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Dossiê Políticas urbanas, sustentabilidade e governança

Gestão ambiental integrada na Região Metropolitana do Rio de Janeiro: a avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos entre cidades milionárias – o exemplo da baia de Sepetiba (RJ)

Gestion environnementale intégrée dans la Région Métropolitaine de Rio de Janeiro: l’évaluation des impacts cumulatifs et synergiques entre villes millionnaires - l’exemple de la baie de Sepetiba (RJ)
Integrated environmental management in the Rio De Janeiro Metropolitan Region: the evaluation of cumulative and synergistic impacts between millionary cities - the example of the Sepetiba bay (RJ)
Augusto César Pinheiro da Silva, Andressa de Oliveira Spata et Marcelle da Silva Coelho Lima

Résumés

Dans les régions métropolitaines du Brésil, l'organisation spatiale démographiquement concentrée dans des aires bénéficiant d'expressifs investissements productifs qui provoque des changements environnementaux réels, avec différents impacts sur diverses formes d'utilisation des territoires. Dans de nombreux cas, une telle condition de densification de la population et de l'investissement a des conséquences négatives par rapport à ce qui est attendu de ces «espaces remplis de potentialité» et la gestion intégrée des ressources et de l'environnement est difficile à réaliser, par manque de collaboration et de coopération entre les entités fédératrives à cette échelle régionale. Par conséquent, les normes de qualité de vie sont maintenant recherchées par les chercheurs qui voient dans divers outils, tels que l'évaluation des effets cumulatifs et synergiques, les moyens d'analyser les conditions de vie de millions de personnes chaque jour dans les régions millionnaires. Parmi eux, se distinguent les aires metropolitaines, qui se composent de municipalités à forte densité de population et que sont soumises a des changements environnementaux majeurs pour des enjeux environnementaux importantes, comme les grandes étendues d’eau. Dans ce contexte, la baie de Sepetiba, située à l'extrémité ouest de la ville de Rio de Janeiro, est l'un des milieux naturels les plus emblématiques de la région métropolitaine de Rio pour une évaluation cumulative et synergique, de sorte que les formes de gestion de l'environnement identifiés, soient focalisées sur la réduction de l’utilisation inégale des ressources collectives et indispensables à la qualité plus de vie équitable et ordonnée pour des millions de personnes.

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Texte intégral

1A Avaliação de Impactos Cumulativos e Sinérgicos é um instrumento pouco difundido no Brasil, apesar da exigência do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) de identificação de processos de cumulatividade e sinergia como escopo para os Estudos de Impacto Ambiental (EIA), voltados para os licenciamentos ambientais. Isso se deve, em parte, a dificuldades técnicas e metodológicas e, por outra parte, à indisponibilidade de informações públicas que permitam tal análise. No Brasil, verifica-se a ausência de metodologias consolidadas que possibilitem uma análise efetiva desses tipos de impactos socioambientais, diferentemente de países centrais como os Estados Unidos, Canadá e os pertencentes à União Europeia, esta última uma região econômica referência no tema. A adoção dessa abordagem apresenta-se como uma possibilidade de aplicação dos modelos de gestão e planejamento socioambiental existentes em ambientes metropolitanos, porque neles se concentram investimentos de variados matizes, notadamente industriais, que degradam recursos da natureza de uso coletivo, como os ambientes hídricos das grandes baías. No caso deste artigo, a região em discussão será a do entorno da Baía de Sepetiba, espelho d’água limítrofe a Oeste da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Essa região passa, desde a década de 1970, por um processo de degradação socioambiental severo, agravado, a partir de 2000, pela ampliação do Polo Industrial de Sepetiba, com a instalação de três empreendimentos emblemáticos no estado do Rio de Janeiro: a ThyssenKrupp (Companhia Siderúrgica do Atlântico, TKCSA, atualmente denominada Ternium), o Porto Sudeste e o Complexo Naval de Itaguaí. Tal tema se adequa às atuais pesquisas em Ciências sociais e humanas no Brasil, pois tornam protagonistas as discussões sobre as ‘gestões territoriais e suas governanças’ com a retomada do estado de direito no país, desde a Carta constitucional democrática, em 1988. A partir de então, a readaptação da vida política cotidiana do brasileiro é uma aprendizagem diária das regras do jogo democrático, frente às exigências do modelo federativo em uma complexa rede de escalas, alianças e representações em curso. Nesse sentido, o campo de destaque para tal investidura se apresenta nas aglomerações metropolitanas que se formam em torno de cidades milionárias (no Brasil, estas agregam cerca da metade da população nacional - aproximadamente 100 milhões de habitantes), o que densifica os usos dos recursos e seus ordenamentos para a vida cotidiana. No que se refere à Baía de Sepetiba, constata-se um cenário de transformações profundas que acarretaram – e acarretam – um contexto de degradação ambiental e social que se agrava pela ausência de instrumentos de planejamento, de ordenamento e de gestão territorial nas mais diversas escalas de ação público-civil nos territórios.

2Tal condição faz com que o estudo sobre as dinâmicas de gestão dos territórios se orquestre em torno de temas que deem conta dos desejos concentrados de milhões de pessoas que vivem cotidianamente nos espaços metropolitanos, onde os recursos ambientais escasseiam e são destruídos, impondo-nos a necessidade de focarmos em novas estratégias de ação que priorizem arquiteturas político-administrativas e instrumentos de gestão que considerem a cumulatividade e a sinergia. Assim, espera-se, que os agentes públicos e privados criem ambientes de cooperativização e coparticipação ao considerarem os serviços ambientais metropolitanos prioritários e foco principal das ações das políticas públicas territoriais.

Avaliação de Impactos Sinérgicos e de Cumulatividade: paradigmas para a gestão ambiental na sociedade brasileira.

3Os estudos de impactos ambientais elaborados no Brasil tendem, em sua maioria, considerar tão somente o empreendimento-alvo do processo de licenciamento e os impactos causados no ambiente em que se insere, sem prever e mitigar eventuais alterações decorrentes da interação desse projeto com outros da mesma natureza, ou de naturezas diferentes, por meio de processos de cumulatividade e sinergia. Ainda que seja uma exigência da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nº 001, de 23 de janeiro de 1986, a análise das propriedades cumulativas e sinérgicas dos impactos ambientais desperta dúvidas por parte dos realizadores dessas avaliações, mediante a ausência de metodologias e procedimentos específicos por parte dos órgãos ambientais licenciadores. A maior parte delas é feita sob a perspectiva de cumulatividade e sinergia dos impactos gerados por um mesmo projeto, sendo realizada uma análise superficial incluindo outros projetos e atividades situados em um mesmo território, apenas quando solicitado pelos órgãos ambientais licenciadores.

4Atualmente, estão disponíveis como instrumentos que consideram a existência de impactos decorrentes da combinação, sobreposição e interação de projetos e de atividades em um determinado território, a Avaliação Ambiental Integrada (AAI), cuja finalidade é avaliar empreendimentos do setor hidrelétrico instalados em uma mesma bacia hidrográfica, e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que objetiva avaliar os impactos ambientais gerados da decisão do Poder Público, considerando-se a perspectiva dos usos dos recursos existentes em uma determinada porção do espaço. Porém, nenhum desses instrumentos define e conceitua, de fato, o que são impactos cumulativos e sinérgicos (Spata, 2014).

5No que se refere à esfera pública, somente em 2012 verificou-se esforço do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em definir, mesmo que com o foco nas atividades e projetos do setor de óleo e gás, o que são propriedades cumulativas e sinérgicas dos impactos ambientais e suas possíveis preocupações conceituais. Assim sendo ainda inexiste um instrumento que delimite as responsabilidades de todos os atores – Governos, iniciativa privada, órgãos ambientais licenciadores, sociedade – na avaliação e gestão de impactos derivados de processos de cumulatividade e de sinergia nos territórios.

  • 1 Nas pesquisas espaciais das duas últimas décadas, a reflexão sobre o desenvolvimento sustentável ga (...)

6A ausência de tal instrumento, combinada com o não reconhecimento por parte das empresas da ocorrência desse tipo de impacto, amplia a falta de informações sistematizadas de diversos recortes espaciais regionais estratégicos e o formato fragmentado de condução do processo de licenciamento no Brasil (por projeto ou atividade, e não por recorte espacial), dificultando e até mesmo impossibilitando a elaboração de estudos integrados sob a perspectiva da avaliação de impactos ambientais cumulativos e sinérgicos voltado para uma gestão ambiental integrada que considere a ótica das sustentabilidades1.

7Para Ferreira e Cantarino (2011), um dos grandes desafios para se identificar e avaliar os impactos decorrentes desses processos no Brasil é a falta de informações disponíveis e sistematizadas nos órgãos ambientais licenciadores do país e as ações já existentes (ou para projetos futuros), o que é essencial para a elaboração de uma avaliação efetiva de impactos cumulativos e sinérgicos. Tal fato no Brasil é provocado porque os estudos de impactos ambientais são elaborados pela empresa contratada pelo proponente do projeto, situação diferente da que ocorre nos Estados Unidos, por exemplo, onde é atribuição de uma agência ambiental, a Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos (USEPA), a contratação de empresa responsável pela elaboração do estudo e pelo fornecimento de informações-chave para a continuidade do processo (Sánchez, 2008).

  • 2 O Zoneamento Socioeconômico Ecológico (ZSEE) é um instrumento de organização territorial previsto p (...)

8Outro ponto a ser mencionado é que, conforme destaca Dibo (2013), os impactos cumulativos e sinérgicos incidentes sobre um determinado recurso ambiental (como as águas superficiais), ecossistema ou comunidade humana raramente encontram-se circunscritos e alinhados com os limites políticos ou administrativos delimitados. Isto significa que a “análise de impactos cumulativos sobre os sistemas naturais deve ser pautada em limites ecológicos naturais, e a análise das comunidades humanas deve usar limites socioculturais reais para garantir a inclusão de todos os impactos” (Idem, 2013, pág. 60). E, uma vez que os efeitos causados pelos impactos cumulativos e sinérgicos extrapolam os limites legalmente instituídos, torna-se fundamental a revisão do modelo de gestão verticalizado, que vigora, na atualidade no Brasil, para um modelo horizontalizado, como o que pode ser gerado pelos zoneamentos socioeconômicos e ecológicos (ZSEE), por exemplo, no que tange à origem das parcerias que envolvem os poderes público e privado (Silva, 2013)2.

9O discurso central deste artigo centra-se na importância em se adotar instrumentos integrados de gestão ambiental, como o acima citado, que possibilitem uma análise dos impactos sinergéticos e cumulativos como foco de intervenção em um recorte espacial previamente definido. Esses instrumentos devem estabelecer determinadas relações e interações entre os elementos naturais e sociais em projetos, atividades ou empreendimentos que componham, ou deverão compor, de forma combinada, os instrumentos de gestão territorial geradores de novas arquiteturas políticas. Espera-se assim que tais instrumentos provoquem “soluções mais adequadas para a repartição de recursos, o estímulo de potencialidades e a ampliação das perspectivas intrínsecas da qualidade de vida das diversas populações” (Silva, 2013, p.3).

10Do Distrito Industrial de Santa Cruz, no município do Rio de Janeiro, e da Zona Industrial Portuária (ZIP), em Itaguaí, que o Polo Industrial de Sepetiba é constituído, sobretudo a partir do ano de 2000. De lá, emanam impactos ambientais que têm alterado a dinâmica da Baía de Sepetiba, bem como das unidades políticas municipais situadas em seu entorno imediato. Este recorte foi escolhido devido a sua importância econômica e ecológica em muitas escalas, sobretudo, na escala regional metropolitana, frente ao crescimento de ordenamentos territoriais cada vez mais conurbados. Tais impactos, somados, sobrepostos e integrados a outros processos precedentes (urbanização acelerada e precária, passivos ambientais de outros empreendimentos...) têm resultado em um cenário de profunda degradação socioambiental da Baía de Sepetiba e dos municípios situados no seu entorno.

O recorte espacial: aspectos do processo de modernização na Baía de Sepetiba

11A Baía de Sepetiba, localizada a oeste da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), passa, desde a década de 1970, por profundas e aceleradas transformações decorrentes da substituição das atividades produtivas predominantes como agricultura e pesca, por grandes projetos industriais e infraestruturais, bem como por empreendimentos imobiliários. Estas mudanças promovem a urbanização, ainda que precariamente, dos municípios situados no seu entorno imediato, notadamente Itaguaí e Mangaratiba, e o bairro de Santa Cruz, no município do Rio de Janeiro. Tal movimento tem gerado impactos ambientais que resultam em um cenário de intensa degradação, com graves desequilíbrios ecológicos e sociais.

12Considerado por Cocco et. al. (2001) como a ‘fronteira do oeste metropolitano’, o entorno da Baía de Sepetiba, desde a década de 1970, tornou-se o local de instalação de conjuntos habitacionais voltados à população de baixa renda, como as vilas populares e os loteamentos (regulares e irregulares), reflexo do espraiamento da ocupação da mancha suburbana da cidade do Rio de Janeiro na direção oeste do município. A construção desses conjuntos não foi acompanhada por uma infraestrutura de serviços básicos condizentes com as necessidades de uma população em crescimento, e assim a coleta e o tratamento de efluentes e resíduos tornaram-se precários, e as áreas de maior fragilidade ecológica, como os manguezais, foram afetadas pela poluição, fragilizando-se esse ecossistema. Ainda hoje, o entorno da Baía de Sepetiba, dada a disponibilidade de terrenos a custos menores dos que estão mais próximos das áreas urbanas consolidadas do território carioca, atrai cada vez mais moradores formados por uma população de baixa renda, que têm contribuído para o crescimento populacional em Mangaratiba, Seropédica e Itaguaí, associando-se ao incremento do setor portuário e suas atividades correlatas, segundo Silva Filho (2015).

13Paralelamente à ocupação para fins de moradia, no fim da década de 1960 o entorno da Baía de Sepetiba passou a receber grandes projetos industriais e infraestruturais que se concentraram no bairro de Santa Cruz, no município do Rio de Janeiro, e no município vizinho, Itaguaí. A multiplicação desses grandes projetos, sobretudo durante a década de 1970, encontra-se totalmente alinhada aos Planos de Desenvolvimento I (1972-74) e II (1975-79) do regime militar (Cocco et. al., 2001), destacando-se a Companhia Ingá Mercantil, em 1964, responsável, na década de 1980, por um dos mais graves acidentes ambientais já ocorridos no país. Nos anos seguintes, também foram instalados a Nuclep, empresa estatal voltada à produção de reatores e peças metalúrgicas de alta precisão; a Fundição Técnica Sul Americana, produtora de bens de capital para a indústria naval; a Usina Itaguaí, produtora de metais não ferrosos; a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN); a White Martins; a Cosigua (Grupo Gerdau), produtora de aços e laminados; a Casa da Moeda, e o Porto de Sepetiba, atual Porto de Itaguaí.

14Durante as décadas de 1980 e 1990, mediante o cenário de crise econômica que assolou o país, houve estagnação da instalação de novos empreendimentos de grande porte no Polo Industrial de Sepetiba, embora tenha permanecido o processo de urbanização precária para fins de moradia.

15No entanto, a partir de 2000, com a retomada dos investimentos frente ao cenário macroeconômico favorável, o incentivo por meio de políticas federais, estaduais e municipais de isenções fiscais e de financiamento público tornou o Polo Industrial de Sepetiba novamente um receptor de empreendimentos diretamente relacionados a dois importantes setores da economia tradicional: a siderurgia, devido à ampliação das exportações para o mercado chinês, e a indústria de petróleo de exploração de óleo e gás, impulsionada pelas descobertas do pré-Sal na Bacia de Santos.

16Do ponto de vista natural, a Baía de Sepetiba caracteriza-se como uma laguna costeira semifechada, com profundidade média de seis metros, conectada ao mar por meio de um canal raso e estreito com baixo fluxo de água, segundo Silva Filho (2015). Seu entorno apresenta áreas expressivas de manguezais que se constituem em criadouros naturais para diversas espécies de moluscos, peixes e crustáceos, favorecendo o desenvolvimento de atividades pesqueiras. Da mesma forma, merecem destaque suas praias e ilhas, sendo a mais conhecida a Ilha de Itacuruçá que, dada à beleza cênica, atrai turistas dos municípios do seu entorno, apesar da atual situação degradação ambiental (Zborowsky, 2008; Silva Filho, 2015).

17A seguir, observa-se no mapa 1 como a metrópole carioca é circundada por esses dois grandes espelhos d’água, as baias, sendo que a de Sepetiba é a que recebe atualmente, o maior dinamismo industrial da região metropolitana, com forte crescimento urbano.

Mapa 1: a Baia de Sepetiba na Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro

Mapa 1: a Baia de Sepetiba na Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Os autores (2018) com base no SIRGAS 2000.

18Na figura 1 a seguir, observa-se o espaço ocupado pelo mais emblemático dos empreendimentos às margens da baia em destaque: a siderúrgica Companhia Siderúrgica do Atlântico (CSA), atual Ternium. Desde o início das suas operações em 2010, comenta-se que o processo de licenciamento ocorreu de maneira controversa, e a indústria atuava mesmo sem a Licença de Operação (LO) expedida pelo órgão ambiental licenciador do estado do Rio de Janeiro, o Instituto Estadual do Ambiente (INEA). Embora a LO tenha sido expedida em setembro de 2016, ainda hoje é contestada pelo Ministério Público Federal (MPF) do Rio de Janeiro, que considera que a empresa apresenta sérios danos e riscos ao meio ambiente e que suas ações não são suficientes para mitigá-los ou eliminá-los. Além de todas as questões envolvendo o processo de licenciamento, a siderúrgica é alvo de sucessivas ações e manifestações por parte dos pescadores artesanais que atuam na Baía de Sepetiba e da população do bairro de Santa Cruz pelos impactos negativos de suas atividades sobre esses grupos (PACS, 2015). Outro empreendimento a ser mencionado é o Porto Sudeste, um terminal privativo situado na Ilha da Madeira, ao lado do Porto de Itaguaí, construído pelas empresas LLX/MMX para receber navios cargueiros de grande porte (capesize) com vistas ao escoamento de minério de ferro e recebimento de carvão, e em operação desde agosto de 2015. Em 2014, o porto passou a ser controlado pela joint venture composta pela operadora mundial de terminais Impala, subsidiária do Grupo Trafigura, e pelo fundo de investimento Mubadala Development Company. O Porto Sudeste apresenta uma localização altamente estratégica do ponto de vista operacional, dada a proximidade com o estado de São Paulo, a existência de terminal ferroviário proveniente do Quadrilátero ferrífero de Minas Gerais – de onde recebe o minério de ferro escoado – e do Arco Metropolitano, situado na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que possibilita a integração com outras regiões do estado do Rio de Janeiro e do Nordeste.

Figura 1 - Companhia Siderúrgica do Atlântico (CSA), atual Ternium

Figura 1 - Companhia Siderúrgica do Atlântico (CSA), atual Ternium

Fonte: Site Engenhariae, 2018.

19Além da CSA (Ternium) e do Porto Sudeste (vide figura 2, a seguir), merece destaque a instalação do Complexo Naval de Itaguaí (vide figura 3, na sequência), que abriga o estaleiro e futura base de operações para submarinos da Marinha do Brasil, onde será construído o primeiro submarino nuclear brasileiro, também na Ilha da Madeira, em Itaguaí. Em dezembro de 2017, o Complexo encontrava-se em fase de obras, com mais de 60% da sua estrutura pronta. Diferentemente dos empreendimentos apresentados anteriormente que pertencem à iniciativa privada, o complexo é responsabilidade da Marinha do Brasil no âmbito do Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB). Além da sua importância do ponto de vista da defesa da área costeira e de águas profundas do Brasil, notadamente dos locais onde se encontram as plataformas de exploração de óleo e gás, ele também fortalecerá o papel do país perante o Conselho de Segurança das Nações Unidas (PACS, 2015).

Figura 2 – Porto Sudeste

Figura 2 – Porto Sudeste

Fonte: Site Porto Sudeste, 2018.

Figura 3 – Complexo Naval de Itaguaí

Figura 3 – Complexo Naval de Itaguaí

Fonte: Site Assuntos Militares, 2018.

20Aos três empreendimentos apresentados anteriormente, somam-se outros de menor porte instalados a partir dos anos 2000, e que são voltados à indústria química. Ainda há a perspectiva de instalação de outros relacionados à indústria offshore de exploração de óleo e gás em decorrência da exploração do petróleo do pré-sal na Bacia de Santos. Destaca-se que todos os empreendimentos que compõem ou que são planejados para o Polo Industrial de Sepetiba, vislumbrado na figura 4 a seguir, causam degradação ambiental expressiva ao modificarem o ecossistema local sobre o qual vivem comunidades do entorno da Baía de Sepetiba, de forma direta ou indireta.

Figura 4 – Principais empreendimentos do Polo Industrial de Sepetiba

Figura 4 – Principais empreendimentos do Polo Industrial de Sepetiba

Fonte: PACS, 2015.

21Diante da sua fragilidade ambiental e do estágio atual de desenvolvimento do Polo Industrial de Sepetiba e dos empreendimentos nele instalados, a Baía de Sepetiba pode ser considerada uma ‘zona de sacrifício’ (Bullard, 1990), conceito apresentado pela primeira vez em 1987, por movimentos de justiça ambiental nos EUA para definir localidades onde as superposições diversas de empreendimentos e instalações causam graves danos e riscos ambientais, afetando, notadamente, grupos sociais, raciais e de gênero mais vulneráveis e que têm ‘pouca voz’ política e econômica nos processos decisórios. A instalação e o funcionamento dos empreendimentos do Polo Industrial de Sepetiba, frente ao sacrifício imposto, ampliam a situação de marginalização sociopolítica, acarretando, muitas vezes, em um cenário de criminalização da resistência e violência (PACS, 2015).

22A instalação desses empreendimentos de grande porte foi realizada a partir das sucessivas legislações de governos diversos, definindo-se de forma cumulativa o uso e a ocupação do solo, a partir de instrumentos legais que desconsideraram, em grande parte, as atividades já existentes e as condições ambientais específicas que, uma vez bem manejadas, poderiam garantir a preservação das atividades locais tais como a pesca e o turismo. Essa pouca importância se deu pela priorização das condições para a instalação dos megaempreendimentos portuários já mostrados – os Portos de Itaguaí e Sudeste – e de indústrias altamente poluentes e degradadoras (Zborowsky, 2008) considerados, neste artigo, os grandes geradores dos impactos ambientais e sociais na Baía de Sepetiba atual, pela ampliação dos problemas que se agravam com a destruição do ecossistema marinho.

23Embora se reconheça que fora do Polo Industrial de Sepetiba existam outras atividades de elevado teor de degradação e que as transformações mais profundas sofridas pela baía ocorram desde a década de 1970, foi nos anos 2000 que esse ecossistema voltou a ser integrado ao cenário nacional do desenvolvimento técnico-científico, com vistas à inserção do país nos mercados internacionais. Todavia, quando combinados e, principalmente, diante do progressivo cenário de degradação da baía, os impactos gerados por atividades industriais demandam uma leitura institucional e política do ponto de vista espacial.

24Assim sendo, há a necessidade de se compreender a eficácia dos instrumentos atualmente institucionalizados pela legislação brasileira para a gestão e para o ordenamento territorial na prevenção dos efeitos imediatos, e de médio e longo prazo, das ações antrópicas nesse ecossistema.

Os instrumentos de gestão ambiental integrada: por uma governança territorial mais complexa, corresponsável e coparticipativa na escala regional metropolitana.

25Na ocupação do Polo Industrial de Sepetiba a partir de 2000 verifica-se a ausência de instrumentos fundamentais para uma gestão ambiental que integrem os aspectos naturais e sociais de um território que se projeta como sui generis no contexto das regiões metropolitanas e Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (RIDES) do Brasil (Silva, 2014, 2016 e 2017). Dentre os instrumentos possíveis e necessários para um planejamento e gestão mais adequados aos padrões de organização espacial em grande aglomerados brasileiros, de desigualdades marcantes no espectro do acesso e uso dos recursos (Silva, 2018), a Avaliação de Impactos Cumulativos e Sinérgicos (AIC) deve ser pensada com mais eficácia para um projeto político-institucional sustentável dos poderes instituídos. Separadamente, a adoção desse instrumento promoveria ganhos em termos do conhecimento sobre os múltiplos processos e interações que ocorrem no ecossistema em tela, considerando-se as suas características naturais e sociais, gerando um prognóstico mais claro sobre atividades e projetos futuros a serem instalados nos espaços metropolitanos. Conjuntamente com outros instrumentos, todavia, o AIC poderia garantir o aprimoramento do planejamento e da gestão territorial no Brasil, em múltiplas escalas.

26De acordo com Walker et. al. (1999) em Guia da Comissão Europeia e, posteriormente, adotado pela publicação do International Finance Corporation (IFC), de 2013, impactos cumulativos são aqueles que resultam de efeitos sucessivos, incrementais ou combinados, de uma ação, projeto ou atividade em relação a outros já existentes, planejados ou previstos para o futuro próximo. Já os impactos sinérgicos ocorrem, segundo Ferreira e Cantarino (2011), a partir da “reação entre impactos diferentes do mesmo projeto ou de projetos diferentes que dá origem a outro impacto” (p.8). Logo, a AIC consiste no processo de identificação e análise de impactos socioambientais com potencial de interagir e incrementar efeitos gerados por outras atividades humanas ou, até mesmo, por condições ambientais naturais. A principal vantagem da adoção deste tipo de instrumento é a possibilidade de entendimento dos múltiplos efeitos que podem ser gerados em um território por uma ou mais atividades, o que o torna, portanto, potencialmente positivo para a adoção de instrumentos de prevenção ou mitigação de impactos em atividades futuras.

27Ainda que de naturezas e portes diferentes, todos os empreendimentos que compõem o Polo Industrial de Sepetiba – não somente os maiores ou os mais emblemáticos – contribuem para o cenário atual de degradação da Baía de Sepetiba e do seu entorno, agravando a situação daquele ecossistema. Mesmo reconhecendo que, desde os anos 2000, os empreendimentos passaram a sofrer processos de licenciamento ambiental junto aos órgãos licenciadores, tanto em nível estadual quanto federal, reconhecemos a falibilidade de tais mecanismos, pois eles são realizados de maneira fragmentada ao serem considerados os projetos e não a região onde a alocação do investimento industrial ocorrerá. A não consideração do espaço geográfico em tal estratégia locacional de investimentos demonstra fragilidade na avaliação dos impactos ambientais denominados cumulativos e sinérgicos, pois que são originados da sobreposição e interação entre os empreendimentos e requerem medidas de gestão diferenciadas, complexas e integradas, cuja responsabilidade recai sobre as empresas espacialmente localizadas e não somente sobre a empresa que quer se alocar.

28Nesse sentido, no Brasil, a avaliação dos impactos ambientais e a das propriedades cumulativas e sinérgicas dos impactos ambientais são feitas como meio para se realizar o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Nele, a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas dá-se através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância das prováveis transformações, discriminando-se: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e em médio e longo prazo, temporários e permanentes; o seu grau de reversibilidade; as suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais (Governo Federal do Brasil, 1986).

29Além das agências ambientais oficiais, uma AIC é exigida pela International Finance Corporation IFC no Padrão de Desempenho 1 (PD1). Nela, o demandante deverá considerar a cumulatividade visando contribuir com o projeto em um cenário pré-existente e futuro. Complementarmente ao padrão de desempenho, o IFC publicou em 2013 o ‘Guia de Boas Práticas – Avaliação e Gestão de Impactos Cumulativos: Guia para o Setor Privado em Mercados Emergentes’ no qual aprofunda e detalha as suas exigências descritas de maneira mais abrangente no PD1. Para autores como Hegmann e Yarranton (2011), a AIC deve ser utilizada como uma ferramenta de grande utilidade nas decisões sobre os usos, a gestão e alocação de recursos naturais, incluindo a elaboração de planos e de marcos regulatórios focados no controle de atividades que alcancem os objetivos da sociedade, e se determinados projetos devem ou não ser aprovados individualmente, e em quais condições.

30Uma das principais diferenças entre as Avaliações de Impactos Ambientais (AIA) tradicionais e a AIC é o enfoque nos Valued Environmental Componentes (VECs), traduzidos como Fatores Ambientais Relevantes (FARs), que são os recursos importantes do ponto de vista ambiental, social, científico ou estético, como por exemplo, a qualidade do ar, os recursos hídricos, os grupos humanos etc. Os FARs podem ser identificados por meio de estudos para a constituição de linhas de base, devendo, de acordo com o contexto, considerar a participação de pessoas que, de alguma maneira, podem ser afetadas pelos efeitos dos impactos (Cooper, 2004; Petrobras, 2013; IFC, 2013; Calcenoni, 2016).

31De acordo com Cooper (2004), a identificação dos FARs deve ser acompanhada pela definição de limites espaciais e temporais. Os primeiros devem ser baseados, por exemplo, em unidades de paisagem relevantes, bacias hidrográficas, grandes espelhos d’água e ecossistemas dos FARs, sendo o seu limite o ponto a partir do qual os efeitos causados pelos impactos tornam-se insignificantes (os níveis de insignificância são também bastante variados). Nesse sentido, a revisão dos pontos de vista regionais pode ser considerada, uma vez que, não raro, os efeitos significantes dos impactos cumulativos e sinérgicos extrapolam os limites administrativos de espaços territorializados (municípios, distritos, regiões...). Já os limites temporais devem considerar o ponto no passado a partir do qual as transformações ocorridas nos FARs serão consideradas de significância para mudar contextos dos padrões de conservação do meio ecológico dominante, bem como o período no futuro para o qual se pretende realizar projeções em que novos reequilíbrios sejam identificados. Enquanto a análise das transformações pretéritas visa identificar ações ou eventos relevantes que influenciaram os FARs, a avaliação futura tem por objetivo estabelecer políticas futuras de uso ou de gestão de recursos, bem como prever os efeitos de quaisquer atividades que podem ser instaladas na área espacialmente delimitada.

32Nessa composição de outros agentes e atores na conformação de uma abordagem espaço-temporal do planejamento e da gestão de territórios, outras arquiteturas políticas na administração pública precisam abrir espaço para a formação de parcerias público-privadas (PPP), para a ação da iniciativa privada e sociedade civil organizada, não apenas no momento da elaboração e apresentação dos estudos de impactos ambientais, mas também na definição dos usos e atribuições do território e suas aplicações futuras frente aos impactos presentes e passados. Nesse contexto, conforme aponta Silva (2013), é necessário reordenar as atuais competências político-administrativas da federação brasileira afim de que o espectro político legal permita a horizontalidade das relações, superando o modelo hierárquico e centralizador ainda vigente na estrutura política nacional.

33Essa situação torna-se bem clara no caso dos impactos socioambientais cumulativos e sinérgicos gerados no polo industrial em tela – nos municípios que compõem o entorno da Baía de Sepetiba. Ao se adotar um modelo político-administrativo horizontal, tal como preconiza Silva (2013), “demandas diversas devem e podem ser administradas por um pool de municípios (seus atores sociais e econômicos), reforçados pela institucionalidade trazida pela região, como ocorre com os consórcios municipais” (p.1750). Esse modelo poderia funcionar sob a égide de territórios consorciados com vistas à identificação e gestão de impactos cumulativos e sinérgicos, e sua consideração na elaboração e atualização de outros instrumentos de gestão como o ZSEE.

34Portanto, propõe-se recorrer a autores que abordem a administração pública e os principais conceitos a ela relacionados, bem como o seu funcionamento no Brasil, para a posterior identificação dos limites que impedem a efetivação desse movimento horizontal, coparticipativo e corresponsável (Sen, 2000). Entre os aspectos mais sensíveis à nova ordem de gestão ambiental integrada (leia-se coparticipativa e cooperativa), complexa e colaborativa, destaca-se a incorporação de estratégias de conservação e de gerenciamento ao desenvolvimento que envolverá autarquias de diversos níveis, que configurarão os problemas socioambientais da gestão ‘para além dos territórios oficiais’ e os cidadãos de diversos fragmentos espaciais ‘afetados pelos impactos’, para participarem das agendas de decisão sobre processos que atingem além dos seus territórios, perfazendo-se em um mesmo cotidiano de problemas regionais. Nesse contexto, a conservação, proteção, o gerenciamento e manejo dos recursos e serviços passam a ser vocábulos intercambiáveis em pluriescalas de observação e ação – na dos eventos espaciais (ou fatos geográficos) e no das decisões gerenciais e de gestão pública. Assim sendo, os organismos estatais necessitarão cada vez mais dos atores sociais públicos e privados para definirem a escala de atuação sobre um evento espacial. Um novo arranjo institucional se faz necessário, portanto, já que mecanismos, instrumentos, insumos, recursos financeiros, normas jurídicas... precisarão de ajustes e flexibilidades capazes de compor outras formas de intervenção dos poderes instituídos e instituintes.

35Como uma maneira de enfrentar essas dificuldades, recorre-se a Castro (1998), para quem é necessário superar a gestão ambiental como um mero ato de gerenciamento de recursos naturais por motivações estritamente econômicas e de mercado. À baixa cooperação interterritorial em regiões metropolitanas indicada por Garson (2009), deve-se contemplar uma gestão socioambiental integrada através do reordenamento dos fatores que reduzem a capacidade de atuação política em rede da sociedade brasileira sobre o sentido comum e cotidiano das suas vidas em municípios milionários. Isso exigiria uma mudança no paradigma vigente na estrutura político-institucional do país e um exercício permanente de conciliação de interesses, por vezes antagônicos, mas que se coloca como uma das alternativas frente ao aprofundamento da crise ambiental configurado ao longo das últimas quatro décadas no país.

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Bibliographie

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Notes

1 Nas pesquisas espaciais das duas últimas décadas, a reflexão sobre o desenvolvimento sustentável ganhou força com a ampliação da dimensão local do poder instituído. A esfera dos municípios, a exemplo, define com mais clareza, especialmente no Brasil, a sua sintonia ou não com dinâmicas geopolíticas e econômicas mais amplas, buscando uma maior capacidade de gestão para as suas competências e interesses, o que particulariza as dinâmicas de ‘sustentabilidades específicas’ para a defesa do bem estar das populações que representam.

2 O Zoneamento Socioeconômico Ecológico (ZSEE) é um instrumento de organização territorial previsto pela legislação ambiental vigente no Brasil sob a nomenclatura de ‘Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE)’. Destaca-se que o zoneamento de atividades potenciais ou efetivamente poluidoras encontra-se previsto na Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) no Artigo 2º, e como um instrumento no Artigo 9º, sob a denominação de zoneamento ambiental. Ele existe para possibilitar a avaliação de impactos ambientais, o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Contudo, somente em 2002, por meio do Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002, o ZSEE foi regulamentado como um instrumento obrigatório de organização do território a ser seguido durante a implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas. A partir daí, se estabeleceriam medidas e padrões de proteção ambiental para assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo, e a conservação da biodiversidade como garantia de desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (Brasil, 2002).

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Table des illustrations

Titre Mapa 1: a Baia de Sepetiba na Zona Oeste da cidade do Rio de Janeiro
Crédits Fonte: Os autores (2018) com base no SIRGAS 2000.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16960/img-1.png
Fichier image/png, 349k
Titre Figura 1 - Companhia Siderúrgica do Atlântico (CSA), atual Ternium
Crédits Fonte: Site Engenhariae, 2018.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16960/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 520k
Titre Figura 2 – Porto Sudeste
Crédits Fonte: Site Porto Sudeste, 2018.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16960/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 616k
Titre Figura 3 – Complexo Naval de Itaguaí
Crédits Fonte: Site Assuntos Militares, 2018.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16960/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Figura 4 – Principais empreendimentos do Polo Industrial de Sepetiba
Crédits Fonte: PACS, 2015.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/16960/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 122k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Augusto César Pinheiro da Silva, Andressa de Oliveira Spata et Marcelle da Silva Coelho Lima, « Gestão ambiental integrada na Região Metropolitana do Rio de Janeiro: a avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos entre cidades milionárias – o exemplo da baia de Sepetiba (RJ) », Confins [En ligne], 38 | 2018, mis en ligne le 27 décembre 2018, consulté le 23 janvier 2019. URL : http://journals.openedition.org/confins/16960 ; DOI : 10.4000/confins.16960

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Auteurs

Augusto César Pinheiro da Silva

Pontificia Universidade Catolica-PUC/Rio, acpinheiro08@gmail.com

Andressa de Oliveira Spata

Pontificia Universidade Catolica – PUC/Rio, andressa.spata@gmail.com

Marcelle da Silva Coelho Lima

Pontificia Universidade Catolica – PUC/Rio, coelhomarcelle555@gmail.com

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