano também contempla um diagnóstico sobre os Municípios, além de estabelecer metas e diretrizes de desenvolvimento do territorial rural.

60Como mencionado anteriormente, o interesse deste artigo é nos 164 Territórios Rurais criados antes de 2013, por apresentarem um cenário mais consolidado de ações de planejamento, de promoção, de articulação de políticas públicas rurais favorecidas pelas políticas de crédito, de apoio à comercialização e assistência técnica e, teoricamente, fortalecidas, por meio do PRONAT.

61O foco deste estudo, ou seja, o Estado do Paraná possui 7 Territórios Rurais quais sejam: i) Cantuquiriguaçu; ii) Centro Sul (azul-claro); iii) Paraná Centro (vermelho); iv) Sudoeste Paranaense; v) Vale Do Ribeira; vi) Caminhos do Tibagi; vii) Norte Pioneiro, conforme observa-se no Mapa 2.

MAPA 2: Territórios Rurais do Estado do Paraná.

MAPA 2: Territórios Rurais do Estado do Paraná.

Fonte: MDA (2016).

62Os Territórios Rurais do Paraná estão concentrados no corredor central e diagonal no Estado, o qual abrange os Municípios com menores índices de desenvolvimento. Nessas regiões há uma incipiente dinâmica econômica com exceção de alguns entes de médio porte que se destacam economicamente, como o caso de Guarapuava, localizada no Paraná Centro.

A influência da condição de território rural na repartição do ICMS

63O planejamento do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) contempla as seguintes dimensões: i) econômica; ii) sociocultural; iii) político-institucional e iv) ambiental (MDA, 2016).

64Especificamente na dimensão econômica estão inseridos os resultados econômicos obtidos por meio da eficiência e da capacidade de gerar e usar recursos locais para criar oportunidades de trabalho e renda, fortalecendo as cadeias produtivas e integrando redes de pequenas empresas. Dessa forma, a economia territorial está relacionada à organização dos sistemas locais de produção, proporcionando transformar as vantagens comparativas locais em vantagens competitivas regionais (MDA, 2005) gerando além da produção agropecuária, o seu valor adicionado por meio do beneficiamento, processamento e transformação, e consequente geração de impostos.

65A Tabela 2 apresenta a estatística descritiva dos parâmetros rurais inseridos no cálculo do Índice de Participação dos Municípios (IPM) o qual baliza a repartição da parcela de 25% do ICMS para os Municípios paranaenses.

Tabela 2: Estatística descritiva dos parâmetros rurais do IPM-2017 do Estado do Paraná

PARÂMETROS RURAIS

INSERIDOS NO TERRITÓRIO

NÃO INSERIDOS

NO TERRITÓRIO

TOTAL GERAL

MUNICÍPIOS

136 Municípios

263 Municípios

399 Municípíos

PA 2014 (Agregado - R$ bilhões)

24,84

45,83

70,68

PA 2015 (Agregado - R$ bilhões)

26,84

50,97

77,81

PA TOTAL Médio (Agregado - R$ bilhões)

25,84

48,40

74,24

PA POR MÚNIC (Média - R$ milhões)

190,03

184,03

186,07

PA MÉDIO (8%) POR MUNIC - R$ milhões

7,61

7,36

7,44

POP_RURAL (habilitantes)

660069

871865

1531934

POP_RURAL POR MUNIC (habitantes)

4853

3315

8169

PROP-RURAL (Agregado – Propriedades)

225861

344513

570374

PROP-RURAL POR MUNIC - Propriedades

1661

1310

2971

IPM 2017 – MÉDIO (Indicador)

0,001575936325

0,002987348517

0,002506265664

RECEITA COTA ICMS 2017

(Agregado-R$ bilhões)

1,48

5,43

6,92

Fonte: Elaborado pelos autores conforme dados da SEFA-PR (2016)

66Para fins de composição do IPM do Estado do Paraná são considerados os parâmetros rurais da produção agropecuária (PA) na ordem de 8%, da população rural (POP_RURAL) na ordem de 6% e das propriedades rurais (PRP_RURAIS) na ordem de 2%, totalizando uma incidência rural de 16% sobre o IPM que baliza o recebimento da receita da cota do ICMS por parte dos Municípios.

67Quanto à produção agropecuária - média de 2014 e 2015 por ente subnacional - constatou-se que os Municípios territorializados geraram um valor 3,26% maior que os Municípios não integrantes territorialmente. Enquanto os primeiros produziram, ao parâmetro de 8%, o valor de R$ 7,60 milhões, a segunda categoria de Municípios produziu R$ 7,36 milhões.

68Apesar do IPM e do valor absoluto da receita prevista para 2017 serem maiores para os Municípios não inseridos no Território Rural, o valor médio por Município foi 2,69% maior para os entes subnacionais territorializados.

69A influência dos parâmetros rurais na receita proveniente da cota parte do ICMS entre os Municípios inseridos no Território e não inseridos foi estimada por meio da regressão robusta conforme Tabela 3.

Tabela 3: Relação comparativa entre os parâmetros rurais e a receita da cota parte do ICMS do Estado do Paraná.

Variáveis

Ln (Receita 2017)

Municípios inseridos no Território Rural

Municípios não inseridos no Território Rural

Coeficiente

P-valor

Coeficiente

P-valor

Ln(Produção Agropecuária)

0,4711

0,018

0,0692

0,700

Ln(População Rural)

0,4815

0,000

0,2607

0,151

Ln(Propriedade Rural)

-0,0797

0,689

0,4389

0,083

Constante

5,8539

0,036

12,3258

0,000

R2

0,5594

0,3918

N

136

263

Fonte: Elaborado pelos autores utilizando o software Stata.

70Como era o esperado, os parâmetros rurais foram mais determinantes para explicar a variação da receita proveniente da cota parte do ICMS para os Municípios pertencentes ao Território Rural do que para os Municípios não territorializados. Enquanto no primeiro caso, o Coeficiente de Determinação (R2) foi de 55,94% no segundo caso, o R2 foi de 39,18%.

71Mesmo que de forma inelástica, a variável produção agropecuária e população rural apresentaram efeito estatístico ao nível de 5% de significância para o caso dos Municípios territorializados. Neste caso, para cada aumento (ou diminuição) da ordem de 1% na produção agropecuária, a receita proveniente da cota parte do ICMS aumento (ou diminuiu) na ordem de 0,4711% mantidas as demais variáveis constantes. A variação na receita por influência da população rural foi na ordem de 0,4815%. No caso da categoria de entes subnacionais paranaenses não territorializados, não foi constatado efeito significativo para nenhuma variável.

72Contudo, para os entes subnacionais paranaenses territorializados as propriedade rurais não apresentaram efeito ao nível de 5% de significância, mantidas das demais variáveis constantes. Este fato é reflexo da diminuição do número de pequenos estabelecimentos rurais somada à característica empresarial da agropecuária paranaense e da pequena taxa de incidência sobre o IPM, na ordem de 2%.

73Para analisar o efeito do valor adicionado sobre a receita proveniente do ICMS de forma comparativa, foi estimado o modelo com controle da dummy territorial a qual os Municípios configurados como Território Rural receberam 1 e os não territorializados receberam 0, conforme Tabela 4.

Tabela 4: Relação entre valor adicionado e a receita sob o controle da dummy territorial.

Variáveis

Ln(Receita 2017)

Coeficiente

P-valor

Ln(Valor Adicionado)

0,7703

0,000

Dummy Territorial

0,1613

0,000

Constante

1,3827

0,000

R2

0,9085

N

399

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do Software Stata.

74Neste caso, também como era de se esperar a dummy territorial apresentou efeito positivo significativo ao nível 5%. Isso quer dizer que houve uma diferença significativa na receita da cota parte do ICMS recebida pelos Municípios territorializados em comparação com os Municípios não territorializados.

75O coeficiente da dummy (

76A explicação estatística diz respeito a maior incidência média dos parâmetros rurais dentro da parametrização do IPM por meio da produção agropecuária, população rural e propriedades rurais. Enquanto a produção agropecuária média por Município territorializados é de R$ 7,6 milhões, para os não territorializados esse valor é de R$ 7,3 milhões. No caso da população rural média municipal, dentro do limite de 6%, a incidência é de 291 habitantes na primeira categoria contra 198 da segunda categoria. E no caso das propriedades rurais a incidência é de 33 estabelecimentos para os territorializados contra 26 para os não territorializados.

77Por mais que os Municípios não territorializados produzam, em média e dentro do limite de 75%, maior valor adicionado, ou seja, R$ 577,6 milhões contra R$ 222,3 milhões, a inserção complementar de parâmetros rurais do IPM do Paraná, beneficiam o repasse da cota parte do ICMS para os Municípios constituídos como Territórios Rurais em comparação com os demais.

Considerações finais

78Ao tecer as considerações finais deste estudo cujo escopo abrangeu a análise do retorno da receita da cota parte do ICMS na perspectiva da inserção, ou não, dos Municípios do Estado do Paraná na condição de territorialidade rural, conclui-se que há um ganho para os entes subnacionais territorializados do Estado Paraná quanto ao retorno do ICMS em função da inserção dos parâmetros rurais na composição do Índice de Participação do Município (IPM) o qual pauta a repartição da parcela de 25% do ICMS.

79Parâmetros como população rural, propriedades rurais e produção agropecuária que configuram, de forma naturalmente, a inserção dos Municípios no Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais tem maior peso em virtude da sua condição sine qua non, impactando, por consequência no retorno da cota parte da repartição do ICMS. Municípios que estão fora dessa configuração territorial, apesar apresentam de forma ajuntada, maiores valores absolutos dos parâmetros rurais, tem uma grande dispersão, depreciando o seu impacto e por consequência o retorno da cota da receita do ICMS.

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Titre Mapa 1: Territórios Rurais no Brasil
Crédits Fonte: MDA (2016)
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Titre MAPA 2: Territórios Rurais do Estado do Paraná.
Crédits Fonte: MDA (2016).
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Pour citer cet article

Référence électronique

Luci Nychai et Felipe Polzin Druciak, « Territorialidade rural e repartição do ICMS: o caso do Estado do Paraná », Confins [En ligne], 33 | 2017, mis en ligne le 23 décembre 2017, consulté le 15 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/confins/12647 ; DOI : 10.4000/confins.12647

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Auteurs

Luci Nychai

Professora da Universidade Estadual do Centro-Oestre, Unicentro, nychai@ibest.com.br

Felipe Polzin Druciak

Universidade Estadual do Centro-Oeste, Unicentro, felipe_polzin@hotmail.com

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