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Saúde e desastres no Brasil: uma reflexão sobre os aspectos envolvidos em eventos hidrológicos e rompimento de barragens

Santé et catastrophes au Brésil : une réflexion sur les aspects liés aux événements hydrologiques et à la rupture de barrage
Health and disasters in Brazil: a reflection on the aspects involved in hydrological events and dam rupture
Eliane Lima e Silva, Helen Gurgel et Carlos Machado de Freitas

Résumés

Les catastrophes associées aux inondations et aux ruptures de barrages entraînent des impacts directs et indirects sur la santé et leurs dommages dépendent de la vulnérabilité et des résiliences présentes dans les zones touchées. Dans cet article, nous réfléchissons aux politiques publiques sectorielles impliquées dans la gestion des risques de catastrophe au Brésil, comme illustré par les inondations et la catastrophe en raison de la rupture du barrage de résidus miniers à Brumadinho-MG. Pour cela, une étude bibliographique et documentaire a été réalisée en plus de l'analyse des données sur l'occurrence d'inondations et l'enregistrement des barrages au Brésil. Ces problèmes sont récurrents dans le pays et sont répartis dans l’ensemble du pays. Malgré l’adoption de politiques publiques spécifiques, elles n’ont pas encore été appliquées, ce qui met en danger une grande partie de la population du pays. On constate que les catastrophes font désormais partie de la routine du pays et que, dans certains discours, elles sont observées jusqu'à leur naturalisation, alors que les plus graves sont traités comme exceptionnels ou imprévisibles. Lors de l'analyse du scénario brésilien d'inondations et de barrages, il est évident que la non-priorisation des actions préventives et l'adoption d'approches réactives semblent faire partie de la stratégie de gestion des urgences. Il est évident qu'il est nécessaire de réorganiser la gestion des catastrophes en impliquant ses différents auteurs afin de mettre en place des processus permettant de réduire la fragmentation et le chevauchement des actions. Dans ce contexte, des plans de préparation aux catastrophes et d’intervention en cas de catastrophe sont nécessaires dans toutes les municipalités à risque et ne peuvent se limiter au processus bureaucratique législatif et dépourvus de systèmes d’alerte et d’alarme contribuant efficacement à sauver des vies.

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Texte intégral

1Desastres são definidos como resultado de eventos adversos, naturais ou tecnológicos, sobre um contexto vulnerável (MATA-LIMA, 2013; NARVAÉZ et al., 2009; BRASIL, 2012). Pode provocar impactos ambientais, econômicos e sociais causando prejuízos às pessoas, ao patrimônio, ao ambiente e aos bens coletivos e individuais além de ampliar a demanda pelos serviços públicos, podendo até superar a sua capacidade de atendimento. A ocorrência e a magnitude desses danos dependerão das condições de vulnerabilidade e da capacidade de resiliência das áreas atingidas que estão, direta e indiretamente, associadas às suas condições sociais, econômicas, políticas, ambientais, climáticas, geográficas e sanitárias (FREITAS et al., 2104; OPAS, 2015).

2Os desastres provocam impactos diretos e indiretos sobre a saúde afetando as pessoas e os serviços do Sistema Único de Saúde – SUS. A vulnerabilidade e a resiliência presentes em uma localidade, determinam a dimensão dos impactos dessas ocorrências sobre as condições ambientais, sociais e econômicas, alterando o cenário de risco. É isso o que afirma uma corrente de pesquisadores que se dedicam a estudar a gestão de risco de desastres e também é o que se apresenta nas agendas que tratam do tema, tanto as internacionais como as governamentais em âmbito nacional (TURNER, 2003; NARVÁEZ et al, 2009; CIURIAN, 2013; FREITAS et al., 2014; BRASIL, 2014).

3A instituição e implementação de políticas públicas podem influenciar na redução do risco de exposição a ameaças em escala nacional, regional ou local, sejam elas de origem natural ou antrópicas. A adoção de medidas que, promovam a melhoria da capacidade de atuação governamental, a redução de vulnerabilidades e a ampliação de resiliência, de forma coletiva ou individual, tanto das pessoas quanto das instituições, é capaz de promover alterações determinantes para as condições de vida da população (NARVÁEZ et al, 2009).

4Ludwig e Mattedi (2016) afirmam que os desastres podem ser considerados uma indicação da forma como se dá o processo de desenvolvimento e estabelecem que quanto maior o impacto deles numa região, menos sustentáveis são as atividades nela desenvolvidas gerando desequilíbrios em diferentes escalas, envolvendo interesses diversos. Rocha Neto e Borges (2011) apontam que alguns aspectos das políticas regionais promovem desigualdades, e que o ordenamento territorial pode ser um instrumento para a sua redução.

5O debate sobre a relação entre desastres e desenvolvimento é amplo, complexo, e controverso e envolve múltiplos fatores onde podem-se incluir as estratégias governamentais quando priorizam investimentos em processos não sustentáveis, com foco no crescimento econômico, pautados pelo discurso do desenvolvimento das finanças do país, deixando em segundo plano, ou até não considerando, as políticas sociais. Isso culmina em influência direta na produção social do risco, na ampliação das desigualdades socioeconômicas resultando no aumento das vulnerabilidades das comunidades e, por consequência, nos impactos dos desastres (FREITAS, et al. 2012).

6Ainda no contexto das escolhas em nome do desenvolvimento, convive-se hoje com os efeitos das mudanças climáticas e ambientais globais, que tem seu agravamento alertado pela comunidade científica e que trazem alterações no comportamento ambiental com a ocorrência de eventos climáticos extremos, com maior registro de ondas de calor, de frio, alterações pluviométricas, seja de excesso ou escassez de chuvas, impactando as condições de vida das pessoas, incluindo aqueles provocados por desastres (GURGEL et al, 2014; FREITAS et al, 2014; OPAS, 2015; MENDONÇA, 2011).

7No Brasil, além das inundações, mais recentemente, o rompimento de barragem de rejeito apresenta-se como um problema que, devido ao processo escolhido no país para a exploração dos recursos minerais, tem sido um fator de risco com potencial de danos irreparável, também distribuído em todo o território nacional.

8A identificação do problema leva à necessidade da tomada de decisão para que ele seja resolvido ou, ao menos, minimizado. As vulnerabilidades socioambientais em conjunto com outros fatores (políticos, culturais, econômicos, tecnológicos e sociais, dentre outras) explicitam a potencial exposição das pessoas aos riscos de desastres e evidenciam as fragilidades da capacidade da máquina administrativa cumprir seu papel regulamentador e fiscalizador.

9Assim, num contexto heterogêneo como o brasileiro, torna-se complexa a compreensão dos processos que influenciam o cenário de risco e a adoção de medidas para o seu controle. Esse é um desafio que aponta para a necessidade ampliar os investimentos em ações preventivas.

10Apesar de inundações e rompimento de barragens se apresentarem como eventos diferentes quanto ao comportamento da ocorrência, o processo de preparação para resposta a desastres possui um olhar multirrisco e, mesmo eventos de tipologias diferentes possuem muitos aspectos similares e, inclusive, parte dos impactos comuns (NOJI, 2000; NARVÁEZ et al., 2009; BRASIL, 2014).

11Nesse contexto, o objetivo deste texto é refletir sobre as políticas públicas, saúde e a gestão de risco de desastres no Brasil, tendo como casos ilustrativos as inundações associadas a eventos hidrológicos e o desastre da Vale, decorrente do rompimento da barragem da Mina Córrego do Feijão, ocorrido em Brumadinho, Minas Gerais.

Aspectos metodológicos

12Trata-se de um estudo descritivo onde, primeiro, foi realizada uma pesquisa bibliográfica e documental para identificar os principais fatores que influenciam a ocorrência de desastres, as vulnerabilidades sociais e seus efeitos sobre a saúde das pessoas e sobre os serviços de saúde bem como seu processo de gestão do risco. O referencial teórico foi estabelecido a partir de artigos disponíveis base Web of Science e documentos e publicações de instituições envolvidas na temática gestão de risco de desastres no âmbito das Nações Unidas e em instituições governamentais brasileiras.

13Os dados de desastres naturais foram obtidos a partir dos registros disponíveis no Sistema Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID e selecionadas as ocorrências de eventos hidrológicos registrados no período de 1998 e 2018.

14Os dados de barragens são do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens - SNISB, da Agência Nacional das Águas, do ano de 2017, última atualização disponível no sistema.

15As bases de dados foram formatadas conforme objeto de estudo, selecionando as variáveis de interesse e foram manuseadas. Os softwares utilizados para as análises dos eventos hidrológicos e do cenário de barragem foram o Microsoft Office Excel e o Quantum Gis.

16Para a identificação e caracterização de casos para ilustrar os pontos apresentados no trabalho, o foco estabelecido foi ocorrência de inundações no Amazonas em 2012 e do rompimento da barragem da Mina Córrego do Feijão, em Brumadinho/MG. Essa foi a maior inundação já registrada no Amazonas desde o início do monitoramento desse tipo de ocorrência, em 1902, e o Desastre da Vale foi o evento de maior impacto já registrado no Brasil.

Resultados e discussão

17Eventos com potencial de causar danos combinados com condições de vulnerabilidades e resiliência compõem um cenário de risco. Dentre esses cenários estão aqueles decorrentes de inundações e rompimento de barragens, que podem gerar uma emergência ou até culminar em um desastre. A gestão do risco de desastres envolve a adoção de medidas para redução, prevenção e mitigação dos fatores de riscos que associados às vulnerabilidades e à exposição, observando as características particulares de seus processos de formação, incluindo fatores ambientais, econômicos, culturais e sociais envolvidos na sua concretização (HAINES, 2006; NARVÁEZ et al., 2009; FREITAS et al., 2014; OPAS,2015).

18Para a análise de vulnerabilidades e resiliência é necessário considerar que múltiplos fatores (nível de exposição, capacidade de resposta, reestruturação, dentre outros) interagem e podem contribuir tanto para ampliá-las quanto para reduzi-las. Para identificar as condições de riscos de uma localidade, levam-se em consideração os aspectos particulares, com características intrínsecas, que não se repetem da mesma forma nos diferentes lugares uma vez que diferentes sistemas apresentam capacidades únicas para lidar com perturbações ou condições de estresse e isso influencia, e é influenciado, por situações de risco (TURNER et al., 2003; CIUREAM, et al, 2013).

19Políticas públicas influenciam o grau de vulnerabilidade e a capacidade de resiliência de uma população ou região. Quando são implementadas de forma desarticulada, fragmentada ou pensadas apenas sob um olhar setorial ou interesses pontuais, podem ampliar as vulnerabilidades locais. Exemplo disso podem ser identificados na definição de políticas econômicas, de saneamento, educação, meio ambiente, uso e ocupação do solo, agricultura, saúde, assistência social, defesa civil, desenvolvimento urbano, transporte, habitação, que se interagem e promovem alterações nas condições de vida das pessoas. (ROCHA NETTO et al., 2011; FREITAS et al., 2014).

20Algumas agendas ou temas perpassam diversas políticas públicas, desde a sua formulação até sua implementação e, por isso, elas deveriam ser planejadas considerando seu caráter multidisciplinar e intersetorial. Dentre essas políticas, em um contexto de desastres, será observado o que dispõe a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, Lei nº 12608/2012, e a Política Nacional de Segurança de Barragens, Lei nº 12334/2010 (BRASIL, 2010; BRASIL, 2012).

21No Brasil, o processo de redemocratização e reestruturação do Estado, em 1988, foi determinante para a reformulação de gestão de políticas públicas, no entanto, a fragmentação e a visão setorial da estrutura administrativa apresentam-se muitas vezes ineficientes e com um alto custo de implementação de ações governamentais (SILVA, 2011). Essa fragmentação político-administrativa amplia a discussão sobre a necessidade de se ampliar as abordagens transversais como mecanismos para interligar os setores na gestão de políticas públicas para garantir melhor articulação das agendas. Observam-se também críticas sobre a temática da transversalidade ter se tornado um conceito-curinga utilizado em âmbito governamental e interinstitucional sem um aspecto concreto para a sua aplicação. Além disso, também é identificada a preocupação de que a transversalidade pode diluir responsabilidades na gestão das políticas públicas setoriais (IPEA, 2009; SANDIM, 2012).

22Isso pode ser identificado quando se analisa os atores envolvidos em políticas públicas de gestão de barragens, por exemplo. Segundo a Agência Nacional das Águas – ANA, na regulamentação legal e considerando os entes da Federação, podem ser identificados 31 órgãos efetivamente fiscalizadores de barragens. Esses órgãos quando somados a outros potencialmente fiscalizadores, resultam em 43 instituições com essa atribuição, levando a uma sobreposição de competências, o que pode gerar conflitos ou vazios na cobertura da fiscalização tornando o trabalho de efetiva fiscalização e de redução do risco dessa atividade apresenta-se um tanto complexa (BRASIL, 2018).

23A Política Nacional de Segurança de Barragens - PNSB foi instituída pela Lei nº 12.334 de 2010, para reservatórios destinados à acumulação de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à acumulação de resíduos industriais, além de criar o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (BRASIL, 2010).

24A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDC também inclui como objeto de sua atuação as barragens, no entanto, sua inserção nesse escopo se dá quando o problema já se apresenta como uma emergência iminente ou já efetivada. Ela foi estabelecida pela Lei 12.608, de 2012, com o objetivo de abranger as ações de prevenção, preparação, resposta e recuperação para reduzir o risco de desastre, prestar assistência a populações atingidas, recuperar áreas afetadas, incorporar a redução do risco e as ações de proteção e defesa civil na gestão territorial e planejamento das políticas setoriais. Sua organização se dá por meio do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC, que é constituído por órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e por entidades públicas e privadas, conforme Figura 1 (BRASIL, 2012).

Figura 1. Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil

Figura 1. Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil

Fonte: Elaborado pelos autores, com base na Lei 12.608/2012.

25Vale destacar que o Brasil é uma república federativa com um território de 8,5 milhões de km2 onde vive uma população estimada (2019) de mais de 209 milhões de habitantes em 5.570 municípios. Articular as agendas setoriais apresenta-se como um desafio aos diversos entes envolvidos na implementação de políticas públicas uma vez que grande parte dessas políticas tem caráter intersetorial ou transversal e há interferências mútuas entre elas, nem sempre positivas (BRASIL, 2014).

Os efeitos dos desastres sobre a saúde humana e sobre os serviços de saúde

26Os efeitos dos desastres sobre a saúde não se limitam a lesões e traumas. Eles provocam impactos sobre as pessoas, incluindo os profissionais de saúde, e sobre a infraestrutura podendo diminuir a capacidade de atendimento dos serviços de saúde justamente quando há a possibilidade de ampliação da demanda por esses serviços, podendo culminar em uma emergência em saúde pública. A intensidade dos impactos está diretamente relacionada com as características dos eventos e com a situação de vulnerabilidades do território (NOJI, 2000; AHERN et al., 2005; FREITAS et al., 2014).

27Apesar de inundações graduais e rompimento de barragem se apresentarem como eventos totalmente diferentes quanto ao comportamento da ocorrência, uma vez que a primeira é de caráter extensivo e a segunda intensivo, o processo de gestão do risco de desastres possuem aspectos comuns e o estabelecimento de políticas públicas podem influenciar as vulnerabilidades locais e determinar a dimensão dos impactos sobre a vida das pessoas.

28A compreensão dos aspectos em comum e da singularidade dessas duas tipologias de desastres prescinde de observar, no âmbito da saúde, as ações de redução do risco, de resposta à emergência e de recuperação. Isso envolve a organização da atuação em curto, médio e longo prazo (NOJI, 2000; BRASIL, 2014).

29Para a redução do risco, ações preventivas e de preparação do setor saúde são imprescindíveis para dotar os serviços de saúde do conhecimento do cenário de risco, que envolve a identificação das potencias ameaças, as vulnerabilidades das áreas que podem ser atingidas, os recursos disponíveis para enfrentar a situação no caso da ocorrência do desastre (NOJI, 2000; FREITAS et al., 2014).

30Na atuação de saúde em emergência, algumas estratégias definidas no processo de preparação se aplicam a cenários multirriscos e são relevantes para uma atuação oportuna, independente da tipologia que gerou o desastre (BRASIL, 2014). Esses aspectos comuns envolvem o processo de redução do risco, no desenvolvimento das ações de preparação para a emergência, nos mecanismos de mobilização e funcionamento dos centros de operações de emergência e na definição de estratégias de monitoramento pós-desastre.

31As singularidades dos efeitos de inundações e de rompimento de barragem de rejeito de mineração na saúde advém não do processo de gestão da emergência em si, mas dos efeitos deletérios de cada uma dessas ocorrências uma vez que os dois eventos, guardadas as devidas dimensões, provocam impactos ambientais, sociais, econômicos e sobre a infraestrutura que influenciam as condições de vida e interferem, direta e indiretamente, na situação de saúde, conforme Figura 2. A manifestação desses efeitos vai desde o momento da ocorrência, e apresentam impactos de curto prazo, e podem perdurar ao longo do tempo, com manifestações de médio e longo prazo.

32Em inundações, tanto o movimento de cheia quando o de vazante provocam impactos. Por exemplo, na cheia afogamentos, acidentes com animais peçonhentos, choque elétricos são muito comuns, enquanto na vazante, as doenças diarreicas, dermatológicas e as transmitidas por vetores e roedores apresentam maior possibilidade de ocorrer (FREITAS et al.,2014; BRASIL, 2017). Onde a água se eleva de forma gradual, as pessoas permanecem nessas áreas alagadas, ampliando a exposição a situação de risco. Os serviços de saúde também são atingidos e, muitas vezes, necessitam adaptarem-se para continuar prestando atendimento à população e desenvolvendo ações para mitigar os impactos à saúde.

33O rompimento de barragem por si só, quando em áreas povoadas, é um risco. Quando a barragem é de rejeito de mineração esse risco é potencializado pois a composição da lama geralmente possui elementos químicos prejudicial ao ambiente e à vida. Além do risco de óbito e trauma, a intoxicação por exposição aguda e crônica aos agentes químicos decorrentes do rejeito é um dos principais impactos esperados nessas situações (FREITAS, et al, 2019). Além disso, a própria destruição deixada pelo rejeito, a contaminação da água, do solo, da biota e a influência que esse tipo de atividade possui sobre a economia do lugar onde está instalado muda de forma significativa a dinâmica local.

Figura 2. Impactos das inundações e rompimento da barragem e sua relação com o risco à saúde.

Figura 2. Impactos das inundações e rompimento da barragem e sua relação com o risco à saúde.
Elaborado pelos autores baseados em NOJI, 2000; AHERN et al., 2005; BRASIL, 2014; 2019; FREITAS et al, 2014; 2019.

34Em situações de desastres, a definição de que tais doenças ou agravos se manifestam em curto, em médio ou longo prazo é complexa pois muitos são os fatores que determinam ou condicionam a situação de saúde. Em geral, logo após a ocorrência (curto prazo) a preocupação é com o atendimento imediato de traumas físicos, doenças de transmissão hídrica e alimentar, intoxicação aguda por contaminantes químicos e reposição de medicamentos para aqueles que usam de forma contínua (hipertensos, diabéticos, dentre outros) são alguns dos aspectos observados.

35Em médio e longo prazo a tomada de decisão dos entes envolvidos na gestão do risco pós-desastre deve considerar a análise sobre as características do evento (dimensão, área de abrangência, etc.), a situação epidemiológica local e a estrutura da rede de saúde da região atingida. Observa-se ainda o conhecimento sobre as atividades desenvolvidas na área de impacto, a composição do rejeito das barragens, o perfil das áreas inundadas, dentre outros aspectos, para que sejam identificados os riscos adicionais à saúde das pessoas atingidas pelo desastre e que possam ser apresentados subsídios para a adoção de medidas adicionais (FREITAS et al.,2014; OPAS, 2015).

36Cada ocorrência, mesmo que da mesma topologia, é singular, uma vez que o território impactado possui dinâmicas diferentes e isso se constitui em um desafio para a vigilância e atenção à saúde atuar de forma oportuna para promover a redução da exposição e vulnerabilidade da população e dos serviços de saúde.

As políticas públicas que norteiam a atuação do SUS em situações de desastres

37Acordos internacionais no âmbito das Nações Unidas, a exemplo da Convenção de Mudança do Clima, o Marco de Sendai e os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) subsidiam a adoção de medidas nacionais para a redução do risco de desastres e o estabelecimento de normativas para a sua regulamentação no país, a exemplo da PNPDC (Lei 12.608/2012) e da Política Nacional de Mudança do Clima (Lei 12.187/2009). No âmbito do SUS, o Decreto nº. 7.616/2011 estabeleceu o que é Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional – ESPIN e inclui a ocorrência de desastres como eventos que pode gerá-la, ampliando o reconhecimento da redução de risco de desastres como uma das funções essenciais de saúde pública, conforme já tinha estabelecido a Organização Pan-americana da Saúde (OPAS, 2002; BRASIL, 2009; 2011; 2012).

38A atuação oportuna em situações de desastres exige um contínuo e permanente trabalho de gestão do risco, que se organiza de forma sistêmica em com ações para a redução do risco, o manejo do desastre e de recuperação, conforme estabelece a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. Na etapa de redução do risco, as ações desenvolvidas visam eliminar ou mitigar o risco existente, prevenir os riscos futuros, bem como preparar para a resposta a um desastre. São atividades a serem realizadas antes da ocorrência de um desastre. Todas as áreas que são necessárias na resposta devem se envolver no processo de planejamento e preparação para desenvolver suas ações de forma oportuna (BRASIL, 2012; 2017).

39O modelo de atuação do Sistema Único de Saúde para emergência em saúde pública por desastres também está organizado sob a premissa de gestão do risco (BRASIL, 2014) e essa estratégia visa reduzir ao máximo os impactos de uma emergência por meio de um processo sólido de preparação da estrutura, das equipes e de insumos estratégicos necessários bem como um contexto de resposta à emergência, onde serão executadas aquelas ações preparadas previamente e ainda àquelas que se apresentarem como necessárias com a avaliação da situação ocorrida (Figura 3).

Figura 3. Modelo de Atuação do SUS para emergências e desastres

Figura 3. Modelo de Atuação do SUS para emergências e desastres

Fonte: elaborado pelos autores baseado em BRASIL, 2014; NÁRVAEZ & ORTEGA, 2009.

40Nesse contexto, o foco da atuação do SUS em emergências e desastres não se restringe a responder a essas ocorrências, mas, a estabelecer um processo contínuo que incluam ações preventivas, de preparação, resposta e recuperação, envolvendo as esferas nacional, estadual e municipal de gestão.

O cenário de inundações e de barragens no Brasil

41A Classificação Brasileira de Desastres – Cobrade estabelece que inundações é parte do grupo dos desastres naturais por eventos hidrológicos e são definidas pela submersão de áreas fora dos limites normais de um curso de água em zonas que normalmente não se encontram submersas. O transbordamento ocorre de modo gradual, geralmente ocasionado por chuvas prolongadas em áreas de planície. Já o rompimento ou colapso de barragem é definido como um desastre relacionado à obra civil do grupo de desastres tecnológicos (BRASIL, 2012).

42Tanto as inundações quanto as barragens estão distribuídas por todo o país. Enquanto a primeira tem baixo potencial para causar óbitos, o mesmo não ocorre com o risco em situação de rompimento de barragens, quando estas possuem população à jusante. A complexidade dos riscos à saúde se ampliam quando se trata de rejeitos de mineração, contendo metais pesados, como foi o caso do Desastre da Samarco, em 2015, e da Vale, em 2019, ambos ocorridos no estado de Minas Gerais.

A distribuição espaço-temporal dos eventos hidrológicos no Brasil

43No Brasil, entre 1998 e 2018 foram registrados 14.531 eventos hidrológicos que atingiram todas as regiões e na sua distribuição espacial o maior número de ocorrência foi no Sudeste (34,18%) e no Sul (32,02%) seguidos do Nordeste (19,92%), Norte (8,52%) e Centro-Oeste (5,36%). Na Figura 4 observa-se que a maior parte dos municípios registrou de 1 a 11 ocorrências (92,3%) e elas se distribuem ao longo de todo o ano (Figura 5), sendo que o período de dezembro a abril concentra a maior parte delas (BRASIL, 2019).

Figura 4. Distribuição espacial dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.

Figura 4. Distribuição espacial dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.

Fonte: Sistema de Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID, 2019

Figura . Distribuição temporal dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.

Figura . Distribuição temporal dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema integrado de informações sobre desastres - S2ID, 2019.

Perfil das barragens cadastradas no Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens

44Barragem é qualquer estrutura em um curso permanente ou temporário de água para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas. Podem ter diversos usos, como hidroelétrica, abastecimento, irrigação, contenção de rejeitos, dentre outras. Algumas barragens, em função de sua relevância para a segurança pública é regulada pela Lei Federal n° 12.334 de 20/09/2010 que estabeleceu a Política Nacional de Segurança das Barragens – PNSB (BRASIL, 2010).

45Até 2017 foram cadastradas 24.097 barragens no Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens - SNISB, coordenado pela Agência Nacional das Águas – ANA. Distribuem-se por todo o território brasileiro (Figura 6) sendo que na Região Sul localiza-se 47,2% delas, seguidas pelas regiões Sudeste (33,5%), Nordeste (9,91%), Norte (4,8%) e Centro-Oeste (4,4%). A classificação de risco (baixo, médio e alto) que elas representam é estabelecido em função das características técnicas, do estado de conservação do empreendimento e do atendimento ao Plano de Segurança da Barragem.

46O grau de risco e potencial de danos associado, em decorrência de rompimento, vazamento, infiltração ou mau funcionamento, dessas barragens são diferenciados a depender do seu uso e quase metade delas é destinada à irrigação (40,8%) seguida por dessedentação animal (17,6%), Aquicultura (11,2%) e 7,5% não tem informação cadastradas no SNISB (Figura 7).

Figura 6. Distribuição espacial das barragens cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.

Figura 6. Distribuição espacial das barragens cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.

Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017

Figura 7. Percentual do tipo de uso das barragens cadastradas no Brasil, 2017

Figura 7. Percentual do tipo de uso das barragens cadastradas no Brasil, 2017

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017

47Para a análise do risco que representa uma barragem são considerados, dentre outros aspectos, o risco de colapso da estrutura e o potencial de danos caso isso ocorra, sendo que o impacto causado é inerente à localização desse reservatório, ao seu tamanho e ao que armazena (BRASIL, 2010).

48Na análise dos dados do SNISB, observa-se que 85,3% (20.097) das mais de 24 mil barragens cadastradas não possuem classificação quanto à categoria de risco, 76,39% (18.408) não tem identificação do dano potencial associado e 723 (3% do total) possuem alto risco de rompimento com alto potencial de dano. Fazendo um recorte apenas para a categoria de alto risco identificam-se 1124 barragens, no entanto, 228 delas, mesmo com risco alto de rompimento, não é classificada quanto ao dano potencial, caso rompesse, conforme Figura 8 e Tabela 1. Assim, infere-se que não há conhecimento da real dimensão dos impactos que esse o rompimento dessas barragens poderia causar.

Figura 8. Relação entre o risco de rompimento e dano potencial das barragens cadastradas no Brasil, 2017

Figura 8. Relação entre o risco de rompimento e dano potencial das barragens cadastradas no Brasil, 2017

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017

Tabela 1. Barragens cadastradas em relação ao risco de rompimento e o dano potencial associado no Brasil

Tabela 1. Barragens cadastradas em relação ao risco de rompimento e o dano potencial associado no Brasil

49As barragens destinadas à contenção de rejeito de mineração representam 3,3% do total classificado (790) e a maioria está em Minas Gerais (357), Pará (109), São Paulo (80) e nos demais estados estão menos de 10% delas (Figura 9). Considerando o risco de rompimento, 7 delas apresentam risco alto e destas quatro estão localizadas em Minas Gerais, nos municípios de Itabirito com extração de minério de ferro (1), Ouro Preto (1) e Rio Acima (2).

Figura 9. Distribuição espacial das barragens de rejeito de mineração cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.

Figura 9. Distribuição espacial das barragens de rejeito de mineração cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.

Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017

50No universo das barragens cadastradas, mesmo com os desastres recentes no país, a exemplo do rompimento da barragem da Samarco em 2015 e a da Vale em 2019, ambas em Minas Gerais, ainda há ausência de informações sobre a classificação do risco de rompimento e do potencial de danos das barragens e não se conhece o cenário de risco existente no país. Esse é um dos aspectos que sinaliza que a Política Nacional de Segurança de Barragem, apesar de ter sido publicada em 2010, ainda não efetivou a sua implementação já que não conseguiu uma atuação efetiva sequer para o cadastro das barragens, o que leva a deduzir que o trabalho de fiscalização também possui falhas.

Mudança de paradigma na gestão de risco de desastres

51Tanto quanto se analisa o contexto das inundações quanto do risco de rompimento de barragens no Brasil, fica evidente a necessidade de efetiva mudança na gestão de risco de desastres para que se passe de uma atuação reativa e de resposta a emergências para uma atuação preventiva e de redução do risco.

52No âmbito da regulamentação legal essa abordagem com foco em ações preventivas pode ser identificada tanto na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil quanto na de Segurança de Barragem, no entanto, pouco se observa em ações efetivas que não sejam de manejo da emergência.

53Apresenta-se como urgente a priorização de uma agenda de redução do risco, que envolve necessariamente medidas preventivas por meio de uma perspectiva prospectiva e não apenas reativa. A proteção da vida das pessoas e a melhoria das condições de vida no país ficam cada vez mais complexas, caso não haja uma iminente mudança de paradigma dos gestores públicos, da sociedade e dos empreendedores na busca por proteção social em harmonia com a busca por desenvolvimento econômico.

54Os Quadros 1 e 2 trazem suas situações que devem ser consideradas para a definição das estratégias de gestão do risco de desastres no Brasil. O primeiro apresenta um cenário comum no contexto brasileiro, em especial na região Norte, que são as inundações graduais quando aborda o caso do Amazonas. O segundo discorre sobre o rompimento da barragem da Vale, em Brumadinho. Os dois contextos apresentam impactos diversos, inclusive sobre a saúde das pessoas e sobre os serviços de saúde e levam a reflexão de que é possível reduzir riscos atuando proativamente ou ao menos reduzir danos, quando da resposta.

Quadro 1. Inundações em Manaus

Quadro 1. Inundações em Manaus

Quadro 2. Rompimento da barragem da Vale em Brumadinho, Minas Gerais – 2019

Quadro 2. Rompimento da barragem da Vale em Brumadinho, Minas Gerais – 2019

Considerações finais

55Os impactos causados por desastres são inerentes à sua tipologia e magnitude bem como ao grau de vulnerabilidade da área atingida e sua a capacidade de resiliência. Guha-Sapir & Chencchi (2018) apontam que altos índices de mortalidade indicam a gravidade de um desastre, mas também podem indicar inadequações prejudiciais no esforço de socorro e nas desigualdades subjacentes na população afetada. Então, cabe refletir sobre quais as lições aprendidas com essas experiências e o que esses eventos evidenciam.

56O Brasil tem investido políticas de Estado com estratégias de longo prazo, com previsão de continuidade além de um período de governo, dotada de estrutura de governança para gestão do risco de desastres?

57O que se observa é que desastres se tornaram parte da rotina do país e, em alguns discursos, observa-se até a sua naturalização, ao mesmo tempo em que os mais graves são tratados como excepcionalidades, imprevisíveis. A ocupação desordenada do solo, o processo de desenvolvimento que não prioriza a sustentabilidade, a desarticulação na formulação e implementação de políticas públicas ou a sua ingerência, o planejamento de curto prazo que prioriza ações pontuais em detrimento de ações estruturais, a tomada de decisão com base em interesses de determinados seguimentos em detrimento do bem comum, dentre outros aspectos, contribuem para uma atuação fragmentada e por vezes sobreposta, pautada em ações de socorro quando o problema já está posto.

58Inundações graduais e rompimento de barragens geram impactos diversos, no entanto, as medidas preventivas não fogem ao comum: conhecer o cenário de risco, as vulnerabilidades, as capacidades instaladas, os danos potenciais e, a partir daí, adotar medidas de redução do risco envolvendo todos os atores com atribuições legais nessa temática e a comunidade.

59O cenário de risco de desastres que hoje se apresenta no Brasil precisa ser analisado com responsabilidade e a intervenção preventiva nos fatores que o compõem ser encarado como prioridade na agenda governamental, com a adoção de sérias medidas para a redução dos riscos dessas ocorrências e do agravamento das consequências pelas ausências de planos de preparação e resposta.

60Há imensos desafios para a redução dos riscos destes tipos de desastres no país, envolvendo de início a reformulação da situação atual dos modelos de compreensão e governança dos riscos, com o fortalecimento dos órgãos governamentais (com recursos humanos, técnicos e financeiros necessários) e ampliação da participação da sociedade por meio das representações das comunidades expostas e afetadas, incluindo organizações não governamentais e instituições de ensino e pesquisa.

61Essa reorganização envolvendo diferentes atores deve ser acompanhada de processos de redução da fragmentação e sobreposição das atribuições e responsabilidades. Ao mesmo tempo é necessário o investimento nos processos de prevenção prospectivos (riscos futuros), envolvendo desde o planejamento territorial sobre o uso e ocupação do solo até a supressão e/ou remodelagem de barragens com tecnologias obsoletas por novas barragens com tecnologias mais seguras.

62Além disso, a existência de planos de preparação e resposta para desastres são necessários em todos os municípios expostos aos riscos de desastres, tanto naturais quanto tecnológicos, não podendo se limitar apenas ao cumprimento burocrático de legislações e destituídos de sistemas de alerta e alarme que efetivamente contribuam para salvar vidas. Isso exige fortalecer as capacidades de preparação e resposta dos municípios vulneráveis aos riscos de inundações e rompimentos de barragens de rejeitos da mineração, acoplado a iniciativas que garantam a recuperação dos ecossistemas atingidos, bem como da saúde dos trabalhadores e populações expostas, além de processos de reconstrução das condições de vida para e com as pessoas que sofrem os impactos desses desastres.

63O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001. Assim como dos projetos JEAI-GITES e LMI-Sentinela, realizados em parceria entre a Universidade de Brasília (UnB), o Institut de Recherche pour le Développement (IRD) e a Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ).

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Table des illustrations

Titre Figura 1. Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores, com base na Lei 12.608/2012.
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Titre Figura 2. Impactos das inundações e rompimento da barragem e sua relação com o risco à saúde.
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Titre Figura 3. Modelo de Atuação do SUS para emergências e desastres
Crédits Fonte: elaborado pelos autores baseado em BRASIL, 2014; NÁRVAEZ & ORTEGA, 2009.
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Titre Figura 4. Distribuição espacial dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.
Crédits Fonte: Sistema de Integrado de Informações sobre Desastres – S2ID, 2019
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Titre Figura . Distribuição temporal dos registros de inundações no Brasil, 1998 a 2018.
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema integrado de informações sobre desastres - S2ID, 2019.
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Titre Figura 6. Distribuição espacial das barragens cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.
Crédits Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017
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Titre Figura 7. Percentual do tipo de uso das barragens cadastradas no Brasil, 2017
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017
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Titre Figura 8. Relação entre o risco de rompimento e dano potencial das barragens cadastradas no Brasil, 2017
Crédits Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017
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Titre Tabela 1. Barragens cadastradas em relação ao risco de rompimento e o dano potencial associado no Brasil
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Titre Figura 9. Distribuição espacial das barragens de rejeito de mineração cadastradas no Brasil, classificadas por risco de rompimento.
Crédits Fonte: Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB/ANA, 2017
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Titre Quadro 1. Inundações em Manaus
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Titre Quadro 2. Rompimento da barragem da Vale em Brumadinho, Minas Gerais – 2019
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Pour citer cet article

Référence électronique

Eliane Lima e Silva, Helen Gurgel et Carlos Machado de Freitas, « Saúde e desastres no Brasil: uma reflexão sobre os aspectos envolvidos em eventos hidrológicos e rompimento de barragens », Confins [En ligne], 42 | 2019, mis en ligne le 29 novembre 2019, consulté le 28 janvier 2020. URL : http://journals.openedition.org/confins/23114 ; DOI : 10.4000/confins.23114

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Auteurs

Eliane Lima e Silva

Laboratório de Geografia, Ambiente e Saúde (LAGAS), Departamento de Geografia, Universidade de Brasília (UnB). E-mail: elianelima26@gmail.com

Helen Gurgel

Laboratório de Geografia, Ambiente e Saúde (LAGAS), Departamento de Geografia, Universidade de Brasília (UnB). E-mail: helengurgel@unb.br

Articles du même auteur

Carlos Machado de Freitas

Centro de Estudos e Pesquisas em Emergências e Desastres em Saúde (CEPEDES), Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP), Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ); E-mail: carlosmf@ensp.fiocruz.br.

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