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Dossiê Políticas urbanas, sustentabilidade e governança

Políticas públicas e reservas da biosfera, desafios na gestão de cidades brasileiras

Politiques publiques et réserves de biosphère, enjeux de gestion des villes brésiliennes
Public policies and biosphere reserves, challenges in the management of Brazilian cities
Neli Aparecida de Mello-Théry et Hervé Théry

Résumés

Le plus grand défi de l’aménagement et des politiques publiques urbaines est, en ce moment, de s’attaquer au problème de la fragmentation, processus présent dans les villes brésiliennes et latino-américaines. Les espaces urbains sont marqués par la pollution, le bruit, les embouteillages, la précarité des logements et le manque d’infrastructures. Il faut donc comprendre les dynamiques urbaines à l'échelle des quartiers comme de la ville dans sa totalité.

L'analyse des impacts de cette fragmentation est essentielle pour identifier et proposer des mécanismes pour la durabilité urbaine, pour la qualité d’environnement et rendre les villes plus inclusives. Nous avons identifié comme point de départ que des mécanismes tels que les réserves de biosphère peuvent servir de modèles. Les questions abordées dans ce travail ont pour objectif de réfléchir sur des pistes à intégrer dans le cadre des politiques et de l’aménagement environnemental afin de contribuer aux changements des configurations socio-spatiales des villes actuelles.

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Texte intégral

1Vários fatores caracterizam as dinâmicas urbanas recentes no Brasil: o crescimento das cidades, a criação de novos municípios, a estruturação das redes físicas e a sua redistribuição espacial para regiões até então à margem da economia nacional e mal integradas ao processo de crescimento global do país. Em menos de um século, o Brasil tornou-se um país majoritariamente urbano. Esta rápida transformação pode ser parcialmente atribuída mobilidade social, as vezes sonhada, e espacial, a real e concretizada, de sua população. Porém, problemas urbanos cresceram mais que as cidades, segregando populações mais pobres para as áreas mais periféricas, de risco ou em princípio reservadas à proteção ambiental, ocasionando dificuldades crescentes para seus moradores.

2Transformar os espaços urbanos marcados por poluição, barulho, congestionamentos, moradias precárias e falta de infraestrutura em cidades sustentáveis, onde o ambiente urbano tenha melhor qualidade e seja mais inclusivo é o objetivo de todos os profissionais que militam nas políticas de planejamento urbano e ambiental. A análise de modelos, de mecanismos inovativos e de experiências sociais podem nos indicar alguns possíveis caminhos.

Dinâmicas urbanas e fragmentação

3Vários processos fundamentam a emancipação de pequenas ou ja médias cidades em novos municípios no país, dentre os quais sobressai o avanço das fronteiras agrícolas. Embora o espaço nacional seja dominado por poucas metrópoles, distinguem-se dinâmicas urbanas, metropolitanas e aquelas decorrentes de inovações tecnológicas. A figura 1 espacializa as redes urbanas brasileiras de acordo com população residente em quatro categorias: as cidades milionárias (cerca de 14), aquelas com mais de 500 mil habitantes (22), as de mais de 200 mil (94) e as mais de 300 que contam com população superior a 50 mil. Essas cidades totalizam apenas 10% dos municípios brasileiros. Muitas delas se inserem nos circuitos globais de produção e se articulam com o mundo, por meio de um conjunto de inovações tecnológicas. Constituem nós de redes técnicas que, além de reestruturarem o espaço circundante, concentram mais da metade do produto interno bruto (PIB) do país.

Figura 1 – Quatro categorias de cidades brasileiras

Figura 1 – Quatro categorias de cidades brasileiras

4Cidades ricas, desiguais e injustas. Nascem do agravamento das desigualdades sociais e da exclusão de uma parcela significativa de sua população dos benefícios da vida urbana. As disparidades socioespaciais no Brasil refletem em espaços fragmentados, segregadores e focos de desigualdades na esfera intra - e interurbana, vetores ainda mais expandidos em razão de escolhas políticas e de deficiências de planejamento.

5Em 2009, foi criado o Programa Minha Casa, Minha Vida, cujas ações reestruturaram os territórios locais. Programa amplamente divulgado para que servisse como meio de incentivar a produção e a aquisição de novas unidades habitacionais construiu, nas periferias urbanas de todo o país, conjuntos dos quais faziam parte dezenas ou centenas de pequenas casas (Théry, 2017). Para Rolnik et al (2015) a inserção urbana continua sendo excludente e precária na maior parte das cidades do país e o programa reproduz o padrão periférico de moradia da população de baixa renda. Ainda que o mesmo tenha sido inovador no volume de subsídios (mais de 300 bilhões de Reais em sete anos) e no atendimento às necessidades habitacionais para a população de baixa renda (totalizando 2,7 milhões de moradia entre 2009 e 2016), as dimensões ecossistêmicas e territorial não foram consideradas visto ter negligenciado as características naturais dos biomas onde se localizam e reforçado a segregação em função da renda. A distribuição espacial destas ações públicas é identificada na figura 2 assim como o situação de habitabilidade, co-habitação familiar, ônus dos aluguéis e adensamento excessivo por habitação.

6Diferentemente das antigas políticas de casas-embrião financiadas pelo extinto Banco Nacional da Habitação (BNH) nos anos 1960, o protagonismo na escolha dos terrenos foi das construtoras fundamentado na lógica financeira, originando “frentes pioneiras” de urbanização. Nestas escolhas, os parâmetros ambientais definidos no Estatuto da Cidade (lei n. 10 257, de 10 de julho de 2001), relacionados a qualidade e risco ambiental foram sumariamente deixados à margem pois, importante eram os preços dos terrenos e, também as zonas especiais de interesse social (ZEIS) definidas nos planos diretores municipais. Não raro as ZEIS estão localizadas em áreas que apresentam restrições ambientais. Além das incorporadoras, também os núcleos da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) ofertaram moradias localizadas, sobretudo, nas ZEIS gerando os conhecidos paradoxos governamentais de ações públicas totalmente desarticuladas.

Figura 2 – Déficit habitacional, Programa Minha Casa, Minha Vida e condições dos domicílios

Figura 2 – Déficit habitacional, Programa Minha Casa, Minha Vida e condições dos domicílios

7Para produzir resultados positivos as ações do Programa Minha Casa, Minha Vida deveriam ter incorporado as conhecidas condições inadequados ou semi-adequadas de moradia nas periferias urbanas. O IBGE (2018) sistematicamente disponibiliza dados e informações sobre as condições do local e da moradia. A classificação de aglomerado subnormal é baseada em critérios vinculados à “ausência de título de propriedade e pelo menos uma das características como irregularidade das vias de circulação e do tamanho e forma dos lotes e/ou carência de serviços públicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de água, energia elétrica e iluminação pública)”.

8A figura 3 mostra a população urbana nos aglomerados subnormais, identificando a concentração (entre 30 e 78%) de domicílios considerados como inadequados no extremo norte da Amazônia, os semi-adequados em toda a zona central do país, ressaltando que para as grandes aglomerações de Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre os valores do déficit habitacional e da percentagem de população em condições semi-adequadas de moradia são muito significativos. Um percentual extremamente baixo (até 10%) de domicílios adequados aparece desde a região central de Minas Gerais até a região Sul. Bastaria que o planejamento das ações públicas fosse superposto às tipologias de domicílios particulares permanentes para atuar de maneira a atender as necessidades existentes de maioria da população e não simplesmente das demandas das construtoras.

Figura 3: População nos aglomerados subnormais

Figura 3: População nos aglomerados subnormais

9Ainda no contexto das dificuldades de parcela da sociedade, a figura 4 destaca as condições dos domicílios particulares nos aglomerados subnormais, um fenômeno persistente em todas as regiões do país e em todas as metrópoles brasileiras.

10Dados e vários critérios serviram de base para o IBGE classificar os domicílios como adequados, semi-adequados ou inadequados. O grupo dos adequados é formado por domicílios particulares permanentes atendidos pelas redes gerais de abastecimento de água e esgoto, ou fossa séptica, que têm serviço de coleta de lixo e de limpeza e não têm mais de dois moradores por dormitório. Do grupo de semi-adequados fazem parte os domicílios particulares permanentes com pelo menos um serviço inadequado. O grupo dos inadequados são domicílios particulares permanentes em que o abastecimento é feito por poço ou nascente; os banheiros são ausentes e o escoadouro é ligado a fossa rudimentar, vala, rio, lago ou mar; o lixo não é recolhido, sendo queimado, enterrado ou jogado em terreno baldio ou na natureza; e onde há mais de dois moradores por dormitório.

11No que se refere à oferta de moradias duas constatações óbvias vem à mente. Na Amazônia, onde, a priori, o espaço é abundante e diversos tipos de materiais leves são tradicionalmente utilizados na construção, portanto, não deveria ter tantos domicílios inadequados; no interior dos estados das regiões Sul e Sudeste, os mais ricos do país, não deveria haver restrições de ordem econômica e financeira, em princípio, para atender ao direito de todos à moradia. Porém, não é o caso em ambos os exemplos, entre 32% e 77% da população de Belém, Salvador, Recife e São Luís encontra-se nessas áreas precárias.

Figura 4 – Condições dos domicílios particulares

Figura 4 – Condições dos domicílios particulares

12Problemas de abastecimento, tratamento, transporte e escassez de água têm contribuído para a baixa qualidade de vida nas cidades. Théry e Mello-Théry (2015) destacam no número da revista GeoUsp Espaço e Tempo dedicado ao tema da crise hídrica que, nos últimos anos, problemas de escassez passaram a obrigar gestores municipais, especialmente de metrópoles como São Paulo, a adotar racionamentos que nem sempre receberam essa denominação (algumas dessas medidas reduziam a pressão do sistema de distribuição de água para a população). Mais uma vez, a problemática atinge desigualmente as pessoas, pois a falta de água ocorre principalmente em bairros periféricos. Todavia, o maior paradoxo está na população de cidades ribeirinhas amazônicas, que não têm água tratada para o consumo, mesmo às margens de rios caudalosos.

13Portanto, o padrão de inserção urbana continua reforçando o modelo de urbanização excludente e precário. Com isso, periferias se consolidam e populações mais vulneráveis ocupam locais ambientalmente frágeis (áreas de preservação permanente em morros e rios, encostas frágeis etc.), formando manchas urbanas monofuncionais e aumentando as zonas guetificadas.

14O acesso a uma vida urbana com qualidade de vida para todos os habitantes exige transmutar cidades, convertê-las em ambientes inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis é um compromisso internacional e um dever dos gestores, que devem atuar para incluir elementos de transformação das cidades – humanizando o espaço público, valorizando as periferias e, sobretudo, integrando os fragmentos urbanos pelo direito à mobilidade. Na atualidade, observa-se, no mundo todo, exemplos de iniciativas que podem ser qualificadas nesta direção.

15Os cenários mundiais do século XXI apontam para dois fortes vetores: a metropolização e a inovação. Uma das transformações essenciais das últimas décadas foi a profunda reestruturação das áreas de atração e influência das cidades e no estabelecimento de novas relações e articulações internacionais, via redes temáticas.

16O Brasil assinou compromissos com organizações internacionais comprometendo-se a acompanhar as tendências mundiais com relação a cuidados com a qualidade dos assentamentos humanos, dos pontos de vista social, econômico e ambiental. Aceitou as orientações internacionais voltadas para habitações seguras e ambientalmente saudáveis do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat), da Agenda 21 e dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável.

17Entre 1992 e 2008, as iniciativas do governo federal relacionadas a essas decisões foram dispersas, abordando apenas alguns aspectos da questão habitacional, como financiamentos via empréstimos subsidiados, redução de despesas cartorárias, programas de requalificação urbana (Programa Favela-Bairro, por exemplo), entre outros. As instituições multilaterais recomendaram que os países se integrassem à Estratégia Mundial para a Habitação até 2000, adotando ou adaptando códigos e regulamentações que facilitassem o acesso à terra, sobretudo em assentamentos informais e favelas urbanas, e ao financiamento de materiais de construção de baixo custo.

18Numerosas iniciativas articulam políticas nacionais às internacionais. São exemplos o Programa Cidades Sustentáveis, que integra o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos, da Organização das Nações Unidas (ONU-Habitat) e o projeto Cidades Saudáveis, da Organização Mundial da Saúde (OMS), e muitos outros desenvolvidos com recursos dos Bancos Mundial (BIRD) e Interamericano de Desenvolvimento (BID). Porém é um enorme desafio elaborar políticas públicas favoráveis à melhoria das condições de vida dos cidadãos e que contribuam, de fato, para o desenvolvimento local. Isso porque deve resultar de decisões políticas de longo prazo, de debates com segmentos distintos da sociedade e de visões e compromissos à longo prazo. Obviamente tais visões implicam, em planejamento e em tomada de decisões.

Percepção da fragmentação, da conservação e da sustentabilidade: os déficits de articulação das ações públicas

19O conceito de percepção abrange abordagens distintas, permeadas de subjetividades. Neste artigo optamos por destacar alguns elementos deste conceito, para perceber a fragmentação, a falta de articulação das ações públicas e, especialmente o que seria efetivo para desenvolver a sustentabilidade ambiental nas cidades. Há diversos mecanismos de gestão e a participação da população torna-se fundamental.

20Rodrigues et al. (2012) sintetizam diversas correntes de pensamento e concluem que a percepção é inseparável do ser humano, que percebe, reage e responde de forma diferente às ações sobre o meio, sendo ela resultante de valores culturais, históricos, religiosos, de classe social e uma série de outros que influenciam diretamente no processo. Consideram que o reconhecimento das percepções se torna extremamente relevante para fornecer subsídios ao processo de gestão e formulação de políticas públicas. Neste particular, consideramos que alguns indicadores revelam tanto a ausência de cobrança social como o descompromisso de governantes em articular políticas públicas sobre um mesmo espaço urbano.

21Por exemplo, na percepção pela população do orçamento municipal é um elemento importante para que a mesma exija das autoridades municipais os compromissos de campanhas. Como as populações o percebe? Qual é seu conhecimento e até mesmo participação na elaboração do Orçamento? Considerando-se que o orçamento municipal deva garantir a execução de, pelo menos parte das políticas públicas, o conhecimento da arrecadação proveniente dos tributos torna-se essencial, assim como das transferências federais e estaduais. As despesas municipais são majoritariamente comprometidas com a folha de pagamento de pessoal, o que reduz substancialmente a possibilidade de demais investimentos. Nos gastos com habitação e urbanismo, os valores e percentuais são muito menores, e somente as metrópoles e capitais estaduais tiveram, globalmente, condições de investir entre 21% e 33% do seu orçamento, conforme indicados na figura 5 que espacializa esse tema e mostra que há um fenómeno de economia de escala, onde a percentagem dos custos municipais com o pessoal é menor nos extremos da hierarquia, nos municípios muito pequenos e nos muitos grandes (à exceção do município do Rio de Janeiro).

Figura 5 – Orçamentos municipais: gastos com habitação e com pessoal

Figura 5 – Orçamentos municipais: gastos com habitação e com pessoal

22Apesar dos baixos orçamentos municipais, a eficiência nos gastos é um dos aspectos fundamentais e precisa ser analisado. Em 2016, o jornal Folha de São Paulo contratou e publicou o estudo Ranking de Eficiência dos Municípios Folha (rem-F), que apresenta um índice formado por indicadores como educação (crianças de 4 e 5 anos na escola e crianças de 0 a 3 anos em creches), saúde (médicos por mil habitantes e cobertura por equipes de atenção básica), saneamento (rede geral de água e esgoto e coleta de lixo domiciliar), receitas (do município e de transferências), despesas (com educação, saúde e legislativo), população, PIB, funcionalismo (total e aumento), área do município e índice de desenvolvimento humano (IDH) municipal. Com esses dados, o estudo estabeleceu um ranking apontando as gestões que oferecem mais serviços à população com menor quantidade de recursos. O resultado mostrou que apenas 24% dos municípios brasileiros podem ser considerados eficientes. Nos menos eficientes (30% de 5 281 municípios), o funcionalismo público cresceu 67% e a população aumentou 12%. As transferencias de recursos federais é constante e, numerosas vezes serve como praticamente unica fonte para muitos municípios. Essa dependência ocorre tanto por raz#oes políticas (emancipação sem respaldo financeiro) como por razões de ordem demográfica, ou seja, pelo crescimento da população urbana que defende a autonomia política. Os responsáveis pelo ranking concluíram o que está ressaltado na figura 6 abaixo: a extrema dependência de municípios das transferências federais.

Figura 6 – Eficiência dos gastos municipais

Figura 6 – Eficiência dos gastos municipais

23A situação de comprometimento dos municípios brasileiros é, portanto, foco de preocupação.

24Outro elemento essencial para as municipalidades é o plano diretor, obrigatório para aqueles que têm população maior que 20 000 habitantes, que ainda não representa compromisso cumprido pelas autoridades locais. Segundo o Perfil dos Municípios Brasileiros (IBGE, 2013b), apesar de mais de 4 000 municípios ja terem superado esta etapa, ainda há municípios com mais de 20 000 habitantes que não os fez. Aqueles que já possuem planos avançam na execução de suas etapas planificadas, muitas vezes com dificuldades operacionais. Essas dificuldades ocorrem em virtude da falta de recursos financeiros e de pessoal qualificado, para citar as mais importantes. Do mapeamento dessa variável (figura 7) pode-se depreender que a distribuição territorial dos municípios que elaboraram seu plano diretor é bastante concentrada no centro-sul e dispersa em todas as regiões. Cruzando informações verifica-se em muitos municípios a ocorrência de elevado número de funcionários, conforme apresentado na figura 7, os quais seriam suficientes para que a elaboração de um plano diretor. Por que, então, os planos diretores não foram ainda elaborados?

Figura 7 – Planos diretores municipais

Figura 7 – Planos diretores municipais

25A implantação do plano diretor deve seguir uma sequência lógica de ações, buscando atingir objetivos e metas que forem definidas. Sua execução deve ser acompanhada pelos gestores nos diversos níveis de atuação e cujas ações devem ser executadas por servidores municipais dentro de parâmetros predefinidos: recursos financeiros e materiais, resultados, especificações de qualidade e tempo (Schweizer, 2008). Entende--se, assim, que os componentes de um processo de gerenciamento envolvem recursos financeiros, tempo, informações, licitações, riscos e qualidade das pessoas, visando ao bom desempenho e ao aperfeiçoamento dos envolvidos. Portanto, é indispensável que a municipalidade possua recursos humanos qualificados (com habilidades gerais e específicas), que devem ser capacitados permanentemente. O processo de educação e formação profissional precisa ser contínuo, pois a velocidade das mudanças tecnológicas pode afetar profundamente a realidade municipal.

26A política liberal de redução do tamanho do Estado e enxugamento de suas instituições certamente promoveu consequências na ação dos governos municipais. Nesse sentido, a figura 8 mostra o total de funcionários ativos da administração direta por 10 mil habitantes apontando alta concentração do percentual de funcionários, especialmente nas microrregiões do Nordeste e de Goiás e do Tocantins, no Centro-Oeste. Seria fundamental analisar a eficiência e a eficácia desse pessoal no atendimento ao público e na execução das ações públicas previstas no plano diretor municipal.

27No que diz respeito a profissionais sem vínculo permanente, observa-se o percentual de funcionários estatutários no total daqueles ativos nas municipalidades. Também pode ser preocupante verificar que numerosos municípios aparecem com menos de 50% de funcionários estatutários.

28Pode-se, então, perguntar: com tão poucos funcionários de carreira, quem cumprira tais obrigações? Apesar de não haver um padrão claro de distribuição entre municipios maiores ou os menores, há muitos estagiários no Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste que, por sua própria condição de aprendiz, trabalham em curtos períodos em uma administração, o que pode ser altamente prejudicial à continuidade de processos de planejamento e à execução de políticas públicas. Ou pior, pessoas contratadas diretamente pelo/a prefeito/a, por ser da sua confiança, parentes e/ou aliados, sem que tenham as qualificações requeridas para cumprir a função.

Figura 8 – Estatuto dos funcionários municipais

Figura 8 – Estatuto dos funcionários municipais

29Neste contexto de dependência e de capacidade gerencial deve-se pensar se serão capazes de realizar o desenvolvimento local, fundamentado na sustentabilidade, o qual exige tanto recursos financeiros como recursos humanos capacitados e permanentes.

Novos caminhos para uma nova cidade e a reserva da biosfera como conceito para políticas e planejamento

30A urgência e o desafio da transformação da cidade colocam no seio do debate a articulação da complexidade do ambiente urbano fragmentado, a conurbação, as interações entre os numerosos centros urbanos que se expandem e se interconectam. Porém isso nem sempre acontece com qualidade e com as infraestruturas necessárias. Novos caminhos dependem de instrumentos e soluções que permitam reformar e ou recriar as cidades para todos os seus cidadãos e para a valorização da vivência urbana coletiva. Trata-se, portanto, de considerar a necessidade da superação de problemas cíclicos naturais e das suas fragmentações urbanas físicas que os conflitos socioespaciais reforçam. Mattus (1996) considera a urgência de se estabelecerem agendas mínimas e coalisões entre os atores urbanos pois os rumos da cidade não dependem apenas dos governos. Planejar e elaborar seus planos diretores deve, agora, decorrer da negociação entre atores públicos e sociais, mudando, assim, a arena decisória. Nesta mesma tendência, Clementino e Almeida (2015) consideram que para se ter governança na metrópole há que se ter eficiência no desenvolvimento de atividades econômicas, qualidade de vida para os habitantes, qualidade do desenho urbano e controle e preservação do meio ambiente.

31Distintas correntes de pensamento em variados campos do conhecimento desenham ecocidades ou cidades sustentáveis, compactas e saudáveis (ONU, 1992), criativas (Reis e Kageyama, 2011) ou ainda cidades como lugar de encontro das pessoas (Jan Gehl, 2014) tornando-as vivas, seguras, sustentáveis e saudáveis - “nos moldamos as cidades, e, elas nos moldam”, como modelos para transformar as cidades atuais fragmentadas, segregadoras e excludentes. As Nações Unidas, por meio da Declaração de Quito sobre Cidades Sustentáveis e Assentamentos Humanos para Todos (UN, 2016) enfatiza os esforços para acabar com a pobreza sob todas as suas formas e para engendrar o desenvolvimento sustentável. Aponta a importância de reconhecer a perda da biodiversidade, a pressão sobre os ecossistemas, a poluição e os desastres provocados pelo Homem, e ainda, ressalta os riscos das mudanças climáticas decorrente dos padrões insustentáveis de produção e consumo. Estas orientações compõem os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável para 2030 (ONU, 2016)

32Reis e Kageyama (2011) consideram o incremento das melhorias urbanas a partir da criatividade e inovação para o desenvolvimento de uma economia para a qual os recursos culturais são a matéria prima da cidade e sua base de valores. Dentre estes destacam-se, também, os espaços públicos, espaço de conexões e de desenvolvimento da vida sociocultural.

33A percepção da segurança como elemento da qualidade urbana e da diversidade das funções ao longo da rua, criando áreas térreas dinâmicas, vivas é o aspecto ressaltado por Gehl (2014) que valoriza a importância do espaço público para as oportunidades sociais e culturais, recomendando a construção de mais praças, mais verde, investindo em mais mobilidade e convertendo o uso da bicicleta em um padrão para a realização das atividades diárias.

34Outro caminho tem sido proposto por meio das noções de cidades resilientes, a cidade como entidade única, vista como um ecossistema para o qual a infraestrutura ecológica/verde é um instrumento de conservação, restauração e manutenção das funções naturais.

35Desse modo, modificar a cidade atual não depende de um único modelo: estas novas soluções demandam revisão dos conceitos tradicionais de planejamento, revalorizando dimensões humanas, perdidas, por ex., pelas prioridades dadas aos carros. A infraestrutura, deve, portanto, favorecer e melhorar a vida urbana cotidiana, permitindo a interação saúde - urbanismo - trabalho.

36Todas as soluções apontadas pelas diversas correntes do pensamento urbano demandam estratégias de longo prazo, continuidade, participação e governança.

37O uso de recursos locais e a amenização do clima decorrentes da redução do consumo de energia, das emissões da poluição e da priorização dos transportes públicos contribuem para tornar as cidades mais sustentáveis com a redução do consumo de espaço, por meio de novos modelos de urbanismo sustentável. Soluções para que as cidades sejam resilientes envolvem diretrizes de longo prazo, em microescala, utilizando biorretenção, biovaletas voltadas para reduzir a carga de poluição.

38Há perspectivas para implantação de alguns destes modelos no Brasil. O Banco Santander vem investindo no desenvolvimento de uma rede de cidades criativas ao promover o estimulo à consolidação de uma economia criativa com inovações, conexões e cultura tanto em pequenas como em grandes cidades. Unindo-se a ação da Rede de Cidades Criativas da UNESCO, presente em 180 cidades de 72 países (dezembro de 2017), cobrindo sete áreas: Artesanato e Artes Folclóricas, Design, Cinema, Gastronomia, Literatura, Artes Midiáticas e Música. No Brasil Belém, Florianópolis e Paraty (pela Gastronomia), João Pessoa (artesanato e artes folclóricas), Brasília e Curitiba (pelo Design), Santos (Filmes) e Salvador (pela Música) integraram esta rede.

39Se este novo pacto social é fundado na participação e na criação de mecanismos para o desenvolvimento da sustentabilidade urbana, outras experiências que envolvem grupos de pessoas e instituições podem também ser vistas como essenciais.

40Outra rede da UNESCO – a das Reservas da Biosfera, também pode servir de exemplo de iniciativa social. Em 2015 esta rede contava com 651 reservas em 120 países2.

  • 3 Criado pela UNESCO, no contexto do Programa Homem e a Biosfera em 1977 e conceituado como áreas ter (...)

41Reserva da Biosfera3 é um selo decorrente da importância ambiental e social da área. Consideremos que, como um estatuto, tais vantagens podem ser valorizadas frente às sociedades e seus governantes. Incialmente, de estratégias mais estritas no campo da conservação biológica de ecossistemas, foram sendo alteradas, com destaque para as de Sevilha (1995) ao inserir a abordagem orientada para a dinâmica e inovação do desenvolvimento econômico e humano, combinando proteção e uso sustentável. Informações básicas para incluir áreas urbanas e como estas podem contribuir para o planejamento urbano e regional do desenvolvimento sustentável se tornou o mote para a criação do MAB Urban Forum em 2000, porém como tema controverso, com muitos debates, somente em 2004, concluírem que as reservas urbanas são compatíveis com o quadro estatutário que as define. O Plano de Ação de Madrid para as Reservas da Biosfera (2008-2013) as inseriu, considerando o importante papel das paisagens urbanas como áreas onde os desafios globais podem ser mais visíveis e mensuráveis e onde “podem ocorrer soluções sociais e ambientais, sendo o principal meio de ligação entre conhecimento, capital e inovações” (UNESCO/MAB, 2008:8).

42Deste modo, Reservas Urbanas da Biosfera podem significar não apenas um modelo, um laboratório real para transformações sociais (Hammer et al., 2016) mas também o desenvolvimento de conhecimento sobre o complexo processo das transições para a sustentabilidade e como estabelecer as circunstâncias desejáveis para abordagens e experimentações inovativas em áreas urbanas.

43Coy e Weixbaumer (2007) consideram que a percepção da gestão da paisagem pelos habitantes por meio de estruturas participativas, integrativas e transdisciplinares contribui para que as mudanças incluam especialmente o foco nos processos de governança das Reservas Urbanas da Biosfera, concordando com as diretrizes da UNESCO/MAB (2015, 3) “o foco na abordagem multistakeholder, com a ênfase particular no envolvimento das comunidades locais na gestão e frequentemente têm sistemas de governança inovativos e participativos”.

44Na perspectiva de novos caminhos visando a construção e reorganização das cidades, os planos diretores municipais podem ser o ponto focal de implantação destes instrumentos e estratégias do desenvolvimento local.

Inovações na governança urbana: as iniciativas na reserva urbanas da biosfera em São Paulo

45Consideramos a Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo um caso a ser analisado em razão do papel chave que as organizações sociais exerceram no momento de sua criação. E, certamente, é raro imaginar que uma área de grande extensão em ambiente metropolitano, de economia tradicional pudesse ser designada como reserva em 1994 pela UNESCO. Esta grande área é um dos maiores resquícios de florestas próximas à grandes concentrações urbanas, incluindo várias unidades de conservação, bacias hidrográficas fundamentais ao abastecimento de água das cidades, áreas cultivadas, costeiras, marinhas e assentamentos urbanos incluindo algumas das maiores concentrações demográficas do mundo.

46Esse movimento social, que já compreendia a necessidade da preservação dos recursos dos quais a metrópole dependeria cada vez mais, propôs que a Reserva fosse o marco integrador das complexas questões socioambientais da região4. Integrada à Reserva da Biosfera da Mata Atlântica, a Reserva da Biosfera do Cinturão Verde da Cidade de São Paulo - RBCV - teve como desafio a compreensão e a gestão sistêmica dentro da 4ª maior região metropolitana do mundo, baseando-se na concepção da “cidade enquanto um organismo vivo.

47Atualmente esse território composto por 78 municípios abriga vinte e quatro milhões de pessoas, ou seja, cerca de 60% da população paulista e são produzidos aproximadamente dezenove por cento do PIB do Brasil.

Figura 9 – Municípios com áreas protegidas pela Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

Figura 9 – Municípios com áreas protegidas pela Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

48A conservação dos resquícios de vegetação da floresta atlântica somente será possível se houver conectividade entre as diversas áreas. Sua importância no contexto da maior metrópole brasileira reveste-se, além de seus aspectos intrínsecos de floresta, especialmente na prestação de serviços ambientais, na melhoria das condições de circulação e redução da poluição atmosférica, preservação de espécies animais e vegetais, ou ainda como áreas de lazer, representando diferentes usos. A RBCV preserva importantes sítios do bioma Mata Atlântica, abrangendo 64 áreas legalmente protegidas, em diferentes categorias de proteção desde o patrimônio ambiental, cultural, histórico, artístico-paisagístico e terras indígenas.

49Além destes aspectos intrínsecos para o planejamento e as políticas públicas, a consolidação da Reserva aponta também para a articulação com as estratégias internacionais, nacionais e locais, um modelo multiescalar, fundamental aos processos de transformação social. Reforça a implantação dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável integrando princípios do desenvolvimento bottom-up como nicho socioeconômico e socioecólogico, de perspectiva territorial e de abordagem da “economia da cultura” (Coy, 2018).

Figura 10 – Zoneamento da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

Figura 10 – Zoneamento da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

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50Algumas iniciativas sociais já foram concretizadas ou estão em implantação: i) o projeto Programa de Jovens (integração social e meio ambiente, conservação dos ecossistemas por meio da inclusão social e de mercado); ii) desenvolvimento de pesquisas, tais como a Avaliação Subglobal de âmbito regional segundo parâmetros da Avaliação Ecossistêmica do Milênio e iii) incentivo à criação de Unidades de Conservação Estadual e Municipal e iv) fortalecimento de modelos sustentáveis de mercado via marca “Empório Mata Atlântica, com a Agencia de Ecomercado (RBCV, 2018).

51Parcerias com o terceiro setor, com instituições estaduais e com os municípios integrantes da RBCV compõem o modelo de trabalho da coordenação executiva. Com os municípios articulam a integração das ideias de serviços ecossistêmicos prestados pela Reserva, subsidiando a revisão do plano diretor de São Paulo, o programa Ilhas Verdes com Guarulhos e negociam com comitê de bacia e comunidade científica da Baixada Santista.

52Do nosso ponto de vista, o sistema de gestão responde às orientações gerais do MAB/UNESCO visto que é estruturado em duas instâncias: Conselho de Gestão, paritário entre membros do Governo e da sociedade civil, composto por 34 membros e a Coordenação Executiva, a cargo do Instituto Florestal, da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo. Seus principais pontos de atuação abrangem uma plataforma de diálogo, formulação, proposição e fomento de políticas públicas socioambientais com intervenções no território e facilitadora da integração de projetos governamentais e não governamentais visando fortalecer iniciativas socioambientais sustentáveis. O Conselho, porém, não é deliberativo, suas recomendações são indicativas e podem, ou não, serem absorvidas pelo Estado e pela sociedade, o que, certamente, demanda ações de difusão e convencimento.

53As instituições públicas estaduais e municipais responsáveis pela gestão dos diferentes tipos de unidades que compõem a Reserva atuam tanto na fiscalização e controle como na educação ambiental.

  • 5 Apresentação de Silmara Marques no Seminário “Experimental Networks for Sustainability: Urban Biosp (...)
  • 6 Apresentação de Jane Zilda Ramires no Seminário “Experimental Networks for Sustainability: Urban Bi (...)

54Um pequeno exemplo da questão interinstitucional pode ilustrar a situação: a área core e sua zona de amortecimento, pois, enquanto a Fundação Florestal, estadual, é a gestora do Parque Estadual da Cantareira (PEC), os parques da borda da Cantareira localizados na zona de amortecimento, são gerenciados pela Secretaria do Verde e do Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de São Paulo. O IBGE estimava, em 20175, 169.443 moradores nos nove subdistritos paulistanos que compõem a zona de amortecimento e onde existem, em 2018, na zona tampão ao norte do PEC, sete parques em implantação e cinco planejados, seja como parques lineares ou seja como parques urbanos, conforme destaca a figura 11. Ramirez (2018)6 aponta que a ocupação irregular é maior problema, em muitos destes parques e que tem sido incentivada pela construção da estrada.

Figura 11 – Ocupação irregular em áreas constituintes da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

Figura 11 – Ocupação irregular em áreas constituintes da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo

Fonte: http://www.iflorestal.sp.gov.br/​rbcv/​images/​contorrb.jpg

55Vinte e quatro anos depois, o motivo pelo qual a RBCV foi criada – impedir a construção do anel viário ao norte da região - deixou de existir. O governo do Estado de São Paulo iniciou-se em 2013 a construção do trecho norte do Rodoanel, obra entregue em 2018. Embora prevista como rodovia fechada, seu traçado isolou algumas zonas de floresta atlântica, muito próximas às áreas de ocupação irregular, o que pode apontar, em médio prazo, a sua total ocupação, alterando o uso do solo para urbano.

  • 7 Apresentação de Silmara Marques, pelo Coletivo Quintas Ambientais, no Seminário “Experimental Netwo (...)

56Simultaneamente, ações coletivas também ocorreram com as iniciativas socioambientais do Coletivo Quinta Ambiental7 que podem ser citadas e são estas ações que contribuirão para o fortalecimento da conservação ambiental. O trabalho da Secretaria junto a este Coletivo é o de divulgar e de ampliar a percepção da importância dos parques de borda para a manutenção da própria qualidade de vida dos habitantes locais. As ações dos funcionários da Secretaria normalmente apontam, além das razões legais pelas quais foram definidas como áreas de proteção, as razões ecológicas, de prestação de serviços ecossistêmicos, e o seu zoneamento de maneira a cumprirem a função de área de transição. Desenvolvem também ações de requalificação de praças, canteiros e espaços livres de maneira a envolver a população local.

Conclusões

57As dinâmicas territoriais das regiões metropolitanas, como a que é objeto de nossa reflexão, se desenvolvem em ritmo acelerado, sejam pelas novas populações que integram a região e que não possuem condições de obter habitação adequada, sejam pelas novas atividades econômicas criadas, sejam pela ação pública na construção de infraestruturas. O Estado empreendedor e o Estado social desenvolvem muitas delas em conflito umas com as outras. Sabemos, atualmente, que distintos atores têm legitimidade e intencionalidade em atuar junto às instituições do Estado, de maneira a defenderem seus interesses. Significa, portanto, que visões controversas serão colocadas à mesa de negociação. Uns brigarão pela manutenção da RBCV em razão de sua importância ambiental, outros, porém, preferirão que tais áreas sirvam à construção de moradias ou mesmo de infraestruturas. Os benefícios advindos dos serviços ambientais somente serão visíveis em longo prazo. A responsabilidade de manutenção do bem comum deve se traduzir em princípios básicos do planejamento e da gestão urbana. Mas, ao mesmo tempo, com participação popular pode-se transformar muitas das ações públicas para o benefício coletivo.

58Instrumentos jurídicos de políticas públicas que permitem a incorporação da participação social estão presentes nas leis ambientais e urbanas – o sistema nacional de unidades de conservação e o estatuto da cidade – assim como as estratégias de transformação da cidade fragmentada. Novos modelos têm sido desenvolvidos em diversos países, com estratégias diferentes, sempre visando a qualidade de vida e a sustentabilidade dos ambientes. Consideramos que as experiências de envolvimento social no contexto das reservas urbanas da biosfera podem se constituir em mecanismos de transição, contribuindo para que novas iniciativas permitam a manutenção de florestas urbanas, fundamentais para a qualidade das metrópoles.

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Bibliographie

Referências bibliográficas

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Notes

1 Vários conceitos expostos neste artigo contribuem para a sistematização de informações para o projeto ENESUS (Experimental Networks of Sustainability) - Redes experimentais para sustentabilidade: Reservas da biosfera urbanas como meio de transformação, financiado pela Academia Austríaca de Ciências – Universität Innsbruck, no qual os autores participam.

2 Fonte: http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002596/259695M.pdf

3 Criado pela UNESCO, no contexto do Programa Homem e a Biosfera em 1977 e conceituado como áreas terrestres ou marinhas, exercendo funções de conciliação na conservação dos ecossistemas, particularmente da diversidade biológica, no desenvolvimento econômico e humano, na valorização de pesquisas. http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/natural-sciences/environment/biodiversity/mab-programme-in-brazil/

4 Ver site http://iflorestal.sp.gov.br/o-instituto/rbcv/

5 Apresentação de Silmara Marques no Seminário “Experimental Networks for Sustainability: Urban Biosphere Reserves as engines of transitions”. Instituto de Estudos Avançados da USP, 19 de fevereiro de 2018.

6 Apresentação de Jane Zilda Ramires no Seminário “Experimental Networks for Sustainability: Urban Biosphere Reserves as engines of transitions”. Instituto de Estudos Avançados da USP, 19 de fevereiro de 2018.

7 Apresentação de Silmara Marques, pelo Coletivo Quintas Ambientais, no Seminário “Experimental Networks for Sustainability: Urban Biosphere Reserves as engines of transitions”. Instituto de Estudos Avançados da USP, 19 de fevereiro de 2018.

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Table des illustrations

Titre Figura 1 – Quatro categorias de cidades brasileiras
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-1.png
Fichier image/png, 182k
Titre Figura 2 – Déficit habitacional, Programa Minha Casa, Minha Vida e condições dos domicílios
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1016k
Titre Figura 3: População nos aglomerados subnormais
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 264k
Titre Figura 4 – Condições dos domicílios particulares
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 980k
Titre Figura 5 – Orçamentos municipais: gastos com habitação e com pessoal
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-5.png
Fichier image/png, 346k
Titre Figura 6 – Eficiência dos gastos municipais
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-6.png
Fichier image/png, 281k
Titre Figura 7 – Planos diretores municipais
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-7.png
Fichier image/png, 278k
Titre Figura 8 – Estatuto dos funcionários municipais
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-8.png
Fichier image/png, 315k
Titre Figura 9 – Municípios com áreas protegidas pela Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 648k
Titre Figura 10 – Zoneamento da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo
Crédits http://www.iflorestal.sp.gov.br/​rbcv/​images/​contorrb.jpg
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16891/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 604k
Titre Figura 11 – Ocupação irregular em áreas constituintes da Reserva da Biosfera do Cinturão Verde de São Paulo
Crédits Fonte: http://www.iflorestal.sp.gov.br/​rbcv/​images/​contorrb.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Neli Aparecida de Mello-Théry et Hervé Théry, « Políticas públicas e reservas da biosfera, desafios na gestão de cidades brasileiras », Confins [En ligne], 38 | 2018, mis en ligne le 24 décembre 2018, consulté le 21 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/confins/16891 ; DOI : 10.4000/confins.16891

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Auteurs

Neli Aparecida de Mello-Théry

Universidade de São Paulo, Escola de Artes e Humanidades (EACH). namello@usp.br

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Hervé Théry

Centre National de la Recherche Scientifique - CNRS-Creda e Professor convidado na Universidade de São Paulo (USP). hthery@aol.com

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