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Dossiê Dinâmicas Territoriais e Gestão de Políticas Públicas

Monitoramento participativo e accountability governamental: o estudo de caso do “Cuidando de Meu Bairro”

Surveillance participative et responsabilité accountability du gouvernement : l'étude de cas "Prendre soin de mon quartier"
Participatory monitoring and government accountability: the case study of "Caring for My Neighborhood"
Ivan Trizi Amorim, Gisele Craveiro et Jorge Machado

Résumés

Le présent travail cherche à vérifier comment des plateformes indépendantes peuvent influencer l’accountability du gouvernement. Pour cela, le concept et l'application de la responsabilité sont discutés dans l'étude de la plateforme "Cuidando do Meu Bairro" (CMB), un outil de suivi et de contrôle social des dépenses publiques municipales. Des études bibliométriques, une revue de la littérature et des analyses d’utilisation des plateformes ont été réalisées. Bin que les démarches en soient à leur phase initiale et malgré les grandes difficultés qui subsistent, les outils de la plateforme ont contribué à la promotion de la responsabilité gouvernementale, rendant nécessaire la formation et la consolidation de communautés de développeurs et d'utilisateurs pour sa consolidation.

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Texte intégral

1O desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação, da capacidade de processamento, transmissão e armazenamento de informação e da interconexão entre bases de dados apresenta o potencial de elevar significativamente o grau de accountability de instituições públicas. Isso permite não apenas fiscalizá-las mas também revelar como elas funcionam.

2Atualmente, aumentam no mundo todo, as plataformas e ferramentas de monitoramento participativo. No Brasil, tais ferramentas acompanharam também o surgimento de uma legislação com relação à publicidade e transparência com a obrigatoriedade de disponibilização de dados orçamentários à população – Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), Lei da Transparência (BRASIL, 2009), Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011) –, além de políticas de abertura de dados, no âmbito federal, estadual e municipal.

3Apesar da existência dessa base legal, persiste o conflito de agência, ou seja, um conflito entre o cidadão, que delega responsabilidades aos representantes — e o agente – o governo que assume e executa responsabilidades. A mera divulgação de informações pode não revelar como as instituições realmente se comportam. Os dados frequentemente não são em geral suficientemente claros ou compreensíveis ao público. Assim, a disseminação de informações no cumprimento da lei não leva automaticamente ao accountability nem à possibilidade do cidadão poder monitorar o funcionamento de instituições públicas (MACHADO, CRAVEIRO & RIZZI, 2018). Se o acesso à informação tem o objetivo de garantir as sanções exigidas num sistema de accountability, tanto o setor público, como os atores da sociedade civil, devem possuir mecanismos para que isso ocorra. Esse tipo de transparência, que não revela como as instituições funcionam e não garante o accountability, é aquela que Fox chama de “transparência opaca” (FOX, 2007). Esse tipo de transparência, associada à disponibilização de dados, carece ainda de mecanismos que garantam o accountability.

4As assimetrias informacionais pode ser reduzida pelo aprimoramento dos mecanismos de accountability que, para uma maior efetividade, está associada a incorporação de inovações tecnológicas, do desenvolvimento de ferramentas e, principalmente, pelo sua apropriação pela sociedade civil e cidadãos.

5Neste texto, pretendemos discutir quais são as novas formas de accountability que surgem no contexto a partir da análise da Plataforma Cuidando do Meu Bairro, desenvolvida para o monitoramento da execução orçamentária pelo cidadão.

Conceitos e formas de accountability

6Ainda que accountability seja um termo sem tradução precisa para o português e fruto de discussões em torno de seu conceito na literatura nacional, seu significado está associado a existência de mecanismos de responsabilização de uma sociedade democrática. Esta delega responsabilidade para o Poder Público , que deve prestar contas de seus atos à sociedade. Em função disso, estabelece-se um mecanismos de controle, que inclui sanções.

7No Brasil, o conceito é tomado de forma abrangente e variada (ROCHA, 2011), o que tem dificultado seu entendimento e discussão no país (CENEVIVA, 2006); por haver múltiplas abordagens, por vezes, sua tradução inclui palavras com significados diferentes muitas vezes consideradas sinônimas (MEDEIROS, CRANTSCHANINOV e SILVA, 2013).

8Em clássica definição de O’Donnell (1998), na accountability vertical, indivíduos e/ou sociedade podem premiar (continuidade) ou punir (retirada) seus representantes políticos –, ou seja, é exercida pelos atores sociais frente aos atores estatais (social). Já a accountability horizontal diz respeito aos checks and balances existentes entre e dentro dos poderes, ou seja, no interior do próprio estado e entre os agentes e organizações públicas (institucional).

9Lavalle e Vera (2011, p. 98) trazem algumas das expressões mais usuais de accountabilities: “horizontal, vertical, corporativa, inversa, retrospectiva, prospectiva, eleitoral, social e societal”.

10Ademais, há diversas perspectivas relacionadas à accountability: de controle e responsabilização, com possibilidade de graus diversos de premiações ou sanções (enforcement) dos agentes públicos (ABRUCIO e LOUREIRO, 2005; CENEVIVA e FARAH, 2012); de transparência e prestação de contas confiável (answerability); e de responsividade, ou seja, o alinhamento entre a decisão do representante e o interesse do representado (SACRAMENTO, 2005; MARIA, 2010).

11Conforme abordagem trazida por Sacramento (2005, p. 22), accountability compreende a obrigação do agente público de sujeitar seus atos segundo os parâmetros da lei e a obrigação do agente público de prestar contas dos seus atos, com suficiente transparência, para que a cidadania possa avaliar sua gestão e, mediante procedimentos democráticos, ratificá-las ou rechaçá-la.

12Nessa mesma linha, Maria (2010, p. 37) afirma que accountability é um dos mecanismos possíveis de redução do hiato entre representantes e representados, instrumentalizando o cidadão com o poder de reconhecimento ou sanção da representação política. Desse modo, a responsabilização do agente público (agente) por parte dos cidadãos (principal) ocorre principalmente por meio de um instrumento de premiação ou sanção retrospectivo (voto) para “incentivar” positivamente ou negativamente o representante a não se desviar ou distanciar dos interesses dos representados.

13Trosa (2001, p. 264 apud PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1348) alerta para a necessidade de uma visão moderna de responsabilidade, tendo em vista que esta não pode ter como base a ameaça e a sanção, mas um sentimento interiorizado que “cada um faz parte da solução e não apenas do problema”. Essa acepção está associada à ideia da responsabilidade subjetiva, isto é, à cobrança que a pessoa exerce sobre si mesma quanto à necessidade de prestar contas a alguém. Para Campos (1990), baseada em Frederich Mosher (1968), a accountability seria a responsabilidade objetiva, isto é, trata-se da responsabilidade de uma pessoa ou organização perante outra.

Desafios ao accountability

14Apesar de a accountability ser um conceito amplo que inclui a existência de condições para os cidadãos participarem da definição e avaliação das políticas públicas, através de mecanismos que premiam ou sancionam agentes públicos responsáveis (CLAD, 2000), tais condições ainda são limitadas em diversos aspectos.

15A título de exemplo, pode-se discutir se há “suficiente transparência”, pois as informações disponíveis ainda não se apresentam inteligíveis ao grande público, seja como consequência das omissões do setor público, seja como consequência da questão educacional somada à cultura política, ou seja, a necessidade de maior politização, engajamento e participação da vida pública. De acordo com Przeworski (1998, p. 67 apud SACRAMENTO, 2005, p. 25), mesmo que todas as instituições democráticas funcionem bem, não há a garantia da promoção desejável de accountability, dada a assimetria de informação entre os agentes públicos e os cidadãos.

16Não obstante a literatura trazer déficits de accountability, é possível visualizar avanços recentes. A Constituição do Brasil de 1988 traz mecanismos institucionais de controle político do Estado pelos cidadãos, tais como conselhos consultivos ou deliberativos, plebiscitos e referendos, audiências públicas, impetração de ação popular, direito de petição, disponibilização das contas para exame e apreciação. Outras normas infraconstitucionais trazem as ouvidorias e os serviços de informação ao cidadão.

17O avanço da accountability também está relacionado, para Campos (1990), ao avanço dos valores democráticos. Segundo ele, as condições para que a administração pública brasileira torne-se accountable estão relacionadas à i) organização dos cidadãos para exercer o controle político do governo; ii) descentralização e transparência do aparato governamental; e iii) substituição de valores tradicionais por valores sociais emergentes (CAMPOS, 1990, p. 48).

18Przeworski (1998, p. 67 apud SACRAMENTO 2005, p. 25) sugere como possibilidade a criação de instituições independentes dos órgãos governamentais que ofereçam as informações necessárias aos cidadãos. Para Akutsu e Pinho (2002, pp.731-732), na ausência de organização da sociedade, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a accountability. Arato (2002, p. 96) afirma que “um regime de accountability só pode funcionar em consonância com a sociedade civil e a esfera pública”. Esse mesmo autor vê que a “pré-condição mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione é a atividade dos cidadãos nos fóruns públicos democráticos e na sociedade civil (ARATO, 2002, p. 103).

19Denomina-se accountability social aquela exercida diretamente pela sociedade (compreendendo cidadãos, entidades da sociedade civil e os meios de comunicação) sobre os agentes públicos (ROCHA, 2011, p. 87). Segundo CAMPOS, somente a partir da “organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para a accountability. Não haverá tal condição enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor” (CAMPOS, 1990, p. 35).

Plataformas para o accountability social

20Com a finalidade de apoiar, facilitar e aprimorar processos de participação, monitoramento e accountabiliy social cada vez mais têm sido desenvolvidas ferramentas digitais, com funcionalidades diversas (VILLI, 2018: 59), que frequentemente utilizam bases de dados públicas, para processar e cruzar dados, fazendo inferências e gerando novos dados e visualizações, colaborativas e frequentemente interativas.

21Em 2016 STEMPECKet al. (2018) publicaram o Civic Tech Field Guide (ou Guia de Campo das Tecnologias Cívicas), uma lista aberta de projetos de definidos como tecnologias cívicas. O termo tecnologias cívicas é definido por MCCANN (2015), como ferramentas usadas para “criar, apoiar ou servir ao bem público”. Para Villi (2018: 60) essa descrição é genérica o suficiente para englobar diversas outras formas de se referir ao conceito não são padronizadas ou unânimes. Ainda segundo Villi, “há quem entenda as tecnologias cívicas como uma forma de trabalhar direta ou indiretamente na ampliação da participação no governo ou na melhoria da atuação do Estado”. Nesse sentido, há distinção entre o que seria a tecnologia cívica (civic tech) e as tecnologias governamentais (GovTech) (id. 61).

22Organizações da sociedade civil como a britânica MySociety1 (Reino Unido), SunLight Foundation2 (EUA), são pioneiras no desenvolvimento de plataformas que permitem monitoramento e accountability social abarcando problemas diversos como financiamento e monitoramento de políticos, melhorias na cidade, ação de lobbies.

23Tecnologias criadas para governos, acabam sendo tratadas como ferramentas para aprimoramento da gestão pública por meio de melhoria dos serviços ou aproximação com indivíduos. Quando o cidadão é o protagonista, a definição passa pela ideia de contribuição com a participação ou o fortalecimento da cidadania (VILLI, 2018: 61). Tais tecnologias, além de promover o engajamento cidadão, ajudar a tornar o governo mais acessível, eficiente e eficaz” (HENDLER ET AL. 2016: 7).

24PATEL ET AL. (2013), divide esse ecossistema de tecnologias cívicas pelo tipo de atividade a que se destina: (a) acesso a dados e transparência; (b) utilização de dados; (c) tomada de decisão pública; (d) feedback de moradores; (e) visualizações e mapas; e (f) votos; (g) crowdfunding cidadão; (h) organização de comunidades; (i) crowdsourcing de informação; (j) fóruns de bairro; (k) compartilhamento entre pares (peer-to-peer). Tal classificação dá um dimensão da diversidade de escopo que as chamadas tecnologia cívicas. Nem todas se prestam ao accountability social, mas a maioria delas envolve a melhoria ou a fiscalização de serviços prestados por organizações públicas.

25Em uma de suas definições usuais, plataformas utilizam da tecnologia para conectar atores independentes - pessoas e organizações - e recursos, permitindo e estimulando interações do lado da demanda e do lado da oferta e criando e trocando grandes quantidades de valor (PARKER, ALSTYNE, CHOUDARY, 2016). Segundo esses menos autores (Id. p. 23), o principal propósito da plataforma é “consumar o contato entre usuários e facilitar a troca de bens, serviços ou ‘moedas sociais’, propiciando assim a criação de valor para todos os participantes”.

Estudo do “cuidando do meu bairro”

26Buscando aproximar o orçamento público do cotidiano dos cidadãos paulistanos, foi desenvolvida a plataforma “Cuidando do Meu Bairro” (CMB). Utilizando-se de bases de dados públicas da execução de orçamento da cidade, essa iniciativa permite que esses dados sejam geolocalizados, de modo que o cidadão possa conhecer no seu bairro quais são as obras planejadas, em execução ou que já deveriam estar prontas. Ela permite que o orçamento da cidade deixe de ser uma abstração e ganhe concretude. E permite aos cidadãos, com poucos cliques cobrar informações diretas por meio de integração com o serviço eletrônico de Acesso à Informação (eSIC) às autoridades da cidade.

27Essa ferramenta contribui na “tradução” da linguagem técnica e hermética para uma linguagem mais passível de compreensão pelos cidadãos, facilitando o monitoramento e controle dos recursos públicos municipais. Assim, quanto maior o conhecimento e as possibilidades diversificadas e plurais de acompanhamento e controle da população sobre os recursos públicos, maiores as possibilidades de (correta, melhor, questionar a e atuar em prol da) alocação desses recursos.

28A plataforma "Cuidando do Meu Bairro" tem como importância principal a simplificação da exposição dos documentos e da linguagem das leis orçamentárias, inclusive tornando-as mais visuais. Assim sendo, por meio de mapas, geolocalização e gráficos, quaisquer pessoas com acesso à internet conseguem acessar e monitorar, de forma mais simples, os gastos públicos do Município de São Paulo.

29Para analisar o “Cuidando do Meu Bairro”, guiamo-nos pela seguinte pergunta de pesquisa: de que forma as plataformas digitais independentes podem contribuir com a promoção da accountability? A partir disso, buscou-se verificar as possibilidades e limites de influência das plataformas independentes na promoção da accountability governamental, ou seja, na transparência, responsividade e responsabilização dos governantes perante os cidadãos – nesse caso, no que diz respeito ao orçamento do município de São Paulo.

30Para esta tarefa realizou-se uma pesquisa qualitativa, que faz uso da combinação de estudo bibliométrico, pesquisa bibliográfica - envolvendo os conceitos de accountability, tecnologias sociais e de plataforma digital independente -, além de apresentação e descrição da plataforma "Cuidando do Meu Bairro" (CMB).

31O CMB é um mecanismo não-institucional de controle e fiscalização do poder público. É uma plataforma de fiscalização e participação social, como instrumento de auxílio na ampliação da geração de informações sobre a aplicação dos recursos públicos, na transparência e prestação de contas dos agentes governamentais, no monitoramento, e posterior avaliação, de programas, políticas públicas e mandatos governamentais.

32Ao estudar a promoção da accountability por meio dos portais eletrônicos de câmaras municipais do Estado de Santa Catarina, Raupp e Pinho (2013, p. 771) afirmam que "[...] dependendo dos objetivos e da forma como são construídos, dos designs tecnológicos adotados, os portais eletrônicos podem contribuir efetivamente para a construção de accountability". Por outro lado, os autores verificaram que

A maioria dos portais apresenta nula capacidade em prestar contas e baixa capacidade para promover transparência e participação, ou seja, não há, no conjunto de portais eletrônicos observados, condições para a construção de uma efetiva responsabilização contínua dos governantes pelos seus atos praticados (RAUPP e PINHO, 2013, p. 777).

33Em estudo posterior, desta vez sobre a prestação de contas (por meio de portais eletrônicos) de executivos municipais de Santa Catarina, Raupp (2014, p. 158) afirma o seguinte: “Mesmo que a prestação de contas não deva se restringir a questões legais, na maioria dos executivos caracteriza-se pela divulgação parcial e/ou fora do prazo legal”.

34Nesse vácuo de accountability, abre-se também a possibilidade de adoção das TICs pela sociedade civil na promoção do interesse público, a sociedade civil eletrônica ou e-soc. Assim, além da existência do controle institucional, a sociedade civil também cria mecanismos que ampliam a possibilidade de controle político pelos cidadãos.

35O Cuidando do Meu Bairro” (CMB) é uma plataforma digital independente, encaixa-se nas definições de accountability vertical ou accountability social facilitando o monitoramento dos gastos públicos do município de São Paulo, apresentando os dados no próprio mapa do município por meio de geolocalização e em tempo real.

36A ferramenta encontra-se em constante desenvolvimento e foi concebida pelo Colaboratório de Desenvolvimento e Participação (Colab), centro de pesquisa existente na Escola de Artes, Ciências e Humanidades (Each) da Universidade de São Paulo (USP).

37Em um primero momento, na primeira fase (2012-2015) do CMB, procurou-se testar duas hipóteses. A primeira hipótese de que se os dados orçamentários fossem apresentados em outra linguagem, as pessoas sem conhecimento técnico-orçamentário e tecnológico avançado iriam gostar da visualização em mapa. Assim, essa hipótese era a de que a nova linguagem iria facilitar a acessibilidade. A outra hipótese seria a de que, facilitando a acessibilidade lato sensu, isso poderia levar ao maior engajamento dos cidadãos.

38Nessa primeira fase, o CMB recebeu um convite para tornar-se a plataforma oficial da Prefeitura de São Paulo. No entanto, a idealizadora preferiu que a plataforma continuasse independente, que transpassasse as fronteiras da universidade, mas que fosse conduzida por organizações da sociedade civil com a participação da população.

39Mesmo com alternância de poder entre prefeitos e mudanças de gestões, não há descontinuidade da plataforma, pois o “Cuidando”, além de ser independente e mantido pelo Colab-USP, baseia-se totalmente nos dados do Portal de Transparência que tem sua perenidade garantida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Então, todos os anos dados e informações são normalmente exibidos na plataforma.

40Em um segundo momento, segunda e atual fase do CMB, foi possível realizar a reformulação da plataforma, a partir do que foi aprendido na primeira fase e optando-se por priorizações, pois os recursos não eram suficientes para se realizar tudo o que era desejável.

41Ao acessar a plataforma, o usuário depara-se com um mapa do município de São Paulo, bastando clicar em um dos pinos que indicam a localização do gasto público para consultar o andamento da proposta (e de seus respectivos recursos) incluída na lei orçamentária anual (LOA). Assim, de acordo com visualização do portal do CMB (figura exemplificativa abaixo), usando um código de cores para apresentar o seu status – planejado (rosa) empenhado (verde) e liquidado (azul) -, é possível ao cidadão monitorar, em tempo real, os gastos orçamentários do seu município.

Figura 1 - Exemplo de monitoramento de uma despesa

Figura 1 - Exemplo de monitoramento de uma despesa

Fonte: Portal “Cuidando do Meu Bairro” (2017).

42Caso o usuário não tenha encontrado a atividade (obra, serviço) de seu interesse ou tenha restado alguma dúvida sobre o andamento de determinada atividade, sendo necessária alguma complementação da informação disponível, há a possibilidade de submissão de perguntas.

43As perguntas feitas pela população circunscrevem-se às dúvidas com relação à peça orçamentária, objetivo do CMB. As oficinas reforçam isso. As pessoas não estão utilizando como canal para tomar a atenção do gestor para qualquer questão.

44Ainda, não há nenhuma classificação, triagem ou tratamento das perguntas pelo CMB. As perguntas recebidas pela população, da mesma forma que chegam, são direcionadas ao poder público com o seguinte prólogo: “com relação ao gasto público x”. Cabe ao robô do CMB enviar os questionamentos recebidos para o Sistema de Informação ao Cidadão (e-SIC) da Prefeitura de São Paulo. Até o momento, não há problemas de vandalismo. Mas, existe o risco, pois a plataforma não é moderada.

Apresentação e discussão dos resultados

45De acordo com Campos (1990), “o verdadeiro controle do governo - em qualquer de suas divisões: Executivo, Legislativo e Judiciário - só vai ocorrer efetivamente se as ações do governo forem fiscalizadas pelos cidadãos”. E a autora continua: “A legitimidade do poder delegado (pelo povo ao Estado) precisa ser assegurada pelo exercício ativo da cidadania, por Partidos Políticos sintonizados com seus eleitores e por uma opinião pública bem-informada”.

46Akutsu e Pinho (2002, p. 732) afirmam que “sem uma sociedade civil organizada, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a accountability”. Ainda, prosseguem os autores:

O controle social pode, portanto, fortalecer o controle formal legalmente instituído, levando a sociedade a participar mais ativamente da vida pública e, dessa forma, reduzindo a distância entre o desempenho do governo e as efetivas necessidades dos cidadãos (AKUTSU E PINHO, 2002, p. 732).

47Para Abrucio e Loureiro (2004, p. 7), o “controle social é uma forma de accountability vertical que não se encerra na eleição, atuando ininterruptamente”. Considera-se a accountability para além do processo eleitoral (momento de premiação ou sanção da gestão por meio do voto), realizando-se também no dia a dia, ininterruptamente, da atuação dos agentes públicos e das organizações públicas e mediante o controle exercido pelos meios de comunicação, pelas organizações e associações da sociedade e pelos próprios cidadãos (ROCHA, 2011).

48Os excertos acima são exemplos do enfoque comumente encontrado na literatura nacional acerca da accountability: o fator do envolvimento da sociedade na vida pública como condição à existência de accountability. E esse envolvimento ocorrer de forma contínua, não apenas a cada dois ou quatro anos.

49Por outro lado, os “custos de informação para os eleitores tornam-se altos, sobretudo porque, por definição, eles podem dedicar às questões públicas apenas uma pequena parcela de seu tempo e de sua atenção” (MIGUEL, 2005, p. 29).

50Vislumbra-se que a accountability social (ou societal), promovida pelas mais diversas entidades sociais (associações, grupos de extensão, sindicatos, ONGs, mídia etc), atue em áreas como acompanhamento, investigação e denúncias dos desvios cometidos e cobrem responsabilização por eles. Ademais, conta-se também com a atuação conjunta das atividades da accountability horizontal, ou seja, fiscalização e controle democráticos entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de acordo com a teoria dos “freios e contrapesos”, e o controle promovido pelos órgãos, tais como controladorias (controle interno) e tribunais de contas (controle externo), agências fiscalizadoras, ministérios públicos, entre outros. Posteriormente, que ambos influenciem a accountability vertical, em outras palavras, o monitoramento, o controle e a avaliação das políticas públicas pela sociedade e, com base nessas informações, a correspondente manifestação dos cidadãos em consultas públicas, tais como plebiscitos, referendos e votos.

51O objetivo da plataforma é tornar-se uma ferramenta social de monitoramento e controle dos gastos públicos municipais, e, como decorrência, que as informações e os conhecimentos gerados possam repercutir em outras esferas também, ou seja, no mundo offline.

52Nesse contexto, a Lei de Acesso à Informação (LAI) é mais um importante mecanismo de promoção da accountability disponível à população. Com as dúvidas geradas, as pessoas têm a possibilidade de realizar as perguntas por meio da plataforma do CMB – que possuem garantia de resposta pela LAI - e, então, estarem mais embasadas para acionar o prefeito, os vereadores e os respectivos órgãos de controle institucional e social.

53Assim, a partir das leituras, da visualização e interação com a plataforma, podem-se apresentar algumas análises e resultados.

54Abaixo, na Tabela 3, são apresentados alguns indicadores de acesso e interação do CMB, correspondendo ao período de julho de 2016 a novembro de 2017.

Tabela 1 – Indicadores de interação e acesso ao CMB

Indicador

Quantidade

Número de usuários cadastrados

382

Número total de perguntas

199

Número total de perguntas e/ou interações do e-SIC da Prefeitura de São Paulo

770

Fonte: elaborado pelos autores (2017).

55Há toda a base de perguntas e respostas realizadas por meio do CMB, mas são necessárias mais pessoas para realizar análises mais aprofundadas. Existem informações de número de usuários cadastrados. Mas, do fluxo de visitas, não. Ainda, é possível navegar pela plataforma sem estar logado, sem identificar-se.

56A plataforma também não controla quem são os seus maiores usuários. Ainda que trouxesse ou houvesse essa observação, seria necessário definir um critério, tal como o número de pedidos de informação. Por outro lado, há a crença de que os diretores e voluntários do Observatório Social do Brasil-São Paulo (OSB-SP) são os maiores usuários.

57O CMB não utiliza cookies, com o intuito de zelar pela privacidade das pessoas. Assim sendo, não há registros de como os usuários estão utilizando e percorrendo a plataforma, a experiência de uso.

58Como as plataformas oferecem uma infraestrutura aberta e participativa para que as interações entre os atores aconteçam, a teoria (PARKER, ALSTYNE, CHOUDARY, 2016) aponta para a necessidade da presença de condições de governança para regulá-las. No CMB, isso é realizado através de uma comunidade organizada em torno da plataforma.

59Além de haver muitos resultados interessantes a partir dessas análises, há também muitas histórias presentes na plataforma, existindo o interesse de selecionar algumas perguntas e respostas para criar histórias a partir delas.

60Como exemplo trazido pela idealizadora da plataforma para ilustrar um controle social realizado e no qual a conta não fecha: um dos voluntários fez uma pergunta que passou a ser muito utilizada durante as oficinas. A pergunta estava relacionada ao número de árvores que seriam plantadas pela Prefeitura de São Paulo em seu bairro. A partir do dado obtido, o voluntário percorreu o bairro para contar o número de árvores plantadas, encontrando menos que o determinado.

61Outro ponto importante da análise das perguntas e respostas será visualizar a relação entre o cidadão buscando entender a peça orçamentária e o comportamento do gestor com relação às perguntas. Ainda, há relatos de que as perguntas feitas por meio do CMB têm sido difíceis de serem respondidas.

62As respostas à população estão chegando, não está prevalecendo o silêncio. Mas, cada secretaria, órgão, subprefeitura utiliza o seu padrão de resposta. Todas as perguntas são respondidas pelos agentes públicos. Inclusive, todas são assinadas, ou seja, por meio do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC), recebem-se também o nome completo e o cargo que o gestor ocupa.

63Por meio de parcerias com organizações da sociedade civil, que divulgam e utilizam a ferramenta, tanto para consultas como para realização de perguntas (transparência passiva); por meio do interesse dos gestores públicos da Prefeitura, que se interessam pela linguagem mais acessível e direta à população, e que aperfeiçoam a disponibilização de informações a partir das demandas da população e avançar para uma transparência ativa.

64Não há apoio expresso do governo, havendo interlocução com a Controladoria Geral do Município de São Paulo (CGM-SP) – notadamente com relação à transparência passiva.

65O CMB mostra como a transparência ativa é importante, pois o “Cuidando” utiliza o Portal da Transparência e o e-SIC, sendo, então, interessante ao gestor público – que gasta milhares de reais para manter o Portal – saber que isso está sendo consultado. Dessa forma, o CMB reforça o papel, a importância dessas iniciativas, de o governo aumentar, incentivar a transparência ativa.

66Considera-se como grande apelo do CMB a geolocalização, sendo isso que estimula o engajamento inicial, mas não é isso que mantém o engajamento. Assim, da pessoa mais humildade de um movimento social até o gestor do alto escalão há encantamento com o mapa.

67Mas, quando se abre o mapa e verifica-se que a fração do orçamento que está ali presente é ainda muito pequena, as pessoas incomodam-se, havendo uma grande frustração geral.

Figura 2 - Porcentagem de recursos mapeados x recursos não mapeados

Figura 2 - Porcentagem de recursos mapeados x recursos não mapeados

Fonte: Portal “Cuidando do Meu Bairro” (2017)

68Ademais, há as metas genéricas. Por exemplo, coloca-se no orçamento apenas a destinação de recursos financeiros às Unidades Básicas de Saúde (UBSs). Mas, com apenas essa informação, sem detalhamento da ação, como rastrear a alocação desses recursos?

Figura 3 - Exemplo de despesa genérica

Figura 3 - Exemplo de despesa genérica

Fonte: Portal “Cuidando do Meu Bairro” (2017)

69As oficinas são as grandes catalisadoras tanto da divulgação da plataforma como da maior participação e interação da sociedade com os órgãos públicos, via comunicação entre CMB e e-SIC, buscando accountability.

70A utilização das informações da plataforma de monitoramento e controle social para localizar e combater desvios, melhorar os serviços públicos e contribuir em uma administração mais eficiente dos municípios depende fundamentalmente de organizações da sociedade civil e de pessoas dispostos tanto para torná-los acessíveis como para acessá-los.

71Assim sendo, amplia-se o impacto do CMB – e, consequentemente, da accountability - ao serem estimuladas e criadas comunidades de usuários e de desenvolvedores.

Tabela 2 – Indicadores de Repercussão do CMB

Indicador

Quantidade/Descrição

Matérias na mídia nacional, local e setorial

10

Incidência no debate sobre a qualidade dos dados orçamentários

Detalhamento do campo da “ação” na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2015

Prêmio

2

- 1º lugar do Prêmio Nacional de Educação Fiscal 2016 (Categoria: Instituição);

- Reconhecimento de melhor pôster da Conferência Internacional ICEGOV 2016.

Fonte: elaborados pelos autores (2017)

72Encontram-se em estágios iniciais discussões acerca da possibilidade de inclusão de crowdsourcing, ou seja, as pessoas passariam também a adicionar informações sobre o orçamento público municipal no mapa. Além disso, o CMB quer aumentar a parcela do orçamento visualizada na plataforma e mostrar, da forma mais direta possível, a aplicação dos gastos públicos. Ainda, a realização de análises dos resultados atingidos e a medicação de seus alcances.

73Por fim, o Colab-USP e o OSB-SP pretendem desenhar um processo para repercutir as histórias e as respostas recebidas, pois disponibilizando na esfera pública, nas mídias sociais e nos meios de comunicação, tem-se mais uma forma de realizar cobrança do setor público e promover accountability.

74Mas, em que pesem os esforços do CMB, ausências de dados, descrições abrangentes que não dizem muito sobre a localização do gasto e alocações de valores simbólicos não compatíveis com os bens e/ou serviços aos quais são destinados indicam que as informações disponíveis sobre o orçamento público (pelo poder público) não são suficientes e apresentam-se em qualidade aquém do desejável. Desse modo, cidadãos não conseguem monitorar a maior parte dos gastos públicos (quase 80%) do município de São Paulo, e, consequentemente, avaliar o impacto das políticas públicas e o trabalho dos políticos eleitos.

75A participação ativa dos cidadãos na vida política é imprescindível para rompimento da relação histórica estabelecida entre tutor (governo) e tutelado (cidadãos), transitando de uma democracia delegativa para uma democracia mais representativa. Nesse sentido, a migração de um modelo de cidadão passivo para o de cidadão ativo, participativo e organizado, para além das eleições, que atue na promoção dos interesses sociais e que faça parte da cocriação e coprodução da gestão pública são importantes para a mitigação da assimetria informacional entre governos e cidadãos, a maior conexão, interatividade e representatividade.

76O “Cuidando”, apesar de não ser um mecanismo formalizado ou institucionalizado capaz de exigir a responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados ou não (KENNEY, 2003 apud RAUPP, 2013), é um importante mecanismo informal à disposição da sociedade para busca da redução da assimetria informacional entre agente (representantes) e principal (representados) e, então, de accountability dos agentes públicos com relação ao orçamento público, aos programas e políticas públicas municipais.

77O CMB, baseado nos dispositivos legais, vem (em alguma medida) conseguindo que os agentes públicos melhorem a prestação de contas – e, com o tempo, possa avançar da transparência passiva à ativa. Ademais, a plataforma pode contribuir na capacidade do cidadão de reconhecer e/ou aplicar sanções aos agentes, pois contribui no monitoramento e avaliação da gestão e permite a qualificação do voto pelo eleitor. Nesse sentido, esse instrumento tem também uma importante função pedagógica, de organização social, de desenvolvimento político e de informação – por isso, a importância da sustentabilidade de iniciativas como essa.

78Como sugestões de aperfeiçoamento dessa plataforma digital independente, algumas das possibilidades são trazidas a seguir: difusão de sua existência e possibilidades de utilização, aperfeiçoamento de mecanismos de participação e interação entre os cidadãos, foco em uma perspectiva mais relacionada à entrega do programa ou política pública (compreendendo resultados, efeitos e impactos à sociedade).

79Ainda, outras perspectivas de análises que o “Cuidando” pode fazer, como distribuição de recursos por áreas do município (subprefeituras, áreas carentes), prioridades ou programas estratégicos do governo (ao analisar conjuntamente com o plano plurianual – PPA), entre outras.

80Considerando que o "Cuidando" possui uma preocupação com o engajamento e a inclusividade dos cidadãos na compreensão e acompanhamento da peça orçamentária, outros grupos sociais podiam ser compreendidos também, tais como deficientes visuais, por exemplo.

81Por fim, que tal iniciativa seja levada e amplamente adotada por outros entes federativos.

Considerações finais

82Ainda que haja debilidade das instituições políticas, falta de crença e baixa expectativa quanto à atuação dos governos, carga tributária elevada com retorno abaixo do necessário para o acesso a serviços públicos de qualidade, entre outras variáveis, o uso de tecnologias cívicas para accountability social pode aumentar o interesse de organizações da sociedade civil e da população de modo geral pela destinação dos recursos públicos.

83No caso do CMB, é demonstrado que o orçamento público poderia estar cada vez mais presente no cotidiano das pessoas, monitorando e controlando principalmente aquilo que afeta diretamente o local onde elas moram, transitam e trabalham, permitindo aproximar um tema complexo e um tanto abstrato da realidade local.

84A Constituição do Brasil, em seu artigo 1o, parágrafo único, estabelece o princípio da soberania popular. Em tese, é o povo que delega capacidade decisória aos seus representantes para que ajam de acordo com o bem comum (responsividade). No entanto, conhecer se estão ou não estão atuando na defesa dos interesses dos cidadãos é um desafio que pode ser enfrentado com apoio das tecnologias cívicas e engajamento popular.

85O tecnicismo da linguagem contábil e orçamentária e a insuficiência na prestação de contas são as principais barreiras para esse acompanhamento. Além disso, os portais eletrônicos governamentais ainda buscam avançar do estágio de "murais eletrônicos" para os de "promotores de incentivos ao exercício da democracia" (RAUPP, 2014, p. 158).

86Verificou-se ao pelo estudo de caso que as plataformas digitais independentes podem influenciar positivamente a promoção da accountability governamental por meio da ampliação de possibilidades de acompanhamento do orçamento público pela população. A linguagem utilizada é uma importante aliada. De posse da informação e com sua compreensão, possibilita-se uma participação ampliada. Como consequência, o acionamento e o retorno do poder público, ainda que de forma não totalmente satisfatória em determinados casos, corrobora a importância desse instrumento.

87Esse é um exemplo do poder das tecnologias de informação e comunicação na promoção do emponderamento social e da accountability, notadamente devido à sua independência governamental e linguagem.

88Ademais, o “Cuidando” pretende aumentar a parcela do orçamento visualizada na plataforma e mostrar, da forma mais direta possível, onde e como são aplicados os recursos públicos. Ademais, permite a realização de análises dos resultados atingidos e a medição de seus alcances.

89Cabe destacar que o accountability social por meio das tecnologias cívicas ainda sofre com grandes limitações de três ordens e de complexidades variadas cujas superações são importantes para a efetiva atuação social, quais sejam: de acesso (barreira estrutural); ou de capacidades e habilidades de usos necessárias para acessar e compreender a informação disponibilizada (barreira educacional ou do conhecimento).

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Exemplo de monitoramento de uma despesa
Crédits Fonte: Portal “Cuidando do Meu Bairro” (2017).
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Titre Figura 2 - Porcentagem de recursos mapeados x recursos não mapeados
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Titre Figura 3 - Exemplo de despesa genérica
Crédits Fonte: Portal “Cuidando do Meu Bairro” (2017)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ivan Trizi Amorim, Gisele Craveiro et Jorge Machado, « Monitoramento participativo e accountability governamental: o estudo de caso do “Cuidando de Meu Bairro” », Confins [En ligne], 39 | 2019, mis en ligne le 25 mars 2019, consulté le 26 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/confins/18367

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Auteurs

Ivan Trizi Amorim

Universidade de São Paulo, ivan.trizi@gmail.com

Gisele Craveiro

Universidade de São Paulo, giselesc@usp.br 

Jorge Machado

Universidade de São Paulo, machado@usp.br

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