- 1 Cet article s’appuie sur des travaux réalisés dans le cadre des projet ‘Typoclim’ et ‘Tackling Clim (...)
1Cet article traite de la fabrique et de la mise en œuvre des instruments de l’adaptation de l’agriculture au Changement climatique (AACC)1. Il analyse les instruments de politique publique qui mettent en relation explicitement l’agriculture et le changement climatique. Il s’inscrit dans la littérature sur le défi de la mise en œuvre effective des politiques climatiques, et de leurs prescriptions internationales, sur les territoires (Latour, 2015 ; Bulkeley, Newell, 2015; Biagini & al., 2014). Il se penche sur un aspect de la gouvernance de l’adaptation souvent mis en avant : la coordination entre secteurs et entre niveaux. Il montre que, contrairement à ce qu’avance la littérature, si la coordination entre secteurs est inexistante, la coordination verticale du secteur agricole est efficiente pour faire avancer la cause de l’AACC sur l’agenda. Par contre, l’efficience de la mise en œuvre des instruments est variable.
2Il tire ses conclusions de l’observation de deux « mix » d’instruments (Cf. tableau n°3) qui lient production agricole et AACC dans l’Etat de São Paulo : d’une part, le protocole de transition agri-écologique et le plan pour l’agro-écologie (PEAPO ; Caldas, Colonna, 2019) ; d’autre part, le mécanisme, déjà ancien, d’assurance contre les aléas climatiques.
3Deux hypothèses sont considérées. Premièrement, l’adaptation agricole a connu un processus de sectorisation, alors même que cette problématique est issue d’autres secteurs, car, d’une part, le processus de mise sur agenda du changement climatique est fort différent selon les secteurs et, d’autre part, ses instruments et leur mise en œuvre diffèrent selon les réseaux et procédures sectorielles. Deuxièmement, la mise en œuvre de l’assurance pour risque climatique est efficiente, alors qu’elle est quasi inexistante dans le cas de l’agroécologie.
4L’analyse s’appuit sur deux approches théoriques. La première est celle de la mise sur agenda (Kingdon, 1993 ; Guéneau & al., 2019). Elle décrypte les temporalités des agendas sectoriels et les logiques multi-niveaux qui ont porté l’AACC à l’agenda local. La seconde est celle de la mise en œuvre des instruments de politiques publiques (Flannagan, 2011 ; Bemelmans, Rist, Verdung, 2011) en présentant leurs objectifs, design et gouvernance « au concret » (Padioleau, 1982). Cette lecture cherche à dépasser la vision surplombante de la seule description des programmes existants qui confond souvent le constat de la déclinaison des engagements internationaux et de l’affichage politique avec leur efficience (Maouad, Betsill, 2019). L’illusion des « programmes sur le papier » laisse ainsi place au réel du policy process.
5Dans la première partie, le texte démontre quatre caractéristiques de l’agenda climatique dans l’Etat de São Paulo : il est fragmenté entre secteurs ; l’adaptation y est marginale, les priorités étant la mitigation, l’industrie et l’urbain ; l’agriculture est entrée très tardivement dans l’agenda climatique ; ce dernier est sectorisé et, en ce sens, va à l’opposé de l’injonction (des organisations internationales notamment) de coordination horizontale. Dans une seconde partie, le texte analyse deux processus. D’une part, la mise en œuvre de l’AACC à São Paulo est également sectorielle en s’inscrivant dans les routines bureaucratiques, voire dans le corporatisme sectoriel, d’instruments préexistants (assurance pour risques climatiques, agriculture familiale). Les instruments de transition agro-écologique innovent toutefois en termes de design instrumental et de pratiques productives alors que l’assurance recycle un instrument ancien. D’autre part, la mise en œuvre par le secteur est efficiente dans le cas de l’assurance mais, rejoignant la littérature, inexistante dans le cas des instruments d’agroécologie (Maouad, Betsill, 2019 ; Andreadakis, 2019).
6L’analyse du processus d’arrivée du changement climatique sur l'agenda du gouvernement fédéral brésilien et plus spécifiquement sur celui des autorités locales (Etat et municipalité de São Paulo, ABC paulista) donne lieu à trois constats :
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La prégnance du niveau international, qui oriente à la fois pour le processus de mise sur agenda du problème climatique le choix de l’inventaire (diagnostic des émissions de gaz à effet de serre -GES- par secteur) comme instrument d’orientation des débats et de l’actions.
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A partir de la mise en œuvre de l’inventaire, les programmes des divers secteurs y ayant contribué ont été regroupés, selon une logique de « parapluie » :ils sont toutefois peu détaillées et surtout très focalisées sur l’atténuation. De sorte qu’une arène de politique publique a autorisé les débats entre acteurs de ces programmes issus de l’ensemble de ces secteurs et concernés par le CC.
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L’adaptation du secteur agricole aux changements climatiques n’est pas entrée à l’ombre de ce « parapluie » pour développer des politiques spécifiques (Nobre, 2011). L'entrée du secteur agricole dans le débat climatique a été tardive au niveau national et marginalisée par rapport à celui sur l’atténuation et du maintien de la croissance des espaces urbains.
Figure 1 Impact de l'augmentation de 3 ° des récoltes mondiales d'ici 2050
Rouge : variation de – 50% ; Vert : variation de 100% ; Gris : donnés non disponibles. Source : World Resources Institute
7A partir de ces constats, cette première partie est construite autour de six variables : le déplacement d’agendas; le rôle des acteurs internationaux dans la construction des agendas locaux; la logique du parapluie dans la ville de São Paulo; les instruments et les secteurs de politiques publiques; la question de l’agriculture comme secteur marginalisé ; l’agenda et les instruments.
8Dans les pays développés et très peuplés tels que la Chine, les États-Unis, l'Inde et le Japon, les émissions résultent de l'utilisation à grande échelle des combustibles fossiles dans la production d'électricité, les transports et l'industrie. Ainsi, du point de vue de l'agenda politique pour la construction d'instruments de lutte contre le changement climatique, ces pays se préoccupent de l'atténuation et du développement de nouvelles technologies qui permettent la réduction mais aussi une plus grande efficacité de la production et de la consommation.
9Si le Brésil est le sixième émetteur mondial de gaz à effet de serre, sa situation est spécifique : les émissions sont en grande partie le résultat de la déforestation et de l'agriculture qui représentent 22% des émissions brésiliennes, résultant essentiellement du méthane provenant du bétail et de l'utilisation d'engrais azotés (Abramovay, 2019). Avant la politique de lutte contre le changement climatique à proprement parler, initiée en 2009, il existait une politique nationale de lutte contre la déforestation depuis 2004, déjà centrée sur le changement climatique. En ce qui concerne les villes (São Paulo et la région ABC de São Paulo), les programmes locaux sont restés essentiellement focalisés sur l'atténuation dans le cas de la municipalité de São Paulo et de l'ABC de São Paulo (Andreadakis, 2019). Il existe toutefois des politiques d'adaptation fragiles, qu'elles soient directement liées aux politiques de prévention des risques naturels ou à l'agroécologie. Les politiques agroécologiques, bien qu'elles ne soient pas initialement directement liées à l’agenda climatique, révèlent toutefois une tension autour de l'utilisation des terres, en particulier à la périphérie de villes où subsistent encore des vestiges de forêts et de zones rurales, principalement dans des aires classées pour la protection de l'environnement (APE). Dans ces zones, principalement dans l´extremus de la zone sud, l´activité agricole et protection contribuent à freiner la croissance urbaine et à adapter la ville à la crise climatique imminente.
10L’ONG ICLEI (réseau Local Governments for Sustainability) a été un acteur déterminant dans la construction de la politique de lutte contre le changement climatique dans la ville de São Paulo et dans le Consortium de l’ABC Paulista qui ont adhéré sa campagne « Villes pour la protection du climat » (PCC). Elle consistait à se conformer progressivement à cinq éléments de ce programme, dont la mise en œuvre d’un inventaire des émissions de GES etait le premier. Le Plan d'action de lutte contre le changement climatique de l’ABC Paulista (2016) est également issu d’une intense collaboration avec l’ICLEI et intégrait le premier inventaire régional des GES développé dans le pays. À São Paulo, le Secrétariat de l'environnement (SVMA) de la Municipalité a officialisé sa collaboration avec l’ICLEI par une ordonnance (SVMA N ° 35/2003) dès avril 2003. En 2004, la municipalité s’attribue les services du Centre d'Etudes Intégrées sur l'Environnement et le Changement Climatique (COPPE/UFRJ) pour le mettre en oeuvre (Contrat SVMA n°14/2004) publié en 2005. La même année, la ville de São Paulo a participé, à Londres, à la fondation du Groupe C 40 des grandes villes pour le leadership climatique. Toujours en 2005, est créé le Comité municipal sur le changement climatique et l'économie durable (CMM) avec la participation des autorités municipales, de la société civile et du gouvernement de l'État de São Paulo ; il a été réformé en 2009. En juin 2009, la Politique municipale sur le changement climatique voit le jour. Dans ce processus de construction progressive, l’ICLEI a été un acteur politiquement et techniquement clé, capable d’accompagner et de légitimer la construction de la question climatique comme problème de politique publique avec son inventaire comme solution instrumentale fiable.
11Pour la ville de São Paulo, l'inventaire des GES a conduit à la construction d'un argumentaire « parapluie » sous lequel se nichent les différentes politiques environnementales municipales, parmi lesquelles la sensibilisation à la question climatique et les mesures d'atténuation : principalement de gestion des déchets, santé et transport.
Tableau 1 :Emissions de GEE à la ville de São Paulo (2003-2009)
Source: Municipalité de São Paulo, 2013
12Ce tableau résume en quelque sorte l'Inventaire, le premier instrument des politiques publiques sur le changement climatique dans la municipalité de São Paulo, révèle l'absence du secteur agricole dans l'ensemble de la problématique, attire l'attention et le regard du lecteur sur les secteurs qui deviennent prioritaires pour le l'action publique (transports, déchets solides) et indique que l'atténuation est la principale forme de politique.
13La sensibilisation concernant la lutte contre le changement climatique compte deux initiatives de la municipalité de Sao Paulo: le Programme pour un environnement vert et sain (PAVS) et le Programme de la Charte de la Terre en action.
14Le programme PAVS, créé en 2005, était dirigé par les départements de santé, assistance et développement social de la municipalité de SP et visait à fournir une formation sur les questions environnementales aux agents communautaires du programme de santé familiale et du programme d'action sociale.
15Le programme de diffusion de la Charte de la Terre a été mis en œuvre à partir du système scolaire municipal en 2007 pour développer des réflexions et des actions éducatives basées sur le contenu de la «Charte de la Terre» en impliquant l'ensemble de la communauté étudiante (employés, enseignants, étudiants, responsables des étudiants).
16Il s’agissait d’instruments de diffusion de l'information et de sensibilisation dans les deux importants réseaux de la santé et le réseau de l'éducation ; leurs actions se sont concentrées principalement sur ceux que l'on peut appeler les bureaucrates de la rue - les agents de santé et les enseignants du système d'éducation publique municipal.
17Parmi les actions et instruments d'atténuation inclus dans la politique de Changement Climatique de la Municipalité de São Paulo, on distingue: la Loi Municipale N ° 14 459, qui a modifié le Code des Travaux publics et des Bâtiments; l'adaptation physique de la décharge et la création d'une législation spécifique pour la vente de crédits carbone; le programme d'inspection et d'entretien des véhicules (loi n ° 14 717); la piste cyclable « Caminho Verde » le long de la Radial Leste; et l´Ecofrota (programme d’entretien et extension de la flotte d´autobus électriques).
18Ainsi, en 2007, la loi municipale n° 14 459 a modifié le Code des travaux et des bâtiments, déterminant que les nouveaux bâtiments (avec certaines caractéristiques) installent des systèmes de chauffe-eau solaires. Cette législation résulte de la négociation des pouvoirs exécutif et législatif avec le Sinduscon-SP (Civil Industry Union).
19En 2008, l'unité thermique d'Aterro São João a commencé la production d'énergie à partir de la combustion de méthane à partir des déchets solides, offrant une alternative d'atténuation. Cette opération correpondait à la poursuite d'une politique initiée au site d'enfouissement de Bandeirantes en 2004. Les deux opérations ont permis la vente de crédits carbone sur le marché international à travers le Mécanisme de Développement Propre (MDP), issu des négociations climatiques internationales de Kyoto, Japon en 1997.
20Toujours en 2008, le secteur automobile a également été mobilisé par l’agenda climatique. La loi municipale (n° 14 717) a consolidé le programme d'inspection et d'entretien des véhicules en circulation. Le programme, dirigé par le Secrétariat municipal des transports, conformément à l'inventaire des émissions de GES, a identifié le secteur des transports comme le principal émetteur, déterminé des limites d'émission par type de véhicule et créé des règles pour l'inspection des automobiles. En 2008, le Secrétariat municipal des transports a également mis en œuvre la piste cyclable « Caminho Verde » le long de la Radial Leste. Il s’agit d’une importante route de connexion de l'extrême Est au centre de la capitale, intégrant la piste cyclable, les bus, le métro et mettant en place des supports et des points location de vélos. En 2011, le même secrétariat municipal des transports a créé Ecofrota, dans le but de remplacer entièrement le parc municipal d'autobus alimentés par des combustibles fossiles par de l'énergie (électrique) non fossile, d'ici 2018. Il convient de noter que cette mesure a atteint un objectif explicitement défini par la Politique Municipale de Changement Climatique, à partir de la législation spécifique de juin 2009.
21La représentation dans le Comité du Changement Climatique de la municipalité de São Paulo reflète la convergence entre l´Inventaire comme principal instrument de la politique de changement climatique et les secteurs annoncés comme prioritaires dans l’inventaire (tableau n°2) : sa composition oriente la politique vers les instruments d’atténuation et quelques secteurs considérés comme clés. Ses membres proviennent statutairement des secrétariats municipaux, du gouvernement de l'État et enfin de la société civile. Cependant, cette composition est sectoriellement inégalitaire puisque dominée par les secteurs des transports publics et privés et de la construction civile. On observe également que parmi les acteurs de la société civile figurent ceux qui représentent des secteurs directement intéressés par les politiques d'atténuation : construction civile, déchets solides, transports et mobilité.
22L'inventaire a été la force motrice de ces choix : en mettant en avant les thèmes des déchets solides et du transport comme principaux émetteurs, il a orienté l’agenda, le design et l'action gouvernementale vers ces secteurs. D'une part, l'instrument adopté indique que les principaux problèmes liés à l'émission de gaz à effet de serre dans la municipalité de São Paulo proviennent du type de transport utilisé dans la ville et de la production et de la destination des déchets solides2. D'autre part, renforçant les résultats présentés par l'Inventaire, le Comité des changements climatiques est composé majoritairement des secteurs référencés, renforçant les actions liées aux politiques d'atténuation. Ainsi, la politique construite à partir du choix de l'inventaire comme instrument crée les conditions pour la mise en place d'une politique du changement climatique centrée sur l'atténuation (Checco, 2018; Checco et Caldas, 2019) et de là découlent les actions énumérées ci-dessus.
Tableau n °2 : Composition du Comité des Changements Climatiques de l´Etat de São Paulo
Source : auteurs
23Le Comité du changement climatique est sans aucun doute un espace d'interaction et d'articulation intersectorielles. Mais une absence est criante : celle du secteur agricole. Ni l'agroécologie, ni la sécurité alimentaire, ni l'agriculture urbaine ou familiale n’ont de représentant, alors même qu’un tiers du territoire de São Paulo est rural.
- 3 Dans cette perspective, on peut observer que les iniciatives et expérimentations locales sont antér (...)
24Bien qu'il soit marginalisé dans la politique municipale, le secteur agricole a créé, sous un autre « parapluie », une politique agroécologique d’adaptation au changement climatique. Le « Protocole agroécologique » pourrait être une expérience d'endiguement de la croissance urbaine dans la municipalité de São Paulo. Il découle de pratiques agricoles durables dans le cadre du Projet Guarapiranga Durable3, développé par le Secrétariat à l'Environnement (SMA) de l’Etat, et vise, entre autres objectifs, à promouvoir une transition vers une agriculture moins impactante et à contenir l'expansion urbaine des zones du barrage de Guarapiranga, qui comprend sept municipalités, dont celle de São Paulo.
- 4 Lei Nº 16.684, de 19 de março de 2018 que institui a Política Estadual de Agroecologia e Produção O (...)
25C'est donc dans la municipalité de São Paulo que les actions du projet ont été conçues et exécutées afin de modéliser et tester une méthodologie originale de diffusion dans d'autres parties de l'État de São Paulo, et d’en faire la politique de l'État qui établit des stratégies pour développer une agriculture durable pour le bassin de l'Alto Tietê, dont le Guarapiranga fait également partie. Ce programme, une fois finalisée, est devenu une expérience d'apprentissage importante pour les acteurs impliqués, à la fois les bureaucrates et les organisations non gouvernementales sectorielles. L'un de ses principaux résultats est l'élaboration du protocole de l’Etat sur les bonnes pratiques agroenvironnementales, qui est devenu la base du futur protocole de transition agroécologique négocié à partir de 2016 par le SMA et le SAA (cf. partie 2) qui appuie un processus de changement des pratiques agricoles vers l'abandon progressif de l'utilisation des pesticides. Ce protocole mentionne d’ailleurs explicitement la loi étatique de 2009 et construit des interfaces avec la politique de changement climatique et plus spécifiquement avec les actions d'adaptation des villes face au changement climatique. L'expérience de la ville de São Paulo a été importante pour la mise en œuvre de la politique d’agroécologie et de la production biologique de l'État (PEAPO, 2018)4, soit en renforçant le réseau d'acteurs, par l'accumulation d’expériences engendrées par les erreurs et succès, par le biais du processus de formation, la diffusion, la vulgarisation rurale, la production et l'échange de connaissances (Caldas et Colonna, 2019). Elle est issue d’une collaboration et d’apprentissages entre le secrétariat d'État à l’Environnement (SMA) et celui de l’Agriculture et Approvisionnement (SAA) qui ont voulu donné la priorité à l'agriculture biologique à travers un ensemble normatif multi-niveaux et impliquant ces deux secteurs.
26En ce qui concerne le programme du changement climatique, au Brésil, à la fois en termes nationaux et en termes spécifiques au territoire analysé dans ce travail, l'agenda dans les différents territoires «infranationaux» (municipalité de l'État de São Paulo, région ABC de São Paulo et État de São Paulo) est fortement influencé par l’agenda et les instruments internationaux. Ce processus conduit à un programme intensément axé sur des instruments d'atténuation applicables aux secteurs industriels et urbains. D’un autre côté, un agenda agroécologique lié explicitement au changement climatique, mais marginal dans l'État de São Paulo, même s’il est issu d’un processus d'apprentissage institutionnel multi-niveaux, promeut des instruments techniques qui ont pour ambition l’AACC, c’est-à-dire la conversion de l’agriculture familiale aux pratiques durables et adaptées au changement climatique.
27Trois grands programmes connectent de manière plus ou moins explicite l’agriculture avec l’AACC : la transition agroécologique, l’aide aux agriculteurs déjà alignés aux standards de celle-ci, et l’assurance pour risques climatiques. Nous présentons d’abord les caractéristiques de ces instruments avant de détailler la gouvernance de leur mise en œuvre. Quatre constats émergent : ces instruments sont incitatifs et volontaires; les plus efficients sont les fonds d’aides aux agriculteurs, l’assurance contre les risques climatiques étant régulièrement dotée; à l’inverse l’agroécologie est caractérisée par une politique « sur le papier » dont la mise en œuvre est dramatiquement inefficiente. Enfin, dans les deux cas, l’adaptation répond à une gouvernance très sectorielle qui repose sur les routines du secteur agricole.
28Le tableau 3 ci-dessous, répertorie les instruments existants et les décrit selon leur design et objectifs (Bemelmans, Rist, Verdung, 2011) ainsi que selon leur degré de mise en œuvre.
- 5 Le coût de l’assurance est cofinancé comme suit : Fédéral (35%), Etatique (32%) et assurance person (...)
- 6 “Eventos climáticos generalizados», RESOLUÇÃO Nº 64, DE 9 DE NOVEMBRO DE 2018, Aprova o Plano Trien (...)
29Ces instruments sont de type carrot, c’est-à-dire des régimes d’aides incitatifs et volontaires. Les financements sont multiniveaux et croisés (fédéral, étatique, municipal). Les conditionnalités entre eux sont classiques. Dans le cas des programmes d’agroécologie, les financements des instruments techniques5 (couverture des sols…) sont conditionnés à la signature par les agriculteurs d’un contrat et d’un plan d’exploitation de leur parcelle. Dans le cas de l’assurance, ils sont conditionnés, d’une part à l’adhésion à une assurance privée et, d’autre part, au respect des préconisations du zonage des risques climatiques (ZARC) qui portent sur les périodes de semis selon les cultures et les zones climatiques. Les cibles de ces instruments sont soit les techniciens des services de vulgarisation agricole de l’Etat (environ 300 bénéficiaires de formation), soit les agriculteurs (formation, appui technique, financement de matériel ou d’assurance). Il faut distinguer deux types d’intentionnalités bien distinctes. Concernant les programmes agroécologiques (I et II dans le tableau n°3), la principale cause défendue par le groupe sectoriel restreint des décideurs politiques est la diffusion du savoir et des pratiques de l’agriculture durable dans « une perspective technico-productive associée à la production organique » venue des sciences agronomiques (Guéneau & al. 2019) et la construction d’un contexte institutionnel propice à leur circulation (Caldas, Colonna, 2019). Pour l’assurance (III dans le tableau n°3), l’objectif est restreint aux risques économiques du producteur face au climat6. Il est toutefois important de noter que l’instrument de mesure des critères de son activation (ZARC, III.1 dans le tableau n°3), s’est adapté, chemin faisant, à la problématique du changement climatique. Il avait de fait le profil adéquat : objectif initial de conditionner le système d’assurance des agriculteurs aux vulnérabilités climatiques mesurées par une base de données climatiques alimentée par les chercheurs de l’EMBRAPA et ses partenaires dans les Etats (Universités). Depuis quelques années, cet instrument est devenu un moyen de construire et diffuser des scénarios zonés de changements climatiques.
Tableau 3. Instruments d’AACC dans l’Etat de São Paulo
Source : auteurs
30La gouvernance de ces instruments est sectorielle. La situation à São Paulo prend donc à contre-pied la littérature sur l’efficience de la coordination intersectorielle (de l’agriculture jusqu’à l’industrie, de l’usage des sols, jusqu’au droit de propriété, Howden & al., 2007).
31Les fonds, les acteurs et les instruments sont conçus par et pour le seul secteur agricole, issus des rapports de forces propre à ce secteur, notamment de sa fameuse dualité entre agriculture familiale et agrobusiness : Les assurances (FEAP) sont régulièrement réalimentées et opérationnelles, pour tous les agriculteurs, quelle que soit la taille des exploitations et leur mode de production (durable, agroécologique ou non), alors qu’au contraire, le programme pour la transition agroécologique des petits agriculteurs n’est pas doté ; les programmes agroécologiques s’arrêtent au design quand le système d’assurances face aux vulnérabilités climatiques atteint ses cibles.
32La mise en œuvre du protocole et du PEAPO est innovante (négociée, volontaire). Elle repose toutefois sur la gouvernance sectorielle à la fois multi-niveaux et routinière de l’appui à l’agriculture familiale (voir le schéma n°1 ci-dessous).
- 7 Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo), Programa de Fortalecimento da Agricul (...)
- 8 Dans les textes et les propos des acteurs du secteur, l’agroécologie est en fait synonyme d’agricul (...)
- 9 Le rapport sur la loi de 2010 en date de 2017 ( https://www.agroecologia.org.br/wp-content/uploads/ (...)
- 10 L’agroécologie est par ailleurs institutionnalisée en secteur de politique publique disposant de sa (...)
- 11 « Considérant la Politique de l’Etat sur le Changement Climatique, loi de l’Etat n°13798, du 9 nove (...)
- 12 La politique agroécologique est elle-même faible car non dotée financièrement : une fonctionnaire d (...)
33Les financements fédéraux et étatiques appuient des pratiques identiques. Les programmes fédéraux PLANAPO ou le PRONAF7 financent la transition et la production agroécologique au même titre que le protocole et la loi de l’Etat de São Paulo. Ainsi, la distinction entre les niveaux d’action est factice puisque les techniciens des services d’appui mettent en œuvre des programmes distincts financièrement mais identiques quant aux pratiques sur la parcelle8. Par contre, les deux niveaux se distinguent clairement pour ce qui est de la référence à l’AACC : si le fédéral se réfère à l’agroécologie depuis plusieurs années (Guéneau et al., 2019 ; Sabourin et al., 2019), il oublie le changement climatique9. C’est donc au niveau de l’Etat de São Paulo que s’est opérée leur jonction10, le protocole de 2016 et le PEAPO se réfèrant explicitement à la loi étatique de 2009 sur le changement climatique. Il s’agit cependant non seulement d’une référence de papier11 en préambule à ces cadres juridiques, mais elle est de plus connexe et faible12.
34Elle est toutefois une innovation à la fois conceptuelle et institutionnelle. Ces pratiques (voir le point I/ du tableau n°3) sont identiques à celles répertoriées comme AACC dans d’autres pays (couverture des sols, recours aux matières organiques pour les intrants, diversification des usages des sols, usages rationnels et réutilisation de l’eau, redimensionnement et modernisation des infrastructures d’irrigation …).
- 13 L’agriculteur et sa famille signe un “protocole de bonnes pratiques agro-environnementales de trans (...)
35Pour bénéficier de ces instruments, les agriculteurs doivent signer un protocole d’adhésion aux valeurs de l’agroécologie et produire en conformité avec ses certifications. A ces fins, l’agriculteur signe un plan de travail de transition de sa parcelle et son calendrier. Ses indicateurs sont extrêmement rigoureux ainsi que que leur évaluation et reporting13. D’un côté, l’architecture du protocole promeut l’innovation institutionnelle et technique. De fait, il est très souple : les différents acteurs publics et privés qui l’ont négocié initialement (Secrataria da Agricultura e Abastecimento, Secretaria do Meio Ambiante, institut KAIRO et Associação da Agricultura Orgânica) perpétuent leur partenariat dans un « groupe exécutif » qui accompagne sa mise en œuvre. On est bien devant une sorte de corporatisme sectoriel de co-gestion. Par ailleurs, il est basé sur le régime de la compensation positive des agriculteurs qui s’engagent volontairement dans la voie des changements de pratiques. Mais, d’un autre côté, il s’appuie sur les structures et les fonds et circuit financiers routiniers des programmes à destination de l’agriculture familiale (PRONAF agroecologia) (voir le schéma n°1 ci-dessous). L’accompagnement est assuré par les traditionnels techniciens de la vulgarisation agricole (EMATER), eux-mêmes concernés par les formations promues par le protocole. Cette politique d’agroécologie, référencées à l’AACC, est renvoyée au secteur de la petite agriculture familiale sans articulation avec d’autres secteurs. Ceci autorise d’ailleurs à penser que si ces programmes rencontrent un jour des circonstances plus favorables (appui politiques et financier), ils pourront s’appuyer sur ces routines sectorielles (institutionnelles, financières et techniques), dont l’efficience a certes été discutée (Tonneau, Sabourin, 2007 ; Lecuyer, 2018), mais dont on sait aussi combien elles ont structuré historiquement les pratiques des techniciens des services d’extension rurale (assistances sociale et techniques) et des agriculteurs (Tonneau, Sabourin, 2009 ; Lecuyer, 2018).
- 14 Seuls quelques agriculteurs sont entrés dans le protocole lors de la campagne de communication réal (...)
- 15 Les sources pour ce paragraphe sont la Cf. carte du Secretaria da Agricultura e Abatecimento concer (...)
36Tout ce montage reste toutefois « fantomatique » puisque sans mis en oeuvre14 . Il s’agit d’un cas de non-recours de type « non proposition » par les administrations (Milet et Warin, 2013), faute de fonds dédiés. Des fonds fédéraux ont initiés quelques expériences de mise en œuvre du protocole et une jonction minimale avec la PEAPO15, sans les perpétuer (des fonds PRONAF agroécologie mais aussi des fonds consacrés à la Coupe du monde de footbal ont été consacrés à la formation des techniciens à l’agroécologie -circuits courts).
Schéma n°1. Mise en œuvre multi-niveaux des programmes d’agroécolgie (programme de transition, PEAPO) dans l’Etat de de São Paulo
Sources : auteurs
37L’évaluation de l’efficience de cette gouvernance multi-niveaux et sectorielle est paradoxale. D’un côté, il est indéniable que faire reposer la mise en œuvre sur la routine institutionnelle de l’agriculture familiale autorise plus de praticité pour chaque partie, techniciens comme agriculteurs et financeurs. Cependant, d’un autre côté, cette mise en œuvre sectorisée empêche une autre innovation institutionnelle : la recherche de transversalité tellement mise en avant dans la littérature comme nécessité impérieuse pour construire une lutte efficace contre les vulnérabilités climatiques. Ces instruments agroécologico-climatiques se caractérisent donc par les faiblesses de leurs forces institutionnelles selon un dilemme de type routine vs innovation.
38La climatisation de l’assurance contre les risques climatiques : une gouvernance sectorielle et multi-niveaux et une mise en oeuvre efficiente
39Ce dispositif est un mix d’instruments sectoriels (voir le tableau n° 3) et sa mise en œuvre est doublement multi-niveaux (voir le schéma n°2). Les financements sont sectoriels mais croisés, entre publics et privé d’une part, et entre un fond agricole fédéral et le FEAP étatique. Le système d’informations climatiques, qui conditionne le déclanchement de l’assurance, repose sur une collaboration entre l’entreprise fédérale de recherche agricole (EMBRAPA) et les universités fédérales ou des Etats fédérés (Unicamp pour l’Etat de São Paulo).
40La mise en œuvre de ce mix d’instruments est trés efficiente. En 2019, le FEAP a réalimenté à deux reprises les fonds d’assurances pour dommages climatiques, à hauteur de 50 millions de reais (environ 12 millions d’euros). Par ailleurs, ses cibles n’étant pas tenues par une conditionnalité technique d’adaptation des pratiques, il est ouvert un grand nombre d’agriculteurs, notamment du secteur de l’agrobusiness aux pratiques non durables.
Schéma n° 2. Mise en oeuvre multi-niveaux de l’assurance aux aléas climatiques
Source: auteurs
41Trois conclusions s’imposent : la climatisation de ces mix d’instruments est récente ; elle est sectorielle, aussi bien en termes de design des instruments que de leur mise en œuvre; si le non recours par non proposition est très prononcé pour les instruments de la politique agroécologique, c’est exactement l’inverse pour le dispositif d’assurances climatiques.
42L’hypothèse que pose en conclusion cet article, sans pouvoir la développer pour le moment, est la suivante : les coalitions qui mettent en oeuvre ces deux mix d’instruments sont les variables explicatives de ces différences. Dans le cas de l’agroécologie, les artisans de cette jonction avec le climat sont des acteurs marginaux, à la fois dans le Secrétariat à l’Agriculture et dans le secteur agricole productif (petits producteurs péri-urbains). A l’inverse, le dispositif d’assurance est activé par les acteurs dominants du Secrétariat (l’actuel secrétaire est lui-même issu de l’agrobusines et a annoncé lui-même, en convoquant la presse, la dotation de fonds supplémentaires du FEAP dédiés à l’assurance16) et par les acteurs dominants du secteur agricole (agrobusiness du café, des fruits et agrumes…).
43Cet article permet de tirer quelques leçons qui devraient se prolonger par la construction d'un programme de recherche permettant de poursuivre la compréhension des politiques d’AACC dans l’Etat de Sao Paulo.
44Revenons à la question qui a donné lieu à ce travail: pourquoi l'adaptation agricole a-t-elle connu un processus de sectorisation ?
45Les résultats des travaux indiquent:
461. Que les politiques d'adaptation sont peu inscrites, et tardivement, à l'agenda par rapport aux politiques d'atténuation. Au niveau fédéral, la principale action d'adaptation n'était pas sur l'agenda du changement climatique mais sur celui de la lutte contre la déforestation en Amazonie (Cunha, 2019);
472. Aux niveaux municipal et étatique, on voit très clairement que le choix de l'inventaire des émissions de GES comme « instrument de base », capable de guider les questions climatiques, néglige la question de l'adaptation et met au contraire l’accent sur l'atténuation (énergie, transport et déchets solides) et contribue alors fortement à la marginalisation du secteur agricole, qui est généralement adaptatif;
483. Le secteur agricole marginalisé crée des politiques adaptatives, « acclimatées », déconnectées des autres secteurs.
494. Les instruments ne suivent pas une logique multi-niveaux séquentielle, de l’international vers, l’Union, puis les États et les municipalités mais sont au contraire issus d’un « bricoalge » local.
505. Les instruments ne sont pas articulés entre eux, mais suggèrent une sorte de «bricolage» de politiques, chacune avec sa logique et ses instruments: le protocole de bonnes pratiques basé sur une coalition agroécologique avec des instruments par contrat d'adhésion, sans ressources ni budgets; le système d'information est basé sur un réseau socio-technique associant les universités et les vulgarisateurs ruraux ; une politique de crédit qui suit la logique routinisée du Pronaf, n’innovant que relativement peu, mis à part le label «climatisé »;
51Par conséquent, l'adaptation agricole a connu un processus de sectorisation en raison de sa marginalisation par rapport aux autres agendas climatiques.
52Cela indique une interconnexion intense entre la construction de l'agenda et le choix des instruments de politique publique. Cette connexion nécessite une meilleure compréhension du processus de construction du problème, des solutions disponibles et existantes, des processus de choix des instruments dans le cadre des solutions, des réseaux, des coalitions et des acteurs impliqués dans ces deux processus de construction (des agendas et des instruments).
53La question de l'articulation entre les secteurs et le thème du changement climatique mérite également un complément d'étude afin de vérifier si les réseaux et coalitions sectorielles ont des interfaces intersectorielles pour lesquelles il conviendrait d’identifier les médiateurs (brokers).
54Nous posons l’hypothèse que la variable politique de la constitution de réseaux et de coalitions de pouvoir est la variable la plus pertinente pour expliquer le processus de construction de l'agenda et le « bricolage » instrumental (Massardier, 2006; Di Gregorio & al., 2019; Sabatier, Jenkins-Smith, 1993). Si la variable politics (compétition et discours politiques) n’est, de fait, pas la plus prégnante, il ne faudrait pas tirer pour autant le constat de la dépolitisation. L’outil analytique et les méthodes de l’analyse des réseaux, et leurs relations de pouvoir, permettraient de réinjecter les phénomènes de politisation qui échappent très régulièrement à la littérature contemporaine.
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