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Áreas urbanas inundáveis, perspectivas de gestão nos contextos francês e brasileiro

Zones urbaines inondables, perspectives de gestion dans les contextes français et brésilien
Urban flood areas,management perspectives in the French and Brazilian contexts
Sergio Torres Moraes

Résumés

L'étude des différentes structures d'organisation du gouvernement au Brésil et en France pour la gestion du territoire, en particulier en ce qui concerne la vulnérabilité aux catastrophes naturelles des zones habitées peuvent collaborer avec les progrès dans la résolution de problèmes liés au risque de l'occupation de ces domaines. Il est clair que la persistance du problème est le résultat de l'échec ou omission des politiques de développement urbain de tenir compte des risques d'occupation des zones non favorables dans les plans d'amagenement des villes. Dans les deux pays, la recherche d´une structure de organisation territoriale complexe repose sur un univers d'instruments juridiques qui n´est pas forcement suffisant pour atteindre le «droit à la ville» à ses habitants. Dans le cas des zones urbaines soumises à des risques environnementaux on observe un effort pour créer des instruments spécifiques pour reussir à une gestion démocratique de l'environnement urbaine et de donner une protection à la population dans cette vulnerabilité. Dans cette étude, nous avons essayé le concept de «résilience» comme un support théorique pour discuter la relation entre les politiques publiques et leurs effets dans les zones vulnérables à risque d'inondation.

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Texte intégral

  • 1 Neste trabalho adotamos o conceito de vulnerabilidade socioambiental como a susceptibilidade de um (...)

1Hoje é consenso que a realidade econômica globalizada produziu situações de vulnerabilidade socioambiental1 sem precedentes em todo o planeta. Se as mudanças climáticas resultantes das atividades econômicas no âmbito global causaram nas últimas décadas um significativo aumento na incidência e escala de eventos climáticos, as dinâmicas de ocupação territorial contemporâneas também colaboram significativamente para o agravamento da vulnerabilidade socioambiental ao construir estruturas urbanas e infraestruturas regionais desconectadas da dinâmica ambiental. Nesse contexto, as questões oriundas dos impactos de eventos naturais na gestão do território tornam-se importantes para uma sustentação racional do desenvolvimento da sociedade.

2A problemática ambiental está atrelada à dinâmica de produção do espaço urbano e da organização das estruturas físicas no âmbito regional (GORSKI, 2010). Assim, é necessário o entendimento das decisões e da disputa entre os agentes que produzem esse espaço. Entre os múltiplos atores desta produção, destaca-se o Estado, que deve ter uma função de mediador na busca de justiça socioambiental. Contudo, sabe-se que o Estado não é um agente neutro e muitas vezes, pode atuar (por omissão ou ação) de modo a agravar os problemas socioambientais e dificultar um processo de desenvolvimento sustentável e resiliente da sociedade.

3De um modo geral a vulnerabilidade de áreas habitadas a eventos naturais é um fenômeno socialmente construído (SIEBERT, 2012) e também consequência de décadas de políticas de desenvolvimento urbano falhas ou omissas. A desconsideração dos riscos de ocupação de áreas ambientalmente frágeis nos planos de uso do solo salienta a incapacidade ou descomprometimento do poder público na gestão de riscos (PIGEON, 2006). A análise de políticas de gestão territorial e da diferente estrutura de organização e institucionalização de governo no Brasil e na França para o gerenciamento do território e das diferentes ações voltadas tanto para as ocupações de áreas de risco bem como àquelas voltadas à gestão da reconstrução, pode colaborar para melhorar a eficácia de planos, estratégias e ações.

4Assim, este trabalho se propõe a refletir sobre as relações intrínsecas existentes entre as ações políticas e físico-territoriais (estruturais) a partir de um exame comparativo de algumas políticas em vigor nos dois países, no sentido de identificar pontos de convergência ou de complementaridade aptos a estabelecer um quadro para interpretação dos processos dentro de cada situação (COLLIER, 1993). Entendemos que desse modo é possível colaborar para a construção de uma agenda que garanta o direito à cidade principalmente para as populações em vulnerabilidade socioambiental.

  • 2 Arend Lijphart em seu seminal artigo "Comparative Politcs and Comparative Method" de 1971 argumenta (...)

5No contexto deste estudo se entende que o método comparativo, tal como foi estabelecido por Lijphart2, colabora para o encaminhamento de considerações que não seriam possíveis a partir de métodos experimentais ou estatísticos que requerem verificações sistemáticas (COLLIER, 1993), difíceis de estabelecer em estudos de políticas públicas.

  • 3 Documento cartográfico complementar no Programa de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais (...)

6Tanto no Brasil como na França, estratégias de gerenciamento do território e legislações têm sido construídas para lidar especificamente com áreas vulneráveis a impactos ambientais. Se na França, após 1995 os “Planos de Prevenção de Risco” compõem as ferramentas básicas de planejamento e gestão de municípios e regiões no sentido de prevenir ou minimizar possíveis impactos (DEFOSSEZ, 2006), no Brasil, apesar de avanços na legislação como a promulgação do Estatuto da Cidade e a instituição de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, não é regra, até o presente momento, a inclusão de elementos cartográficos importantes como cartas geotécnicas3 (fig.01) ou planos específicos para lidar com riscos ambientais no momento de elaboração de Planos Diretores Municipais (SOARES, 2011).

Fig. 01 - Modelo de Carta Geotécnica que relaciona susceptibilidade a riscos de desastres naturais e aptidão à urbanização para o município de Magé (RJ).

Fig. 01 - Modelo de Carta Geotécnica que relaciona susceptibilidade a riscos de desastres naturais e aptidão à urbanização para o município de Magé (RJ).

Fonte: Ferreira, CPRM.

7A construção de políticas públicas preocupadas com questões específicas de risco a impactos climáticos não deveria figurar em segundo plano em países em desenvolvimento como o Brasil, onde a busca por segurança, moradias em áreas dotadas de infraestrutura básica e qualidade de vida afeta grandes contingentes da população que sem opção, terminam por estruturar sua vida em áreas de risco a desastres climáticos, criando comunidades vulneráveis a toda sorte de riscos. Desse modo, discutir as políticas públicas atuais e propor alternativas para estas comunidades é buscar a garantia de seu direito à cidade.

Resiliência como objetivo

  • 4 O conceito de “resiliência” aqui é entendido como a competência em lidar com crises e deficiências (...)

8Neste estudo, a resiliência4 é entendida como o objetivo a ser perseguido na estruturação do gerenciamento de áreas de inundação. É um tema transversal que, se abordado de forma coerente e integral, pode reduzir e reorientar as desigualdades socioambientais e econômicas em áreas urbanas e rurais. Pode também preservar o desenvolvimento ao mesmo tempo em que pode conduzir a ações de desenvolvimento sustentável (WUF7 - Unihabitat7, 2014).

9A resiliência também é vista como um processo que lida com uma problemática abrangente que ultrapassa a esfera local e envolve uma dinâmica institucional e política que gera ações de defesa e aprimoramento em diferentes esferas de governo. Cabe, assim, reforçar que ações de resiliência devem ir além dos impactos de desastres climáticos e mirar também os impactos da desigualdade socioeconômica, os impactos dos sistemas políticos desequilibrados, os impactos da ausência de saúde e educação. Com este olhar podemos ampliar a perspectiva de ação sobre os territórios em qualquer escala, interceptando políticas públicas abrangentes que visem à construção de estruturas resilientes em longo prazo.

10Os riscos ambientais, sociais ou tecnológicos refletem suas consequências diretamente no território, principalmente nas áreas urbanas, onde a qualidade da gestão espacial é essencial para minimizar a vulnerabilidade socioambiental. A dinâmica quase exclusivamente funcional e técnica da gestão de risco, desenvolvida na metade do século vinte, abre-se numa perspectiva muito mais ampla a partir da década de 1990, com estudos ancorados dentro da “geografia humana”, que consideram a representação social (cultura de risco, limite do aceite do risco) como definidoras do “risco territorial”, abrindo esse campo de estudos para inúmeras outras disciplinas (NOVEMBER, 2007). Assim, incorpora-se no discurso uma temática que relaciona pobreza e a vulnerabilidade da população pobre no contexto da urbanização dos territórios em tempos de mudanças climáticas, enfatizando-se que políticas públicas para debelar a pobreza têm de vir acima daquelas que visam mitigar a vulnerabilidade climática para não excluir a população que já é marginalizada (FRIEND; MOENCH, 2013). Desse modo, é imprescindível incluir como medidas de resiliência aquelas concernentes à redução da vulnerabilidade socioeconômica e civil das populações entendendo que o gerenciamento de áreas urbanas sujeitas a riscos de caráter ambiental só alcançarão o propósito da "resiliência" no momento em que existir justiça social.

O Contexto Brasileiro

11A ocupação de áreas não propícias à urbanização no Brasil é consequência direta de décadas de descaso do Estado com a questão habitacional e com o controle ambiental e urbanístico (fiscalização das construções e do uso/ocupação do solo). Como resultado, perdeu-se o “direito à cidade” e a informalidade, a precariedade e a vulnerabilidade passam a prevalecer como padrão dos territórios urbanos ocupados pela camada social menos favorecida. No Brasil sempre prevaleceu a lógica de um mercado imobiliário que privilegia as classes de médias e altas rendas em áreas com melhores infraestruturas relegando à população de baixa renda as áreas mais periféricas, com condições geológicas menos vantajosas ou com restrições ambientais (MARICATO, 2001).

12Constata-se, portanto, que o espaço urbano brasileiro atual é consequência de adaptações, dinâmicas e conflitos de poder históricos dos agentes produtores desse espaço que, sem uma intermediação competente do Estado, geram descaracterizações do sítio natural e dificultam uma ação positiva no sentido de lograr territórios sustentáveis e resiliêntes. Hoje, a Constituição Federal dá autonomia total aos municípios, o que de certo modo promove um enfraquecimento de possíveis mecanismos de Planejamento Regional. A lacuna institucional de um governo de âmbito regional no Brasil não facilita a criação de mecanismos legais de integração e de governança, diminuindo as possibilidades de construção de políticas públicas que permitam a troca de informações e cooperação efetiva para o atendimento das demandas das diferentes comunidades pertencentes a um determinado “sistema regional”.

13Tentando preencher a lacuna deixada pela falta de um ente administrativo de âmbito regional, municípios em diferentes estados do País, na década de 1960, iniciam um processo de associativismo municipal, com uma experiência pioneira no estado de Santa Catarina (KRAUS, 1991). Em que pese as consequências positivas do Associativismo Municipal e a instituição das Secretarias Estaduais de Desenvolvimento Regional (estas como tentativa de descentralização administrativa) em diferentes estados brasileiros, estas entidades nunca contaram com uma real autonomia e competência para organizar planos, estratégias e ações no âmbito microrregional, diferentemente do que aconteceu na França após 1980.

14Apesar de o Brasil ter desenvolvido uma legislação ambiental e urbana bastante eficiente, inclusive no que tange a ocupação das áreas de fragilidade ambiental e da preservação do patrimônio cultural e ambiental, a extrema desigualdade socioeconômica, a autonomia municipal e a astenia econômica e técnico-administrativa da maior parte dos municípios brasileiros (NOGUEIRA; OLIVEIRA; CANIL, 2014) se apresentam como obstáculos para o estabelecimento de estruturas territoriais que lidem com a interface urbano-ambiente natural de um modo eficaz, sustentável e com respeito às legislações existentes. A omissão do Estado, seja na regulação do mercado imobiliário, na fiscalização e punição dos loteamentos clandestinos ou na produção competente de habitação social, traduz-se em territórios fragilizados e permeados por estruturas precárias que comprometem a qualidade ambiental e social.

15Portanto, no Brasil, impactos de fenômenos naturais, tais como as inundações (fig. 02), continuam a causar prejuízos socioeconômicos significativos e a sua reincidência se deve muito a fatores de gerenciamento, soluções de curto prazo, ausência de soluções não estruturais (como zoneamento adequado) e, em muitos casos, o comodismo das administrações municipais e estaduais que optam por declarar calamidade pública e receber recursos federais para corrigir danos locais no pós-desastre (TUCCI; BERTONI, 2003).

16Nesse aspecto, o caso da cidade de Blumenau, nas margens do rio Itajaí-Açu em Santa Catarina, é emblemático. Ali, um modelo de urbanização baseado na ocupação e aterro dos fundos de vale teve, ao longo de sua história, seus cursos d´água obstruídos e suas encostas desestabilizadas, resultando numa cidade extremamente vulnerável a impactos causados por fenômenos climáticos (SIEBERT, 2012). A relativa frequência e severidade dos desastres dessa ordem, contudo, não sensibilizaram a administração municipal a rever os modelos de urbanização. Verbas federais conseguidas para mitigação de desastres em obras de reconstrução são desperdiçadas em obras mal planejadas e executadas que comprometem ainda mais uma estrutura urbana que caminha em direção oposta à resiliência, ainda que com forte oposição da Universidade e Comitê de Bacia local (JACOBI; MOMM-SCHULT; BOHN, 2013).

Fig. 02 - Cidade de Blumenau, SC na enchente de 2011.

Fig. 02 - Cidade de Blumenau, SC na enchente de 2011.

Fonte: Patrick Rodrigues, Clicrbs, 2011,http://wp.clicrbs.com.br/​pancho/​tag/​enchente/​page/​4/​?topo=52

17Na cidade de Itajaí, na foz do rio homônimo, também sujeita a risco de inundações, o plano diretor elaborado após as inundações significativas de 2008 e 2011 alterou algumas políticas de uso e ocupação de áreas recorrentemente atingidas pelas cheias. Contudo, a pressão do mercado imobiliário e uma omissão da Administração Municipal em estimular a memória das enchentes (conveniente ao mercado de terras) mostra que tais alterações foram insuficientes para garantir uma urbanização resiliente (CONCATTO, 2014).

18Embora tenha havido avanços legais nas últimas décadas e o país ser signatário dos documentos "Marco de Hyogo" e do "Marco de Sendai" (fig. 03), protocolos assinados no Japão para o período de 2005-2015 e 2015-2030 objetivando, respectivamente, a redução de riscos de desastres e o aumento da resiliência, muitos fatores como os apontados acima não facilitam gerir no Brasil políticas públicas preocupadas com o tema e lograr esses compromissos.

Fig. 03 – Estratégias presentes nos Marcos Internacionais para desastres naturais.

Fig. 03 – Estratégias presentes nos Marcos Internacionais para desastres naturais.

Fonte: UNISDR, 2015.

19Recentemente foi aprovado no país o "Estatuto da Metrópole" (2015), lei que busca dotar municípios em áreas metropolitanas de instrumentos legais aptos a desenvolver estruturas no contexto regional, relativizando a autonomia municipal de cidades. Também a instituição de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, com a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos em 1997, da Agência Nacional de Águas - ANA em 2000 (CONCATTO, 2014) e com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNPDC - (Lei 12.608 de abril de 2012) que nos parece ser a legislação mais específica sobre a redução de riscos e que supostamente deve “integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável” (BRASIL, Lei 12.608 de abril de 2012, p.1). Além disso, essa lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil-SINPDEC, o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres.

20Esses avanços também regem o fluxo de verbas provenientes do Governo Federal destinados ao gerenciamento de ações pré e pós-desastres. Possibilita, por exemplo, a liberação de benefícios federais às vítimas de desastres, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS (Lei 8.036/90, art. 20, inciso 16 alínea A). A inclusão do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Respostas a Desastres Naturais no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, em agosto de 2012, ajudou muito os municípios sujeitos a risco de desastres naturais a implementarem medidas de prevenção e reforçar o alcance regional das ações. Outro fator que merece destaque na PNPDC são as possibilidades de convênios com os Ministérios do Meio Ambiente e das Cidades, viabilizando obras de engenharia e recuperação ambiental, bem como de habitação popular para relocamento de populações vulneráveis.

21Nas décadas de 1980 e 1990, muitos dos estados brasileiros incluíram em sua legislação estadual a criação dos "Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos", caracterizando em seu território subdivisões de regiões hidrográficas e criando Comitês de Bacias Hidrográficas (fig. 04). Nesse aspecto, entendemos que a implantação de legislação com o foco nas bacias hidrográficas pode garantir a melhoria da qualidade da gestão hídrica uma vez que as bacias passam a ser olhadas para além dos limites do município e também como unidades básicas de planejamento de uso. Os Comitês melhoram as relações intermunicipais e tentam superar o problema de se pensar localmente ações de prevenção aos impactos de desastres naturais. Desse modo, os Comitês de Bacias estimulam um gerenciamento mais descentralizado e específico das bacias, capaz de propor medidas preventivas ou corretivas em situações críticas e elaborar debates e propostas no plano de recursos hídricos sobre projetos que possam resolver ou amenizar os problemas das inundações entre outros.

22Resultados expressivos de ações dos Comitês de Bacias já têm sido observados em regiões como aquele da Bacia do Rio Itajaí Açu, em Santa Catarina, onde a colaboração dos Comitês com a "Defesa Civil do Estado" tem equilibrado as ações de prevenção e mitigação (CONCATTO, 2014), apesar de, muitas vezes, em descompasso com as ações de reconstrução feitas pelas prefeituras, como citado nos casos de Blumenau e Itajaí.

Fig. 04 - Evolução da criação de comitês de bacias hidrográficas no Brasil no período de 1988 a 2010.

Fig. 04 - Evolução da criação de comitês de bacias hidrográficas no Brasil no período de 1988 a 2010.

Fonte: ANA, 2011.

O Contexto Francês

23Se no Brasil a falta de uma institucionalização administrativa de âmbito regional, ainda hoje, impõe barreiras à construção de um sistema de planejamento de ampla abrangência, na França encontramos o início da construção de uma política de desenvolvimento regional já no começo dos anos 1960, em função, principalmente, do crescente desequilíbrio espacial que marcava o avanço da industrialização no território francês (JACCOUD, 2001). A criação do DATAR – Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale para o fortalecimento de polos econômicos de desenvolvimento marcou todo o período das décadas de 1960 e 1970 na França. Neste mesmo período, a criação das "regiões" surge a partir de uma necessidade de se garantir uma maior autonomia dos governos locais, até então submissos a um governo central (JACCOUD, 2001).

24Deste modo, um processo de descentralização de poder começou a ser instituído na década de 1980 pelo governo central, criando estruturas administrativas em três níveis: região, departamento e município (LARRUE; GRALEPOIS; TREMORIN, s.d) (fig. 05). Nesse momento, a política regional deixa de ser entendida como um campo de intervenção e passa a ser vista como um processo cujo objetivo é o de “organizar a convergência de ações relativas à valorização do espaço local” (MONTRICHER apud JACCOUD, 2001, p.14). Nesse mesmo período, uma reforma política dá às Instituições Regionais Francesas o status de “entidades públicas”, com autonomia e competência para lidar com sua economia, treinamento vocacional, ensino médio, planejamento do transporte ferroviário, meio ambiente, cultura e pesquisa (PASQUIER, 2001).

Fig. 05 - Regiões e Departamentos franceses em sua versão consolidada em 1º de janeiro de 2016, que reduziu de 22 para 13 grandes regiões.

Fig. 05 - Regiões e Departamentos franceses em sua versão consolidada em 1º de janeiro de 2016, que reduziu de 22 para 13 grandes regiões.

Fonte: http://www.france-pub.com

25A partir do ano 2000, o planejamento regional francês busca ultrapassar as esferas de administração territorial, promovendo a constituição de novos territórios como base para o planejamento do desenvolvimento regional. A chamada “recomposição do território” propõe uma organização a partir da iniciativa local e visa impulsionar um projeto de desenvolvimento local, associando a ele as políticas públicas e os investimentos públicos dos diversos níveis de governo, possibilitando assim a emergência de novos espaços políticos para formulação de projetos específicos de desenvolvimento e como suscetíveis de contratos de planos particulares, contando com a democracia participativa e estabelecendo o conceito de região como base da política pública (JACCOUD, 2001).

26A distribuição de competências legais dentro da estrutura política-administrativa francesa é interessante no momento em que prevê diferentes planos que, interligados, devem garantir um desenvolvimento melhor articulado em nível de região e microrregião. Assim, é delegada ao município a execução de um “Plan Locale d´Urbanisme (PLU)”, considerado um documento estratégico para um horizonte de 10 a 15 anos de desenvolvimento urbano sustentável que deve também estar em sintonia com outros planos elaborados pelo departamento e pela região, tal como o PLUI (Plan Locale d´Urbanisme Intercommunale) e o “Schéma de Cohérence Territorial (ScoT)”que anseiam a cooperação entre diferentes municípios (Larrue et altri, s.d).

27Em relação às áreas vulneráveis a impactos climáticos, documentos legais mais enfáticos surgem a partir de 1995. Nessa data, um novo instrumento chamado “Plan de Prévention des Risques Inondation (PPRI) foi introduzido com o objetivo principal de reduzir a urbanização em áreas naturalmente inundáveis (DEFOSSEZ, 2009; LARRUE; GRALEPOIS; TREMORIN, s.d). Apesar desse novo instrumento ter colaborado na evolução do desenho das regulamentações municipais para um uso do solo coerente com os regimes naturais, muitas administrações locais são refratárias à aplicação rígida das prescrições do PPRI devido à pressões políticas e econômicas envolvidas nos processos de desenvolvimento dos municípios (DOUVINET ET AL, 2011). Os mesmos autores lamentam que a herança tecnocrática francesa e a publicidade política colocam as medidas estruturais contra inundações (diques, etc.) como mais importantes que uma regulamentação tal como a PPRI (IDEM, Ibidem).

28Já em 2010 a lei federal conhecida como LENE (Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 Portant Engagement National Pour L'environnement) trouxe elementos para uma política de prevenção de inundações buscando integrar políticas municipais e regionais (FRANCE, 2014). Entre outros textos legislativos, a LENE contempla um capítulo especifico para os riscos ambientais e tecnológicos como terremotos, solos poluídos, urbanização indevida (obrigatoriedade de Planos de Gestão de Riscos de Inundação para municípios), entre outros (MIONI, 2010).

29Apesar das relativas garantias oferecidas pelo conjunto de leis para uma gestão territorial resiliente, cabe também observar que existe, na França, uma forte preocupação com a descentralização da gestão das águas e da prevenção de inundações e com uma constante atualização do sistema legal. Exemplo disso é a definição do GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations) de competência intermunicipal, exigida pela lei de descentralização (Loi 2014-58 e Loi 2015-991). Nesse contexto, a cooperação intermunicipal no tema é reforçada a partir da definição e institucionalização de uma gestão ao nível da bacia hidrográfica. Essa competência institucional deve se tornar obrigatória a partir de 2020 quando o GEMAPI substituirá todas as ações ou acordos intermunicipais precedentes (FRANCE – Ministère de la Transition Ècologique et Solidaire, 2016). Na escala local esta descentralização se reflete nas chamadas "Estratégias Locais de Gestão de Risco de Inundação" (SLGRI) que são elaboradas na escala das microbacias, de modo colaborativo entre seus diferentes municípios (SMMAR, 2017).

30Importante também lembrar que as diretrizes da União Europeia exercem significativa influência na condução das políticas territoriais francesas relativas a riscos de inundações, pois diretrizes estabelecidas pelo Conselho Europeu desde 2007 (Directive n° 2007/60/CE) exigem de seus países membros uma gestão de riscos à escala da bacia hidrográfica.

31Talvez o elemento mais interessante das políticas francesas relativas aos riscos de inundação que pode nos abrir uma perspectiva comparativa com a realidade brasileira, é o sistema de seguros, chamado CAT-NAT – Regime de Seguros para Catástrofes Naturais instaurado em 1982 como política nacional para garantir uma cobertura eficiente de danos causados por eventos naturais (fig. 06). Ele cria um fundo de capital através do qual é possível gerenciar o custo dos danos sofridos. O "Regime CAT-NAT" é uma esquema público-privado de seguro de adesão voluntária bastante acessível (220 euros/ano na apólice básica) que cobre 97% dos imóveis urbanos franceses e tem se mostrado eficiente nos últimos 30 anos (WORLD Bank and Government of Mexico, 2012). Ele é importante na agilização das indenizações e na vitalização do mercado de seguros, mesmo mantendo o Estado como fiador do processo, através da Caixa Centra de Resseguros (CCR). A realidade das políticas de prevenção dos impactos de desastres naturais no Brasil carece de um sistema que drible a burocracia e busque alternativas para reduzir o encargo dos custos pós-desastre, hoje exclusivo do Governo Federal (fig. 08).

Fig. 06 – Estrutura do sistema francês da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.

Fig. 06 – Estrutura do sistema francês da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.

processo dentro do escopo do "Esquema de Compensação de Desastres Naturais"; B) processo alternativo ao "Esquema de Compensação de Desastres Naturais".

Fonte: CCR, s/d (tradução do autor).

Fig. 07 - Estrutura do sistema brasileiro da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.

Fig. 07 - Estrutura do sistema brasileiro da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.

Fonte: Elaboração do autor sobre informações da Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011.

32Para além da diversidade dos instrumentos legais, o debate francês sobre a questão de risco aos desastres climáticos tem ampliado a compreensão de como são construídos os estados de vulnerabilidade socioambientais. Ao discorrer sobre a problemática das enchentes das planícies baixas do rio Aude, no sul da França, Defossez (2006) ressalta que a percepção de perigo é um fator primordial na consciência de risco. Esta percepção está geralmente vinculada a um evento marcante e de grande amplitude, que tende a se esvanecer com a distância temporal desse evento. Portanto, argumenta Defossez, é mais do que necessária a promoção da “Cultura do Risco” nas comunidades, no sentido de ampliar a conscientização e diminuir a vulnerabilidade de eventos. Destarte, a autora busca reforçar a necessidade de aumentar a consciência de risco com estratégias tais como a averbação no cartório de imóveis nos documentos dos terrenos sujeitos a riscos (inundação, deslizamento de terra etc.). Assim, a introdução de aspectos ligados aos fatores de risco dentro das discussões de um Plano Diretor participativo é essencial para a conscientização da sociedade e para aumentar a eficácia de outras medidas de prevenção e de resiliência (DEFOSSEZ, 2006).

Conclusão

33Em ambos os países estudados há esforços para se encontrar meios de gerenciamento de riscos frente aos eventos climáticos e seus efeitos socioambientais. Contudo, muitas barreiras ainda têm de ser superadas para aumentar a efetividade da prevenção de danos resultantes de tais eventos. Em regiões urbanas sujeitas a risco de inundações observamos diferentes estratégias para institucionalizar e criar instrumentos específicos na busca de uma gestão democrática e sustentável que ao mesmo tempo dê conta da proteção da sociedade sujeita a risco e promova a resiliência. Apesar dos esforços, o universo de instrumentos legais, tanto no Brasil como na França, nem sempre tem sido eficaz para lograr o direito à cidade a seus habitantes.

34Nos últimos 30 anos a França estruturou um sistema de prevenção de riscos multifacetado, com o aprimoramento de leis específicas e com o aperfeiçoamento de mecanismos legais autônomos e integrados que permitem que o problema das inundações seja tratado em diferentes frentes. Em 1995, contudo, ao lançar o PPRI, Plan de Prévention des Risques Inondation com a meta de reduzir a urbanização em áreas sujeitas à inundação, o Governo Central não esperava uma reação negativa dos municípios.

35Autores como Larrue, apontam que a falta de cooperação entre o Governo Central e as autoridades locais, assim como a indefinição de competências entre os diferentes níveis de governo, causam um enfraquecimento das ações locais de planejamento, que também sofrem com a pressão do mercado imobiliário (LARRUE; GRALEPOIS; TREMORIN, s.d e DOUVINET ET AL., 2011). Colocam, assim, a questão do desenvolvimento urbano no centro dos conflitos entre as instâncias de governo.

36Porém, de um modo geral, as estratégias legais francesas partem de uma visão abrangente do problema das inundações, procurando abarcar elementos de prevenção e resiliência, que vão desde a promoção da "cultura de risco" (fig. 08), passando pelos tópicos de perigos ambientais e tecnológicos relacionados na LENE, até a instituição de parcerias público-privadas através do CAT-NAT, para uma maior velocidade da resiliência.

Fig. 08 - Logotipo de Concurso de Ideias lançado em dezembro de 2016 pela Administração da região da Ilê de France para valorizar ações que permitam aumentar a consciência e a cultura de risco.

Fig. 08 - Logotipo de Concurso de Ideias lançado em dezembro de 2016 pela Administração da região da Ilê de France para valorizar ações que permitam aumentar a consciência e a cultura de risco.

Fonte: DRIEE, 2016.

37Já no Brasil, apesar dos avanços decorrentes das legislações federais, a abordagem aos desastres de ordem climática (e seus impactos socioambientais) necessita de uma revisão na avaliação de prioridades para as tomadas de decisão na construção e gerenciamento da questão que irão incidir na construção do espaço urbano, principalmente no que tange a prevenção de riscos e na redução da desigualdade socioeconômica.

38Deve-se considerar que a aprovação da lei federal que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (BRASIL, Lei Federal nº 12.608 de 10 de abril de 2012) colaborou muito com a institucionalização e criação de um sistema integrado de proteção civil que conta com a inserção do ensino sobre prevenção de desastres nas escolas, treinamento de jovens em áreas vulneráveis e obrigatoriedade de revisões anuais no mapeamento das áreas de risco em planos de contingência. Contudo, no Brasil da crescente desigualdade pesa a omissão do Estado na execução de uma política habitacional consistente (SIEBERT, 2012) e o poder político-econômico exercido pelo mercado imobiliário dificulta a aplicação dos instrumentos legais de gestão do território e mesmo de um estímulo à "cultura de risco" como acontece na França.

39Podemos apontar, portanto, a partir da observação da estrutura legal francesa, outros fatores que também parecem incidir na astenia dos sistemas de prevenção e recuperação de regiões vulneráveis a desastres de ordem climática no território brasileiro: 1) a falta de diálogo entre municípios adjacentes que raramente incorporam planos de abrangência regional dentro das estratégias de desenvolvimento urbano, uma vez que não existe legislação que os obrigue; 2) a morosidade do fluxo orçamentário para a recuperação de regiões atingidas e a dependência exclusiva dos recursos federais e a não inclusão de parcerias com o mercado; 3) uma estrutura rígida em três níveis administrativos hierarquizados da Federação que contam com instituições com baixo poder de orientação e capacidade coordenativa para realizar a mediação para cima e para baixo. Desse modo os Municípios asseguram uma visão localista sem constituir um dialogo para uma articulação em uma escala maior (BRANDÃO, 2011).

40Nesta direção, apontamos a necessidade do fortalecimento e efetividade dos Comitês de Bacias Hidrográficas e a criação de órgãos administrativos autônomos de âmbito regional ou microrregional que possam colaborar na ampliação das ações de prevenção e resiliência.

41Entendemos também que as diretrizes de gestão urbana e ambiental devem estar atreladas a estratégias de desenvolvimento cooperativas e participativas que abordem a complexidade da formação dos territórios urbanos, rurais e naturais. Acima de tudo deve-se enfrentar a desigualdade socioeconômica e a pobreza, que estão na raiz da problemática ambiental. A gestão de áreas de inundação na França já superou boa parte de questões relativas à desigualdade socioeconômica, mas ainda encontra obstáculos de ordem político-financeira para avançar. No Brasil, a gestão de desastres ainda caminha lentamente e apenas 6% dos municípios têm hoje plano de defesa civil. Porém, o que parece impedir um melhor desempenho na questão é o vácuo formado em torno das questões socioambientais nas configurações dos Planos Diretores Municipais, o vazio institucional de âmbito microrregional e a falta de políticas públicas mais abrangentes visando diminuir a desigualdade socioeconômica para a garantia do direito à cidade e eficácia na proteção e resiliência de sociedades em vulnerabilidade socioambiental.

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Bibliographie

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Notes

1 Neste trabalho adotamos o conceito de vulnerabilidade socioambiental como a susceptibilidade de um lugar ser impactado por um evento climático aliado a baixa capacidade da sociedade de se defender dos riscos oriundos destes eventos e/ou de condições de pobreza e desigualdade socioeconômica significativas, ambos relacionados com uma omissão do Estado no desenvolvimento territorial.

2 Arend Lijphart em seu seminal artigo "Comparative Politcs and Comparative Method" de 1971 argumenta que o "método comparativo" em políticas públicas deve focar pequenos números de casos e variáveis selecionadas entre um número expressivo. Isso permite análises onde não há recursos de tempo e financeiro, sendo mais promissor que análises estatísticas nessas condições (COLLIER, 1993).

3 Documento cartográfico complementar no Programa de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais, que procura indicar as áreas mais favoráveis à expansão urbana e evitando, assim, a instalação de novas áreas de risco de ocorrência dos desastres naturais.

4 O conceito de “resiliência” aqui é entendido como a competência em lidar com crises e deficiências de toda ordem dentro de um processo de evolução e desenvolvimento

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Table des illustrations

Titre Fig. 01 - Modelo de Carta Geotécnica que relaciona susceptibilidade a riscos de desastres naturais e aptidão à urbanização para o município de Magé (RJ).
Crédits Fonte: Ferreira, CPRM.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-1.png
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Titre Fig. 02 - Cidade de Blumenau, SC na enchente de 2011.
Crédits Fonte: Patrick Rodrigues, Clicrbs, 2011,http://wp.clicrbs.com.br/​pancho/​tag/​enchente/​page/​4/​?topo=52
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Fig. 03 – Estratégias presentes nos Marcos Internacionais para desastres naturais.
Crédits Fonte: UNISDR, 2015.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-3.png
Fichier image/png, 635k
Titre Fig. 04 - Evolução da criação de comitês de bacias hidrográficas no Brasil no período de 1988 a 2010.
Crédits Fonte: ANA, 2011.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-4.png
Fichier image/png, 239k
Titre Fig. 05 - Regiões e Departamentos franceses em sua versão consolidada em 1º de janeiro de 2016, que reduziu de 22 para 13 grandes regiões.
Crédits Fonte: http://www.france-pub.com
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-5.png
Fichier image/png, 217k
Titre Fig. 06 – Estrutura do sistema francês da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.
Légende processo dentro do escopo do "Esquema de Compensação de Desastres Naturais"; B) processo alternativo ao "Esquema de Compensação de Desastres Naturais".
Crédits Fonte: CCR, s/d (tradução do autor).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-6.png
Fichier image/png, 909k
Titre Fig. 07 - Estrutura do sistema brasileiro da gestão de recursos para emergência e reconstrução após eventos naturais extremos.
Crédits Fonte: Elaboração do autor sobre informações da Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-7.png
Fichier image/png, 380k
Titre Fig. 08 - Logotipo de Concurso de Ideias lançado em dezembro de 2016 pela Administração da região da Ilê de France para valorizar ações que permitam aumentar a consciência e a cultura de risco.
Crédits Fonte: DRIEE, 2016.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/13488/img-8.png
Fichier image/png, 55k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sergio Torres Moraes, « Áreas urbanas inundáveis, perspectivas de gestão nos contextos francês e brasileiro », Confins [En ligne], 36 | 2018, mis en ligne le 30 juin 2018, consulté le 23 juillet 2018. URL : http://journals.openedition.org/confins/13488 ; DOI : 10.4000/confins.13488

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Auteur

Sergio Torres Moraes

Professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Santa Catarina, sergiomoraes@arq.ufsc.br

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Droits d’auteur

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