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Dossiê Cartografias ambientais do Rio Grande do Norte

A dimensão geográfica de políticas públicas: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e a Política Nacional de Economia Solidária (ECOSOL) no Rio Grande do Norte

La dimension géographique des politiques publiques : le Programme d'Acquisition d'Aliments (PAA) et la Politique nationale d'Économie Solidaire (ECOSOL) dans le Rio Grande do Norte
The geographical dimension of public policies: the Program of Food Acquisition (PAA) and the National Politics of Solidary Economy (ECOSOL) in Rio Grande do Norte State
Leandro de Castro Lima, Lorene K. Barbosa Brasil et Celso Donizete Locatel

Résumés

De façon générale dans les sciences humaines et plus spécifiquement dans la science géographique, l'analyse de politique publique a été faite d'une façon superficielle, en laissant de côté des aspects normatifs, économiques, politiques, sociales, structurels, opérationnels et même idéologiques. Tous ces facteurs affectent les politiques, depuis sa conception jusqu’à l'exécution, d’où l'importance de les considérer. À cette fin, cet article a pour objectif de proposer des éléments pour l'analyse de politiques publiques comme instrument intrinsèque du territoire et comme faisant partie de la dynamique des lieux, considérant les politiques publiques tournées vers les campagnes, à partir du Programme d'Acquisition de Produits alimentaires (PAA) et la Politique nationale d'Économie Solidaire, et leur déploiement dans le Rio Grande do Norte. Dans ce sens, nous croyons en l’ importance de la géographie dans le contexte de ces analyses, parce que la politique publique, au-delà de l'approche théorique et normative, a des effets de diver ordres et se réalise de différentes façons sur le terrain.

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Texte intégral

“O que não está em nenhum lugar não existe” (Aristóteles)

1Na ciência geográfica, e de uma maneira geral nas ciências humanas, a análise de política pública tem sido feita de forma pouco aprofundada, privilegiando muitas vezes os resultados quantitativos, sem levar em consideração as ordens normativas, econômica, política, social, estrutural, operacional e até ideológica que perpassam políticas, desde a sua concepção até a execução. Ainda, do ponto de vista geográfico, deve-se considerar as interações inter-escalares dos instrumentos de políticas públicas, assim como as especificidades dos lugares. Para termos uma análise que melhor revele a realidade, se faz necessário pensar esses elementos que permeiam a forma política, identificarmos os diferentes agentes sociais envolvidos nos processos e os nexos entre diferentes ações dos agentes públicos e privados.

2Para a Geografia, a especificidades dos lugares é um dos elementos de maior relevância, pois é neles que a política pública se realiza, onde se situa a ordem de mediação das tensões, das conquistas e dos conflitos que se dá por ações externas e, por vezes, internas ao lugar. Nesses aspectos, ao voltarmos o nosso olhar para as políticas rurais, percebemos que estas não são apenas uma forma de enfrentar os problemas sociais, mas de ordenação e dinamização dos lugares, em especial no que concerne aos aspectos econômicos.

3No intuito de fundamentar a discussão, levando em consideração o pioneirismo da proposta e seu caráter preliminar, este artigo tem por objetivo propor elementos para a análise de políticas públicas como instrumento constitutivo do território e da dinâmica dos lugares, considerando para isso as políticas públicas voltadas para o campo, a partir do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e da Política Nacional de Economia Solidária, e a operacionalização das mesmas no Rio Grande do Norte.

4Para consecução do objetivo, metodologicamente, realizou-se leituras de autores da Geografia, da Ciência Política e da Sociologia, com o intuito de definir elementos normativos, institucionais e técnicos para uma análise da política pública, além do levantamento de dados secundários nos sites do PAAData, do Sistema de Informação em Economia Solidária (SIES), ambos vinculados ao extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e, o também extinto, Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), com a finalidade de caracterizar a materialidade das políticas aqui analisadas. Ainda realizamos atividades de campo com aplicação de questionários e entrevistas com os agentes envolvidos na execução do PAA e da Política de ECOSOL, com o intuito de evidenciar os rebatimentos dessas políticas nos lugares.

5Este artigo está dividido em três partes, além desta introdução e das considerações finais, sendo que na primeira parte, apresentamos breves proposições teóricas para análise de política pública, com ênfase em uma discussão geográfica, na segunda e terceira partes, apresentamos elementos empíricos para a análise de políticas públicas voltadas para o campo, contextualizando os elementos teóricos a partir da estrutura normativa, operacional e técnica do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e da Política Nacional de Economia Solidária, respectivamente, no Rio Grande do Norte.

As Políticas Públicas Rurais no Rio Grande do Norte: proposições para análise

6De maneira geral, a formulação das políticas públicas para o meio rural tem seguido como lógica e princípios: o foco na manutenção do modelo econômico hegemônico, a separação das políticas para empresários e agricultores camponeses, a atuação da bancada ruralista no Congresso Nacional (Locatel, Lima, 2016), os interesses do setor empresarial sobrepondo-se aos interesses sociais (com o acirramento dos conflitos).

7Já a partir da década de 1960, as políticas do Estado para a modernização da agricultura brasileira, que se converteram em sinônimo de políticas de desenvolvimento rural, eram baseadas nessa lógica. Quando os agentes hegemônicos se referem às políticas de desenvolvimento rural no Brasil, privilegiam a transformação da base técnica da produção, sem se preocupar com os sujeitos inseridos nos diferentes contextos e lugares.

  • 1 Os dados encontram-se disponíveis no site do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada - ESA (...)

8Outro aspecto importante é compreender que a formulação das políticas para o setor agropecuário não se dá à margem do projeto geral econômico para o país. Torna-se necessário, nesse contexo, ressaltar os papéis da agricultura neste processo. No caso brasileiro a agricultura e os setores produtivos ligados a ela, que compõem o chamado agronegócio, representava 21,46% do Produto Interno Bruto (PIB), em 2015, ou seja, R$ 1.267.241 milhões, de acordo com dados (Cepea/Esalq, 2015)1.

9A preocupação com a dimensão inter-escalar demonstra que as relações locais não podem ser compreendidas sem associação a realidade nacional e internacional, principalmente no período atual da globalização (Santos, 1996). Obviamente não existe apenas o uso hegemônico do território (Santos, 1994), frente as diversas ações e verticalidades sobre as relações locais, mas reconhecemos as diferentes intensidades do território, coexistindo ações não-hegemônicas, cujos agentes sociais estabelecem o movimento horizontal, a partir das necessidades e possibilidades locais.

10Esses pressupostos teóricos e metodológicos têm sido utilizados para o balizamento de algumas pesquisas de mestrado e doutorado, voltado à análise de políticas públicas rurais, que foram desenvolvidas, vinculadas ao Laboratório de Estudos Rurais e Planejamento (LABAGRARIUS) e ao Grupo de Pesquisa TERRITORIUM, e outras que ainda estão em curso. Como exemplo, pode-se citar a análise feita da Política Nacional do Biodiesel (Santos, 2013), do Programa Territórios da Cidadania (Rodrigues, 2016), da Política Nacional de Reforma Agrária (França Segundo, 2017), bem como a do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) (Brasil, 2014) e da Política Nacional de Economia Solidária (Lima, 2015), estes dois últimos aqui evidenciados como uma proposta de análise teórico-metodológica.

11Dessa forma, nas próximas seções, invertemos nossa dimensão escalar considerando os devidos nexos, e partimos para a análise das políticas PAA e ECOSOL no Rio Grande do Norte, a fim de compreendermos o processo de concepção, desde os movimentos sociais até a regulação e normatização realizadas pelo Estado, bem como o processo de estruturação do território e dinâmica dos lugares.

O Programa de Aquisição de Alimentos no Rio Grande do Norte

12O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), enquanto norma, foi criado pelo Art. 19 da Lei no 10.696, de 02 de julho de 2003, como sendo uma das ações do Programa Fome Zero. Pelo seu papel estratégico no combate à pobreza, o PAA é uma das ações que compôs o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), em seu eixo Inclusão Produtiva Rural. Neste sentido seu principal objetivo é promover a inclusão social no campo a partir do fortalecimento da agricultura familiar e garantir o acesso a alimentos de qualidade às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional.

13A elaboração do Programa Fome Zero (PFZ) foi organizado por José Graziano da Silva, e contou com a participação de movimentos sociais, ONGs, institutos de pesquisa, sindicatos e especialistas em questões de segurança alimentar. O documento de 2001 do PFZ previa que as políticas estruturais deveriam estar bem integradas às políticas emergenciais ou compensatórias, segundo (Muller, 2007), é aí que o PAA se insere, onde o mesmo recurso (valor monetário) serviria tanto ao produtor quanto ao consumidor. “Havia um diagnóstico claro de que a agricultura familiar possuía uma capacidade ociosa de produção de alimentos, que poderia ser demandada através dos programas governamentais” (Muller, 2007, p. 86). Assim, o PAA passa a fazer parte da realidade do campo brasileiro, tendo como objetivos colaborar com a erradicação da fome e da pobreza no Brasil e, ao mesmo tempo, fortalecer a agricultura familiar.

14Neste sentido, o PAA é voltado ao atendimento de dois públicos, os agricultores familiares, incluindo aquicultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas, indígenas, membros de comunidades remanescentes de quilombos e agricultores assentados, tendo todos que possuir a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), e as pessoas e famílias em vulnerabilidade social.

  • 2 Rebaixado a condição de Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, p (...)

15O Grupo Gestor do PAA foi instituído em 2003, sendo constituído por representantes de seis ministérios: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)2, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda, e Ministério da Educação. O orçamento do Programa é composto por recursos do Ministério do Desenvolvimento Social, sendo um representante deste ministério o presidente do Grupo Gestor.

16Os executores do PAA são os estados e municípios em parceria com o MDS, a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) e as universidades, escolas e hospitais. Os agricultores podem participam através de cooperativas e associações, ou de forma individual, conforme a Figura 01.

FIGURA 01 - Organograma da Execução do PAA

FIGURA 01 - Organograma da Execução do PAA

Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.

17O programa está dividido em seis modalidades: a) Compra com Doação Simultânea, b) Compra Direta, c) Apoio à Formação de Estoques, d) Aquisição de Sementes - executadas pela CONAB, estados e municípios, e) Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite – executada pelos estados e municípios, f) Compra Institucional - executada pelo próprio proponente.

  • 3 Este portal foi retirado do ar após a ruptura democrática, o que levou a uma mudança de governo, pe (...)

18O estado do Rio Grande do Norte ainda apresenta uma tímida participação dos agricultores familiares no PAA. A partir de dados secundários de 2011, disponíveis no portal do PAAData3, realizamos a espacialização deste Programa no Rio Grande do Norte configurando um panorama geral de acesso dos agricultores a esta política. A partir da aplicação de 97 formulários em 18 municípios do estado (Mapa 01), conseguimos traçar um perfil socioeconômico dos agricultores fornecedores.

MAPA 01 - Rio Grande do Norte: localização dos municípios visitados durante as atividades de campo

MAPA 01 - Rio Grande do Norte: localização dos municípios visitados durante as atividades de campo

Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.

  • 4 Dados do (Censo Agropecuário/IBGE, 2006).
  • 5 Dados do Portal (PAADATA, 2012).
  • 6 Sendo considerado por Higgins (2005) um dos principais fatores para o bom desempenho das políticas (...)

19O Cartograma 01, foi elaborado a partir da proporção entre o número de estabelecimentos agropecuários com agricultura familiar no ano de 20064 e o número de fornecedores para o PAA no ano de 20115. Neste sentido, podemos observar que os municípios onde há um maior número de estabelecimentos com agricultura familiar ainda apresentam pouca participação no PAA. Os municípios que mais se destacam com esse tipo de relação são: Apodi, Mossoró, Touros, Ielmo Marinho, Monte Alegre, Cerro Corá, Lagoa Nova e São Miguel. Consideramos que o capital social6 existente em determinados territórios está ligado ao melhor desempenho das políticas públicas socioeconômicas, inclusive o PAA. Além disso, para cada município é destinada uma quantidade de recursos para execução do Programa, que varia bastante de um município para outro. Esses dois fatores são determinantes para o bom funcionamento e participação dos agricultores, estando ligado ao nível de organização social e poder político em cada localidade.

  • 7 Programa criado em 2008, tendo como objetivo a articulação entre as diversas políticas e instituiçõ (...)

20Realizando um comparativo entre os Territórios da Cidadania7 do estado, percebemos que ainda existe uma baixa participação dos agricultores familiares em todos os territórios. No entanto, alguns territórios se destacam nesta participação, caso do território Sertão do Apodi, com 15,4% dos agricultores participando do programa, o território Seridó, com 14,1%, e o território Açú-Mossoró, com 13,9%.

CARTOGRAMA 01 -Rio Grande do Norte: número de estabelecimentos agropecuários da agricultura familiar - 2006 e participação dos agricultores no PAA – 2011

CARTOGRAMA 01 -Rio Grande do Norte: número de estabelecimentos agropecuários da agricultura familiar - 2006 e participação dos agricultores no PAA – 2011

Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.

21Essa realidade revela que apesar de haver uma disseminação do PAA em praticamente todos os municípios do Rio Grande do Norte, ainda existe pouca participação dos agricultores familiares neste programa.

  • 8 Para o MDS, é considerada população em extrema pobreza, famílias com renda mensal por pessoa de até (...)

22A partir dos dados de extrema pobreza8 fornecidos pela (Secretaria de Desenvolvimento Territorial/Sistema de Informações Territoriais – SIT, 2010), percebemos que existe alguma relação deste índice com a execução do PAA nos Territórios da Cidadania, por exemplo, o Território Potengi possui o maior índice de população rural (31,2%) vivendo em extrema pobreza e a menor participação no programa, no qual apenas 4,9% dos agricultores estão inseridos. Já o Território Sertão do Apodi apresenta o menor número de pessoas vivendo em extrema pobreza na zona rural (24,3%) e, como se constatou, é o território que mais se destaca em número de participantes no programa (15,4%).

23Diante dessa realidade, verificamos que o PAA contribui com o aumento da renda dos agricultores familiares, fazendo com que haja também uma diminuição do número de pessoas vivendo em extrema pobreza em todos os territórios da cidadania do estado do Rio Grande do Norte. Todavia, sabemos que o programa não é o fator determinante para que ocorram mudanças significativas nos municípios do estado. Existem outros fatores como, por exemplo, o capital social do lugar, que, juntos, criam contextos diferentes e que são determinantes para o pleno desenvolvimento de áreas rurais, além da atuação do estado através das políticas públicas, das mais diversas ordens, em cada lugar.

24Com relação a produção, a quantidade de alimentos produzidos pela agricultura familiar e comercializados pelo PAA é ainda muito pequena em todos os Territórios da Cidadania, comparada ao volume total produção (Cartograma 02). O território que mais comercializou pelo programa foi o Alto Oeste com 5,7% da produção total da agricultura familiar, o Território Sertão do Apodi comercializou 3,8% da produção, mesmo possuindo o maior número de agricultores no programa.

CARTOGRAMA 02 - Rio Grande do Norte: quantidade produzida na agricultura familiar (t) - 2006 e proporção da produção comercializada via PAA (%) – 2011

CARTOGRAMA 02 - Rio Grande do Norte: quantidade produzida na agricultura familiar (t) - 2006 e proporção da produção comercializada via PAA (%) – 2011

Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013

25Consideramos que este fato ocorra devido à presença de outros programas de comercialização, como, por exemplo, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), feiras livres, empreendimentos de Economia Solidária presentes nos municípios desse território, além dos próprios fatores limitantes da política, que estabelece os valores limites anuais que variam de 8.000,00 a 4.500,00 por agricultor.

26O Território Mato Grande comercializou apenas 0,1% da quantidade da produção da agricultura familiar, apresentando o pior desempenho entre os Territórios da Cidadania do estado, possuindo o maior número de pessoas vivendo em extrema pobreza na zona rural (27,2%). Esse território é marcado pela presença do monocultivo da cana-de-açúcar e concentração fundiária, historicamente presente na realidade dos municípios.

27Observamos que entre os entrevistados, com exceção dos pescadores, a maior parte exerce a agricultura e a pecuária ao mesmo tempo, havendo, nesse sentido, uma complementaridade entre as duas atividades, o que reduz a vulnerabilidade socioeconômica, uma vez que a pecuária leiteira possibilita uma renda constante, ao contrário da agricultura, que é mais sazonal. Não obstante, notamos que a agricultura familiar produz uma diversidade de produtos de origens vegetal e animal, e nesse contexto, o PAA contribui para essa diversidade, na medida em que comercializa uma gama de produtos, sendo eles in natura (frutas, legumes, carnes e leite) ou industrializados (doces, compotas, bolos, pães, rapadura etc.).

28Ao analisar o perfil socioeconômico dos entrevistados, concluímos que a maior parte dos membros das famílias são homens (54%), e a média da idade dos responsáveis pelo estabelecimento rural é de 45 anos, o que permite inferir que a idade e o grau de escolaridade ajudam na inserção dos agricultores no programa. Nesse sentido, mesmo que a maior parte dos membros das famílias (55%) não possua o ensino fundamental completo, a média de escolaridade dos responsáveis pela família é de 5 anos de estudo, superior à média das áreas rurais do Brasil, que era, em 2012, de 4,3 anos de estudo, e o índice de analfabetismo, que entre os membros das famílias entrevistadas foi de 16%, sendo inferior ao índice médio de analfabetismo da população rural do Brasil, que era de 21,1% no ano de 2012. No entanto, mesmo sendo ligeiramente melhores os indicadores de educação entre os agricultores inseridos no PAA, a realidade ainda é marcada pela precariedade da política de educação voltada para a população dos pequenos municípios e, principalmente, do campo norte-rio-grandense.

29A maior parte (58%) dos agricultores entrevistados possuía renda familiar mensal de 2 a 3 salários-mínimos, renda superior à média do estado, que era de R$ 863,02 por mês, nos domicílios rurais, em 2010. Nesse contexto, o PAA representa um diferencial na renda familiar dos participantes, representando em média R$ 400,00 na renda mensal das famílias que forneceram para o programa.

30Apesar da existência do PAA, constituindo um mercado institucional em constante expansão, percebemos que existe uma demanda ainda grande por parte dos agricultores familiares em comercializar seus produtos. Entretanto, para os gestores do PAA, os agricultores não devem ficar limitados a comercializar seus produtos no mercado institucional (PAA e PNAE), pois não se deve criar um vínculo de dependência entre os agricultores e os programas. Nesse sentido, se faz importante e necessária uma real inserção dos agricultores noutros mercados.

31Considerando o tempo de existência dessa política, e os objetivos a que ela se propõe, ensejamos que o PAA assume um papel importante nos espaços rurais, não só do Rio Grande do Norte, como também do Brasil. No entanto, acreditamos que o programa possua muitas dificuldades desde a sua implementação, impedindo uma ampliação no número de recursos e de participantes, além de apresentar uma descontinuidade na participação dos agricultores familiares do RN.

A Política Nacional de Economia Solidária no Rio Grande do Norte: organização social, institucionalização, os agentes sociais e sua materialidade

32Seguindo a linha teórica de análise geográfica das Políticas Públicas, apresentamos um outro estudo no contexto do processo de institucionalização da Política Nacional de Economia Solidária. Buscamos assim, evidenciar a arena política, os agentes, as disputas de poder, a formulação da Política Pública e a dinâmica geográfica da Economia Solidária, no âmbito das mudanças ocorridas nas estruturas políticas e econômicas da sociedade brasileira, que acarretaram profundas desigualdades sociais, sobretudo no âmbito dos direitos e da cidadania dos trabalhadores.

33Foram várias iniciativas dos trabalhadores pela atuação política nos movimentos sociais, no intuito de construir novas práticas econômicas de caráter coletivo, pautada na autogestão, e de decisões e deliberações coletivas sobre o processo de produção. Esses movimentos sociais compartilhavam ações de gestão democrática dos meios de produção, geridos pela criação de associações ou cooperativas, estimulando a práticas solidárias desde a produção, passando pela comercialização e chegando até a divisão das eventuais sobras ou perdas, entre os trabalhadores associados.

34Todas essas práticas de base social, que se contrapunham as alternativas de assalariamento e de trabalho precário e que buscava ações de emancipação a partir da autogestão coletiva, tratava-se da Economia Solidária que, diferente do cooperativismo tradicional, se gesta, no Brasil, na década de 1980, justamente como resposta dos trabalhadores ao processo de acumulação capitalista. Nesse período, a Economia Solidária surgiu atrelada ao movimento de luta pela terra e reforma agrária, realizado pelo MST, e pelas ações desenvolvidas pelos grupos ligados à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e a Comissão Pastoral da Terra (CPT), apresentando, principalmente, importantes experiências de cooperação e associativismo (Gaiger, 2009).

35Diante dessas organizações, o movimento horizontal da Economia Solidária rapidamente ganhou volume e força durante a década de 1980 e, mais especificamente, na década de 1990, renovando ações associativas e cooperativas entre os trabalhadores, em especial, do meio rural. Nesse sentido, um número expressivo de agricultores organizou-se nos chamados empreendimentos solidários, diferenciando-se das associações e cooperativas tradicionais, pelo caráter popular e de base do qual se difundia a Economia Solidária. Dada a expressividade de suas ações e os bons resultados, a prática solidária reestruturou organizacionalmente e, até mesmo, reagrupou diferentes movimentos sociais.

36A Economia Solidária constituiu-se como movimento social específico, conformando o seu próprio campo de atuação ao aglutinar e dar visibilidade às entidades coletivas, reconhecidas como empreendimentos solidários, organizando os seus fóruns de discussão, as redes de cooperação e o fortalecimento dos esforços na consolidação dos seus princípio e identidade cultural, enquanto movimento social especifico (Milani, 2005).

37Tão logo a Economia Solidária foi reconhecida como movimento social de base, e obtendo boas experiências na resolução dos problemas e conflitos atrelados a organização de associações, de cooperativas, entre outras entidades de caráter não-governamental, pelas forças reivindicatórias dos direitos e ampliação da cidadania, mais rápida a mesma passar a ter notoriedade no campo da política institucional.

38Muitos municípios, principalmente nas regiões Sudeste e Nordeste, apresentavam empreendimentos solidários e sistematizaram políticas locais de apoio à Economia Solidária, criando programas de fomento a essas ações, nas suas secretarias de desenvolvimento, apesar de não apresentarem regularidade nas ações dos programas, pois com a mudança de governo as ações implementadas poderiam perder sua continuidade.

39Nesse sentido, foi na realização do III Congresso de Economia Solidária, durante o governo popular do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2011) que ocorreu o reconhecimento institucional dos empreendimentos solidários no Brasil. Foi aprovado na Câmara Federal, no ano de 2003, o Projeto de Lei criando a Secretária Nacional de Economia Solidária (SENAES), vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), responsável pela gestão e organização desses empreendimentos.

40A Economia Solidária foi estratégia de caráter estritamente popular. No entanto, diante da força política liberal, a Economia Solidária ganhou caráter híbrido, seja enquanto prática horizontal de cunho popular e democrático, entendida para além da atuação do Estado e dos governos, representado por órgãos não-governamentais, Igrejas, movimento sindical e universidades, ou como ferramenta de política pública proposta pelo Governo e apropriada pelo Sistemas S, de cunho vertical que agora passa a controlar todo o movimento.

41Sendo assim, o Movimento Social da Economia Solidária, reconhecido pelo Estado brasileiro, como processo de transformação em curso, tem o seu caráter misto, paulatinamente, reduzido, pois o movimento assumiu posição de caráter mais vertical, com ações que não pertencem ao lugar, mas orientada pela ação do Estado por meio das políticas públicas, com diferentes embates e contradições, pois a Economia Solidária incorporou diretrizes e proposições que integram a execução de ações políticas, muitas vezes distantes das necessidades dos beneficiário (membros de empreendimentos solidários), uma vez que as ações políticas têm desdobramentos diferenciados em cada umadas frações territoriais.

42Para além da crítica do distanciamento teórico das bases solidárias da política, com o reconhecimento da Economia Solidária por parte do Estado, observamos o crescimento das práticas solidárias no Brasil. De acordo com (Singer, 2002), quase 40% dos empreendimentos solidários foram criados após o ano de 2003, com a SENAES e a implementação do programa “Economia Solidária em Desenvolvimento”, visando o desenvolvimento de projetos solidários, ampliação da geração de renda, inclusão e promoção do trabalho. Todo esse crescimento mostrou a força do Estado como indutor na criação de empreendimentos solidários, pois as ações da SENAES, no reconhecimento dos empreendimentos solidários, se mostravam sedutoras para os trabalhadores, dada a constituição da rede de produção, comercialização, consumo e trocas solidárias, além do acesso ao crédito, a assistência técnica, as ações formativas e as tecnologias sociais, fomentada pelas universidades (França Filho, Laville, 2006).

43Para a consecução dessas competências, a SENAES conta com o apoio político e material das iniciativas do Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES) e do Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES), reunindo gestores dos vários município e regiões, com a finalidade de propor ações, projetos e discutir as dificuldades na operacionalização da Política Nacional de Economia Solidária (PNES), dado o caráter de suas ações de forma transversal e intersetorial, uma vez que está só se efetiva por meio de uma cooperação institucional das agências de fomento, das redes de gestores municipais e estaduais, das universidades, bem como dos diferentes Ministérios. Entre os Ministérios, destaca-se a importância do Ministério do Trabalho e Emprego, que incorporou a SENAES pelos estreitos laços políticos e ideológico com o Movimento da Economia Solidária, dada a sua missão de proteger os direitos dos trabalhadores, agora incluindo suas ações associativas e cooperativas.

44Todos esses avanços no âmbito político-institucional, significou, para (Singer, 2002), o reconhecimento do processo social, por parte do Estado brasileiro, em curso desde 1980, efetivando e ganhando novas características dada a atuação da SENAES. Assim, com a institucionalização da Economia Solidária, a expressividade dos empreendimentos solidários foi reconhecida em todo o país. De acordo com a (Senaes, 2007), só no Rio Grande do Norte, entre 2005 e 2007, existiam 817 empreendimentos de economia solidária, representados por grupos informais (612), associações (111) e cooperativas (78). Desse total, 564 empreendimentos solidários eram ligados a atividades rurais, constituindo número bem superior aos das cooperativas agrícolas.

45Todavia, as constatações das mudanças nas organizações associativas no RN não foram apenas no quantitativo, mas no qualitativo, pois os empreendimentos solidários, sob o princípio da autogestão, devolveram aos agricultores familiares o processo de tomada de decisão das diferentes dimensões, como produção, comercialização, créditos, sobras, bem como todo planejamento, incorporando novas funcionalidades, sobretudo na articulação política estadual.

46Nesse sentido, em fevereiro de 2006, foi sancionada a Lei 8.798, de autoria do Deputado Estadual Fernando Mineiro (PT), instituindo a Política Estadual de Fomento a Economia Solidária, como a diretriz fundamental: “a promoção da Economia Popular e Solidária e o desenvolvimento de grupos organizados autogestionários de atividades econômicas, visando sua integração no mercado e a autossustentabilidade de suas atividades” (Rio Grande do Norte, Lei nº 8.798, 2006, art. 01).

47Pela lei, define-se a formulação, gestão e execução da Política Estadual de Fomento à Economia Popular Solidária pela Secretária Estadual do Trabalho, Habitação e Assistência Social (SETHAS). Porém, dada a diversidade dos empreendimentos de Economia Solidária potiguar, configurada enquanto associações, cooperativas ou grupos de produção, de caráter autogestionário, além da SETHAS, esses empreendimentos articularam-se com outras secretárias estaduais, tais como a de Agricultura, de Preservação Ambiental e até mesmo de Educação, buscando parcerias com outras entidades, tal como a inciativa privada, as organizações não-governamentais e outras organizações legalmente reconhecidas (Rio Grande do Norte, Lei n° 8.798, 2006).

48O organograma (Figura 02) ilustra a atuação da SETHAS e toda a sua articulação com os diferentes agentes sociais, de forma direta ou indireta, para a atender os empreendimentos solidários do RN. O organograma ilustra a posição e as atribuições de cada instituição junto a SETHAS, por meio do Programa Desenvolvimento Solidário. O Fórum Potiguar de Economia Solidária é responsável por articular as discussões dos associados, por meio da realização de oficinas, reuniões e encontros, para propor medidas auto-organizativas, bem como levar ações propositivas para a boa atuação da secretária, nas suas atribuições de executar a Política Nacional de Economia Solidária no RN. As setas duplas, representa a relação de feedback que o fórum obtém no diálogo com os empreendimentos solidários e a secretaria.

FIGURA 02– A estrutura organizacional e os agentes sociais da Economia Solidária Potiguar

FIGURA 02– A estrutura organizacional e os agentes sociais da Economia Solidária Potiguar

Fonte: LIMA, 2015.

49Entre as atribuições proposta no fórum ao secretário, destaca-se de maneira geral o fortalecimento político dos empreendimentos solidários e a ampliação do alcance territorial da política pública, a fim de fortalecer a organização dos empreendimentos solidários em redes e circuitos, articulando a produção, distribuição, comercialização, consumo e finanças solidárias, em toda sua diversidade. Dentro dessa realidade, podemos constatar que sob toda a estrutura organizacional, as materialidades implementadas no território não se fizeram sem uma intencionalidade.

50O que observarmos é a formação de pontos e manchas, dada a espacialização dos empreendimentos solidários, pelo território nacional. Em relação aos empreendimentos solidários no ano de 2013, obtinha-se um quantitativo de 19.708 empreendimentos distribuídos por todo o território nacional (Mapa 02). Porém, ao compararmos com os dados de 2007, verificamos que houve uma redução de 23%do total dos empreendimentos. No geral, todas as regiões apresentam decréscimos e, de acordo com o (SIES, 2013), 65% dessa diminuição relaciona-se com o fechamento desses empreendimentos solidários, sobretudo, de caráter rural, por não conseguirem prosperarem, nos 35% restantes somam-se a estes fatores diversos, por não conseguirem algum tipo de assistência (financeira, técnica, formativa, organizacional) ou até mesmo por não se caracterizarem mais como empreendimentos solidários.

MAPA 02 – Brasil: Número de Empreendimentos Solidários em 2013

MAPA 02 – Brasil: Número de Empreendimentos Solidários em 2013

Fonte: LIMA, 2015.

51Esses dados, relacionados a diminuição da materialidade dos empreendimentos, nos leva a várias constatações, não só da fragilidade da política pública, mas da perversa realidade nos lugares de suas inserções, sobretudo no Nordeste, onde esses empreendimentos se concentraram em alguns municípios. Nessa perspectiva, no Rio Grande do Norte, o Estado, por um lado, ampliou as bases materiais da Economia Solidária, financiando a difusão dos empreendimentos associativos, e, por outro lado, não deu as condições básicas para que suas experiências associativas tivessem potencial de transformação social, modificando as relações de trabalho, produção e consumo.

52Com base no Rio Grande do Norte, em 2013, foram 1.600 empreendimentos de Economia Solidária, distribuídos nos espaços rurais e urbanos potiguares. Percebemos a atuação da Economia Solidária no Rio Grande do Norte, principalmente, no meio rural. Dos 1.600 empreendimentos, 496 estão no meio urbano, em sua maioria nos municípios de Natal, Mossoró, Caicó e Pau dos Ferros, com atividades vinculadas à prestação de serviços, dentre as quais se destacam: coleta de lixo, crédito, têxtil e artesanato. Os 1.104 restantes, são empreendimentos rurais distribuídos por quase todo o território potiguar.

53A territorialização dos Empreendimentos Solidários Rurais segue a linha de inserção desigual, beneficiando, sobretudo, os grandes empresários rurais e ocasionando restrições cada vez mais nítidas aos pequenos agricultores e no tocante a satisfação das suas necessidades. Essa realidade é notória quando analisamos os municípios do Oeste do estado (Mossoró, Baraúnas, Governador Dix-Sept Rosado e Apodi), concentrando o maior número de empreendimentos solidários nas atividades da agricultura e da pecuária (SENAES, 2013).

54Esses empreendimentos solidários de agricultura familiar são responsáveis por grande parte da produção norte-rio-grandense, destacando as associações de produtores rurais na agricultura, apicultura, ovinocultura, piscicultura e caprinocultura, voltados para abastecer o mercado interno, principalmente nas feiras livres e nos mercados institucionais, por meio de políticas como o PAA e o PNAE. Por outro lado, algumas associações e cooperativas, caracterizadas como empreendimentos solidários, vinculam-se ao agronegócio a partir da produção de: melão, banana, castanha de caju e manga, com a finalidade de acumulação capitalistas, distorcendo os princípios da economia solidária, e do próprio cooperativismo.

55Contudo, dada a extrema desigualdade dessas áreas, os empreendimentos solidários ganham força e recebem adesão por parte dos agricultores familiares. Os dados coletados no ano de 2013 demonstram um significativo número desses empreendimentos solidários rurais em todo o território, apesar de uma concentração histórica na região Oeste, conforme evidenciado no Mapa 03. Todo esse quantitativo, faz do Rio Grande do Norte, juntamente com o Rio Grande do Sul, os dois estado mais expressivo em termos de inserção econômica desses empreendimentos.

MAPA 03 – Rio Grande do Norte: Número de Empreendimentos Solidários Rurais por Município - 2013

MAPA 03 – Rio Grande do Norte: Número de Empreendimentos Solidários Rurais por Município - 2013

Fonte: LIMA, 2015.

56Apesar do aumento do número de estabelecimentos solidários observado em todas as regiões do Rio Grande do Norte, situação oposta à observada no país como um todo, é sobretudo na região Oeste, a realidade rural ainda não constitui o ambiente favorável para a reprodução social dos camponeses associados, pois as desigualdades sociais evidenciam os isolamentos das unidades produtivas.

57Todavia, a falta da concretização da estrutura institucional e operacionalização da política, além das possibilidades de ganhos socioeconômicos, bem como a emancipação dos agricultores envolvidos nos empreendimentos solidários, que ocasionava problemas nas condições e execução da Política Nacional de Economia Solidária, levou a sua extinção, dado ao momento de ruptura democrática, com a mudança de poder do Estado, pelo qual o Brasil vivenciou em 2015, e as ações liberais por parte do Estado. Em outras palavras, embora se reconheça os rebatimentos dessa política pública no território e na dinamização dos lugares, foi a falta de um projeto político com potencial emancipatório, de um conjunto normativo e estrutural que a regulasse e garantisse a sua permanência, que levou o seu fim.

Considerações finais

58Ao revelarmos a materialidade das ações e a atuação dos agentes sociais envolvidos na execução das políticas públicas do PAA e da ECOSOL no Rio Grande do Norte, buscamos evidenciar, nesse trabalho, um caminho metodológico de análise, por meio de uma leitura geográfica das dimensões política, econômica, social e organizacional das políticas públicas, identificando as contradições, os limites, as possibilidades e os rebatimentos dessas iniciativas nos lugares, assim como no território, que influenciam na reprodução social dos trabalhadores rurais norte-rio-grandenses.

59Partimos desse modo, do entendimento das formas, para processualmente identificar os conteúdos e as dimensões basilares da Política Pública, no movimento da totalidade. Só assim, se consegue revelar as desigualdades socioterritoriais, pois a execução das políticas públicas faz parte de um processo mais amplo e complexo de redefinição econômica, política e social, que retrata a natureza contraditória, fragmentada e desigual do território, logo a diferenciação dos lugares.

60Nessa conjuntura, acreditamos que as respostas às problematizações deste trabalho, só podem ser encontradas levando em consideração as diferentes dimensões analisadas, o que possibilita averiguar as ações políticas e as dimensões inter-escalares, dado o caráter geográfico que as políticas incorporam. Diante disso, constatamos que a execução do PAA e da ECOSOL, no Rio Grande do Norte, não se deu de forma homogênea, como concebida nos seus objetivos e em suas metas, dada a heterogeneidade dos lugares, ou seja, as características intrínsecas a cada lugar são determinantes na implementação de tais políticas.

61Daí a importância da Geografia no contexto dessas análises, pois a política pública, apesar de um arcabouço teórico-normativo, é influenciada e tem rebatimentos das mais diversas ordens e se materializa de diferentes formas nos lugares, fazendo com que a geografia do lugar, por vezes negligenciada, seja de extrema relevância nesses estudos, para que a análise de Políticas Públicas ganhe consistência e se aproxime mais da realidade.

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Notes

1 Os dados encontram-se disponíveis no site do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada - ESALQ/USP. Disponível em: <http://www.cepea.esalq.usp.br/br/pib-do-agronegocio-brasileiro.aspx> Acesso em: 01 nov. de 2015.

2 Rebaixado a condição de Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, perdeu poder na gestão e atuação das ações do PAA. Antes como ministério contribuía com recurso na formação do orçamento do programa.

3 Este portal foi retirado do ar após a ruptura democrática, o que levou a uma mudança de governo, pelo qual o Brasil passou. Portanto, não temos mais acesso aos dados de execução deste programa.

4 Dados do (Censo Agropecuário/IBGE, 2006).

5 Dados do Portal (PAADATA, 2012).

6 Sendo considerado por Higgins (2005) um dos principais fatores para o bom desempenho das políticas públicas sociais. Segundo Fukuyama (2000), o capital social numa democracia moderna consiste em fazer contrapeso ao vício do excessivo individualismo.

7 Programa criado em 2008, tendo como objetivo a articulação entre as diversas políticas e instituições do Estado a partir dos territórios. O PAA é uma dessas políticas, que assim como a política dos Territórios considera as especificidades dos lugares e a forma diferenciada de territorialização dos processos.

8 Para o MDS, é considerada população em extrema pobreza, famílias com renda mensal por pessoa de até R$ 70,00. No entanto, de acordo com (Salama; Destremau, 1999), o conceito de pobreza é, na sua essência, multidimensional. A pobreza está intimamente relacionada à falta de alguma coisa. Dessa forma, a falta de infraestrutura e serviços básicos, às vezes, torna-se relativa, a depender da cultura de cada lugar. A falta de moradia, a precariedade na assistência à saúde e à educação, a falta de emprego, a ausência de capital, e até a impossibilidade de consumir, o que “virou” necessidade básica na sociedade capitalista atual, são elementos de importância equivalente, na maioria das sociedades, para a definição da pobreza (claro que em maior ou menor grau, a depender do país).

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Table des illustrations

Titre FIGURA 01 - Organograma da Execução do PAA
Crédits Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.
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Titre MAPA 01 - Rio Grande do Norte: localização dos municípios visitados durante as atividades de campo
Crédits Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.
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Titre CARTOGRAMA 01 -Rio Grande do Norte: número de estabelecimentos agropecuários da agricultura familiar - 2006 e participação dos agricultores no PAA – 2011
Crédits Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013.
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Titre CARTOGRAMA 02 - Rio Grande do Norte: quantidade produzida na agricultura familiar (t) - 2006 e proporção da produção comercializada via PAA (%) – 2011
Crédits Fonte: L. K. B. BRASIL, 2013
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Titre FIGURA 02– A estrutura organizacional e os agentes sociais da Economia Solidária Potiguar
Crédits Fonte: LIMA, 2015.
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Titre MAPA 02 – Brasil: Número de Empreendimentos Solidários em 2013
Crédits Fonte: LIMA, 2015.
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Titre MAPA 03 – Rio Grande do Norte: Número de Empreendimentos Solidários Rurais por Município - 2013
Crédits Fonte: LIMA, 2015.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Leandro de Castro Lima, Lorene K. Barbosa Brasil et Celso Donizete Locatel, « A dimensão geográfica de políticas públicas: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e a Política Nacional de Economia Solidária (ECOSOL) no Rio Grande do Norte », Confins [En ligne], 34 | 2018, mis en ligne le 07 avril 2018, consulté le 23 juillet 2018. URL : http://journals.openedition.org/confins/12928 ; DOI : 10.4000/confins.12928

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Auteurs

Leandro de Castro Lima

Doutorando em Geografia – UFRN, leandrolima190@yahoo.com.br

Lorene K. Barbosa Brasil

Doutoranda em Geografia – UFRN, lorenekassia8@yahoo.com.br

Celso Donizete Locatel

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, celso.locatel@gmail.com

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