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De Geisel à Bolsonaro, 50 anos de resiliência dos projetos hidrelétricos da Amazônia

Du gouvernement d’E.Geisel à celui de J.Bolsonaro, 50 ans de résilience des projets hydroélectriques amazoniens
From E.Geisel's Government to J.Bolsonaro's, 50 years of resilience of Amazonian hydroelectric projects
Céline Broggio et Martine Droulers

Résumés

L’objectif de cet article est de montrer la résilience des grands projets hydroélectriques en Amazonie au cours des cinquante dernières années et les conditions particulières dans lesquelles leur reprise et leur adaptation prennent forme aujourd'hui.

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Amazônia

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projetos hidrelétricos, barragens, resiliência, Amazônia
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Texte intégral

1Os maiores projetos de planejamento territorial fazem parte da história de longa duração (várias décadas), uma temporalidade bem diferente dos prazos da vida política. Como resultado, esses projetos atravessam, durante seu ciclo de vida, uma série de contextos sucessivos nos quais as fases de crescimento, abandono temporário e momentos de transição ou de crise, se desenrolam.

2A questão das hidrelétricas da Amazônia ilustra perfeitamente essa relação, ao mesmo tempo, duradoura e caótica entre os fatos políticos e a realização dos projetos de desenvolvimento. Projetado e implantado há mais de cinquenta anos, o programa hidrelétrico da Amazônia tem sido levado, com altos e baixos, tanto pelo governo militar dos anos 70, como pelos governos do Partido dos Trabalhadores à partir de 2003. A nova conjuntura em 2018 poderia marcar o início de um terceiro período na história deste setor energético.

A questão hidrelétrica da Amazônia, entre geopolítica e resiliência

3Nesse texto o termo resiliência é aplicado a um grande projeto de planejamento territorial e usado para ilustrar o fato de que um desenvolvimento a longo prazo só pode passar por uma série de contextos que tornam impossível um desenvolvimento regular contínuo, mas, pelo contrário, a história de sua implementação, sem dúvida, conhece fases ativas, momentos de ruptura e períodos de latência.

  • 1 Cf. O que a resiliência ? Uma introdução à investigação em sistemas socio-ecológicos. Stockholm Res (...)

4No entanto, a característica distinta dos grandes projetos resilientes reside no fato de sempre renascerem, mesmo com muitas adaptações, em função de sua importância estratégica e geopolítica. Uma história longa e irregular é assim construída em fases pelas quais se expressa, às vezes, uma real continuidade tanto como necessárias evoluções1. Para especificar esse tipo de resiliência e esclarecer o contexto atual, convém lembrar os problemas específicos do programa hidrelétrico da Amazônia durante as duas fases principais que ele conheceu até hoje.

5Não é à toa que o projeto de equipamentos hidrelétricos dos rios amazônicos voltou em cena nesses últimos 50 anos. De fato, esse programa cristaliza questões percebidas como estratégicas em momentos diferentes, embora nem sempre pelas mesmas razões. Também despertou, desde a sua criação e até hoje, oposições significativas.

6Argumentos, primeiramente, econômicos e estratégicos, depois ecológicos e sociais, defendem há muito tempo a valorização do enorme potencial hidrelétrico da região amazônica e atraem de forma renovada a atenção dos líderes políticos brasileiros. A autonomia energética do país é um deles, principalmente no contexto da dependência do petróleo; a alimentação de indústrias intensivas em energia (por exemplo, alumínio) foi outro motivo no momento da decolagem industrial e do fortalecimento das cadeias de exportação. A vontade estratégica de integrar a região amazônica ao resto do país, também constituiu uma doutrina na origem dos projetos que visam combater qualquer interferência internacional, real ou imaginária, no território amazônico e seus recursos.

7Nas fases seguintes, novos debates emergem e se agregam aos anteriores. Por exemplo, no contexto da conferência Rio 92, tornou possível o que em qualquer outro lugar do planeta parece como uma contradição intransponível : de um lado satisfazer o aumento constante da demanda de energia das indústrias, serviços e desenvolvimento urbano (+ 5% ao ano na década de 2000) e, do outro, manter e até fortalecer a participação das energias renováveis no mix energético do país, reforçando a posição do Brasil como modelo internacional nesse setor.

8Do lado empresarial, a política desenvolvimentista tem também a vantagem de ajudar a consolidar a posição dos campeões industriais nacionais em leilões, especialmente na construção civil, desenvolvendo assim parcerias com maiores consórcios industriais e abrindo acesso à tecnologias cada vez mais inovadoras.

9Finalmente, ao nível social, a política de fornecimento maciço de energia pode se justificar, particularmente na época do primeiro governo de Lula, pela ambição de fornecer eletricidade a todas as famílias brasileiras (programa Luz para todos), tanto nos bairros periféricos informais das cidades como em áreas rurais remotas.

10Essas duas etapas principais marcam a história da hidreletricidade na Amazônia há cinquenta anos. Esta sequência ilustra a continuidade e permanência do projeto até o presente período. Elas também diferem acentuadamente tanto pelos atores que os lideram (militares / partido dos trabalhadores), pelo tipo de governança (nacional autoritária / liberal democrática), como pelos objetivos estratégicos prioritários que eles mesmos estabelecem (integração nacional / transição energética).

  • 2 Broggio C., Droulers M. (2017), Les effets des équipements hydroélectriques en Amazonie. Un exemple (...)

11A primeira dessas fases, da década de 1970 ao início da década de 2000, corresponde ao programa iniciado na era do governo militar, culminando com a administração do general Ernesto Geisel (1974-8). Esse primeiro passo não será comentado aqui, apenas citado para lembrar como isso resultou na edificação de várias barragens hidrelétricas, incluindo a gigante Tucuruí barrando o rio Tocantins, uma usina de importância primordial para a produção nacional de eletricidade, fonte de um processo importante de transformação regional na Amazônia oriental2. Esta primeira fase encontra seu ponto de inflexão nos meados dos anos 1980, na época da democratização do país e do final do ativismo estatal. O projeto de desenvolvimento nacional, associado à política do governo militar, entra, após quinze anos de intensa atividade, em um período de latência de outros quinze anos.

12Neste primeiro período, resulta, no final, uma conquista importante, a usina de Tucuruí, tendo um grande impacto regional e nacional, mas, com um custo ambiental não mensurado. Duas outras realizações da época (usina de Samuel (RO) e Balbina (AM)) justificaram totalmente as muitas críticas que lhes foram dirigidas por causa dos danos ambientais consideráveis por uma eficiência econômica limitada. Um outro projeto, mais parecido ao de Tucuruí em sua concepção e localização geográfica, Kararaô no rio Xingu, pagou o custo da mudança de regime de 1985.

Fig. 1 - Primeira fase de implementação do programa hidrelétrico da Amazônia: dois períodos contrastantes

Fig. 1 - Primeira fase de implementação do programa hidrelétrico da Amazônia: dois períodos contrastantes

O relançamento paradoxal dos anos 2000 diversifica as formas e os objetivos do programa hidrelétrico

13A segunda fase, que se inicia com o grande apagão de 2001, continua até a crise de 2014-16. O apagão coincide com uma vasta reorganização do setor elétrico, começando com a privatização das empresas de distribuição de energia elétrica realizadas no mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Em seguida, o Partido dos Trabalhadores (PT) assume, com o planejamento energético de 2004, a retomada das obras nos rios amazônicos.

14Para esse governo, amplamente dependente de sua aliança eleitoral com movimentos ambientais, essa escolha foi difícil a assumir, ela representou mais uma contradição que levou à fazer evoluir as alianças e os projetos. Não foi sem problemas, mas obteve resultados notáveis. Para conseguir isso, promessas foram concedidas aos movimentos ambientais.

  • 3 Se as correntes ambientalistas do governo aceitam a construção das usinas do rio Madeira no municip (...)

15Em primeiro lugar, os ambientalistas ganham um lugar dentro do aparato estatal com a ampliação do campo de ação do Ministério do Meio Ambiente liderado pela ministra Marina Silva, personalidade carismática da defesa da Amazônia3. Ao mesmo tempo, o período é marcado pela criação ou fortalecimento de órgãos de monitoramento e controle ambiental, de procedimentos de autorização prévia, todos acompanhados por uma vigorosa política de conservação da biodiversidade.

16As inovações do período são de ordem institucional, com a afirmação de uma estrutura que reforça as restrições ambientais antes da autorização administrativa dos projetos. Novos órgãos como a EPE (empresa de pesquisa energética) ou a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica) incluem uma lógica de planejamento de longo prazo assegurada pelo Estado, promovendo a aceitabilidade dos projetos. A abordagem dos equipamentos se faz também de maneira mais abrangente por bacias. Cada rio seria equipado de uma sucessão de usinas devendo contribuir ao desenvolvimento regional de cada trecho, exemplo atual do rio Tocantins com cinco usinas.

17Grandes projetos renascem com novas denominações, Belo Monte no rio Xingu, Santo Antônio e Jirau no rio Madeira na Amazônia Ocidental. Além do mais a expressão Complexo Rio Madeira (CRM) incluindo um planejamento transfronteiriço Rondônia-Acre-Beni-Madre de Dios, está sendo usado ao invés de se referir a cada usina em particular. Portanto, a construção de duas centrais hidrelétricas que barram o rio Madeira, principal afluente do Amazonas, apoiada por Dilma Rousseff, ministra de Minas e Energia, avança rapidamente sem grandes oposições locais atraindo muitos trabalhadores. A tecnologia usada é de menor impacto: cinquenta turbinas horizontais de tipo bulbo a fio de água, adaptadas para baixas quedas que são referências internacionais com potência de 75 MW cada uma. Assim, o tamanho dos reservatórios fica reduzido e a capacidade da usina se eleva à 3750 MW.

Figura 2 Construção da barragem de Santo Antônio no rio Madeira

Figura 2 Construção da barragem de Santo Antônio no rio Madeira
  • 4 IIRSA : Iniciativa de Integração Regional da América do Sul.

18Essas duas centrais fazem parte do programa federal de integração elétrica, pelo qual o uso dos rios Amazônicos poderia garantir o suprimento do centro-sul do Brasil. Uma linha de transmissão de alta tensão de 2400 km liga Porto Velho a Araraquara (São Paulo) e a eletricidade produzida pela força do rio Madeira é interconectada à rede nacional. Além do mais, as perspectivas de cooperação com os países fronteiriços, Bolívia e Peru, também parecem ser argumentos favoráveis para futuros projetos no contexto da cooperação e integração continental por meio de infraestrutura (IIRSA4) existente desde 2000. A construção das obras do Complexo Rio Madeira já realizada, corresponde à um contexto local mais favorável do que no rio Xingu.

  • 5 André Singer indica “uma pesquisa futura deveria comparar o primeiro mandato de Dilma com o do gene (...)

19De fato, a corrente desenvolvimentista do PT retoma a dinâmica do programa hidrelétrico da Amazônia, recupera um programa da era militar, mas lhe dá um significado renovado e uma outra governança política e institucional, exemplo de funcionamento da resiliência5. O governo do PT abre, assim, a perspectiva para alguns grupos industriais brasileiros de se envolverem em parcerias internacionais, ao mesmo tempo em que fortalece sua "diplomacia verde" em seu componente climático, mostrando ainda mais o Brasil como vitrina para a transição energética global com fontes renováveis, verdadeira marca do presidente Lula no exterior.

  • 6 Broggio C., Droulers M. (2017). Les barrages hydroélectriques amazoniens. Un enjeu de géopolitique (...)

20No entanto, as tensões aumentaram neste período e gerou um ponto de ruptura em 2007 após a crise política do mensalão: a reorganização da coligação do governo com o PMDB e a implementação do Plano de Aceleração do Crescimento. A capacidade de resiliência do sistema de atores que carrega o projeto hidrelétrico da Amazônia é, então, fortemente questionada. A inflexão de 2007, se não provoca uma nova interrupção do programa, levou, de certo modo, a uma profunda crise governamental na qual a questão da construção das barragens na Amazônia ocupou um lugar central6.

  • 7 Isso inclui a criação de uma Secretaria Estratégica para a Amazônia (SAE) e a divisão em duas entid (...)

21O resultado final levará a uma clivagem geográfica com, por um lado, a aceleração das obras do Complexo Rio Madeira e, por outro, a prolongação de uma ampla resistência social no rio Xingu. Além disso, as reorganizações institucionais, mas uma vez, voltam a ser de novo necessárias para evitar o bloqueio7; do lado ambientalista, se recorre mais frequentemente à denúncia legal de projetos ou autorizações administrativas cuja instituição privilegiada é o Ministério Público Federal (MPF).

Fig. 2 - Segunda fase de implementação do programa hidrelétrico da Amazônia: contradições geopolíticas internas indicam duas trajetórias diferenciadas

Fig. 2 - Segunda fase de implementação do programa hidrelétrico da Amazônia: contradições geopolíticas internas indicam duas trajetórias diferenciadas

2018, renascimento dos programas hidrelétricos da Amazônia?

22O exame da situação do início dos anos 2000 mostra uma tensão constante dentro do governo entre as correntes favoráveis e hostis aos projetos, o que levou a uma evolução significativa da governança, tanto no processo de tomada de decisão quanto na aplicação do princípio da precaução. O governo brasileiro conseguiu expor uma política legível em termos de transição energética em direção a energias renováveis, fortalecendo uma real capacidade institucional e legal de controlar os impactos. Verdadeiros ganhos foram alcançados, forçando os grupos industriais a exceder os limites em termos técnicos, bem como em termos de apoio a projetos e medidas compensatórias territorializadas.

  • 8 Na Amazônia, dar prioridade ao setor do gás natural significa poder colocar as termelétricas en ple (...)

23Abrandado desde 2014 com a crise econômica que atingiu o Brasil, o projeto hidrelétrico da Amazônia está na agenda do novo governo Bolsonaro formado em 2018. O Almirante Bento Albuquerque, um dos sete militares do governo, foi nomeado Ministro de Minas e Energia, fora do lobby político-empresarial tradicional desse ministério, com primeira tarefa cuidar do mercado do gás8. A Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, foi confiada ao general conservador Maynard Santa Rosa. Tais nomeações auguram o renascimento de importantes programas nacionais de planejamento territorial e infraestruturas energéticas.

24Essa reativação está ocorrendo no contexto de uma capacidade institucional, hoje mais robusta, pois ela beneficia de uma panóplia de ferramentas de controle, de qualidade e de negociação nos três níveis federal, estadual e local, com novos órgãos moderadores e com procedimentos mais formais e precisos.

25Além disso, uma pressão econômica, muito clara ao nível federal desde 2018, é ressentida pela retomada dos compromissos de construção de usinas hidrelétricas, provenientes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Tribunal de Contas (TCU). ), que incentivam ao relançamento das propostas, a fim de executar o Plano de Desenvolvimento Energético de 2011-2023, que incluiu vinte novas usinas.

26Várias armadilhas, no entanto, parecem dever ser evitadas para conseguir isso. Observou-se no passado que a aceitabilidade do desenvolvimento de energia hidrelétrica parece ser maior quando os projetos são voltados para o objetivo de independência energética do país e para uma transição com energias renováveis, mais do que em vista da integração energética da Amazônia ao resto do Brasil.

27De fato, o modelo de integração por estradas e cidades, acompanhado de importantes desmatamentos, provoca protestações e não parece ser o mais adaptado às características da região, nem ao seu potencial de biodiversidade. Nesse sentido, algumas declarações do Presidente Bolsonaro, se confirmadas por fatos, mostrariam uma baixa preocupação pelo respeito às terras indígenas e áreas protegidas, o que poderia desfavorecer a realização dos projetos.

  • 9 No nível regional, o equipamento da bacia do Tapajós corresponde ao contexto local do agronegócio d (...)

28Para minimizar os impactos socio-ambientais dos projetos na Amazônia, a construção de hidrelétricas isoladas, seria uma opção, pois se trata de usinas de pequeno porte, sem construção de estradas e que pressupõe uma realocação total do local após a instalação, de acordo com um conceito inspirado em plataformas de petróleo offshore altamente automatizadas. As obras no Rio Tapajós e seus contribuidores, o Jamanxim e o Teles Pires, são projetados neste modelo associado a novas garantias ambientais9.

29Além disso, continua a reflexão sobre a questão dos lagos de barragens. Se os excessos do primeiro período levaram à escolha subsequente de reservatórios de pequena dimensão, a insuficiência das reservas de água não permite que as usinas produzam em plena capacidade o ano todo e garantam a regularidade dos suprimentos. A questão dos lagos poderia ser revisitada nessa perspectiva, acompanhada das devidas precauções ambientais.

Conclusão

30A questão hidrelétrica na Amazônia, um elemento central da política energética brasileira, é paradoxal. De fato, se, por um lado, a energia hidrelétrica permite ao país permanecer como um modelo mundial de transição energética avançada com um crescimento parcialmente livre de carbono, por outro lado, a construção de novas barragens constituiu, de longa data, uma questão geopolítica recorrente na vida pública brasileira sendo motivo de muitos protestos e oposições.

31Durante os cinquenta anos da resiliência no processo de construção das usinas hidrelétricas na Amazônia, a governança adaptativa dos projetos atingiu real maturidade com capacidade de resistir as perturbações e propor elementos renovadores e inovadores. O processo foi assim reforçado pelos obstáculos encontrados, tanto no nível institucional, quanto no que diz respeito às tecnologias de menor impacto e ao nível dos requisitos ambientais e sociais.

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Notes

1 Cf. O que a resiliência ? Uma introdução à investigação em sistemas socio-ecológicos. Stockholm Resilience Centre.

2 Broggio C., Droulers M. (2017), Les effets des équipements hydroélectriques en Amazonie. Un exemple de résilience territoriale. EchoGéo, online, 41.

3 Se as correntes ambientalistas do governo aceitam a construção das usinas do rio Madeira no municipio de Porto Velho (Ro), Marina Silva apóia, no seu Estado de origem vizinho (Acre), a experiência do "governo da floresta" proposto como modelo alternativo de desenvolvimento regional para a Amazônia.

4 IIRSA : Iniciativa de Integração Regional da América do Sul.

5 André Singer indica “uma pesquisa futura deveria comparar o primeiro mandato de Dilma com o do general Ernesto Geisel (1974-8) no que tange a tendencia financeira intervencionista e a ampliação do papel do BNDE”, in O lulismo em crise, um quebra cabeça do período Dilma (2011-16), São Paulo, Cia das Letras, 2018, p 46.

6 Broggio C., Droulers M. (2017). Les barrages hydroélectriques amazoniens. Un enjeu de géopolitique interne au Brésil. Hérodote, n°165, 185-203.

7 Isso inclui a criação de uma Secretaria Estratégica para a Amazônia (SAE) e a divisão em duas entidades do órgão de licenciamento ambiental (IBAMA-ICMBio).

8 Na Amazônia, dar prioridade ao setor do gás natural significa poder colocar as termelétricas en pleno funcionamento na época de águas baixas nas barragens.

9 No nível regional, o equipamento da bacia do Tapajós corresponde ao contexto local do agronegócio da soja, que apresenta alta demanda por eletricidade.

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Table des illustrations

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Titre Fig. 2 - Segunda fase de implementação do programa hidrelétrico da Amazônia: contradições geopolíticas internas indicam duas trajetórias diferenciadas
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Pour citer cet article

Référence électronique

Céline Broggio et Martine Droulers, « De Geisel à Bolsonaro, 50 anos de resiliência dos projetos hidrelétricos da Amazônia », Confins [En ligne], 501 | 2019, mis en ligne le 07 octobre 2019, consulté le 21 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/confins/22457 ; DOI : 10.4000/confins.22457

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Auteurs

Céline Broggio

Université Paris 13, Pleiade, celinebroggio@yahoo.fr

Martine Droulers

CNRS CREDA, Paris, , martine.droulers@gmail.com

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