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Política pública e Compensação Ambiental no Brasil: o caso da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio do Jari na Amazônia

Politique publique et compensation environnementale au Brésil : le cas de la centrale hydroélectrique de Santo Antônio do Jari en Amazonie
Public policy and environmental compensation in Brazil: the case of the Santo Antônio do Jari hydroelectric power plant in the Amazon rainforest
Rafael Oliveira Fonseca

Résumés

Les questions environnementales ne doivent pas être comprises comme simplement résultant d’une relation entre l'homme et la nature, mais comme une composante des relations humaines, comme un objet économique, politique et culturel. Un instrument constitutif de la politique publique nationale qui est directement inséré dans ce sujet complexe et dynamique et qui enveloppe pour les intérêts et les pouvoirs des différents acteurs est la Compensation Environnementale (CE). L'objectif de cet article est d'analyser l'exécution de la CE sur la base de sa législation actuelle e d'une étude de cas, afin de mettre en évidence son potentiel, comme un instrument de politique publique, pour influencer l’aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne l'approche environnementale et de son cadre contemporain, considérant logiquement les autres acteurs qui entourent cet instrument. Ainsi, la première partie présente une approche sur certains concepts clés de cette analyse et sur ce qu'est la CE et comment son opérationnalisation et son calcul sont effectués. Par la suite, son application est analysée sur la base basée sur l'étude de cas, la centrale hydroélectrique de Santo Antônio do Jari située en Amazonie. Enfin, se termine par les considérations finales sur l'ensemble de la question qui implique l'application de la CA et souligne quelques possibilités pour l'avenir de l'instrument au Brésil.

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Texte intégral

  • 1 Neste artigo concebemos que meio ambiente inclui os elementos do mundo natural e também as relações (...)

1No cotidiano da sociedade contemporânea a temática ambiental1 se faz presente de diversas maneiras e acaba, de uma forma ou de outra, por envolver impreterivelmente vários atores com interesses e demandas que podem ser semelhantes ou distintas.

2Por essa razão, adentrar em análises que envolvem o tema nos leva por conseguinte a um cenário complexo e dinâmico tendo em vista que seus elementos atuam em uma conjuntura de diversas relações de interdependência e/ou de subordinação. Além disso, a questão está incorporada a um ambiente turbulento ocasionado pelas forças e diferentes interesses de atores que as circundam.

3Nessa perspectiva, a temática não deve ser compreendida como resultado da associação entre os homens e a natureza, mas como uma faceta das relações humanas, isto é, como um objeto econômico, político e cultural (MORAES, 2005 [1994]) reforçando seu traço complexo e dinâmico.

4Além disso, esse é um contexto que, além de intricado, engloba um conjunto de elementos que se dispõe em diversas escalas territoriais, desde a mais sutis especificidades locais dos territórios até esfera global.

5Assim, inserida nessa multiescalaridade, a temática foi gradativamente sendo incorporada à sociedade que busca neste início do século XXI, pelo menos no discurso, uma nova diretriz coletiva tendo como base um desenvolvimento adjetivado de sustentável.

6Por conseguinte, a questão está inserida na atual agenda política, tendo em vista a alteração gradativa dos discursos e a utilização do conceito de desenvolvimento sustentável pelas instituições governamentais, mesmo por aquelas que nunca tiveram o meio ambiente como objeto de trabalho (MELLO-THÉRY, 2011).

7Apesar da relevância do tema perante a sociedade ser relativamente recente, é preciso recordar que a ação do ser humano sobre o meio ambiente é tão antiga quanto à própria existência da nossa espécie. Afinal, a utilização dos recursos naturais é uma atividade intrínseca a sobrevivência de qualquer ser vivo, alegação utilizada historicamente para justificar as ações antrópicas no planeta.

8O ser humano, como espécie proeminente, vem ampliando, sobretudo na lógica capitalista, a exploração dos recursos naturais a um estágio que a degradação ambiental provoca desequilíbrios que afetam a qualidade da vida no planeta, inclusive de nossa própria condição.

9Ricupero (1993) reforça que apesar da economia clássica ser autônoma e utilitarista em relação a natureza, alguns economistas e/ou pensadores do passado já se manifestavam em relação questões ambientais (como Adam Smith, John S. Mill, David Ricardo, Thomas R. Malthus e mesmo Karl Marx). Não por se preocuparem com aspectos vinculados à proteção do meio ambiente, mas por considerarem em suas análises um possível esgotamento dos recursos naturais e com os “limites do crescimento” da humanidade em relação ao planeta.

10Por isso, apesar de ser lógico uso antrópico dos recursos naturais, há uma demanda pelo gerenciamento de seu acesso, principalmente porque são raros em algumas situações e muitos estão disponíveis de forma não equilibrada ao redor o mundo, por isso a necessidade de gestão desses recursos se impõe no período atual (RIBEIRO; SANT’ANNA, 2012) através, por exemplo, de políticas públicas territoriais e ambientais.

11Em uma perspectiva histórica, observamos que na atualidade a temática ambiental se encontra em uma posição de relevância em decorrência de múltiplos fatores apesar dos atuais riscos ao meio ambiente em um contexto de diversas crises econômicas adjetivadas de “momentâneas”, sobretudo a partir da década de 1970.

12Em geral, esses fatores estão relacionados a historicidade da questão, sobretudo a partir da Revolução Industrial no século XVIII, quando os impactos das atividades antrópicas sobre o meio ambiente se aprofundaram com o alargamento da lógica urbano-industrial.

  • 2 Como por exemplo, aquele situado pelo Clube de Roma a partir de seu célebre relatório sobre “os lim (...)

13Nesse cenário que o tema, lentamente, começa a adquirir relevância de tal forma que no decorrer do século XX, sobretudo a partir da sua segunda metade no contexto de expansão econômica do pós-Segunda Guerra, o debate sobre a temática se estendeu gradualmente, ampliando as discussões sobre a capacidade do planeta em sustentar tal sistema2.

14Sachs (2004), ressalta que dessa maneira o grande desafio se tornou o delineamento de uma estratégia que fosse ambientalmente sustentável, economicamente sustentada e socialmente includente. Um reflexo da compreensão das esferas ambiental e social que elevaram seus significados perante às questões econômicas que imperam no capitalismo ao menos desde o século XV.

15Nesse contexto, a expansão do debate da causa ambiental, com suas evoluções conceituais e paradigmáticas, propiciou também avanços políticos, principalmente em relação aos discursos, as tomadas de decisões e bem como no que diz respeito a agenda dos Estados signatários dos grandes acordos ambientais internacionais, incluindo nesse caso, logicamente, o Brasil.

16Consequentemente, as obrigações assumidas pelo Brasil perante o mundo ecoam na legislação nacional que, como um conjunto de leis, contribuem para a instauração de políticas públicas que influenciam no ordenamento territorial, como por exemplo, por meio da criação e gestão de áreas protegidas.

17É uma conjuntura complexa pois a maior parte dos debates internacionais para enfrentar os desafios do período atual focam em questões de confrontação dos problemas econômicos ainda que as questões ambientais e sociais não fossem esquecidas. Mas, se tornaram mais também elementos primordiais de um cenário de instabilidade global que há um longo período já não pode ser adjetivado simplesmente de econômico.

18Por conseguinte, dentre todos as dificuldades enfrentadas em nível mundial, a degradação ambiental talvez seja o mais intrinsecamente transnacional [em decorrência de seus efeitos], podendo então ser a base para um movimento de solidariedade global e também intergeracional (SANTOS, 1995) dos territórios.

19Nessa conjuntura nos defrontamos com uma visível dificuldade de enfrentar o embate contemporâneo entre a incessante demanda por expansão econômica e a “recente” demanda pela proteção do meio ambiente.

20Apesar da evolução da sociedade pós-Revolução Industrial em relação as questões ambientais, perpassamos por um cenário complexo e dinâmico permeado por uma crise econômica “momentânea” que se estabelece de forma cada vez mais permanente e que serve de justificativa para deixar ao futuro a resolução dos problemas ambientais atuais como se a sua resolução fosse algo indubitável.

21No entanto, é preciso enfatizar que no capitalismo, desde sempre, as proposições que divergem de alguma forma com a ideia de crescimento econômico perene raramente são consideradas adequadas, até porque o papel do capitalismo como meio para o fim da pobreza e do subdesenvolvimento mundial é tratado como algo axiomático há séculos.

22Por outro lado, ao mesmo tempo, vem se consolidado em diversas escalas as ideias que defendem a necessidade contínua de preservação ambiental. Isso coloca a sociedade capitalista no centro de uma encruzilhada em um contexto de relações de poderes na qual diversos atores se enfrentam frequentemente com o objetivo de defender suas várias demandas e seus respectivos interesses.

  • 3 O Brasil detém em seu território a maior parte da Amazônia e uma abundante diversidade biológica de (...)

23Focando no Brasil, a importância da temática ambiental é evidente devido ao seu protagonismo internacional nas esferas ambiental e socioeconômica3. Em vista disso, o país possui destacada posição nas discussões atuais da ordem ambiental internacional (RIBEIRO, 2002) como signatário dos principais acordos globais do âmbito, o que acaba por influenciar decisivamente no estabelecimento de políticas territoriais e ambientais.

24Perante o exposto, um instrumento que se estabelece como constituinte da política territorial e ambiental do Brasil e está diretamente inserido na complexidade das questões ambientais é a Compensação Ambiental (CA), objeto central desta pesquisa o qual retomaremos mais detalhadamente a seguir.

25Sendo assim, o objetivo deste trabalho é analisar a execução da Compensação Ambiental Federal tendo como base a legislação vigente e um estudo de caso como forma de ressaltar alguns pontos de uma pesquisa realizada sobre a CA no Brasil recentemente (FONSECA, 2017). Almeja-se dessa forma destacar o potencial da CA como um instrumento de política pública em influenciar no ordenamento do território, particularmente perante o viés ambiental, em um quadro complexo e envolto pelos interesses e poderes de vários atores.

26Para tanto, com base em pesquisas bibliográficas e em análises realizadas em um trabalho de campo, este trabalho apresenta: primeiramente, uma abordagem acerca de alguns conceitos-chaves, bem como sobre a CA Federal e como ocorre sua operacionalização na atualidade; em um segundo momento, analisa-se sua aplicação com base em um estudo de caso, a Usina Hidrelétrica de Santo Antônio do Jari (UHESAJ) localizada na Amazônia; e, em um momento final, encerra-se com as conclusões finais destacando em seu desfecho, algumas possibilidades para o futuro da Compensação Ambiental Federal no Brasil.

Política Pública e Compensação Ambiental: alguns aportes

27Conforme destacamos no trecho introdutório, o desenvolvimento do debate ambiental em escala internacional propiciou evoluções conceituais e paradigmáticas, mas também permitiu avanços políticos que resultam no estabelecimento de políticas públicas que influenciam no ordenamento do território nacional.

28Nessa lógica, o território e o seu ordenamento, tal como as políticas públicas territoriais e/ou ambientais são conceitos fundamentais nessa análise baseada em uma concepção geográfica, uma vez que se correlacionam de modo direto com o tema ambiental e, por conseguinte com o objeto de análise central, a Compensação Ambiental.

29Desta forma, ao versamos sobre o território consideramos o conceito de Claude Raffestin (1993 [1980]), no qual o espaço se apresenta como algo preexistente (como se fosse uma matéria-prima) e o território seria algo produzido a partir deste. De outro modo, o território se configura a partir da apropriação do espaço (concreta ou abstratamente) por um ator que o “territorializa”, projetando um trabalho (seja energia e informação) e, isto posto revelando relações marcadas pelo poder. Em vista disso, compreendemos que a produção e o ordenamento do território se insere em uma intricada esfera de poder, relações e interesses onde circundam vários atores que ora se auxiliam ora se confrontam.

30Assim sendo, o ordenamento territorial pode ser compreendido como um instrumento de articulação transetorial e interinstitucional que visa a promoção do planejamento integrado e especializado das ações do poder público, operando de forma articulada as políticas públicas visando reprimir conflitos de objetivos e a contraposição de diretrizes (MORAES, 2005 [1994]) se baseando assim nessa perspectiva em um instrumento de coesão do território.

31Este ordenamento colabora para o estabelecimento de um diagnóstico geográfico do território, indicando possíveis tendências, demandas e potencialidades, de forma a constituir um panorama no qual as políticas públicas deveriam atuar de forma articulada com enfoque nos objetivos estratégicos dos governos.

32Consequentemente se observa na atualidade o afloramento de formatos de políticas públicas sem o monopólio do Estado, pois há cada vez mais construções a partir de uma multiplicidade de atores, com interesses e demandas que podem ser similares ou dispares, caracterizando-se, dessa forma, como um modelo de ação policêntrico (MASSARDIER, 2003), quer dizer, sem o domínio exclusivo do Estado apesar da sua substancial incumbência de coordenação e oficialização dos instrumentos.

33Nessa perspectiva, o território brasileiro [e o seu ordenamento] perpassaram nas últimas três décadas por marcantes mudanças estruturais e sociopolíticas que resultaram em relevantes diferenças nos mecanismos de planejamento do Estado, não mais baseados em um Estado centralizado e autoritário como, por exemplo, durante o período militar.

34Assim, tanto no ambiente acadêmico como no político-institucional se amplia a adoção do conceito de território, entendido segundo Silva (2013) como uma construção histórica e social que viabiliza a expressão humana e política ao espaço, permitindo designar a estrutura de uma sociedade vinculada com o seu ambiente.

35Por isso, o território em suas dimensões foi apropriado para fins de construção da agenda governamental, possibilitando o surgimento de várias políticas nas múltiplas estruturas de governo que passaram a se relacionar com este conceito para justificar a adoção de diferentes mecanismos de intervenção (SILVA, 2013).

36De fato, o território se faz presente em quase todas as políticas públicas formuladas a partir do ano de 2002, corroborando para o exame de que na atualidade há uma inseparabilidade entre Estado, políticas públicas e território (STEINBERGER, 2013) e, portanto, dos atores que produzem e/ou são influenciados por essas políticas.

37Destarte, considerando as concepções apresentadas e regressando para os reflexos territoriais ocasionados, por exemplo, pelas obrigações assumidas pelo país e suas decorrentes legislações, é fundamental ter prudência para não concebermos as mudanças das leis como uma perene evolução, porque não é um processo linear e muito menos unânime.

38Contudo, as discordâncias enfatizam o entendimento de que ainda há uma imensa dificuldade de consonância em relação as questões ambientais como um todo, além de uma considerável disputa entre aquilo que se coloca historicamente como necessário para o capitalismo (o crescimento econômico perene), e o que vem se consolidando como o indispensável (a preservação do meio ambiente).

39Por isso, um dos principais desafios da sociedade contemporânea é definir quem arcará com os dispêndios pela transição para um desenvolvimento considerado sustentável, do ponto de vista do financiamento e das responsabilidades históricas.

40Inserido nesse cenário complexo e conflituoso temos a Compensação Ambiental.

  • 4 Há várias outras definições para Compensação Ambiental que se apresentam de forma muito similares ( (...)

41A CA é um instrumento de política pública que visa contrabalançar os impactos previstos e/ou ocorridos em empreendimentos com significativos impactos ambientais, com base em Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório (Rima), onerando os empreendedores com o objetivo de compensar os impactos não mitigáveis causados e fortalecer o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)4.

42Estabelecida juridicamente no Brasil de forma vinculada ao processo de emissão das licenças ambientais estatais (Licenciamento Ambiental - LA), a totalidade dos recursos financeiros captados pelo instrumento deve ser obrigatoriamente destinado as Unidades de Conservação (UC) que compõem o SNUC, independentemente do nível federativo do processo de LA, seja, federal, estadual/distrital ou municipal.

43A origem do instrumento se associa a execução dos grandes projetos do setor elétrico brasileiro da década de 1970, sobretudo àqueles localizados na Amazônia, que presumiam a constituição de algumas áreas visando preservar a biodiversidade nas regiões afetadas por esses grandes empreendimentos, por meio da manutenção de uma determinada extensão territorial que serviria área-testemunho das características do ambiente original (FARIA, 2008).

44Posteriormente, com o passar das décadas, a CA foi pouco a pouco sendo inserida na legislação federal, sobretudo a partir de Resoluções do Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), até que se constitui em Lei Federal no ano 2000 (BRASIL, 2000) através da instituição do SNUC no Brasil.

45Interessante notar que desde a sua incorporação no âmbito legislativo, ficou estabelecido que a fixação do montante dos recursos financeiros a serem destinados a CA pelos respectivos empreendedores deveria ser proporcional ao dano a se ressarcir em valor não inferior a 0,5% do custo de implantação do empreendimento, cabendo o respectivo cálculo ao órgão ambiental licenciador da obra.

  • 5 Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ação que tem por finalidade declarar que uma lei ou parte del (...)

46Percentual este que nunca foi consenso, sobretudo após o estabelecimento do instrumento na Lei do SNUC (BRASIL, 2000). A partir de 2004, a questão se tornou objeto de um duradouro processo judicial, que se iniciou a partir de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)5, ajuizada pela Confederação Nacional das Indústrias (CNI) e que mais tarde incluiu outros atores com seus múltiplos interesses e se apresenta até os dias atuais sem resolução final.

47Um dos principais questionamentos da requerente se refere a ausência de um teto para o cálculo da CA, o que dificultaria o planejamento dos empreendedores na execução de suas ações.

  • 6 Um maior detalhamento sobre esse processo judicial pode ser encontrado em: Almeida e Pinheiro (2011 (...)

48Esse cenário de insegurança jurídica para todos os atores que circundam a CA ocasiona reflexos diretos na sua operacionalização e consequentemente diminui a sua capacidade em atingir o seu principal objetivo que é contribuir para o fortalecimento do SNUC6.

49Para além desse cenário de judicialização, é fundamental deixar claro que na atualidade a CA é calculada com base na “Metodologia de Cálculo do Grau de Impacto Ambiental” que foi instituída em 2009 (BRASIL, 2009) e que a limita atualmente a no máximo 0,5% do total do empreendimento, enquanto que no passado esse era o índice mínimo (Figura 1).

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Figura 1 - Esquematização da metodologia de cálculo da Compensação Ambiental

Figura 1 - Esquematização da metodologia de cálculo da Compensação Ambiental

Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base no Decreto Federal nº 6.848/09 (BRASIL, 2009).

51Seguramente, a fixação de um teto para o referido percentual foi uma tentativa de solução, ou ao menos de minimização, dos rotineiros conflitos provocados pela extensa judicialização do processo operacional como um todo. Dessa forma, ao menos por ora, a CA dispõe de um teto em seu cálculo que aparentemente possibilita e viabiliza a sua operacionalização em um cenário ainda conturbado.

52A Figura 1 esquematiza a embaraçada metodologia de cálculo da Compensação Ambiental em vigor que se baseia em cinco Índices (ordenados na parte de baixo do esquema) que estão obrigatoriamente disponíveis no EIA e que permite assim a execução dos cálculos tendo como base algumas fórmulas contidas no Decreto Federal regulamentador (BRASIL, 2009).

53Ressaltamos que no nível federal, a operacionalização da Compensação Ambiental está atrelada, predominantemente, por atribuições do Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ibama e ICMBio. No entanto, de forma a subsidiar a execução da CA Federal foram instituídas, em 2010, a Câmara Federal de Compensação Ambiental (CFCA), e em 2011, o Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF).

54Em síntese, é de responsabilidade do Ibama, como órgão licenciador federal, calcular o valor da CA com base no EIA/Rima do empreendimento objeto de licenciamento ambiental; compete ao CCAF, deliberar sobre a destinação e a finalidade dos recursos do CA; e, concerne ao ICMBio, regular e fiscalizar o atendimento da execução da CA destinadas as UCs federais. O MMA e a CFCA atuam de uma forma supervisora e quando necessário deliberativa em relação as competências previamente mencionadas.

55Por último, identificamos que o processo operacional segue uma trajetória laboriosa e morosa, mas clara. Devido a existência de atribuições de vários órgãos estatais a operacionalização da CA Federal há necessidade de um fluxo adequado e regular para possibilitar mais agilidade na sua execução. Ação nada simples em um cenário de uma máquina estatal conduzida lentamente e, além disso, deficitária em orçamento e em recursos humanos (FONSECA, 2017).

56Destarte, para transpor a teoria, a análise de um estudo de caso sobre a aplicação da Compensação Ambiental no território e os seus impactos nas Unidades de Conservação beneficiárias se dispõe como enriquecedor em uma lógica de construção teórico-empírica. Assim, partimos para o último trecho deste trabalho onde abordaremos algumas apreciações acerca da Compensação Ambiental Federal oriunda da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio do Jari (UHESAJ).

A CA e o território: o caso da UHE Santo Antônio do Jari na Amazônia

57A construção da UHE de Santo Antônio do Jari na Amazônia se concretizou há apenas alguns anos, mas a concepção de se aproveitar os recursos hídricos da bacia do rio Jari, na divisa do Pará com o Amapá já existia há muitas décadas. De forma geral sempre enfrentou algumas resistências por vários fatores, dentre eles a dificuldade de acesso, o que contribuiu para o estabelecimento de várias e extensas áreas protegidas na região (Mapa 1).

Mapa 1 - Região do vale do Jari

Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca

58Destarte, foi o surgimento de um outro grande empreendimento que contribui para que a ideia de sua construção ganhasse força. Foi quando o estadunidense Daniel Ludwig chegou em 1967 na região por meio da implantação do Projeto Jari, situado dentre os principais empreendimentos mundiais da década devido sua grandiosidade e desafios amazônicos (LINS, 1991; 1997).

59Apesar das pressões, somente em 2007, quatro décadas da chegada de Ludwig, em decorrência da previsão de interligação da região de Macapá/AP ao Sistema Interligado Nacional (SIN), o plano para a construção da UHE se tornou mais próximo de se tornar viável e gradativamente se tornou uma realidade.

  • 7 A Ceja é uma empresa de capital fechado controlada, em conjunto e de forma igualitária, pela EDP En (...)

60Neste contexto, as obras das UHESAJ foram iniciadas em agosto de 2011 e concluídas logo no início de 2015 ante a responsabilidade da Companhia Energética do Jari – Ceja7. A Usina possui uma capacidade instalada de 393 megawatts e está localizado no rio Jari na divisa entre os estados do Pará e Amapá a aproximadamente 25 quilômetros a montante do município ribeirinho de Laranjal do Jari/AP e de Monte Dourado (distrito de Almeirim/PA) (Mapa 1).

61Assim, por se tratar de um empreendimento situado exatamente na divisa entre dois entes federativos, o processo de licenciamento ambiental foi de competência do Ibama, órgão ambiental licenciador federal.

  • 8 Um maior detalhamento de todo o referido processo de Licenciamento Ambiental pode ser encontrado em (...)

62O processo de licenciamento federal em questão, realizado com base nos respectivos estudos ambientais e técnicos, resultou em uma Compensação Ambiental de aproximadamente R$ 3,7 milhões8.

63O montante foi destinado, em 2012, para duas Unidades de Conservação Federais de Proteção Integral (contempladas no Mapa 1), conforme dispostos na tabela a seguir (Tabela 1).

Tabela 1 - Destinação dos recursos da CA oriunda da UHE Santo Antônio do Jari

Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base em documento oficial (MMA, 2012b)

64Posto isto, a análise da execução Compensação Ambiental oriunda da UHESAJ tendo, com base em seu Relatório Orçamentário, bem como nas atividades realizadas em in loco, revela que a Estação Ecológica do Jari foi capaz de executar pouco mais de 18% do total destinado (Tabela 2), com destaque para as ações de aquisição de um veículo tracionado e de outros dispêndios atrelados a manutenção da UC. Além disso, realizou o provisionamento de uma parte relevante do montante que deveria ser aplicado na reforma de sua base a partir de ações futuras.

Tabela 2 - Síntese do Relatório Orçamentário da CA oriunda da UHESAJ em 31/12/2015

Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base em documento obtido por meio do e-Sic (protocolo 02680000289201656 de 07/03/2016)

65No entanto, é relevante frisar que o provisionamento de recursos não garante que ocorrerá a execução do mesmo, por outro lado, oferece a Unidade elementos técnicos para questionar e cobrar pela liberação dos recursos no decorrer do processo.

66Em relação ao Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque, a somatória dos recursos executados e provisionados foi simbólica comparado ao total destinado (com pouco mais de R$ 40 mil). O montante foi direcionado basicamente para aplicação em um sistema de gestão territorial sob a administração da sede do ICMBio (Tabela 2).

67Nesse cenário complexo e envolto por dificuldades que resultou na baixa execução dos recursos da CA, o CCAF, em 2015, decidiu por aprovar uma proposta para redestinação da maior parte dos recursos para a Esec Terra do Meio e o Parna de Jamanxim, que ainda aguardam formalização dos termos para iniciarem propostas de uso do montante (MMA, 2015).

68O elemento central da decisão se relaciona aos motivos que ocasionaram uma baixa execução dos recursos, minimizando o potencial da CA em contribuir com a consolidação dessas UCs e consequentemente de atingir seu objetivo principal.

69Alguns fatores são relevantes destacar no que se refere a dificuldade em se executar o instrumento, a saber: 1) a ausência de fluidez da informação intra-órgão gestor (ICMBio) e inter-órgãos estatais; 2) a destinação dos recursos financeiros; e, 3) dos recursos humanos disponíveis nas UCs.

70Antes de tudo, os gestores ressaltaram que a excessiva burocracia cotidiana e a ausência de celeridade na comunicação dificultaram substancialmente a execução do processo. Verifica-se que a interlocução com a sede do ICMBio em Brasília ou mesmo com outros órgãos estatais é lenta e sinuosa. É um cenário de falta de fluidez que dificulta, impede ou mesmo contribui para o erro nas tomadas de decisões no momento ideal em todos os nós da rede de informação.

71Segundo, foi ressaltado que o direcionamento da maior parte do recurso para regularização fundiária, apesar de ser coerente com a legislação vigente, provocou um efeito antagônico, pois dificultou, e no caso do Parna de Tumucumaque impediu, a execução dos recursos em decorrência, sobretudo do terceiro motivo

72Por fim, ambas as UCs possuem apenas dois servidores cada (sendo que o Parna de Tumucumaque é a maior UC do Brasil), dessa maneira gestores basicamente não conseguem executar os recursos disponibilizados pela CA devido à ausência de recursos humanos. Com efeito, é tecnicamente impossível gerenciar de forma satisfatória áreas protegidas, sobretudo localizadas na Amazônia em áreas por vezes inóspitas e carentes de infraestruturas, de maneira adequada sem um corpo técnico minimamente razoável e qualificado.

73Inferimos que este é um cenário que compromete sem dúvida o objetivo da CA como um instrumento de política pública em fortalecer o SNUC, minimizando seu potencial em influenciar no ordenamento territorial em sua perspectiva ambiental.

Considerações finais

74Ainda que a construção deste trabalho tenha demandado um esforço de síntese considerável, é possível afirmar nas considerações finais que a Compensação Ambiental, como um instrumento da política pública, está inserida no paradoxo contemporâneo entre o que há alguns séculos se coloca como indispensável (o crescimento econômico) e aquilo que vem se consolidando como necessário pela sociedade de forma geral (a preservação do meio ambiente).

75É intrigante aferir que a CA é um instrumento que apenas se efetiva a partir de recursos financeiros oriundos da implantação de infraestrutura vinculadas quase sempre a busca pelo crescimento econômico, ou seja, quanto maior a disponibilidade de recursos para a CA, maiores estão sendo os impactos decorrentes de empreendimentos de significativos impactos ambientais. Por isso, é preciso ponderar acerca dos milhões de Reais anualmente destinados ao instrumento para fortalecer o SNUC.

76Apesar disso, constata-se que na atualidade as principais dificuldades do SNUC estão em sua maioria vinculadas às consequências de um orçamento público frágil e do déficit de recursos humanos nos órgãos ambientais, sobretudo nas áreas mais inóspitas do Brasil. Portanto, sabemos que é imenso o potencial da CA em contribuir com o SNUC para enfrentar, ao menos, parte dessas dificuldades financeiras.

77Em vista disso, é fundamental que a CA como um instrumento de política pública perpasse por todas as suas etapas com eficácia, considerando: formulação, implementação, execução, monitoramento e avaliação. No entanto, o estudo de caso abordado revela que há muito o que avançar em relação a aplicabilidade e a operacionalização desse instrumento, pois os recursos oriundos da UHESAJ não trouxeram significativos avanços para consolidação das UCs beneficiárias, mesmo após cinco anos da destinação dos mesmos.

78O caminho percorrido por esse processo poderia ter sido trilhado de outra forma com algumas modificações essenciais, como por exemplo, através da melhoria do trânsito de informações entre as UCs e a sede em Brasília, bem como a construção de um plano prévio de aplicação dos recursos da CA junto as áreas protegidas beneficiárias que subsidiassem as decisões de destinação do CCAF e o posterior seguimento deste processo.

79Não dúvida que há muito o que avançar no aprimoramento da CA, mas não podemos marginalizá-lo devido suas dificuldades operacionais, como alguns sugerem. O volume de recursos disponível revela o seu potencial para contribuir com o SNUC, há uma lacuna de oportunidade para tal que não pode ser desperdiçada e/ou ignorada.

80Por essa razão, no contexto da construção de políticas públicas e tomadas de decisões policêntricas, todos os atores envolvidos devem atuar em conjunto, primeiramente reconhecendo as suas responsabilidades. Principalmente acerca dos custos e impactos dos processos que envolvem a preservação do meio ambiente, em geral, relacionadas ao modo de vida predominante do sistema capitalista.

81Claro que o momento político-econômico atual do Brasil dificulta, ou mesmo, impossibilita tal feito, mas isso não é justificativa para simplesmente ignorarmos os vários aspectos vinculados as questões ambientais em nosso país. Tópicos que permanecem inertes aguardando resoluções para um momento “adequado”. Período “ideal” que jamais chegará perante aos interesses de alguns relevantes atores de nossa sociedade, sobretudo para aqueles que não priorizam elementos preservacionistas em decorrência de sua própria finalidade.

82Em conclusão, é patente que a Compensação Ambiental possui potencial de contribuir para a consolidação do SNUC se for executada de forma eficaz. Nesse sentido, a dúvida que fica em um cenário de curto-prazo se relaciona à qual será o caminho da Compensação Ambiental no Brasil em um cenário de intenso conflito político e retrocesso ambiental. De forma geral, há a percepção de que novamente está se perdendo uma janela de oportunidade no desenvolvimento coletivo do país que não voltará e talvez não se repetirá.

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Bibliographie

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Notes

1 Neste artigo concebemos que meio ambiente inclui os elementos do mundo natural e também as relações entre as pessoas e o meio onde vivem (BURSZTYN; BURSZTYN, 2012). Nesse sentido, enfatizamos que aos nos referirmos a “questão ambiental”, a “ temática ambiental”, ao “tema ambiental”, dentre outras alusões similares, estamos consequentemente tratando das questões que possuem como perspectiva central o meio ambiente como um todo.

2 Como por exemplo, aquele situado pelo Clube de Roma a partir de seu célebre relatório sobre “os limites do crescimento”. Desde então ocorreram algumas conferências ambientais globais (a primeira em Estocolmo – 1972) e a expansão de outros espaços de discussões (reuniões, fóruns, pesquisas etc.) que conjuntamente foram fundamentais para os avanços conceituais e paradigmáticos acerca das questões ambientais, influenciando, sem dúvida, na sua conjuntura atual.

3 O Brasil detém em seu território a maior parte da Amazônia e uma abundante diversidade biológica dentre seus vários ecossistemas e grande quantidade de recursos hídricos e minerais. Além disso, se posiciona com o nono maior PIB mundial (WORLD BANK, 2016), a quinta maior população global com 208 milhões de habitantes (UN, 2017), é um importante ator no comércio internacional de commodities agrícolas e minerais, concentra uma das maiores áreas mundiais dedicadas às atividades pecuárias posicionando-o dentre os maiores comercializadores de carne do mundo, dentre outros fatores sociais e econômicos que resultam em consequências ambientais nocivas e degradantes, sobretudo se não gerenciadas satisfatoriamente.

4 Há várias outras definições para Compensação Ambiental que se apresentam de forma muito similares (BORN; TALOCCHI, 2002; FARIA, 2008; GIASSON; CARVALHO, 2012; ICMBIO, 2016; MACEDO, 2012; SÁNCHEZ, 2008). Além disso, destaca-se que a Compensação Ambiental e medidas compensatórias são frequentemente confundidas como sinônimos. Medidas mitigatórias são aquelas que procuram minimizar os efeitos negativos dos empreendimentos enquanto que a CA visa minimizar os impactos negativos não mitigáveis.

5 Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ação que tem por finalidade declarar que uma lei ou parte dela é inconstitucional, ou seja, contraria a Constituição Federal. (STF, 2014).

6 Um maior detalhamento sobre esse processo judicial pode ser encontrado em: Almeida e Pinheiro (2011), Bechara (2009), Domingues (2009), Domingues e Carneiro (2010), Faria (2008), Fonseca (2017) e Macedo (2012).

7 A Ceja é uma empresa de capital fechado controlada, em conjunto e de forma igualitária, pela EDP Energias do Brasil S/A (Grupo EDP - Portugal) e pela China Three Gorges Brasil Energia Ltda. (CTG Group - China) (CEJA, 2016).

8 Um maior detalhamento de todo o referido processo de Licenciamento Ambiental pode ser encontrado em Fonseca (2017).

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Esquematização da metodologia de cálculo da Compensação Ambiental
Crédits Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base no Decreto Federal nº 6.848/09 (BRASIL, 2009).
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Crédits Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca
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Crédits Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base em documento oficial (MMA, 2012b)
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Crédits Fonte: elaborado por Rafael Oliveira Fonseca com base em documento obtido por meio do e-Sic (protocolo 02680000289201656 de 07/03/2016)
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Pour citer cet article

Référence électronique

Rafael Oliveira Fonseca, « Política pública e Compensação Ambiental no Brasil: o caso da Usina Hidrelétrica de Santo Antônio do Jari na Amazônia », Confins [En ligne], 41 | 2019, mis en ligne le 12 septembre 2019, consulté le 30 novembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/confins/21570 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.21570

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Auteur

Rafael Oliveira Fonseca

Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul – UEMS (Campo Grande), rafaelfonseca@uems.br

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