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Dossiê Expansão do Agronegócio no Brasil: características, contradições e conflitos

Geopolítica do etanol: soberania energética e projeção internacional do Brasil (1930-2015)

Géopolitique de l'éthanol: souveraineté énergétique et projection internationale au Brésil (1930-2015)
Geopolitics of ethanol: energy sovereignty and international projection of Brazil (1930-2015)
Elisa Pinheiro de Freitas, Antonio Marcos Roseira et Mateus de Almeida Prado Sampaio

Résumés

La production d'alcool est basée sur l’histoire brésilienne d'exportation au cours des ères coloniale, impériale et républicaine. Le développement économique, scientifique et technologique de cette matrice énergétique au XXe siècle est étroitement lié à la mise en place d'une rationalité géopolitique et à la définition des principaux intérêts stratégiques du Brésil. Deux grandes périodes sont distinguées dans cette analyse. Pendant la période développementiste (1930-1980), les biocarburants étaient déterminant pour les politiques de souveraineté énergétique. Après une interruption marquée par une grave crise dans le secteur de l’alcool de canne à sucre, au cours des années 1990, l'éthanol devient un élément crucial de la politique de projection internationale du pays au cours des années 2000. Dans l’ensemble, l'histoire de cette matrice énergétique démontre son importance pour le développement national.

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Texte intégral

Introdução

1Os biocombustíveis representam um longo empenho de criação e consolidação de uma matriz energética no Brasil. Esse esforço, que passa pelo Estado, setores empresariais, cientistas e parte da intelligentsia nacional, logrou criar uma importante fonte de energia renovável lastreada num complexo sistema agroindustrial. A despeito da estrutura de desigualdade econômica e agrícola que compõem o sistema sucroalcooleiro brasileiro (excessiva concentração fundiária, exploração brutal da mão de obra, etc.), o desenvolvimento científico-tecnológico de uma matriz energética renovável em consonância com imperativos ecológicos contemporâneos é um feito importante.

2A façanha da organização sistêmica de uma matriz energética alternativa por um país semiperiférico pode ser entendida, em grande parte, pela imaginação geográfica. Trata-se da forma como uma determinada sociedade interpreta e compreende o mundo, e nele projeta o seu lugar. A ideia de modernização e a criação de um modelo de desenvolvimento estão associadas a um entendimento sobre o país, o seu território, o seu povo, sua cultura, suas riquezas (naturais ou não), suas potencialidades, etc. E esse entendimento está necessariamente sempre em relação ao outro. Assim sendo, as políticas domésticas passam por sua relação com o mundo.

3No caso em questão, as políticas em torno do etanol foram, num primeiro momento, potencializadas por uma dada imaginação geográfica presente em setores da sociedade. Especialmente no Estado maior, que, ao assumir o poder em 1964, tornou política oficial a crença de que determinados fatores (naturais e sociais) garantiam ao Brasil um lugar de potência no mundo. A crença no Brasil potência é fruto direto dessa imaginação geográfica, que deriva numa racionalidade geopolítica potencializadora de determinadas áreas tidas como prioritárias aos interesses nacionais. É caso da política do etanol, tornada central a ideia de soberania nacional.

4A questão energética foi fundamental para o fortalecimento da soberania nacional durante o nacional desenvolvimentismo (1930-1980), como mostra a própria criação da Petrobras nos anos 1950. Mas é durante o regime militar (1964-1985) que se estrutura uma geopolítica energética do etanol. O que movia as políticas dos militares era a busca pela afirmação da soberania nacional. A crise do capitalismo na década de 1970 vai impulsionar a racionalidade geopolítica em torno do complexo sucroalcooleiro como elemento fundamental à soberania do Brasil. A soberania nacional move o discurso geopolítico militar desde os anos 1950, sendo central em ideólogos como Golbery do Couto e Silva (1967) e Carlos de Meira Mattos (1975). E é esse discurso a grande força organizadora da démarche estratégica em todo segmento energético.

5Contudo, a consolidação do neoliberalismo nos anos 1990 marca uma reversão da concepção de interesse nacional, estabelecendo o mercado como agente determinante nas políticas sucroalcooleiras. Esse período consolida um conjunto de princípios e de crenças sobre o modelo de desenvolvimento que resiste até mesmo à emergência do neodesenvolvimentismo nos anos 2000.

6As políticas para o etanol na década de 2000 recoloca o Estado na condição de agente central, ainda que mudando o foco prioritário. O novo centro gravitacional não será constituído pela soberania nacional, mas sim pelo papel da política energética na projeção internacional do Brasil. Com o peso da questão ambiental na ordem pós-Guerra-Fria, a diplomacia brasileira passa a operar por uma espécie de idealpolitik. A promoção internacional do etanol se torna simultaneamente um importante instrumento de fortalecimento dessa matriz energética, e um recurso discursivo para projeção política em um mundo cada vez mais sensível ao meio ambiente.

7Para além dessa introdução, em sua segunda parte, o presente artigo discute as bases históricas do setor sucroalcooleiro e a transformação do etanol em uma matriz energética estratégica à soberania nacional entre os anos 1930 e 1980. A terceira parte analisa a crise do setor sob a hegemonia do neoliberalismo durante os anos 1990, a retomada estratégica do biocombustível na década de 2000, e a sua importância para a projeção internacional do Brasil. Nas considerações finais é feito um balanço dos alcances e limites da geopolítica do etanol e sua importância para o desenvolvimento brasileiro.

1 A política brasileira de soberania energética

8Ao longo de sua história, os Estados modernos estabeleceram uma estreita relação entre a política stricto sensu e os grandes imperativos geoestratégicos. O planejamento do território, a estruturação de um modelo econômico, as relações financeiras e comerciais, o desenvolvimento científico e tecnológico, a exploração dos recursos naturais e energéticos, dentre inúmeros fatores, estão subordinados a uma configuração geopolítica do poder. Trata-se de uma racionalidade geopolítica, isto é, uma visão/organização do poder nacional pelas elites políticas, econômicas e intelectuais e sua aplicação aos diferentes segmentos do Estado e da sociedade.

9Esse rationale geopolítico está profundamente amparado na interação entre os espaços doméstico e internacional. De fato, as concepções de poder nacional variam de acordo com a história e as diferentes sociedades. Mas, de modo geral, parte do princípio da coesão política como elemento fundante, para necessariamente evoluir para o imperativo da exploração das potencialidades internas. Esses fatores, que são indissociáveis da ideia moderna de soberania, estão entrelaçados às concepções acerca da configuração de poder em escala global. A economia política mundial, a política externa das principais potências, a ciência e a tecnologia, assim como o imaginário geopolítico de uma determinada época, impactam diretamente na organização nacional. Assim, o Estado e a sociedade são organizados a partir dos interesses estratégicos internos de suas elites, e de suas relações intrínsecas com a configuração global do poder.

10A configuração moderna dessa raison d´etat no Brasil é fruto de um processo de modernização conservadora impulsionada a partir da década de 1930 e que se estende até o período contemporâneo. Um processo que apresenta duas lógicas opostas ao longo da história. Entre 1930 e 1980, o modelo de substituição de exportações almejava redefinir o papel do Brasil na divisão internacional do trabalho, historicamente marcada pela orientação primário-exportadora. A partir da década de 1990, a crise do nacional desenvolvimentismo abriu caminho para um movimento de reforma do Estado que implicou na retomada de preceitos até então tidos como superados. A abertura dos mercados internos e a entrega de setores estratégicos nacionais ao capital internacional tornaram-se parte do novo receituário da modernização do Estado.

11Na primeira fase da modernização conservadora, o intuito era romper com os fatores condicionantes do atraso político, econômico e social, impulsionando a formação de um mercado nacional. Tal necessidade também impactou no reordenamento do território, com a busca pela integração nacional. Um território historicamente extrovertido foi paulatinamente integrado, embora aspectos centrais do atraso, como a concentração fundiária, se mantiveram intocáveis.

12Nesse aspecto em específico, fatores determinantes à subordinação do Brasil na divisão internacional do trabalho entre os séculos XVI e XIX permaneceram como valor estratégico no processo de modernização. Paralelamente ao longo e custoso desenvolvimento da indústria nacional, o país tinha no setor primário-exportador uma importante fonte de geração de divisas.

13De um lado, setores importantes das elites concentravam seus esforços na galvanização de uma geopolítica nacional, marcada por uma nova racionalidade de organização da economia, e exploração e uso do território e dos recursos naturais – como minério, terras agricultáveis, etc. De outro lado, a própria condição econômica primário-exportadora, e toda sua estrutura de subalternidade internacional, resistia como fator central na organização política e econômica nacional.

14Ao participarem da divisão internacional do trabalho numa condição subalterna, os países periféricos e semiperiféricos apresentam grandes dificuldades na formação do capital. No Brasil, as dificuldades de elevação da renda das classes mais baixas inviabilizam a constituição da poupança interna. Dessa forma, privilegiou-se a exportação de mercadorias com baixo valor agregado para se adquirir os bens de consumo. Outro agravante é que as indústrias que foram sendo instaladas naqueles países, por serem intensivas em capital, não foram capazes de expandir de modo suficiente os empregos. Desse modo, observa-se que o Estado assumiu o papel de “empresário” ou, como explicou Marx (1982, p. 869), a “força concentrada e organizada da sociedade” cujo objetivo era (é) “ativar artificialmente” o processo de modernização.

15A produção de açúcar, por exemplo, já havia sido um importante gerador de divisas para o Brasil–Portugal. De 1500 a 1822, o Brasil dominou a comercialização mundial daquele produto cujo valor alcançara 300 milhões de libras esterlinas, sendo que 2/3 desse valor foram concentrados somente no século XVII. No mesmo período, a atividade mineradora rendeu apenas 170 milhões libras (BRASIL, 1972). Caio Prado Jr. (1994, p. 144) chegou a afirmar que o Brasil “era dom do açúcar”. A economia canavieira constituiu-se em uma das bases principais do processo que consubstanciou não apenas a formação do Brasil, mas concorreu, sobretudo, para os ciclos de acumulação de capitais sob o domínio das potências ibéricas, afirma Andrade et al. (2009).

16Para se tornar rentável, inicialmente, o sistema produtivo canavieiro exigiu grandes investimentos em capitais, utilizando-se do trabalho escravo indígena e africano. Os engenhos transformaram-se na principal unidade produtiva e, conforme o mercado mundial se expandia, a economia política do Brasil Colônia era acionada a ampliar a produção, o que significava a incorporação de vastas áreas de terras agricultáveis para expandir a exportação. O custo para levar o açúcar até o mercado consumidor (Europa) era elevado. Por essa razão, o preço da mercadoria era compensador, o que pagava com alta taxa de lucro o capital investido, segundo Prado Jr. (2008).

17A importância da produção açucareiro-alcooleira se estende por diferentes momentos da história brasileira. Entre a Era Colonial (1560-1822) e o Império (1822-1889), o sistema agroexportador cumpria uma função ricardiana na divisão internacional do trabalho. É com o nacional desenvolvimentismo (1930-1980) que começa a se estruturar um sistema açucareiro-alcooleiro subordinado a uma nova racionalidade geopolítica, com o Estado brasileiro expandindo para o sistema agroexportador o processo de modernização em curso na economia nacional.

18É verdade que desde o final do século XIX, o sistema produtivo canavieiro tem recebido subsídios e financiamentos do Estado brasileiro para amparar a sua modernização. A superprodução açucareira foi regulada pela fabricação de etanol (álcool), o que concorreu para solucionar a relativa escassez de petróleo no território brasileiro ao converter o açúcar excedente em álcool combustível. Contudo, o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), criado em 1933, cumpriu tanto a função de regular a produção açucareiro-alcooleira quanto de ser um braço estatal na modernização daquele sistema produtivo na Era Vargas, de acordo com Garces e Vianna (2009), Hira e Oliveira (2009), Rico et al. (2010), Masiero (2011), Stattman et al. (2013) e Freitas (2013).

19De 1931 a 1973, a produção de etanol e/ou álcool teve grandes oscilações, uma vez que estava subordinada ao aumento ou à contração da demanda mundial por açúcar. Durante a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), por exemplo, a dificuldade de importar petróleo funcionou como importante impulso para a produção de álcool como combustível (Sampaio, 2014). É importante notar que a proporção de álcool anidro misturado à gasolina chegou a oscilar entre 5% e 25% no período entre 1931 e 1973, conforme Szmrecsányi (1979), Hira e Oliveira (2009), Masiero (2011) e Stattman et al.(2013).

20O choque do petróleo em 1973 é o evento que força o regime militar brasileiro a estruturar uma geopolítica explícita em torno do etanol, à medida que a elevação global do principal combustível fóssil fragilizou não apenas a soberania energética, mas todo o conjunto da economia nacional. A disponibilidade de vastas terras agricultáveis, a longa tradição e expertise na produção da cana-de-açúcar, e a institucionalidade mínima com a criação do IAA nos anos 1930 permitiram a estruturação de uma nova matriz energética capaz de amenizar a dependência externa.

21O Estado brasileiro implementou, a partir de 1975, o Programa Nacional do Álcool (PNA), conhecido como “Pró-Álcool”. A produção de álcool combustível (anidro/hidratado) consolidou-se como parte da matriz energética brasileira. O álcool deixou de ser um produto secundário da agroindústria açucareira e tornou-se tão importante quanto o açúcar, segundo Garcez e Vianna (2009), Rico et al. (2010), Masiero (2011), Stattman et al. (2013) e Andrade de Sá et al. (2013).

Figura 1: Brasil: etanol – combustível local (1925), regional (1943), nacional (1979) e mundial (2003).

Figura 1: Brasil: etanol – combustível local (1925), regional (1943), nacional (1979) e mundial (2003).

Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 710.

22A geopolítica energética brasileira passa a seguir uma racionalidade posta já nos anos 1950 e 1960 por alguns daqueles que se tornariam importantes ideólogos do regime militar. Golbery do Couto e Silva (1967) é um dos mais importantes militares nacionais a fundir elementos tradicionais da geopolítica com imperativos dos novos tempos. A base histórica da nova matriz energética eram os recursos naturais clássicos como o território e terras agricultáveis, e a economia política em torno da produção sucroalcooleira envolvendo a especialização produtiva agrícola e mão de obra abundante e barata – introduzidos no discurso geopolítico como manpower pelo geógrafo britânico Halford J. Mackinder (1919). Somou-se a esses fatores a constituição de um domínio científico-tecnológico, como defendido por Couto e Silva (1967).

23É durante o regime militar que se consolida, sob uma racionalidade geopolítica moderna, um Estado empresário. O Estado brasileiro torna-se o articulador de todo sistema produtivo sucroalcooleiro. É, de fato, a única instituição nacional capaz de organizar todos os segmentos produtivos do sistema sucroalcooleiro sub um único objetivo estratégico que é a soberania energética.

24Durante a vigência do Estado Autoritário (1964-1988), ampliou-se a construção de destilarias anexas e autônomas bem como houve a expansão da cultura canavieira. Esta foi resultante do I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) para o período de 1972-1974. O modelo proposto pelo I PND para a modernização da agricultura implicava em ampliar a industrialização dos processos produtivos, o que resultava consequentemente na desvalorização da agricultura de subsistência. Para alcançar as vastas metas de industrialização da agricultura, a política agrícola teria por base um sistema de financiamento e incentivos fiscais, disseminação de insumos e técnicas modernas e criação de centros de pesquisa para a constante inovação do setor, de acordo com Hira e Oliveira (2009).

25Em 1971 já havia sido criado o Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar (PLANALSUCAR), cujo objetivo era melhorar as condições agronômicas do cultivo da cana, principal matéria-prima para o fabrico do açúcar e do álcool. Até 1979, o Conselho Nacional do Álcool (CNA) havia recebido 218 projetos para montagem de destilarias (anexas às usinas de açúcar e autônomas). São Paulo foi o Estado que apresentou o maior número de projetos (87), seguido por Alagoas (25), e Pernambuco (18). Os projetos se concentraram, segundo Ramos (2007), Hira e Oliveira (2009) e Stattman et al. (2013), nas regiões canavieiras tradicionais, como o Nordeste e o Centro-Sul. Todas as 218 destilarias (anexas e autônomas) foram implementadas.

26A implantação do PNA, depois de muitos conflitos envolvendo os órgãos estatais e o setor privado, se deu com a publicação do Decreto n.º 76.593, 14 de novembro de 1975. O Artigo 5.° do referido Decreto estabeleceu o Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e o Banco do Brasil como os principais órgãos governamentais responsáveis pelo financiamento dos projetos. No entanto, uma das metas prioritárias do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) era alavancar recursos financeiros recorrendo ao capital estrangeiro, assim como afirmam Szmrecsányi (1979), Menezes (1980), Santos (1993), Silva e Fischetti (2008), Hira e Oliveira (2009) e Shaffel e La Rovere (2010).

27Em virtude da liquidez do mercado mundial, o governo brasileiro promoveu a captação de recursos no exterior. Para o período de 1975-1979, o II PND estabeleceu como meta para o setor energético nacional a contenção das importações de petróleo, a ampliação da produção de álcool e o aproveitamento do potencial das hidroelétricas. As ambiguidades na implementação do PNA ainda persistiam em decorrência da participação das várias instâncias burocráticas. Na safra de 1976-77 houve superprodução do açúcar, e mais uma vez a válvula de escape continuava a ser o álcool. Por isso, em 1983 conseguiu-se atingir a meta de adicionar 20% de álcool na gasolina e distribuir para todo o território, segundo Santos (1993) e Stattman et al. (2013).

28O PNA foi amparado por um conjunto de normas para direcionar os financiamentos para a construção de novas usinas e destilarias, bem como para promover a expansão do cultivo de cana-de-açúcar para a região do cerrado brasileiro. A Comissão Nacional do Álcool (CNAL), o IAA e o Grupo de Trabalho (formado por integrantes do Ministério da Agricultura, Ministério do Interior e Governos Estaduais) realizaram o zoneamento socioeconômico e ecológico com o objetivo de mapear as áreas propícias para o cultivo da cana, de acordo com Szmrecsányi (1979) e Santos (1993).

Gráfico 1: Brasil: financiamentos junto ao Programa Nacional do Álcool (1976-1989).

Gráfico 1: Brasil: financiamentos junto ao Programa Nacional do Álcool (1976-1989).

Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 672.

29O Estado brasileiro encontrou dificuldades em manter o nível de investimentos e financiamentos para o programa. Os órgãos estatais responsáveis pelo PNA levavam 12 meses ou mais para analisar e emitir parecer sobre projetos de construção e/ou modernização de usinas/destilarias. Nesse interregno, com a taxa de inflação em alta, os custos e os preços finais a serem financiados – para a aquisição de máquinas/equipamentos – elevavam-se, observa Menezes (1980).

30Outro ponto de estrangulamento do PNA era o preço do álcool. A Petrobras alegava que era difícil substituir a gasolina pelo álcool, que era mais caro. Além disso, num território extenso como o do Brasil, era necessário subsidiar a produção do álcool com vistas a uniformizar o preço nacional. Assim, segundo Hira e Oliveira (2009), a implantação do PNA incorreu em atrasos causados pela lentidão no processo de tramitação dos projetos, pelas restrições da Petrobras ao PNA, e, ainda, pela a falta de infraestrutura para armazenagem e distribuição do álcool.

31Mesmo com todos os dilemas verificados na execução do PNA, o Estado brasileiro assegurou relativa autossuficiência em petróleo, bem como economizou cerca de R$ 43 bilhões (US$ 10 bilhões, em valores da época) com a importação desse combustível. É incontestável que a modernização do sistema produtivo sucroalcooleiro brasileiro só foi possível em decorrência dos investimentos promovidos pelo Estado desde o final do século XIX. Entre 1931-1945, o controle estatal da produção do açúcar permitiu que as divisas obtidas pelo IAA, com a comercialização do açúcar, fossem reinvestidas na modernização do parque industrial sucroalcooleiro.

32No decurso do período ditatorial (1964-1985), o Estado assumiu o papel de “planejador” e amparou os setores considerados “estratégicos” ao desenvolvimento nacional, conforme Becker e Egler (1994), Hira e Oliveira (2009) e Stattman et al. (2013). De fato, a nova geopolítica energética brasileira estabeleceu importantes êxitos políticos e econômicos. De um lado, modernizou e constituiu um amplo setor energético nacional calcado não somente em vantagens comparativas ricardianas, mas na constituição de um vetor científico-tecnológico inédito na histórica brasileira.

33Contudo, a principal fragilidade do programa estava na dependência internacional do projeto geopolítico militar. A captação externa de recursos, fundamental à alavancagem do Pró-Álcool, era recorrente em todos os campos da modernização conservadora, como na geração de energia elétrica, nas obras de infraestruturas, etc. Ainda que o mote da soberania nacional tenha impulsionado importantes segmentos econômicos, científicos, tecnológicos e energéticos, a dependência de capital externo foi fatal para a falência dessa racionalidade geopolítica. A crise da dívida e a hiperinflação resultante das profundas fragilidades do projeto militar ocasionaram um default administrativo em todos os segmentos do Estado cujos efeitos se fazem sentir ainda hoje.

2. A política brasileira de projeção internacional do etanol

34A débâcle do nacional desenvolvimentismo permite a emergência de uma lógica oposta na geopolítica energética sucroalcooleira. A geopolítica militar se alimentava de uma concepção introvertida do poder nacional. A constituição da industrialização nacional, a formação do mercado interno, a estruturação de um sistema de comunicação territorial, o estabelecimento de um vetor científico-tecnológico e a constituição de uma matriz energética visavam a consolidação do poder nacional. O fim da era bipolar (1945-1989) impactou profundamente o imaginário das elites periféricas em todo o mundo, que passaram a entender como obsoleta toda lógica keynesiana e/ou desenvolvimentista de organização do Estado, da economia e da sociedade.

35Houve uma extroversão dos interesses geopolíticos brasileiros, marcada pela crença numa vitória absoluta do modelo liberal, adoção de novos imperativos políticos e administrativos, e a ideia de que o mercado era superior ao Estado no estabelecimento de um modelo de desenvolvimento. A extroversão ocorre, sobretudo, pela abertura do território nacional aos fluxos de comércio e capital. No caso brasileiro, a mentalidade subalterna de vastos segmentos da elite nacional foi fulcral para o avanço desse modelo, que, diferentemente dos países centrais, impôs-se sobre setores altamente estratégicos aos interesses nacionais. Essa nova mentalidade foi crucial para o avanço de profundas reformas impostas ao setor energético alcooleiro nacional.

36Sob a hegemonia das concepções neoliberais defendidas pelo Consenso de Washington, o Brasil restringiu o Programa do Álcool à capacidade instalada. O IAA, órgão responsável pela regulação do sistema produtivo sucroalcooleiro desde 1933, foi extinto pelo Decreto n.º 99.240, de 7 de maio de 1990. Com o seu fim, o Estado deixou de controlar a produção açucareiro-alcooleira. Sem o apoio estatal, os usineiros ficaram à mercê das flutuações do mercado. O primeiro efeito do fim do PNA e da desregulamentação foi a falta de álcool no mercado para suprir a demanda interna, o que ocasionou uma crise de confiança em relação à produção sucroalcooleira, conforme Silva e Fischetti (2008), Hira e Oliveira (2009), Rico et al. (2010) e Stattman et al. (2013).

37A lei supracitada extinguiu o IAA e as demais autarquias estatais existentes, e criou as bases legais para a privatização. Consequentemente, levou à internacionalização tanto das empresas estatais, como daquelas de capital privado brasileiro. Conforme demonstra Stiglitz (2004), com a emergência do neoliberalismo, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BIRD), dentre outras instituições multilaterais, se tornaram fortes estimuladores das privatizações.

38O Programa Nacional de Desestatização buscou acelerar a retirada do Estado brasileiro das atividades produtivas. Os pilares do Estado “empresarial” aos poucos foram sendo desconstruídos. A Lei n.º 9.491 estabeleceu o ordenamento jurídico para dirigir o processo de desestatização de empresas públicas brasileiras. A referida lei tornou possível, nos leilões promovidos pelo governo, a aquisição das empresas públicas nacionais pelo capital estrangeiro. As Leis n.º 8.031 (1990) e n.º 9.491 (1997) regulamentaram no Brasil os pressupostos do Consenso de Washington, cujo intuito era liberar as atividades econômicas das amarras do Estado.

39A década de 1990 foi marcada pela liberalização da economia e pelo declínio do controle estatal em diversos setores econômicos. Nesse sentido, o sistema produtivo sucroalcooleiro, que desde 1933 havia obtido amplos incentivos estatais – chegando a receber durante o PNA (1975-1989) o montante de US$ 7 bilhões, segundo Silva e Fischetti (2008) –, teve os aportes do governo drasticamente reduzidos. Isso aconteceu também, de acordo com Hira e Oliveira (2009), em decorrência da crise da dívida, fator que fez o Estado brasileiro praticamente perder sua capacidade de investimento.

40A abertura ao capital externo e sua entrada em um setor de tamanho valor estratégico cumpria basicamente os preceitos do receituário neoliberal, ao mesmo tempo em que reavivava a dependência do Brasil em relação mercado internacional. Todo o esforço de domínio dos segmentos determinantes ao desenvolvimento nacional que marcou a modernização conservadora deu lugar a crença no mercado como único caminho para as políticas energéticas brasileiras.

41A radicalização da crença no mercado como panaceia para todos os males nacionais, além de não produzir os resultados esperados, implodiu toda racionalidade geopolítica moderna do país. Além de não resolver os grandes dilemas deixados pela modernização conservadora, tornou o Brasil carente de um projeto de poder lastreado na autonomia e soberania dos interesses nacionais. A extroversão geopolítica do Brasil nesse momento significou uma submissão aos ditames do mercado e, sobretudo, aos interesses dos Estados Unidos e suas principais potências aliadas.

42Trata-se de uma geopolítica extrovertida à medida que submete o interesse interno à estratégia de agentes externos. Para além das agendas do grande capital, impõe-se a racionalidade geopolítica das grandes potências, que, por meio das reformas impostas pelo Consenso de Washington, foram capazes de assumir o controle de diversos segmentos estratégicos de países periféricos. A crise enfrentada pelo neoliberalismo brasileiro no final dos anos 1990 atingiu inclusive aqueles campos da economia que virtualmente seriam fortalecidos com o Estado mínimo. O fracasso da geopolítica extrovertida está exatamente na sua incapacidade de se mostrar viável para os setores em que o mercado potencialmente teria maior capacidade de subsídio.

43A chegada de Luís Inácio Lula da Silva à Presidência da República em 2003 significou a retomada de aspectos do nacional-desenvolvimentismo, fazendo do Estado brasileiro o indutor do crescimento econômico. Para tanto, fortaleceu-se os bancos públicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal), que passaram a subsidiar diferentes segmentos do agronegócio.

44Não houve uma retomada do antigo sistema de domínio estatal que prevaleceu entre os anos 1930 e 1980. Estrutura-se um novo modelo nos anos 2000, em que o Estado, por meio de bancos públicos, cumpre a função de financiador de segmentos estratégicos ao desenvolvimento nacional. Esse é o caso do setor sucroalcooleiro, que passou a ser considerado fulcral não somente para os interesses internos, mas também para as políticas de projeção internacional de um governo que recoloca a questão da soberania nacional como aspecto central de sua política externa.

45O sistema produtivo sucroalcooleiro experimentou novo dinamismo entre 2003 e 2010. A corrida global por fontes de energias alternativas aos combustíveis fósseis reverberou no Brasil. O país já possuía as matérias (solo, clima, terra e água para a produção de cana, soja, girassol e pinhão manso) e as técnicas (amplo parque agroindustrial moderno) para gerar recursos energéticos derivados da biomassa. O sistema produtivo sucroalcooleiro do Brasil, que é reconhecido como o “mais eficiente do mundo” (MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO e SECRETARIA DE PRODUÇÃO DE AGROENERGIA, 2006), possibilitou, graças a implantação do PNA, aprimorar a produtividade e ganhos em todas as etapas da produção do etanol.

Gráfico 2: Brasil: produção nacional de etanol, em bilhões de litros (1960-2010).

Gráfico 2: Brasil: produção nacional de etanol, em bilhões de litros (1960-2010).

Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 708.

46A tradição sucroalcooleira e a formação de um complexo científico-tecnológico em torno do etanol garantiram ao Brasil enormes vantagens comparativas. Os países que produzem etanol a partir do milho, da mandioca, e do trigo, apresentam uma produtividade que varia entre 2.500 a 6.500 litros/hectare. A produtividade brasileira baseada na cana-de-açúcar chega a alcançar 7.000 litros/hectare. Estima-se que a produtividade terá atingido 8.500 litros/hectare no ano de 2020, o que significa quase o triplo dos 3.300 litros/hectares alcançado pelo etanol a base de milho, conforme Silva e Fischetti (2008), Benetti (2008), Hira e Oliveira (2009), Houtart (2010) e Masiero (2011).

47Utilizando 6,04 milhões de hectares de terra, o Brasil produziu 25 bilhões de litros de etanol mais biodiesel em 2008. O país é no mundo um dos únicos potencialmente capazes de expandir sua área agricultável – que atualmente é de 360 milhões de hectares, o equivalente ao território da Alemanha. Descontando as áreas destinadas à produção de alimentos, outras culturas e florestas (bioma Amazônico e bacia do Alto Paraguai), existem 10,2 milhões de hectares ocupados com o plantio de cana para produção de açúcar e álcool (4% de toda a área agricultável no Brasil); 24,5 de milhões de hectares de soja (9% de toda área agricultável); 22 milhões de hectares de milho (8% de toda a área agricultável) e 211 milhões de hectares de pastagem (79% do total agricultável), segundo Shaffel e La Rovere (2010), Masiero (2011) e Andrade de Sá et al. (2013).

48O etanol brasileiro é o que apresenta o menor custo de produção: US$ 0,20 por litro. Os custos na Tailândia são de US$ 0,25, enquanto na Austrália, US$ 0,35. A produção norte-americana e chinesa chega a custar US$ 0,40 e US$ 0,53 por litro respectivamente. Não obstante, o etanol de beterraba produzido na União Europeia (UE) é o mais caro, atingindo US$ 0,70 por litro, quase o triplo do que custa o etanol brasileiro, afirmam Masiero (2011), Freitas (2013) e Ribeiro et al. (2015).

49A expansão da produção sucroalcooleira nos anos 2000 tinha como um dos objetivos a ampliação da exportação de etanol para a União Europeia. Os eventos relativos às alterações climáticas levaram a uma corrida por novas fontes de energia alternativa aos combustíveis fósseis, dizem Hira e Oliveira (2009), Freitas (2013), Andrade de Sá et al. (2013) e Ribeiro et al. (2015). A diplomacia brasileira fez do etanol uma de suas mais importantes bandeiras internacionais. Não por acaso, seguia uma tendência comum entre as potências médias, que é o engajamento em temas brandos da política internacional, como direitos humanos, ações humanitárias e meio ambiente.

50Com a entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 1997, os países do Anexo I (nações ricas e industrializadas) que ratificaram o acordo, começaram adequar suas matrizes energéticas para torná-las menos poluentes, ainda que os combustíveis fósseis continuassem a responder por mais de 80% das fontes de energias, sobretudo em relação ao setor dos transportes, segundo Masiero (2011) e Queirós e Freitas (2012). A União Europeia, embora dependente dos combustíveis fósseis, tem intensificado desde a década de 1990 os seus investimentos nas fontes de energias renováveis, com destaque para os biocombustíveis. Muitos países passaram a misturar o etanol à gasolina. Não obstante, de acordo com Benetti (2008), Fargione et al. (2010), Masiero (2011) e Ribeiro et al. (2015), a produção desse biocombustível (denominado de bioetanol na Europa) e do biodiesel pressupõem a expansão do cultivo de matérias-primas tais como beterraba, trigo, colza, girassol entre outras que também são fontes de alimentos. Isso faz com que a UE esbarre num sério dilema, pois a produção de matérias-primas para biocombustíveis tem ocupado áreas antes destinadas à produção de alimentos, forçando mudanças no uso da terra.

51De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a área destinada no Brasil ao plantio da cana-de-açúcar no período 2011-2012 foi de 9,6 milhões de hectares. Entre 1990 e 2011, esse cultivo expandiu territorialmente mais de duas vezes, saltando de 4,3 milhões de hectares (1990) para 10,2 milhões (2013). Não é sem razão que a extensão dos canaviais em 2013 impressiona. O estado de São Paulo foi praticamente dominado por essa cultura. A cana também expandiu fortemente para o sudoeste de Goiás, sudeste do Mato Grosso do Sul e noroeste do Paraná. A Zona da Mata Nordestina ainda segue como tradicional área canavieira, conforme Hira e Oliveira (2009), Masiero (2011), Andrade de Sá et al. (2013), Bernardes (2015) e Sampaio (2015).

52A crescente produção canavieira no Cerrado e nas áreas antes destinadas às pastagens têm levado a relocalização da pecuária bovina no território brasileiro. As pastagens têm se deslocado cada vez mais para as franjas da Floresta Amazônica, observam Garcez e Vianna (2009), Andrade de Sá et al. (2013). A expansão do cultivo da cana-de-açúcar para além das regiões tradicionais converge para a ampliação do desmatamento da floresta, uma vez que “empurra” a pecuária para a Amazônia, como apontaram Marcovith (2011), Andrade de Sá et al. (2013) e Freitas (2013).

53O governo do Brasil assumiu, entre 2003 e 2010, o compromisso em âmbito internacional de engendrar estratégias de controle para conter o desmatamento da Amazônia. A posição do país se torna mais urgente a partir de 2008, ano marcado por debates entre os países ricos acerca do desenvolvimento sustentável. As políticas europeias de importação de biocombustíveis, e sua consequente adoção pelo setor de transportes com vistas a reduzir as emissões dos Gases do Efeito Estufa (GEEs), buscavam impor a sustentabilidade para a produção de etanol, segundo Freitas (2013).

54Conforme as diretrizes da União Europeia para os combustíveis renováveis, cada membro do bloco tem autonomia para desenvolver estratégias para a redução das emissões dos GEEs no setor de transporte. A opção de um país da UE pelo uso de etanol e/ou biodiesel importado exige importantes contrapartidas. Para Freitas (2013), deverá estar atrelada ao compromisso de que o etanol e/ou biodiesel foram produzidos em áreas distantes das regiões de grande biodiversidade, e de que não tenham comprometido a produção de alimentos no interior do país exportador.

55Para que os produtores do sistema sucroalcooleiro tivessem assegurado o mercado europeu para ampliar suas exportações de etanol e biodiesel, o governo brasileiro mobilizou diferentes instituições de pesquisa nacionais e elaborou o Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar, de acordo com Queirós e Freitas (2012). Além disso, a Conferência das Partes 13 (CoP 13), ocorrida em 2007, em Bali, constituiu um marco fundamental nas tratativas do Protocolo de Quioto. Na conferência, Brasil, China, Índia e África do Sul se comprometeram voluntariamente a reduzir suas emissões, com intuito de forçar os EUA a aderirem ao acordo (HOUTART, 2010, p. 35). Na mesma conferência, entrou em pauta a discussão sobre as emissões derivadas a partir do desmatamento das florestas tropicais. Países com grandes áreas florestais, como o Brasil, deveriam propor medidas para conter o desmatamento a partir de 2013, afirma Freitas (2013).

56O Brasil apresentou metas para reduzir o desmatamento em 40% entre 2007-2010, sendo juntamente com a China e a Índia, bastante elogiado durante a CoP 14 ocorrida em Poznan, na Polônia. E o documento final (contendo 84 páginas) foi escrito por Luiz Alberto Figueiredo, chefe da comitiva brasileira, e presidente da rodada de negociação de longo prazo até o fim da Conferência.

57Em sua participação na 3.ª Cúpula Brasil - União Europeia, realizada no ano de 2009 em Estocolmo (e cujo tema era questão ambiental), o presidente Luís Inácio Lula da Silva, ao ser questionado sobre as tratativas da CoP 15, afirmou que cada país precisaria assumir suas responsabilidades na luta contra as mudanças climáticas. Tratava-se de uma clara alusão àqueles países ricos que vinham dificultando o avanço das negociações. O presidente afirmou ainda que o Brasil não apenas mostraria o zoneamento agroecológico e as políticas em defesa da Amazônia, como iria propor à comunidade internacional o que poderia ser feito, diz Freitas (2013).

58Na tentativa de salvar a CoP 15 de um fracasso, o Brasil despontou como líder dos países emergentes, conclamando o G77 a agir contra o aquecimento. O não engajamento do maior emissor de GEEs, os EUA, nas negociações ambientais deixou um vácuo de poder. É nesse contexto que o Brasil apresentou na CoP 15 uma meta ambiciosa: reduzir o desmatamento da Amazônia em 80% até 2020. Para tanto, era preciso que os países ricos aportassem recursos financeiros destinados à proteção das florestas. Embora o tema sobre a proteção das florestas tenha avançado, os Estados Unidos não se comprometeram em ajudar financeiramente, afirma Freitas (2013).

59Convém destacar que o Brasil havia criado um dos melhores sistemas de monitoramento de florestas do mundo, divulgando sistematicamente os índices de desmatamentos. Através do Projeto Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (PRODES), o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) tem tornado públicas as taxas de desmatamento desde 1988. Entre 2011 e 2012, foram desmatados 4.656 Km2, a menor área desde o início das medições. Como demonstram os dados da tabela abaixo, todos os Estados que fazem parte da Amazônia Legal experimentaram reduções significativas no nível de desmatamento entre 2004 e 2012, como mostra a Tabela abaixo.

Tabela 1 – Desmatamento na Amazônia Legal. Taxas consolidadas 2004-2012 (Km2/ano)

Tabela 1 – Desmatamento na Amazônia Legal. Taxas consolidadas 2004-2012 (Km2/ano)

Fonte: Projeto Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (PRODES)

60Convém destacar que o Fundo Amazônia, criado em 2008 durante o governo Lula, tem recebido aportes financeiros com objetivo de conter o desmatamento. Durante a CoP 18, o país foi elogiado por ter anunciado a queda de 27% no desmatamento da Floresta. Os resultados estimularam a Noruega, um dos principais doadores, a repassar mais US$ 180 milhões ao Fundo Amazônia. O montante aportado pelo país até 2015 foi de US$ 1 bilhão (FUNDO AMAZÔNIA, 2018).

61Outra medida do Brasil a repercutir positivamente foi a criação da lista suja do Ministério do Meio Ambiente (MMA) para pecuaristas e madeireiros responsáveis pelo desmatamento ilegal. Por esse mecanismo, desmatadores ficam impedidos de tomar empréstimos junto aos bancos públicos. Apenas após a regularização dos imóveis através do Cadastro Ambiental Rural (CAR) realizado pelos agentes do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), é que se tornam novamente aptos a requererem financiamentos, de acordo com Freitas (2013).

62O engajamento ambiental do Brasil é parte de uma posição estratégica mais ampla. A diplomacia nacional foi hábil em promover e desafiar as grandes potências a partir de temas importantes aos países periféricos e semiperiféricos. A criação de novos espaços multilaterais, como o G-20, BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), e IBAS (Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul) demonstra o impacto da atuação de novas potências no grand monde da política mundial. Discutimos noutra oportunidade, pelo apontamento de Roseira (2011), a existência de uma reorganização geopolítica do espaço global a partir do engajamento de potências emergentes. O Brasil se destacou como um dos artífices da transformação do equilíbrio de poder mundial.

63A racionalidade geopolítica posta pelo país é parte de uma longa tradição diplomática do Itamaraty. Na segunda metade do século XX, ganhou força a crença entre diplomatas de que a política externa tinha o papel de criar as condições ao desenvolvimento nacional, segundo Spektor (2009). A era Lula carrega essa crença, assim como um entendimento pragmático de promoção dos interesses nacionais. O governo leva a cabo um amplo alargamento da agenda diplomática, tanto pela perspectiva da atuação institucional, quanto pela expansão geográfica dos seus interesses.

64A diplomacia de Lula em torno do etanol atendeu a essas duas dimensões do alargamento. De um lado, houve um grande esforço de atuação institucional para promoção de energias renováveis. A participação nos fóruns e conferências internacionais geraram conflitos com algumas potências tradicionais, ao mesmo tempo em que funcionava como espaço para formação de coalisões internacionais, em particular aquelas constituídas pelo Brasil e demais países em desenvolvimento. De outro lado, a promoção do biocombustível funcionou como oportunidade para ampliar o comércio e a cooperação técnica com países periféricos e novas potências emergentes. Segundo Sampaio (2015, p. 712),

Atualmente, o Brasil possui em vigência 17 acordos, memorandos, convênios e/ou protocolos de cooperação bilateral com outros países na área de biocombustíveis. Há entendimentos com EUA, Argentina, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai, Filipinas, França, Países Baixos, Suécia, Benin, Moçambique, Nigéria, Senegal e Zâmbia. Especificamente sobre o etanol, existem mais 16, envolvendo Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, Nicarágua, Panamá, República Dominicana, Guiana, Venezuela, China, Índia, Indonésia e Vietnã.

Mapa 1: Brasil: exportação de etanol, em litros (2010 e média 2001-2010).

Mapa 1: Brasil: exportação de etanol, em litros (2010 e média 2001-2010).

Fonte: SECEX, in: SAMPAIO, 2015, p. 715.

Tabela 43: Brasil: produção e exportação de etanol, em bilhões de litros (2001-2010).

Tabela 43: Brasil: produção e exportação de etanol, em bilhões de litros (2001-2010).

Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 716.

65Um principal diferencial da abordagem empregada na era Lula para aquela do regime militar está na racionalidade geopolítica. Enquanto a ideia de Brasil potência privilegiava a soberania nacional a partir de uma perspectiva mais tradicional do poder, a nova abordagem se fundamentou em uma geopolítica branda. Isso significa que a realpolitik deu lugar a idealpolitik, que se pauta na crença em uma agenda fundada na paz, nos direitos humanos, no meio ambiente, etc.

Considerações finais

66A geopolítica do etanol marcou um dos momentos de maior prestígio internacional do Brasil neste início de século XXI. A concepção de política externa altiva e ativa, de acordo com Amorim (2015), que marcou a era Lula foi central ao modelo de projeção internacional do etanol. Dois fatores importantes concorreram para o sucesso dessa geopolítica energética: o desenvolvimento do complexo agroindustrial sucroalcooleiro ao longo da história e o timing da diplomacia conduzida por Lula e seu chanceler, Celso Amorim. A política externa com vistas a promover e impulsionar o etanol é um bom exemplo da força da concepção de diplomacia como meio de alavancar o desenvolvimento nacional.

67A fragilidade dessa geopolítica está na discrepância entre ambição e capacidade. Provavelmente esse período se destacará entre aqueles de maior ambição na história da política externa brasileira. Ainda que de modo diferente, a racionalidade militar das décadas de 1960, 1970 e 1980 também apresentava uma grave discrepância. De fato, alguns fatores expõem profundas fragilidades em ambas as estratégias. No período autoritário, a dependência do capital externo resultou na explosão da dívida externa e na hiperinflação, o que levou o país a uma de suas mais graves crises, afetando todo setor sucroalcooleiro. A geopolítica branda, por sua vez, esbarrou no agravamento da crise política interna. Um processo que se intensificou no início do segundo mandato de Dilma Rousseff, culminando na sua deposição e na retomada do neoliberalismo com a ascensão da extrema direita.

68O agravamento da crise política e econômica na década de 2010 evidenciou duas limitações internas do projeto neodesenvolvimentista a refletir na estratégia de projeção internacional. A primeira limitação é econômica, visto que as crises internacionais, associadas a um conjunto de decisões equivocadas do governo Dilma Rousseff, afetaram o Estado em sua capacidade de conduzir as estratégias de desenvolvimento. A segunda limitação é política, pois o ideário neodesenvolvimentista careceu de hegemonia para estruturar e consolidar um novo projeto nacional.

69Giovanni Arrighi (2008) argumenta que crises profundas levam a sociedade ao caos sistêmico, o que significa a fragilização do Estado e de todo tecido social. O caos sistêmico que resultou na ascensão da extrema-direita ao poder é uma crise da própria racionalidade geopolítica moderna brasileira. Um modelo que tem na ciência uma de suas mais importantes bases. O enfraquecimento científico-tecnológico, o abandono da política externa desenvolvimentista, o desrespeito aos acordos ambientais, etc., podem inviabilizar o agronegócio e todo sistema sucroalcooleiro. Significaria a ruína de um vetor tecnoindustrial fundamental ao desenvolvimento do Brasil.

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Table des illustrations

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Crédits Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 710.
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Titre Gráfico 1: Brasil: financiamentos junto ao Programa Nacional do Álcool (1976-1989).
Crédits Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 672.
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Titre Gráfico 2: Brasil: produção nacional de etanol, em bilhões de litros (1960-2010).
Crédits Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 708.
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Titre Tabela 1 – Desmatamento na Amazônia Legal. Taxas consolidadas 2004-2012 (Km2/ano)
Crédits Fonte: Projeto Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (PRODES)
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Titre Mapa 1: Brasil: exportação de etanol, em litros (2010 e média 2001-2010).
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Titre Tabela 43: Brasil: produção e exportação de etanol, em bilhões de litros (2001-2010).
Crédits Fonte: SAMPAIO, 2015, p. 716.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Elisa Pinheiro de Freitas, Antonio Marcos Roseira et Mateus de Almeida Prado Sampaio, « Geopolítica do etanol: soberania energética e projeção internacional do Brasil (1930-2015) », Confins [En ligne], 45 | 2020, mis en ligne le 27 mai 2020, consulté le 16 juillet 2020. URL : http://journals.openedition.org/confins/28332 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.28332

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Auteurs

Elisa Pinheiro de Freitas

Docente e Pesquisadora do Curso de Geografia da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campus do Pantanal (CPAN). Docente do Programa de Pós-Graduação em Estudos Fronteiriços (PPGEF). elisa.freitas@ufms.br

Antonio Marcos Roseira

Docente e Pesquisador do Curso Bacharelado em Relações Internacionais da Universidade Federal do ABC (UFABC). m.roseira@ufabc.edu.br.

Mateus de Almeida Prado Sampaio

Pesquisador de Pós-Doutorado no Departamento de Geografia da Faculdade de Ciências e Tecnologia - Câmpus de Presidente Prudente da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (UNESP), com apoio PNPD/CAPES. sampamateus@gmail.com

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