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Dossiê Políticas urbanas, sustentabilidade e governança

Projetos Cidades Saudáveis na Área Metropolitana de Lisboa – Exemplo da “Mobilidade urbana” como área de intervenção

Projets Villes-Santé dans l`Aire Métropolitaine de Lisbonne – Exemple de “Mobilité urbaine” en tant domaine d'intervention
Healthy Cities Projects in Lisbon Metropolitan Area – Example of “Urban Mobility” as an intervention area
Ana Louro, Nuno Marques da Costa et Eduarda Marques da Costa

Résumés

Le développement urbain durable est un objectif politique mondial qui repose de plus en plus sur des principes multisectoriels et multiniveaux. Ces principes, associés à une approche collaborative et participative, sont également au cœur du mouvement Ville-Santé promu par l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Dans ce contexte, le projet Villes-Santé (PVS) apparaît comme un mécanisme permettant de rendre ce mouvement opérationnel. Prenant l`Aire Métropolitaine de Lisbonne comme zone d’étude, il convient de déterminer si la mobilité urbaine orientée vers les Villes-Santé est une réalité, en tenant compte des interventions et de la vision des équipes de PVS et des départements des transports et de la mobilité urbaine. La méthodologie combine la collecte, l'analyse et la systématisation d'informations secondaires sur les interventions et la systématisation et l'analyse du contenu des discours des agents interrogés. Il existe des divergences entre les initiatives menées par les deux types d’agents couverts par l’étude - les équipes PCS et les départements des transports et de la mobilité urbaine - qui répondent positivement à la relation entre mobilité urbaine et Villes-Santé, bien que de manière différenciée, et les discours de ces mêmes agents, où cette relation n'est pas considérée comme l'une des plus pertinentes en raison de limitations de compétences ou de ressources ou officiellement considérée comme inexistantes, mais vérifiés de manière implicite et non formelle.

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Texte intégral

1A discussão dos desafios dos territórios para um Desenvolvimento Sustentável tem sido uma constante, focando-se particularmente as áreas urbanas, onde residem cerca de 75% da população europeia e 54% da população mundial (EEA, 2009), sobrecarregando assim a capacidade de resposta às necessidades das populações (Glouberman et al., 2006; Marques de Costa, 2013). Neste contexto, o domínio “Mobilidade urbana” tem tido um papel de relevo nos pressupostos do Desenvolvimento Urbano Sustentável pela sua importância e transversalidade (Louro, 2011; Marques de Costa, Fumega e Louro, 2013).

2Paralelamente ao paradigma do Desenvolvimento Urbano Sustentável, surge o Movimento Cidades Saudáveis, promovido pela Organização Mundial da Saúde (OMS), detendo uma perspetiva holística em que o estado de saúde se relaciona com diversos determinantes de saúde a várias escalas. A sua implementação dá-se através dos Projetos Cidades Saudáveis (PCS) que apresentam uma natureza de intervenção multissetorial e multinível para a saúde através de uma atuação colaborativa e participativa, complementando as respostas convencionais (WHO-Europe, 1997). Neste contexto, a “Mobilidade urbana” surge como uma área importante para a Cidade Saudável, quer pelas consequências dos problemas que provoca (ex. problemas respiratórios pela má qualidade do ar), como pelas soluções propostas, que promovem a autonomia, a inclusão social e a qualidade de vida dos indivíduos. Um dos tópicos mais referidos prende-se com a promoção da mobilidade por modos suaves (a pé ou bicicleta) como atividade física, frequentemente associado à minimização de problemas cardiovasculares e obesidade (Cavill et al., 2006; Edwards e Tsouros, 2006; Active Living Research Platform; 2016).

3Este artigo tem como objetivo principal compreender se a “Mobilidade Urbana” orientada para a Cidade Saudável é uma realidade na AML, recorrendo à análise das intervenções e práticas e dos discursos dos atores, neste caso equipas dos Projetos Cidades Saudáveis e equipas dos departamentos de transporte e mobilidade. O artigo estrutura-se em quatro partes. Após este ponto introdutório, a primeira parte apresenta uma revisão teórica relativa aos Projetos Cidades Saudáveis e contextualiza a importância da “Mobilidade Urbana” na Cidade Saudável. A segunda parte sistematiza a metodologia utilizada. A terceira parte, com recurso a trabalho de campo, é repartida em dois pontos. O primeiro discorre sobre o enquadramento de alguns Projetos Cidades Saudáveis em municípios da AML, o seu modelo de implementação, áreas de intervenção e parcerias, identificando-se alguns exemplos práticos na área da “Mobilidade Urbana”; enquanto o segundo ponto regista a perspetiva dos departamentos de transporte e mobilidade, nomeadamente a sua rede de parcerias, temas mais importantes e iniciativas mais relevantes. A quarta e última parte apresenta as considerações finais.

Visão holística da Saúde pelo Movimento Cidades Saudáveis

Enquadramento dos Projetos Cidades Saudáveis

4Os pressupostos do movimento Cidades Saudáveis desenvolvem-se através dos Projetos Cidades Saudáveis: “O Projeto Cidades Saudáveis desempenha um papel único no governo da cidade. Promove inovação e mudança na Política Local de Saúde, através de novas perspetivas de Saúde Pública. (…)” (WHO-Europe, 1997, 13-14). A aceitação política, especialmente pelos governos municipais, parceiros e líderes preferenciais para a coordenação dos PCS, e a participação da comunidade são considerados fatores de extrema importância para reforçar este compromisso com a Saúde.

5Para se compreender a importância dos Projetos Cidades Saudáveis importa considerar previamente o esquema tripartido de Marques da Costa (2016) relativo à atuação das políticas públicas, esquema que a autora relaciona ao movimento Cidade Saudável como exemplo de um movimento de planeamento urbano (Figura 1). O primeiro pilar relaciona-se com o conhecimento conceptual das principais tendências de transformação dos territórios e seus padrões de sustentabilidade explicativos da realidade. O segundo pilar prende-se com a identificação dos modelos de governação. O terceiro e último pilar sublinha a importância dos princípios multisetorial e multinível fundamentais às políticas públicas nos dias de hoje.

Figura 1 - Triângulo de “leitura” das políticas públicas e seu campo de atuação.

Figura 1 - Triângulo de “leitura” das políticas públicas e seu campo de atuação.

Fonte: Marques da Costa (2016, p. 72).

6Os modelos de governação dos PCS revelam uma leitura complexa, como poderemos observar. Considerando o caso nacional, verifica-se um enquadramento político externo aos projetos bastante complexo (Figura 2), devendo estes considerar as orientações promovidas pela OMS, pela Rede Europeia de Cidades Saudáveis e pela Rede Portuguesa de Municípios Saudáveis; a legislação nacional, políticas públicas nacionais e regionais de cariz territorial e setorial; e, finalmente, atender à estrutura orgânica e competências que enquadram os PCS, as políticas públicas locais e as especificidades do território e da comunidade.

Figura 2 – Fatores de influência na atuação dos PCS.

Figura 2 – Fatores de influência na atuação dos PCS.

Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, 39).

7Quanto ao modelo de governação interno aos PCS, é notório que a sua posição nas estruturas das autarquias é um fator importante para o seu enquadramento administrativo, recursos disponíveis e para a relação entre decisores, parceiros e comunidade. Não querendo a OMS impor uma estrutura única de implementação dos PCS, sugere quatro modelos que se têm vindo a revelar eficazes (WHO-Europe, 1997; Perdue, 2005; RTPI, 2014):

  • Modelo centralizado no Governo Local, diretamente associado à Presidência da autarquia, permitindo uma ação multissetorial mais efetiva;

  • Modelo centralizado no Departamento de Saúde do Governo Local, potenciando uma forte conexão aos serviços de Saúde mas dificultando a relação com outras áreas;

  • Modelo multinível partilhado, onde é necessária uma forte coordenação entre governos de níveis distintos, nomeadamente a compatibilização das suas jurisdições e competências;

  • Modelo politicamente neutro, quando o PCS é desenvolvido por organizações não governamentais, modelo que potencia uma maior ligação à comunidade mas apresenta limitações ao nível da decisão e atuação política.

8Conceptualmente, o movimento Cidades Saudáveis está fortemente ancorado aos principais determinantes de Saúde a vários níveis, do individual ao global, sendo o esquema de Dahlgreen & Whitehead (1993) um dos mais reconhecidos na revisão da literatura (Figura 3), estando assim patentes os princípios de multisetorialidade e multinível.

Figura 3 - Principais determinantes da saúde.

Figura 3 - Principais determinantes da saúde.

Fonte: Whitehead & Dahlgren (1991) em Miranda (2013, 6).

Mobilidade urbana - Problemas e respostas para a Cidade Saudável

9O domínio da mobilidade urbana e do transporte tem sido amplamente estudado, identificando-se complexas relações entre os seus problemas e respetivas consequências para o Desenvolvimento Urbano Sustentável nos domínios ambiental, social e económico (Marques de Costa, 2007; Louro, 2011), e, simultaneamente, para as Cidades Saudáveis (Figura 4). Este quadro complexifica-se pelas várias relações causa-efeito, podendo uma determinada intervenção causar, simultaneamente, impactes positivos e negativos (Colman, 2009; Boschetti et al., 2014; FMECD/BMZ, 2016; Vancluysen, 2016).

Figura 4 – Problemas no transporte e consequências para a Cidade Saudável

Figura 4 – Problemas no transporte e consequências para a Cidade Saudável

Fonte: Própria.

10Conjugando as abordagens dos determinantes de Saúde de Whitehead & Dahlgren (1991), do Modelo Ecológico do Lugar de Barton, Mitcham & Tsourou (2003) e os determinantes da Saúde e Bem-estar nas cidades da OMS (WHO-Europe, 2010), é notório que a “Mobilidade Urbana” é um fator transversal aos diferentes níveis:

11individual destaca-se o problema da sinistralidade rodoviária pelo seu efeito negativo na condição física, autonomia e mobilidade individual, nomeadamente no transporte ativo, fundamental no combate ao sedentarismo e na prevenção de doenças cardiovasculares, diabetes e doenças mentais;

12do agregado familiar, o transporte beneficia o acesso a habitação acessível e de qualidade, o acesso a equipamentos sociais e áreas de lazer, e aumenta a área de influência na procura de emprego;

13comunitário, uma melhor mobilidade promove a coesão e inclusão social e o fortalecimento de uma rede social local, beneficiando especialmente os grupos sociais mais vulneráveis;

14Por fim, global sugere-se que a crescente motorização das deslocações e consumo de combustíveis fósseis afeta a qualidade do ar, com impacte negativo sobre a saúde (asma e doenças cardiopulmonares), bem como contribuem para o aquecimento global e aumento de eventos climáticos extremos que causam danos físicos e morte.

15Como solução, identifica-se em alguns documentos de caráter político ou prático um vasto leque de iniciativas na área da “Mobilidade Urbana” para o desenvolvimento da Cidade Saudável, embora de forma pouco estruturada. Da leitura dos relatórios da OMS e leituras suplementares (Dora, 1999; Duhl e Sanchez, 1999; Dora e Phillips, 2000; Dombois et al., 2006; ESHUT Primer e WHO-Western Pacific Region, 2010; GIZ, BMZ & WHO, 2011; RTPI, 2014; IUTP, 2016) identificam-se treze eixos de intervenção que reúne temas como sistemas de transporte, tecnologias de informação, infraestruturas, dados para monitorização das dinâmicas, legislação, instrumentos, entidades, sensibilização, entre outras (Quadro 1). A cada eixo associam-se um ou mais tipos de iniciativas.

Quadro 1 – Eixos de intervenção e iniciativas de mobilidade urbana para a Cidade Saudável.

Quadro 1 – Eixos de intervenção e iniciativas de mobilidade urbana para a Cidade Saudável.

Fonte: Própria.

16No eixo de intervenção “1. Comportamentos limpos e saudáveis no transporte”, reúnem-se iniciativas que promovem comportamentos de condução segura livres dos efeitos nocivos do tabaco, álcool e droga e um sistema de transporte público de qualidade. No eixo “2. Informação Integrada do transporte, facilitado pelo uso da Internet” conjugam-se iniciativas de disponibilização de informação sobre o sistema de transporte (percursos, horários), de infraestruturas de apoio (estacionamento, carregamento de veículos elétricos, bikesharing), e outras ferramentas de informação e divulgação. Ao eixo “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras” associam-se iniciativas para tornar o sistema mais inclusivo (ex. intervenção em passagens de nível e passeios), mais seguro (ex. separação de vias, proteção de ciclovias), e livres de barreiras (ex. intervenção em junções de rotas). No eixo de intervenção “4. Velocidade dos transportes”, surgem medidas de criação de linhas rápidas de transporte público (vias prioritárias ou exclusivas) ou a redução do fluxo e velocidade dos outros modos motorizados (ex. Zonas 30, intervenções para abrandamento da velocidade). No eixo “5. Redes, intermodalidade e conectividade entre modos e entre modos e atividades”, destaca-se a promoção do Transit-Oriented Development (TOD), a melhoria ou extensão das redes de transporte coletivo, e a melhoria do acesso e qualidade às estações e paragens através de melhores passeios, estacionamento, pontos de táxi, infraestruturas de estacionamento de bicicletas, banheiros públicos, entre outros. No eixo de intervenção “6. Infraestruturas para deslocações ativas”, emergem medidas para uma cidade amiga da bicicleta (ex. criação de rede de ciclovias e infraestruturas de apoio), cidade amiga dos peões (percursos e passadeiras seguros e acessíveis, equipamentos de apoio como bancos e quiosques), promoção de um ambiente atrativo e confortável para a mobilidade suave (ex. áreas de sombra, abrigos), e boa conexão à rede de transporte coletivo. O eixo “7. Eletrificação do transporte” surge pela necessidade de independência energética do transporte bem como pelas suas vantagens ambientais. O eixo de intervenção “8. Planeamento do uso do solo” representa medidas associadas a um modelo urbano sustentável através do uso misto dos solos, maiores densidades populacionais e de atividades e uma ótima localização dos equipamentos e redes de transporte. O eixo “9. Recolha de dados” refere-se a iniciativas de Identificação e/ou criação de indicadores e metas para diagnóstico, apoio à decisão e monitorização da evolução das políticas e a iniciativas de recolha de informação em tempo real com recurso a ferramentas digitais (GPS, Apps) em que o utilizador é o produtor da informação e a sua disponibilização é aberta. O eixo “10. Legislação de suporte” enquadra medidas de suporte legislativo que abranja os vários utilizadores do sistema de transporte. O eixo de intervenção “11. Agentes e competências” agrupa as iniciativas que promovem as parcerias entre as entidades financiadoras, gestoras e beneficiários do sistema de transporte, parcerias multinível, multiagente e multissetoriais promovendo a mobilidade em todas as políticas, e parcerias entre agentes do setor privado e setor público. No eixo “12. Instrumentos e estudos” registam-se essencialmente iniciativas associadas aos planos de mobilidade urbana sustentável ou planos de transporte urbano, planos de mobilidade escolar ou empresarial, planos de segurança rodoviária, planos para o transporte suave e transporte coletivo, incluindo-se ainda avaliações do impacte na Saúde (Health Impact Assessment (HIA)) e ferramentas de Avaliação Económica da Saúde (Health Economic Assessment Tool (HEAT)). Finalmente, o eixo de intervenção “13. Sensibilização dos benefícios na saúde, ambiente e economia” conjuga medidas associadas à difusão dos benefícios da mobilidade suave e de boas práticas já existentes, a promoção da educação rodoviária e iniciativas de comunicação de estratégias e planos relativos ao tema.

Metodologia

17Este artigo tem como área de estudo a NUTS II Área Metropolitana de Lisboa, constituída por 18 municípios repartidos pelas NUTS III Grande Lisboa e Península de Setúbal (Figura 5). Região de Portugal Continental de menor área (3.015 quilómetros quadrados) e a segunda mais populosa (2.821.876 habitantes), é assim a região de maior densidade populacional de Portugal Continental (936 habitações por quilómetro quadrado) (INE, 2011).

Figura 5 – Área de Estudo – Área Metropolitana de Lisboa e seus municípios.

Figura 5 – Área de Estudo – Área Metropolitana de Lisboa e seus municípios.

Fonte: Própria.

18Este estudo contextualiza-se na leitura do triângulo de atuação das políticas públicas de Marques da Costa (2016) na medida em que combina a abordagem teórica relativa aos principais determinantes da Saúde, do nível individual ao comunitário, a consideração dos modelos de governação associados aos PCS, e, finalmente, uma reflexão relativa aos princípios de multisetorialidade e multinível, neste caso da relação entre Cidade Saudável e Mobilidade urbana, leitura que poderá ser reproduzida para outros domínios. A operacionalização desta abordagem integra quatro grandes domínios: 1) as intervenções e as práticas, 2) o discurso dos atores, 3) os instrumentos de atuação, e 4) sistemas de indicadores conjuntos (Figura 6). Neste artigo, abordam-se apenas os dois primeiros domínios: 1) as intervenções e as práticas e 2) o discurso dos atores numa dupla perspetiva - visão dos coordenadores e técnicos dos PCS e visão dos coordenadores e técnicos dos departamentos de transporte e mobilidade. O terceiro e quarto domínios estão atualmente em desenvolvimento (Louro e Marques da Costa, 2017; Louro, Marques da Costa e Marques da Costa, 2018).

Figura 6 - Esquema metodológico.

Figura 6 - Esquema metodológico.

Fonte: Própria.

19Neste contexto, a metodologia adotada conjugou informação de várias fontes: documentação legal relativa à estrutura organizativa das autarquias, documentos relativos às práticas dos casos de estudo, entrevistas a responsáveis ou técnicos de PCS em alguns municípios da AML e entrevistas a responsáveis ou técnicos de divisões ou departamentos na área da mobilidade urbana. O tratamento das informações recolhidas deu-se essencialmente através da sistematização da informação e análise de conteúdo com recurso à ferramenta NVIVO 10.

Atuação nos municípios da AML para a Cidade Saudável

“Mobilidade Urbana” nos Projetos Cidades Saudáveis

  • 1 Almada, Amadora, Barreiro, Lisboa, Loures, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Se (...)

20No caso português, os Projetos Cidades Saudáveis (PCS) são dinamizados pelas autarquias membros da Rede Portuguesa de Municípios Saudáveis (RPMS), que integra 13 dos 18 municípios da Área Metropolitana de Lisboa1 (RPMS, 2018). Neste sentido, observaram-se as características fundamentais dos PCS em cinco casos de estudo integrados na RPMS (Figura 7) e de Cascais que, não integrando a Rede, possui a Divisão da Promoção da Saúde. Este conjunto de casos de estudo representa 38% da população metropolitana e 15% da sua área (INE, 2011).

  • 2 Coord. Projetos Cidades Saudáveis: Amadora – Gabinete de Intervenção Social, 18/05/2015; Cascais – (...)

Figura 7 – Entidades entrevistadas na AML2.

Figura 7 – Entidades entrevistadas na AML2.

Fonte: Própria.

21Os modelos de implementação dos PCS e o seu enquadramento nas estruturas orgânicas das autarquias revelaram-se determinantes para a afetação dos recursos associados às diferentes intervenções, especialmente os recursos humanos. Alguns municípios optaram por um dos modelos propostos nos documentos orientadores da OMS (WHO-Europe, 1997), como no caso de Oeiras e Loures em que o enquadramento se realizou em departamentos na área da Saúde; Odivelas, em que o PCS é competência do Gabinete do Observatório da Cidade, gabinete de ação transversal diretamente ligado à Presidência da autarquia, reforçando uma abordagem de transversalidade com a participação de todos os outros departamentos e reforço da Cidade Saudável como objetivo político e, nos casos da Amadora e Seixal, o PCS está na dependência de departamentos de cariz social, não se enquadrando em nenhum dos modelos sugeridos pela OMS, mas aproveitando recursos e redes de parceiros já existentes.

22No conjunto de iniciativas associadas à Cidade Saudável nos vários casos de estudo, três atributos fundamentais caracterizam as iniciativas (Figura 8). As iniciativas apresentam uma ou mais perspetivas de intervenção: prevenção, minimização, e resposta aos problemas. Identificam-se cinco áreas de intervenção principais: Equidade no acesso à saúde; Ação e inclusão social; Literacia e educação para a saúde; Edificado e espaço público; e por fim, Mobilidade urbana. O grupo ou grupos-alvo a que as iniciativas se destinam são também variados, destacando-se especialmente os idosos, crianças e jovens, população com mobilidade reduzida e grupos de risco.

Figura 8 - Tipologias de Projetos e Iniciativas desenvolvidos no contexto dos PCS consoante as perspetivas de intervenção, áreas de intervenção e grupos-alvo.

Figura 8 - Tipologias de Projetos e Iniciativas desenvolvidos no contexto dos PCS consoante as perspetivas de intervenção, áreas de intervenção e grupos-alvo.

Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, p. 51).

23No contexto da natureza multissetorial dos PCS, aprofundou-se a análise do tema “Mobilidade Urbana” nos seis casos de estudos. Procurou-se assim analisar a intervenção neste âmbito com base na listagem das principais iniciativas dos PCS identificadas por fontes documentais oficiais e pelas equipas dos PCS entrevistadas (ponto 4.1).

24Considerando as áreas de intervenção dos PCS, apenas uma iniciativa é diretamente dedicada à “Mobilidade Urbana”: o Projeto Municipal de Segurança Rodoviária, parceria entre a Câmara Municipal do Seixal, as forças de segurança do município (Polícia de Segurança Pública e Guarda Nacional Republicana) e as escolas do concelho, com o intuito de promover comportamentos seguros no espaço público para uma redução efetiva da sinistralidade rodoviária. Identificaram-se, nas restantes áreas de intervenção dos PCS, iniciativas que promovem uma maior e melhor mobilidade a todos os indivíduos da comunidade. Por exemplo, na área da “Ação e Inclusão social”, a existência de serviços de transporte adaptado responde às necessidades de mobilidade quotidiana de indivíduos com mobilidade reduzida. Esta iniciativa verifica-se, por exemplo, no serviço de “Transporte Adaptado Regular” em Oeiras, vocacionado para munícipes com mobilidade condicionada, promovendo a sua qualidade de vida e inclusão na comunidade. Na área de intervenção “Edificado e Espaço público” emergem iniciativas de remoção ou adaptação de barreiras arquitetónicas em edifícios e espaço público, para promoção de uma mobilidade mais facilitada e maior autonomia. Como referência surge o Projeto “Oeiras sem Barreiras”, uma cooperação entre a autarquia e a Fundação Manuel António da Mota (entidade de responsabilidade social do Grupo Mota-Engil para uma cidadania empresarial ativa e participativa), com o intuito de adaptar a habitação, a primeira área de vivência quotidiana, de indivíduos de mobilidade condicionada integrados em famílias carenciadas. Por fim, no eixo da “Literacia e educação para a saúde” destaca-se a “Promoção de comportamentos saudáveis”, onde se incluem temas como a atividade física, promovendo, por exemplo, a deslocação pedonal ou de bicicleta. Sublinham-se, neste contexto, os projetos “Clube em Movimento” (Odivelas) e “Mexa-se Mais” (Oeiras).

25Como também já foi referido, a rede de parcerias é fundamental para a maximização do PCS na comunidade (WHO-EUROPE, 1997), minimizando algumas limitações de recursos humanos e financeiros. Em entrevista aos agentes, identificou-se uma clara hierarquia de parceiros de acordo com o nível de intensidade das parcerias (frequência de interações e relevo na dinâmica dos PCS) (Figura 9). As principais parcerias dão-se com entidades político-administrativas, quer da própria autarquia (nomeadamente a Presidência e departamentos de cariz social), quer externas, especialmente com as Juntas de Freguesia (entidade territorial básica de gestão e governo do sistema português). Entidades de cariz social apresentam também grande importância, sobretudo as que atuam junto do público em idade escolar e dos mais idosos, bem como com equipamentos de saúde (hospitais e centros de saúde). Destacam-se ainda as boas relações com a coordenação da RPMS e outros municípios da Rede. Já as interações com entidades de cariz económico e ambiental revelam-se, na generalidade, mais limitadas. Sublinha-se, contudo, que cada caso de estudo apresenta especificidades de acordo com o enquadramento do PCS na estrutura orgânica e das redes de parceiros já existentes na autarquia (ex. Rede Social, Rede Escolar).

Figura 9 - Hierarquia de interação entre os PCS em estudo e seus parceiros.

Figura 9 - Hierarquia de interação entre os PCS em estudo e seus parceiros.

Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, p. 62).

26Com recurso à análise de conteúdo das entrevistas realizadas às equipas dos PCS através do programa NVivo, identificaram-se as principais potencialidades e limitações dos PCS. A potencialidade mais destacada corresponde à “metodologia inovadora do projeto”, que se baseia na partilha de conhecimento a vários níveis (teórico, metodológico, político e prático) e na formação e reciclagem de conhecimento dos decisores, técnicos e parceiros orientados para os pressupostos da Cidade Saudável. A “abordagem multissetorial ao planeamento do território” e o “desenvolvimento de relações formais e informais com parceiros e outros municípios” foram potencialidades referidas para uma atuação mais concertada entre os vários agentes e a várias escalas. Uma última referência é feita ao “reforço da coerência das políticas”, nomeadamente entre os diagnósticos elaborados e os planos de ação propostos. Quanto às principais limitações emergiu primeiramente a “escassez de recursos humanos, técnicos e financeiros” para o volume de trabalho atual e para a possibilidade de ampliar o leque de iniciativas, limitação minimizada pela participação de parceiros e boa gestão das autarquias. Foram ainda sublinhadas outras limitações no que trata à “transversalidade dos PCS” nos dias de hoje e o ainda “limitado entendimento e difusão da filosofia do Movimento Cidade Saudável” entre os decisores, técnicos, parceiros e comunidade.

Outras iniciativas de “Mobilidade Urbana” para a Cidade Saudável

27Uma segunda abordagem representativa da relação “Mobilidade Urbana” e Cidades Saudáveis foi realizada através de recolha de documentos oficiais e de entrevistas às equipas dos departamentos ou divisões de transporte e mobilidade urbana, verificando-se que o conceito de Cidade Saudável nunca surgiu de forma explícita, embora quer as suas intervenções quer os seus discursos contribuam direta ou indiretamente para a Cidade Saudável, como iremos observar.

28Recorrendo à documentação oficial, as principais iniciativas realizadas no domínio da “mobilidade urbana” foram sistematizadas de acordo com os eixos de intervenção e iniciativas de mobilidade urbana para a Cidade Saudável do ponto 2.2. A resposta ao eixo “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras” surge através da implementação de sistemas de transporte urbano flexível. Esta iniciativa verifica-se em diversos casos (“Loures Rodinhas” em Loures, “ROTAS” em Oeiras, “Voltas” em Odivelas), apresentando diversos enquadramentos quanto à população alvo, uns destinam-se à população mais envelhecida enquanto outros servem a comunidade em geral, e quanto à forma de funcionamento, gratuito vs pago, com marcação vs horário fixo, rota fixa vs porta-a-porta. No geral, estes serviços pretendem resolver necessidades de transporte às quais o serviço de transporte não consegue dar resposta ou necessidades de indivíduos especialmente carenciados ou com necessidades especiais. Ainda no mesmo eixo, destaca-se um outro conjunto de iniciativas que promovem as deslocações por modos suaves de forma mais segura, em particular para a comunidade educativa. Por exemplo, o município de Loures, em colaboração com o município do Barreiro e a Universidade Nova de Lisboa, desenvolveu o projeto “A Pé para a Escola” (2010-2011), comummente denominado Pedibus, que consistia num “autocarro imaginário” como forma de promover os modos suaves, a mobilidade sustentável e a saúde dos mais jovens. Em Odivelas foi desenvolvida uma iniciativa que responde simultaneamente aos eixos “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras” e “13. Sensibilização dos benefícios na saúde, ambiente e economia”: Projeto “Ser seguro para melhor mobilidade – Educação Rodoviária no Ensino Básico” para alunos do 1º ciclo do Ensino Básico, numa parceria entre as escolas, as associações de pais, as juntas de freguesia, as forças de segurança o operador de transporte local Rodoviária de Lisboa e a Editora Impala. Esta iniciativa pretendeu sensibilizar os alunos para comportamentos rodoviários seguros e mais sustentáveis.

29O município de Cascais destaca-se fortemente pela sua intervenção no eixo de intervenção “11. Agentes e competências”, associado às estratégias e parcerias multinível, multiagente e multissetoriais, através de duas iniciativas inovadoras no país. A primeira prende-se com a criação do pelouro horizontal “Acessibilidade para todos” na estrutura orgânica da autarquia, em 2011, com o objetivo de acompanhar o planeamento e execução de projetos transversais, reforçar a acessibilidade pedonal e promover uma mobilidade mais acessível e segura. A segunda refere-se ao Sistema MobiCascais, iniciado em 2017, sistema que gere o transporte público no município, orientado para a eficiência energética, promoção complementar entre os modos suaves e os modos motorizados e a redução do congestionamento. Este Sistema inclui a Plataforma MobiCascais para acesso aos serviços, serviço de Bikesharing (BICAS) e respetivo sistema de estacionamento, autocarros MobiCascais interligando parques de estacionamento e estações de comboio, autocarro de serviços especiais, sistema de estacionamento rodoviário incluído na mensalidade MobiCascais.

30Ainda no eixo de intervenção “13. Sensibilização dos benefícios na saúde, ambiente e economia”, sublinha-se o exemplo do Seixal e a sua Agenda 21 Local, plano orientado para o Desenvolvimento Sustentável. Outro exemplo de sensibilização é a participação na Semana Europeia da Mobilidade, iniciativa onde todos os municípios da AML participaram ao longo dos anos (com exceção de Sesimbra), como forma de sensibilizar a comunidade para os modos de transporte sustentável e, simultaneamente, enquadrar algumas intervenções no território, usualmente associadas a infraestruturas para modos suaves, remoção de barreiras arquitetónicas e medidas de acalmia de tráfego. Por fim, destaca-se o Programa Municipal de Educação para a Sustentabilidade no Seixal, programa que promove a mudança de comportamentos orientados para o Desenvolvimento Sustentável, nomeadamente na mobilidade.

31Neste sentido, no conjunto das iniciativas analisadas, mantendo-se uma elevada representação do eixo de intervenção “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras”, destacam-se ainda as intervenções nos eixos “13. Sensibilização dos benefícios na saúde, ambiente e economia”, “6. Infraestruturas para deslocações ativas”, “11. Agentes e competências” e “4. Velocidade dos transportes”.

32Através de entrevista, os agentes integrados nos departamentos de transporte e mobilidade identificaram a sua rede de parceiros, consideravelmente distinta dos referenciados pelos agentes dos PCS. O círculo de parceiros mais próximos compreendem a presidência municipal e as juntas de freguesia, os operadores de transporte e os departamentos associados aos espaços verdes e espaços públicos; por oposição a uma muito reduzida ou nula relação com a coordenação da RPMS, com os departamentos onde se enquadram os PCS e os departamentos e entidades de cariz social (Figura 10).

Figura 10 - Hierarquia de interação entre os departamentos em estudo e seus parceiros.

Figura 10 - Hierarquia de interação entre os departamentos em estudo e seus parceiros.

Fonte: Própria

33Utilizando novamente a ferramenta NVivo para análise de conteúdo das entrevistas aos agentes, os temas considerados como mais importantes no quotidiano destes serviços e nos seus instrumentos e políticas foram, num primeiro nível, a “acessibilidade pedonal”; a “acessibilidade via transporte coletivo”; a “semaforização e passadeiras”; as “áreas circundantes aos equipamentos coletivos relevantes e estacionamento”; e num segundo nível, a “sinistralidade”; o “transporte especial para idosos, crianças e pessoas com mobilidade reduzida”; e “ciclovias”. A grande maioria destes temas constituem ações importantes no contexto da Cidade Saudável, embora não assumidas de forma explícita.

Considerações finais

34O tema “Mobilidade Urbana e Transporte” é considerado de profunda importância para o Desenvolvimento Urbano Sustentável e para a Cidade Saudável, em muito devido à sua complexa rede de problemas e consequências. Assim, este artigo pretendeu compreender se a “Mobilidade Urbana” orientada para a Cidade Saudável é uma realidade na AML, através das intervenções e práticas enquadradas nos PCS e nos departamentos de transporte e mobilidade e da análise dos discursos dos agentes relativamente a esta possível conexão (Figura 11).

Figura 11 – Confronto dos resultados obtidos.

Figura 11 – Confronto dos resultados obtidos.

Fonte: Própria.

35Primeiramente confrontam-se as intervenções e práticas no domínio da “mobilidade urbana”. No contexto dos PCS identificou-se um conjunto de iniciativas de tal âmbito, embora numa proporção relativamente reduzida e altamente concentrada no eixo de intervenção “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras”. Por outro lado, as intervenções associadas aos departamentos de transporte e mobilidade respondem a uma maior diversidade de eixos de intervenção na mobilidade urbana para as Cidades Saudáveis, nomeadamente os eixos “3. Sistemas de transporte, incluindo transporte público, inclusivos, seguros e livres de barreiras”, “13. Sensibilização dos benefícios na saúde, ambiente e economia”, “6. Infraestruturas para deslocações ativas”, “11. Agentes e competências” e “4. Velocidade dos transportes”, embora esta participação se tenha revelado implícita e não formalizada.

36Confrontam-se ainda os discursos dos agentes entrevistados. Num primeiro momento, regista-se uma diferenciada rede de parcerias entre estes agentes. No caso dos PCS, emergem como parceiros mais frequentes a presidência dos municípios e juntas de freguesia, a par das entidades de saúde, das entidades de apoio à infância, entidades escolares e entidades de apoio aos mais idosos, estando as forças de autoridade num segundo nível, contrariamente às entidades privadas, ONGA e outros municípios. Por sua vez, os agentes integrados nos departamentos de transporte e mobilidade assumiram uma reduzida ou nula colaboração com os PCS da sua autarquia, com a RPCS e com entidades de cariz sociais, por oposição às parceiras mais frequentes com a presidência municipal e juntas de freguesia, operadores de transporte, forças de segurança e departamentos de espaços verdes / espaços públicos.

37Num segundo momento, sublinham-se ainda notas importantes relativas ao papel ativo dos agentes entrevistados para esta relação Cidades Saudáveis – Mobilidade Urbana. No caso dos PCS, a concentração temática das intervenções analisadas justificou-se essencialmente pelo modelo de implementação escolhido em cada uma das autarquias em estudo, que influencia sobremaneira as suas áreas de atuação, particularmente devido às competências inerentes ao departamento onde os projetos estão inseridos. Ou seja, PCS enquadrados em departamentos setoriais, quer seja na área da saúde (Oeiras e Loures) ou outros (Amadora e Seixal), têm maior propensão a trabalhar maioritariamente nessa área, enquanto PCS inseridos em departamentos transversais ou ligados diretamente à presidência têm maior facilidade em operacionalizar a visão multissetorial da saúde (caso de Odivelas). Por conseguinte, as equipas dos departamentos de transporte e mobilidade apresentam uma contradição entre a hierarquia dos temas tidos como mais importantes nas suas intervenções e instrumentos – “acessibilidade pedonal”, “transporte coletivo”, “semaforização e passadeiras”, “áreas circundantes a equipamentos coletivos”, “estacionamento”, “trânsito e sinistralidade”, de grande importância para as Cidades Saudáveis, e a assunção generalizada da ausência da integração explícita do conceito Cidades Saudáveis e seus pressupostos, também nos discursos e nos instrumentos.

38Conclui-se assim que, considerando os casos de estudo analisados no seio da AML, a relação entre a Mobilidade urbana e as Cidades Saudáveis é já bastante efetiva no seio das intervenções das equipas dos PCS e dos departamentos de transporte e mobilidade, contrariando os discursos dos mesmos agentes que revelam limitações de competências e a pouca prioridade desta relação, pese embora ela exista de forma implícita e não formalizada. Esta limitação da abordagem bottom-up dos PCS como estratégia de governança local de natureza inovadora, multissetorial e multiescalar, em muito devido à fragmentação dos vários departamentos autárquicos, é assim minimizada pela abordagem top-down que promove a inclusão de orientações europeias e nacionais nas políticas locais, atualmente centradas no Desenvolvimento Sustentável, conceito esse com muitos pontos comuns com o conceito de Cidade Saudável. Detendo as autarquias múltiplas competências sobre temas que respondem aos vários determinantes da Saúde, ficou clara a diminuta difusão da filosofia do movimento Cidades Saudáveis nos vários setores autárquicos, nomeadamente na área da “mobilidade urbana”. Assim, esta abordagem deve ser integrada de forma ativa pelos vários departamentos e agentes, reforçado por uma intenção proveniente do maior nível de decisão, neste caso, da presidência dos municípios. Este fato em simultâneo com a replicação deste estudo para vários outros temas, permitiriam o aumento das áreas de intervenção associadas aos PCS (muitas já em atividade nas autarquias), potenciando uma maior e mais diversificada rede de parcerias, melhor articulação da atuação dos agentes e maior eficiência e impacte dos resultados.

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Notes

1 Almada, Amadora, Barreiro, Lisboa, Loures, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal e Vila Franca de Xira.

2 Coord. Projetos Cidades Saudáveis: Amadora – Gabinete de Intervenção Social, 18/05/2015; Cascais – Divisão da Promoção da Saúde, 5/7/2015; Loures – Coordenação da divisão de Inovação Social e Promoção da Saúde, 29-04-2015; Odivelas - Coordenação do GOC – Gabinete do Observatório da Cidade, 21-05-2015; Oeiras - Divisão de Ação Social, Saúde e Juventude, 27/5/2015; Seixal – Coordenação Técnica da RPMS e Coordenação do Departamento de Desenvolvimento Social e Desporto, 15-05-2015.

Coord. Área transporte e mobilidade: C.M. Cascais - 5/7/2015; C.M. Loures - Divisão de Mobilidade, Obras Viárias e Transportes Públicos, 6/5/2015; C.M. Odivelas – Vereação das Obras Públicas e Ambiente, 3/6/2015; C.M. Oeiras - Divisão de Acessibilidade e Mobilidade, 27/5/2015; C.M. Seixal - Gabinete de Projetos Estratégicos, Mobilidade e Transportes, 3/6/2015.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Triângulo de “leitura” das políticas públicas e seu campo de atuação.
Crédits Fonte: Marques da Costa (2016, p. 72).
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Titre Figura 2 – Fatores de influência na atuação dos PCS.
Crédits Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, 39).
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Fichier image/jpeg, 64k
Titre Figura 3 - Principais determinantes da saúde.
Crédits Fonte: Whitehead & Dahlgren (1991) em Miranda (2013, 6).
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Titre Figura 4 – Problemas no transporte e consequências para a Cidade Saudável
Crédits Fonte: Própria.
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Titre Quadro 1 – Eixos de intervenção e iniciativas de mobilidade urbana para a Cidade Saudável.
Crédits Fonte: Própria.
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Titre Figura 5 – Área de Estudo – Área Metropolitana de Lisboa e seus municípios.
Crédits Fonte: Própria.
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Titre Figura 6 - Esquema metodológico.
Crédits Fonte: Própria.
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Titre Figura 7 – Entidades entrevistadas na AML2.
Crédits Fonte: Própria.
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Titre Figura 8 - Tipologias de Projetos e Iniciativas desenvolvidos no contexto dos PCS consoante as perspetivas de intervenção, áreas de intervenção e grupos-alvo.
Crédits Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, p. 51).
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Titre Figura 9 - Hierarquia de interação entre os PCS em estudo e seus parceiros.
Crédits Fonte: Louro, Marques de Costa, & Marques de Costa (2017, p. 62).
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Titre Figura 10 - Hierarquia de interação entre os departamentos em estudo e seus parceiros.
Crédits Fonte: Própria
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Titre Figura 11 – Confronto dos resultados obtidos.
Crédits Fonte: Própria.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ana Louro, Nuno Marques da Costa et Eduarda Marques da Costa, « Projetos Cidades Saudáveis na Área Metropolitana de Lisboa – Exemplo da “Mobilidade urbana” como área de intervenção », Confins [En ligne], 38 | 2018, mis en ligne le 27 décembre 2018, consulté le 17 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/confins/16834 ; DOI : 10.4000/confins.16834

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Auteurs

Ana Louro

Investigadora Associada do Centro de Estudos Geográficos e Aluna de Doutoramento do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa. E-mail: analouro@campus.ul.pt

Nuno Marques da Costa

Investigador Efetivo do Centro de Estudos Geográficos e Professor Auxiliar do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa. E-mail:nunocosta@campus.ul.pt

Eduarda Marques da Costa

Investigadora Efetiva do Centro de Estudos Geográficos e Professora Associada do Instituto de Geografia e Ordenamento do Território da Universidade de Lisboa. E-mail: eduarda.costa@campus.ul.pt

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