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Síntese

Territórios protegidos no corredor transfronteiriço entre Amapá e Guiana Francesa

Territoires Protégés dans le corridor transfrontalier entre L'Amapá et La Guyane Française
Protected territories in the cross-border corridor between Amapá and French Guiana
Simone Dias Ferreira et José Alberto Tostes

Résumés

L'État d'Amapá est une unité fédérative du Brésil, il a une grande partie de son territoire régie par des normes de protection des ressources naturelles, de telle sorte qu'il interfère directement dans les politiques publiques de la région transfrontalière avec la Guyane française, le département français d'Amérique du Sud. De cette manière, l'étude aborde la question de la situation foncière et de la condition à la frontière entre l'Amapá et la Guyane française. L'objectif de l'étude était d'analyser les caractéristiques de la gestion territoriale à la frontière, les règles de protection de l'environnement, la dynamique et les confrontations des actions stratégiques. Les actions méthodologiques étaient basées sur la collecte de données, des techniques de recherche biographiques et documentaires avec une approche de recherche qualitative. Les résultats obtenus ont identifié la diversité complexe des intérêts qui affectent le territoire avec le chevauchement administratif de la gestion territoriale de l'entité fédérale qui détient la plus grande superficie en hectares de terres d'Amapá, configurées comme des zones protégées. La gestion territoriale est conflictuelle, causée par l'incohérence entre les objectifs de création d'aires protégées et le potentiel inhérent au corridor transfrontalier, et le troisième aspect, sont les défis de la confrontation dans l'organisation territoriale d'Amapá qui sont directement liés au processus de renforcement de la gouvernance , en tant qu'institutions compétentes telles que les communautés vivant à proximité des aires protégées, ne participent pas beaucoup à l'amélioration des indicateurs de durabilité et d'inclusion sociale, et peuvent assurer le développement induisant la conservation des ressources naturelles et culturelles des unités de conservation pour une pleine utilisation dans le État d'Amapá. La conclusion de l'article est que la zone territoriale où le corridor de biodiversité est inséré est la même zone où les villes Amapá qui intègrent le corridor transfrontalier sont insérées, mais les plans ne sont pas intégrés, générant ainsi des actions institutionnelles fragmentées.

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Texte intégral

  • 1 Neste dossiê é apresentado o artigo de Rony Mayer Lomba e Jadson Luís Rebelo Porto que apresentam c (...)

1As áreas protegidas no estado do Amapá estão presentes em quase todo o seu território e essa configuração reproduz múltiplas especificidades e interações para o uso do espaço territorial1. A existência de um corredor da biodiversidade, de um corredor transfronteiriço e a forma como estão organizadas espacialmente as cidades do Amapá que compõem esse cenário fazem emergir uma nova dimensão analítica para o âmbito da gestão territorial, refletida sob a ótica dos atributos locais, suas influências e conexões (Mapa 1).

Mapa 1 – Localização do estado do Amapá e conjunto de áreas protegidas

Mapa 1 – Localização do estado do Amapá e conjunto de áreas protegidas

Fonte: Base Sirgas 2000. Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).

2Discorrer sobre a questão territorial do Amapá é estar diante de um cenário permeado de conflitos de interesses, que geralmente divergem conforme tenta-se aplicar

3diferentes instrumentos de gestão com relação aos espaços protegidos. Por exemplo, quando não se sobrepõem pela força da hierarquia normativa federal, estadual e municipal, geram conflitos entre as ações do planejamento e desenvolvimento urbano com as restrições de usos atribuídas a esses lugares. Ampliando a complexidade das situações litigiosas retratadas nessa conjuntura, tem-se um corredor transfronteiriço com regras concernentes a uma faixa de fronteira, geralmente trabalhada pela gestão pública dissociada das reais interações presentes nesse espaço (Ferreira, 2019; Tostes; Ferreira, 2017).

4Visando à análise dessa distinta realidade do desenvolvimento multifacetado nos usos do espaço territorial da região do corredor transfronteiriço entre o Amapá e a Guiana Francesa, esta pesquisa estrutura-se nos objetivos de analisar os aspectos distintos das características territoriais de uso e organização da zona de fronteira; a gestão territorial dos espaços onde vigoram normas para proteção ambiental, as dinâmicas e os desafios de enfrentamento por parte do poder público. Objetivos estes fundamentados a partir das seguintes questões norteadoras:

  • Quais inferências se concebem das observações de diferentes instrumentos de gestão territorial e ambiental aplicados em território transfronteiriço?;

  • Quais os desafios enfrentados para a organização territorial de um espaço condicionado à tutela de áreas protegidas e da região de fronteira?

5Para atingir a finalidade objetiva da investigação realizou-se análise de produções técnicas e científicas referentes ao tema. Destacam-se os estudos realizados pelo projeto de pesquisa “Transformações urbanas no corredor transfronteiriço entre as cidades amapaenses e guianenses” e os “Estudos e diagnósticos que compõem a organização do Plano Diretor Municipal de Oiapoque”. Também efetuou-se análise dos conteúdos que elucidam o entendimento analítico da temática estudada.

6Nos procedimentos técnicos recorreu-se à pesquisa bibliográfica e documental, com apuração e compilação de informações importantes para a discussão sobre a problemática investigada. Por fim, no que tange à abordagem, trata-se de uma pesquisa qualitativa que buscou demonstrar a composição territorial e ambiental presentes nesse cenário e suas implicações para a gestão, especialmente com foco no território do município de Oiapoque.

7As seções de desenvolvimento do artigo dividem-se em cinco tópicos. O primeiro é sobre a contextualização dos territórios protegidos na zona fronteiriça entre o Amapá e a Guiana Francesa, mostrando a configuração desse cenário e implicações decorrentes de tal realidade.

8O segundo apresenta a análise da situação de Oiapoque em relação as oportunidades para o planejamento municipal. O terceiro e quarto oportunizam a questão dos instrumentos de gestão ambiental e os desafios de enfrentamento na organização territorial do estado do Amapá. Por último, tem-se as considerações finais com apontamentos das principais conclusões denotadas na investigação.

Contextualização dos territórios protegidos na zona fronteiriça entre o Amapá e a Guiana Francesa

9A criação do estado do Amapá instaurou um processo de reorganização política e institucional que impulsionou, a partir da década de 1990, a promulgação de um conjunto de legislações ambientais, sendo no ano de 1994 estabelecido o Código de Proteção Ambiental do estado do Amapá (Lei Complementar nº 005/1994), no mesmo ano também se criou o Sistema Estadual do Meio Ambiente e o Fundo Especial de Recursos para o meio ambiente (Lei nº 0165/1994). Ainda nesse mesmo período se decretou a criação de inúmeras unidades de conservação e preservação por todo o território do Amapá (Feijão, 2019; Porto, 2013).

10Entre 1988 e 2006 se assinalou a formação de relevantes mudanças institucionais no Amapá, “formando um mosaico do que pode ser definido por uma série de interfaces políticas, econômicas, sociais, culturais, ambientais (...) entraves relacionados à questão da terra estiveram presentes em grande parte destas discussões” (Tostes, 2014, p. 96-97).

11Nesse plano figurativo a preocupação do governo local pautava-se na organização, orientação e atuação do poder público na gestão dos recursos naturais disponíveis. A postura adotada pelo governo ambicionava transformar a biodiversidade em um produto economicamente rentável para o estado do Amapá e foram criados programas, projetos e políticas para o desenvolvimento socioeconômico e ambiental. No entanto, percebe-se que alcançar tal objetivo foi e ainda é um desafio para o estado – o de regulamentar o uso do território (Mapa 2).

12O maior obstáculo posto nessa lógica de estruturação de um estado com mais de 50% de seu território delimitado pela preservação ambiental encontra-se justamente na regularização fundiária das áreas urbanas e rurais. A respeito disso, Tostes (2019) e Feijão (2019) pontuam que o problema maior sobre esse tema está na necessidade agilizar as ações do estado para as tomadas de decisão acerca dos processos de regularização fundiária, de modo a assegurar à população local o direito de propriedade da terra e também proporcionar ao estado as condições de autonomia para gerir projetos de desenvolvimento econômico e social.

Mapa 2 – Configuração das áreas protegidas do Amapá

Mapa 2 – Configuração das áreas protegidas do Amapá

Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).

13Conforme o Mapa 2, demonstra o conjunto de unidades de conservação e terras indígenas nas proximidades da BR-156 do sul ao norte do estado do Amapá. O fato de a rodovia não estar completamente pavimentada implica em outras adversidades para os municípios, principalmente em períodos invernosos, onde o tempo de viagem se estende por horas, prejudicando (assim) todos os tipos de atividades econômicas existentes com a capital.

14Mais recentemente (no ano de 2019) várias ações foram realizadas entre o executivo e o legislativo com o objetivo de finalmente concluir todos os procedimentos legais de transferências de terras da União para o estado do Amapá. Porém, é importante ressaltar que os municípios amapaenses têm tido dificuldades para promover o desenvolvimento e planejamento municipal, inclusive em correlacionar as estratégias envolvendo o conjunto de áreas com algum tipo de proteção.

15Atreladas a tais necessidades estão as demandas que perpassam pelo ordenamento do território e inserção das condições de fronteira. Esse formato de organização do espaço abre um leque de possibilidades para o planejamento de novas estratégias de desenvolvimento para o Amapá. Para entender melhor esse significado, é preciso trazer para a discussão os aspectos relacionados a esse espaço territorial.

  • 2 O Corredor Transfronteiriço tem 820 quilômetros de extensão com a inserção de duas rodovias, a BR 1 (...)

16Em definição inteligível, Tostes e Ferreira (2017), explicam que os espaços são repletos de diversidades e complexos em sua natureza interativa; também como ocorrências de contato, viabilizadores de articulação e cooperação entre territórios distintos. Nesse sentido, o corredor transfronteiriço2 na concepção dos autores, diferente de um simples corredor rodoviário localizado em território de fronteira, trata-se de um espaço físico detentor de valores estratégicos singulares, composto por elementos como atividades dinâmicas de transporte, comercialização e serviços, fluxos intercambiais. Constitui ainda oportunidades para o comércio internacional, com potencial para expandir e viabilizar operações produtivas, econômicas e ampliar cooperações internacionais.

17Como intenciona-se observar, os nexos causais dessa configuração do corredor transfronteiriço, que perpassa por territórios ambientalmente protegidos, e o efeito disso para a gestão territorial do Amapá chegam ao ponto em que é preciso analisar panoramicamente as propriedades dos territórios protegidos no estado do Amapá.

18Em consonância com Jacob (2008), coordenador do programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA), o estado do Amapá comporta em seu território 19 Unidades de Conservação. Deste total, 08 são do grupo de proteção integral; e 11 do grupo de uso sustentável; institucionalmente 12 foram criadas no âmbito federal, 05 estadual e 2 municipais. O total de áreas protegidas é de 8.798.040,31 hectares, representando um percentual de 61,60% do território do Estado. (Mapa 3).

19À luz da Lei nº 9985 de 2000 que institui o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza (SNUC), determina-se que para as áreas de proteção integral é permissível apenas o uso indireto dos seus atributos naturais; e as de uso sustentável admite-se uso dos recursos, desde que seja executado em compatibilidade com a manutenção dos ecossistemas naturais (Brasil, 2000).

Mapa 3 – Quantitativo de áreas de proteção ambiental de terras indígenas e o corredor da biodiversidade do Amapá

Mapa 3 – Quantitativo de áreas de proteção ambiental de terras indígenas e o corredor da biodiversidade do Amapá

Fonte: Conservation International do Brasil (2009).

20O conjunto preservado ambientalmente no Amapá teve o seu maior efeito em 2003, por ocasião do Congresso Mundial dos Parques, na cidade de Durban (África do Sul). A criação do Corredor da Biodiversidade foi a resposta encontrada pelo governo para frear as expansões de atividades predatórias que estavam sendo praticadas, além de ser descrito como uma estratégia de conservação do bioma, objetivando fortalecer tanto a conectividade ecológica como o planejamento integrado do uso territorial. A respeito desse conteúdo Conservation Internacional do Brasil discorre que:

As áreas protegidas integram o conjunto do chamado Corredor da Biodiversidade do Amapá, um projeto que visou conciliar a conservação da natureza com o desenvolvimento social e econômico, pretendendo-se em longo prazo, construir uma economia forte para o estado baseada no ecoturismo e no turismo ecológico, e no uso inteligente dos recursos naturais (Conservação Internacional do Brasil, 2009, p. 27).

21Os Corredores de Biodiversidade foram criados com o intuito de ser mais uma ferramenta para alcançar os objetivos da sustentabilidade dentro dos princípios do desenvolvimento sustentável; se caracterizam por conectar distintas unidades de conservação (UCs), visando à expansão, recolonização, preservação e desenvolvimento dessas áreas. A concepção de corredores de biodiversidade baseia-se “em princípios de planejamento regional, em larga escala, podendo englobar tanto as áreas urbanas como rurais, unindo grandes unidades de paisagem e biomas” (Akashi Junior; Castro, 2010, p. 21).

22No entanto, ao considerarmos a aplicabilidade de um projeto dessa natureza posto em um território que possui um corredor transfronteiriço, torna-se um desafio implementar ações consensuais para o uso da terra, que atenda (concomitantemente) aos diferentes interesses e finalidades que cada um destes instrumentos representa (Mapa 4).

Mapa 4 – Dinâmica transfronteiriça entre o Amapá e a Guiana Francesa

Mapa 4 – Dinâmica transfronteiriça entre o Amapá e a Guiana Francesa

Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).

23Ressalta-se da análise que o município de Oiapoque (em destaque) deveria caracterizar de forma efetiva um centro local, o centro de atração e um centro de ligação, se fosse aplicado um nível de expansão das interações fronteiriças para além das relações com as cidades de Cayenne e Saint George, assim como fosse conclusa a pavimentação da BR-156 que liga o Amapá de norte a sul.

24As expectativas referentes ao desenvolvimento do território e das cidades da zona fronteiriça do Amapá são promissoras, mas são travadas pela realidade de espaços urbanos altamente desestruturados, com pouco ou até sem acesso a serviços básicos e com infraestruturas política, social, econômica, institucional e ambiental deficitárias. Além dessas problemáticas socioeconômicas e ambientais existentes nessas cidades, a questão da imobilização de grandes faixas de terras dos municípios, bem como a legalização de terras indígenas são vistas como uma política limitante de atividades e estagnadoras das políticas de aproveitamento das oportunidades que vigoram no território fronteiriço (Silva; Rückert, 2009).

25Claramente as inconsistências das configurações territoriais das cidades do Amapá ligadas ao corredor transfronteiriço e o corredor da biodiversidade refletem uma insustentabilidade urbana ambiental destoante e também marcada pela invisibilidade do aproveitamento das potencialidades geradas pelo corredor transfronteiriço, cenário este a ser abordado estritamente no âmbito do território do município de Oiapoque. Vale destacar que embora oficialmente tenha ocorrido ampla divulgação oficial sobre o corredor a Biodiversidade, o único parâmetro para essa abrangência ambiental é a faixa da BR 156.

Oiapoque, as áreas protegidas e o corredor transfronteiriço

26Criado pela Lei nº 7.578 de 23 de maio de 1945, o município de Oiapoque é um dos 16 municípios que compõem o estado do Amapá. Situado no extremo Norte do Estado, possui limites fronteiriços com os municípios de Calçoene, Serra do Navio, Pedra Branca do Amapari, Laranjal do Jari, além da fronteira internacional com a Guiana Francesa (Silva, 2014).

27Para Porto e Theis (2015), por conta de sua localização, o Oiapoque deve ser visto sob a ótica das funções estratégicas para expansão econômica em escala global, por ser o único ponto de contato para políticas de integração para o Amapá e o Brasil com a União Europeia na inserção da Guiana Francesa e as possibilidades de cooperação e fortalecimento das relações transfronteiriças. Nessa linha, Porto (2002) corrobora que, dentre as ações estabelecidas para organização do espaço amapaense, é visto como o principal município da região Norte do estado do Amapá, por seu característico potencial de expansão comercial para a região do Caribe.

28Essa é uma característica que dá vazão para implementação de intervenções de estruturação elementares ao corredor transfronteiriço, com vistas a atingir a sua aplicabilidade funcional de transição comercial, produtiva, intercambial e cooperativa em escala internacional. No entanto, para concretização de uma ação dessa natureza, as condições vigoradas no espaço podem retratar vantagens, desvantagens ou ambas as circunstâncias.

29No caso do município de Oiapoque tal conjunção empenha-se às áreas protegidas e o projeto do corredor da biodiversidade, dentro do qual encontram-se espaços de Proteção Ambiental e do Patrimônio Histórico e Cultural, terras indígenas e as Unidades de Conservação, Floresta Estadual do Amapá, Parque Nacional do Cabo Orange e Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque. Em Oiapoque tal situação gerou um quadro situacional de uma parcela mínima de 2,22% do território do município que não está submetida à tutela de proteção ambiental. Nesse sentido, o planejamento do espaço em instância municipal fica bastante limitado à gestão da macrozona urbana (Mapa 5).

30A dissonância entre o domínio da tutela federal sobre o espaço físico de Oiapoque nos remete à ideia de um território abstrato do ponto de vista do uso da terra e da gestão do território municipal. A expressiva restrição de uso e domínio de terras, de acordo com os gestores municipais e estaduais, está exatamente nas restrições oficiais e na indefinição fundiária em relação às terras da União. As limitações para novos investimentos econômicos condicionaram os gestores do município de Oiapoque a pleitearem recursos tão somente para questões pontuais e menos estruturais, o caso da ponte binacional e a pavimentação da BR-156 são raras exceções (Ferreira, 2019).

31Estudos sobre o município de Oiapoque destacam as dificuldades resultantes da reduzida disponibilidade de terras para expandir a cidade. Uma dessas dificuldades é o número expressivo de áreas particulares registradas no município em prováveis circunstâncias de irregularidade, as invasões clandestinas de terras que geraram diversas investigações sobre a obtenção de títulos ilegais (Tostes, 2011).

32Considerando somente este aspecto de forma isolada, as federalizadas denotariam um entrave às potencialidades do corredor transfronteiriço. Contudo, se por outro lado, mesmo nos diferentes níveis de competência a gestão do espaço for pensada apropriando-se das vantagens de se ter um corredor transfronteiriço para desenvolver uma rede de uso inteligente e eficiente dos serviços ecossistêmicos gerados pelo mosaico da biodiversidade, o conjunto de terras preservadas passam a ser uma vertente que pode oferecer produtos inovadores para um formato de interação comercial internacional, pautado na oferta de produtos e serviços da biodiversidade.

Mapa 5 – Mapeamento das condições de domínio das terras no município de Oiapoque

Mapa 5 – Mapeamento das condições de domínio das terras no município de Oiapoque

Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).

33Há que se projetar nesse contexto quais produtos e serviços poderiam ser explorados no corredor da biodiversidade do Amapá. Por exemplo, a instalação de centros binacionais de pesquisas sobre as interações ecossistêmicas, conservação ambiental, valoração da natureza, estruturação de uma modalidade de turismo cultural e ecológico e a criação de uma nova indústria de produtos e serviços da biodiversidade podem constituir alternativas viáveis para uso das áreas de proteção ambiental de Oiapoque, aproveitando-se o ordenamento de todo mosaico de ambientes protegidos do Amapá até a Guiana Francesa.

34No governo do Amapá, de João Alberto Capiberibe de 1995 a 2002, foi reestabelecido a cooperação com a Guiana Francesa, várias ações no período foram implementadas como os encontros transfronteiriços, porém, a iniciativa de investimentos econômicos concretos não ocorreram, quanto aos produtos da floresta, houve nos primeiros anos o incentivo financeiro, porém de pequena escala e sem resultados efetivos, tais políticas foram descontinuadas a partir dos governos seguintes (Mapa 6).

Mapa 6 – O mosaico das áreas protegidas entre Amapá e a Guiana Francesa

Mapa 6 – O mosaico das áreas protegidas entre Amapá e a Guiana Francesa

Fonte: Feijão (2019).

35A questão da condição fronteiriça amapaense Amapá/Guiana Francesa: área com frágil fiscalização e geradora de conflitos sociais e ambientais em diferentes escalas, a Ponte binacional que liga Oiapoque (Brasil) à Guiana Francesa (França), a qual prevê uma série de expectativas que refletem no cenário internacional, não é tratada de modo a inserir (nesses cenários visionários do desenvolvimento) o valor da escala local ao global (Silva; Rückert, 2009).

36Nos estudos do Plano Diretor do Município de Oiapoque, as propostas estão de acordo com os planos e programas já definidos para a região definida pelo Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. O PDFF foi elaborado no ano de 1996, sob presidência da República de Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Estava inserido no Plano Plurianual de 1996 a 1998, sofrendo mudanças nos anos de 1999 até 2002, envolve nove municípios amapaenses. As interações transfronteiriças das cidades-gêmeas, Oiapoque-Saint Georges, estão no nível capilar, com tendência a evoluir para o nível sinapse, muito embora ocorram resistências a serem superadas.

37Oiapoque e Saint Georges têm limitações de seu território para propor ações de desenvolvimento e expansão de atividades econômicas. Em ambos os núcleos urbanos há enormes dificuldades em lidar com novas expansões para atender a novas demandas, principalmente no caso de Oiapoque (Ferreira, 2019).

Figura 1 – Apresentação para a comunidade do Plano de Desenvolvimento Local em Saint Georges

Figura 1 – Apresentação para a comunidade do Plano de Desenvolvimento Local em Saint Georges

Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).

38Em relação a Saint Georges, é interessante salientar que o Plano de Desenvolvimento Local (PLU) foi idealizado a partir do processo de reconstrução dos diálogos institucionais. Um dos pontos do processo de discussão, conforme os arquivos da Prefeitura de Saint Georges e da Agência de Urbanismo da Guiana Francesa, realizada em abril de 2011, foi relativo ao projeto territorial da cidade (Figura 1), o PLU, que previa a inserção sobre a questão de uma rota de turismo entre as áreas protegidas do Amapá e da Guiana Francesa.

39O PLU atendia a uma necessidade sobre a questão do acesso físico e de ações de projetos que integram as áreas protegidas; condicionou ações de política de desenvolvimento econômico, pela forma como foi e tem sido realizado o gerenciamento dessas áreas, desconsiderando as necessidades locais da população.

40Nos estudos da proposta do Plano Diretor do Município de Oiapoque foi observada a magnitude das áreas protegidas do território. E sua ligação com a Guiana Francesa e a presença do corredor transfronteiriço se manifestam como provocações desafiadoras para o planejamento desse espaço (Figura 2).

41Como atingir o protagonismo de desenvolver Oiapoque da forma como está arquitetado o seu espaço territorial? Poderia a solução estar contida na configuração de uma nova fronteira, não mais pensada somente pela lógica da defesa nacional e conexões do território fronteiriço, mas também pela instalação de uma rede de uso racional e compartilhada dos recursos naturais, nutrida pelos fluxos do corredor transfronteiriço entre o Amapá e a Guiana Francesa? Infere-se de tais reflexões que a materialização do desenvolvimento territorial de Oiapoque, nesse molde integrador da conservação ambiental, regenera as configurações da zona de fronteira, a uma inovadora condição epistemológica de “Fronteira da Biodiversidade”.

42Segundo Chelala, Chelala, Ferreira e Tostes (2014), Oiapoque é um município que se caracteriza por grandes áreas de floresta, regiões propensas às inundações e regiões litorâneas possuindo um dos menores índices de áreas nativas alteradas (1,47%). Cabe referir a significativa receptividade entomológica e vulnerabilidade para o processo de transmissão de endemias, entre elas a malária, tanto na área urbana como na área rural, com a presença de vetores responsáveis pela transmissão.

Tabela 1 – ISMA Dimensão, subdimensões e subindicadores – socioculturais

Local

Saneamento básico

Preservação ambiental

Gestão ambiental

Valor da subdimensão

Valor da dimensão

Calçoene

0,167

0,310

0,03

0,510

0,127

Oiapoque

0,161

0,398

0,08

0,643

0,161

Média Amapá

0,188

0,333

0,082

0,602

0,151

Média Amazônia

0,165

0,311

0,048

0,525

0,131

Municípios de Calçoene e Oiapoque, média do estado do Amapá e média da Região Amazônica.

Fonte: ISMA (2010).

43Conforme a Tabela 1, o munícipio de Oiapoque (no contexto da mesorregião Norte) apresenta – apesar das vulnerabilidades – índices de acordo com a média dos municípios da Região amazônica, de acordo com o ISMA, publicado no ano de 2014. Os índices de preservação ambiental estão na média do estado do Amapá e da região. Quanto a gestão ambiental, é uma subdimensão das mais frágeis (Chelala; Chelala; Ferreira; Tostes, 2014). Conforme os estudos sobre os municípios no corredor transfronteiriço, os índices sobre preservação e gestão ambiental entre os anos de 2010 a 2018 apresentavam valores com pequenas variações (Prefeitura Municipal de Oiapoque, 2020).

44Tal situação, aliada à conjuntura socioeconômica em função da existência de áreas de assentamento, garimpo, aldeias indígenas e atividades como a pesca, a agricultura e o extrativismo, propicia a disseminação e a elevação dos indicadores epidemiológicos de incidência, expondo a população ao risco de contrair doenças.

Os instrumentos de gestão territorial e ambiental em território transfronteiriço

45Os instrumentos de gestão territorial e ambiental no estado do Amapá podem ser caracterizados a partir da identificação de conflitos e interesses, que estão intimamente vinculados à questão ambiental. É importante afirmar que a criação de um conjunto de áreas protegidas ocorreu sem a participação ou consulta prévia dos municípios. Um dos principais conflitos institucionais está no contexto que envolve as áreas ambientalmente protegidas, com diferentes níveis de conflitos e dimensões (Feijão, 2019).

46Vale ressaltar que as intervenções realizadas nos últimos anos visaram alcançar metas de sustentabilidade ambiental e social da região através da atividade turística. No entanto, o estado do Amapá ainda não apresenta indicadores significativos onde se possa pontuar os impactos socioambientais, gerados por esse segmento econômico, pelo fato de a própria atividade ainda ser incipiente.

47A dimensão da capacidade econômica e financeira dos municípios no corredor Transfronteiriço passa por diversas limitações. Na maioria dos municípios é comum o baixo potencial de arrecadação de receitas próprias e de gestão dos recursos públicos. A participação da sociedade civil na operacionalização dos instrumentos orçamentários também é reduzida. Os órgãos municipais de gestão ambiental atuam com ações restritas às áreas urbanas. O funcionamento operacional dos conselhos é algo sem eficácia, quando se trata da discussão da participação municipal em cooperação com as esferas estadual e federal.

48Segundo Chelala, Chelala, Ferreira e Tostes (2014), o Índice de Sustentabilidade dos Municípios Amazônicos (ISMA) mostrou que as dimensões de governança no estado do Amapá indicam uma forte preocupação referente ao desenvolvimento dos municípios. Os indicadores do ISMA mostram que os municípios amapaenses apresentam baixíssimos índices de associativismo.

49Outro fator importante analisado que explica os níveis de dimensão de governança envolve os diferentes atores – Prefeituras, Governo do estado do Amapá, Ministério Público, Justiça estadual e federal – e está vinculado à capacidade de organização dos municípios quanto à elaboração e participação de propostas em relação às Unidades de Conservação (UCs) (Ferreira, 2019; Feijão, 2019).

50Um dos maiores entraves está diretamente relacionado à carência de fiscalização e de planos de manejo dessas UCs, que ocupam significativa parte do espaço amapaense. Um aspecto positivo é que as atividades promotoras de grandes impactos ambientais ainda são relativas, o que permite a elaboração de um plano sustentado com diretrizes compatíveis com a determinação da legislação ambiental brasileira, adotando medidas de compensação de danos irreversíveis aos recursos naturais (Feijão, 2019; Ferreira, 2019).

51De acordo com Feijão (2019), a extensão do contexto ambiental se estende de norte a sul do Amapá, representado por três grandes domínios geomorfológicos: as áreas do Planalto cristalino, onde se encontram as florestas tropicais; os planaltos rebaixados, onde se encontra o ecossistema de cerrados; e as áreas da planície costeira, inundáveis.

52As áreas costeiras que comportam os ecossistemas de florestas e campos de várzeas, além dos manguezais, são ambientes frágeis e sujeitos às dinâmicas das marés com relação direta com o Oceano Atlântico na sua porção do litoral Norte, onde acontecem práticas para desenvolvimento social e econômico. Pode-se ressaltar a pecuária, com a criação extensiva da bubalinocultura, prática (nas condições atuais) que vem causando grandes impactos ambientais, como a compactação do solo, a descaracterização da cobertura vegetal, efeito sobre a fauna e mudanças na qualidade (Prefeitura Municipal de Oiapoque, 2020).

53Segundo Tostes e Ferreira (2017), o imbróglio da pavimentação da BR-156 que liga o Amapá de norte a sul, além da indefinição de novos investimentos, apresenta boa parte de seu trecho com baixa resistência no período invernoso, são elevados os índices pluviométricos, o qual se estende de janeiro a junho, dificulta a acessibilidade a diversos municípios. Outro fator considerado adverso tem sido a falta de transparência na aplicação dos recursos utilizados. Destaca-se como exemplo, os investimentos realizados no Lote 4, licitado para o trecho da BR-156 entre Calçoene e Oiapoque.

54Segundo estimativas do Governo do estado do Amapá, de 2004 a 2012 foram executados serviços sem ter sido totalmente concluída a extensão prevista de 56km. Os resultados obtidos com o lote 4 da pavimentação da BR-156 deixam evidentes as inúmeras adversidades decorrentes do processo de planejamento e gestão dos recursos destinados, não somente para esse trecho, mas para concluir a pavimentação da rodovia – fato que vem influenciando e atrasando o processo de cooperação integrada com a Guiana Francesa, pois, a rodovia é fundamental para esse objetivo. Os demais lotes que iriam concluir a pavimentação no trecho Norte também apresentam problemas de execução dos serviços em relação à construção das pontes, porque entre Calçoene e Oiapoque são 45 pontes. Desse total, menos de 15% está executado de acordo com o GEA (Gráfico 1).

Gráfico 1 – Lote 04: valores totais pagos de 2004 a 2012

Gráfico 1 – Lote 04: valores totais pagos de 2004 a 2012

Fonte: Governo do estado do Amapá (2013).

55As dificuldades não estão restritas a BR-156, a condição fronteiriça amapaense do Amapá com a Guiana Francesa apresenta um conjunto de adversidades como a fraca fiscalização, gerando inúmeros conflitos sociais e ambientais em diferentes escalas. A Ponte Binacional entre o Oiapoque (Brasil) e a Guiana Francesa (França) foi concluída, mas são diversas as restrições de acesso para o lado brasileiro. A perspectiva de cooperação de ambos os lados prevê uma série de expectativas que refletem no cenário internacional, inclusive da cooperação ambiental (Silva, 2014).

56Um dos pontos mais críticos em relação à questão do tema da gestão territorial e das áreas protegidas reside na dificuldade de acesso e fiscalização das Unidades de Conservação, fato que também está correlacionado à infraestrutura da BR-156, pois, são inúmeros os ramais sem nenhum tipo de manutenção física; outro fator é a falta de normatização nas áreas naturais, o que tem implicado no uso desordenado dos recursos naturais e dificultado a promoção de políticas públicas voltadas para melhoria da qualidade de vida das populações tradicionais que vivem no seu interior ou no entorno (Feijão, 2019).

Os desafios de enfrentamento na organização territorial do estado do Amapá

57Os desafios de enfrentamento na organização territorial do Amapá estão diretamente relacionados ao processo de fortalecimento da governança. Dessa maneira, cabe às instituições competentes e às comunidades residentes no entorno de áreas protegidas exercerem a participação, visando buscar a sustentabilidade e inclusão social, podendo proporcionar o desenvolvimento indutor da conservação dos recursos naturais e culturais das unidades de conservação de uso integral no estado do Amapá (Tostes, 2014).

Figura 3 – Oficina de trabalho IPPA – Incubadora de Políticas Públicas da Amazônia

Figura 3 – Oficina de trabalho IPPA – Incubadora de Políticas Públicas da Amazônia

Fonte: Chelala, Chelala, Ferreira e Tostes (2014).

58De acordo com Feijão (2019), o processo da governança, para ter êxito em relação ao melhor ordenamento do território, deve ser assim discriminado: o fortalecimento institucional das instâncias de gestão de planejamento e controle ambiental; os órgãos que integram o sistema ambiental federal e estadual devem ter o caráter participativo, envolvendo a criação de instâncias integradas nos demais municípios do corredor transfronteiriço.

59O projeto IPPA-Incubadora de políticas públicas das Amazônia foi coordenado pelo Alto Núcleo de Estudos Amazônicos (NAEA), reuniu nove estados da Amazônia Legal através das universidades federais para construir o Indice de Sustentabilidade dos municípios amazônicos (ISMA). Em cada estado foi selecionado a área considerada de maior vulnerabilidade em relação a condição social e econômica. Nos municípios selecionados foram realizadas oficinas com o objetivo de esclarecer e orientar a construção de projetos em favor do desenvolvimento do lugar (Figura 3).

60Chelala (2008) evidencia que o estado do Amapá em relação aos demais estados da federação (Tabela 2). Conforme se evidencia pelo resultado do ISMA (Índice de Sustentabilidade da Amazônia) em 2014, essa magnitude cresceu substancialmente em relação a 2008.

Tabela 2 – Índice de magnitude do Estado

Ordem

Unidades da Federação

Índice de Magnitude do Estado

Amapá

0,755

Distrito Federal

0,733

Roraima

0,689

Acre

0,672

Tocantins

0,499

Rondônia

0,442

-

Maranhão

0,324

-

São Paulo

0,122

-

Brasil

0,238

Fonte: IBGE. Elaboração: Chelala (2008).

61A forte influência oficial sobre a economia local provoca fatores adversos e reside exatamente nas fragilidades das organizações não governamentais; os próprios conselhos regulares constituídos (em grande parte) são influenciados por um cenário político e econômico, onde o maior detentor das relações estabelecidas é o próprio poder público. O governo do Amapá estadual se consolida como a maior e melhor instituição que influencia e determina o contexto local, que tanto pode ser promissor como prejudicial à melhoria de vida de cada lugar (Feijão, 2019).

62Apesar desse cenário, um fator positivo no Amapá está no processo de formação das comunidades tradicionais, que se caracterizam por ribeirinhos, quilombolas, extrativistas e sociedades indígenas. Tais comunidades preservam a cultura da floresta, vivem da agricultura de subsistência, da pesca e da caça e coletam produtos naturais para constituir renda para sustento da família (Ferreira, 2019; Feijão, 2019).

63São grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas geradas e transmitidas pela tradição constituída de geração em geração (Feijão, 2019).

64Equacionar os distintos conflitos que envolvem as questões das áreas protegidas é importante para o estado do Amapá, pois, após mais de duas décadas de criação de áreas protegidas, permanece a indefinição em relação às políticas continuadas e duradouras. O desenvolvimento compatível de atividades econômicas pode proporcionar boas alternativas futuras em médio e longo prazo, todavia, se equacionada as necessidades estruturais.

65Porém, deve-se ressaltar que os municípios têm um papel importante a desempenhar institucionalmente, mas as condições de receitas e tributos são insuficientes para promover condições de inclusão social com relação às comunidades tradicionais e à participação integrada com a União e Governo do estado do Amapá.

Tabela 3 – Receitas correntes, receitas de IPTU e ISSQN e interações dos municípios de Calçoene, Oiapoque e total do estado do Amapá - 2011 (em R$ mil)

Local

Receitas correntes

IPTU

ISSQN

% IPTU mais ISSQN sobre rec. Correntes

IPTU mais ISSQN per capita

Calçoene

12.361

19,5

1.101

9,1%

122,16

Oiapoque

20.243

0,0

929

4,6%

44,04

Estado do Amapá

792.254

5.539

48.234

6,8%

80,04

Fonte: FINBRA/STN (2011).

66Segundo Chelala, Chelala, Ferreira e Tostes (2014), a média de receitas do IPTU e ISSQN sobre o total de receitas correntes, inferior a 7%, no estado do Amapá, revela o grau de dependência dos municípios em relação às transferências dos outros entes federativos. O dinamismo econômico de Calçoene reverbera na sua arrecadação tributária, que apresentou receitas de R$ 19,5 mil e R$ 1.101 mil de IPTU e ISSQN, respectivamente, equivalendo a 9,1% do total de suas receitas correntes, índice superior à média do Estado e o dobro do percentual de Oiapoque.

67Com zero de receita de IPTU e menos de um milhão de arrecadação de impostos sobre serviços, o esforço tributário de Oiapoque é bem inferior ao de Calçoene, inclusive se levado em conta que seu PIB é bem superior ao daquele município. Na análise per capita comparativa, esta distorção se revela de maneira bem evidente. O IPTU per capita é nulo em Oiapoque e de R$ 2,13 em Calçoene, uma pequena fração da média nacional que atinge R$ 94,76 por habitante.

68Com relação ao ISSQN, Calçoene com R$ 120,00 de receita por habitante supera com folga a média estadual (R$ 71,00), enquanto Oiapoque perde com R$ 44,00 de arrecadação do tributo. A média nacional é R$ 186,00 de receita de ISSQN per capita. Os dados de aproximação dos estudos do Plano Diretor Municipal de Oiapoque apontam uma variação mínima nos cálculos feitos através do Índice de Sustentabilidade dos Municípios Amazônicos (ISMA) (Prefeitura Municipal de Oiapoque, 2020).

69Os estudos do Plano Diretor Municipal de Oiapoque (2020) mostram que as condições tributárias até 2019 tiveram uma pequena melhoria em relação aos dados apresentados pelo ISMA (2014); em alguns casos pioraram pela falta de regulação dos instrumentos relacionados a LDO (Leis de Diretrizes Orçamentárias), o Plano Plurianual e o planejamento anual da gestão municipal.

70Chelala (2008) destaca que a magnitude do estado amapaense se concentra na capital e em Santana, os demais municípios são dependentes de ações do Governo do estado do Amapá para equacionar problemas estruturais, inclusive as questões ambientais. A afirmação de Chelala é reafirmada em outros documentos como o ISMA (2014) e os estudos de elaboração do Plano Diretor Municipal de Oiapoque. O orçamento municipal para a área do meio ambiente até 2019 estava restrito tão somente às despesas de pagamento de pessoal (Prefeitura Municipal de Oiapoque, 2020).

Considerações finais

71Em que pese as questões norteadoras do estudo para as observações de diferentes instrumentos de gestão territorial e ambiental aplicados em território transfronteiriço, identificou-se a instituição de ferramentas de gestão que destoam nas formas e interesses sobre o uso do espaço e geram para a administração do mesmo a disputa sobre o direito de tutela da terra, instauram conflitos de natureza fundiária, limitam o desenvolvimento de atividades econômicas e tornam a estruturação do corredor transfronteiriço complexa.

72A área territorial onde se insere o corredor da biodiversidade é a mesma onde estão inseridas as cidades amapaenses que integram o corredor transfronteiriço. Fator que torna parte das áreas protegidas criadas para conservação ambiental, que não possuem um plano de gestão coerente com as necessidades de desenvolvimento do território, uma anomalia que fragmenta a gestão do território e isola as ações construídas pelas diferentes esferas administrativas do governo.

73Ao governo estadual, por sua vez, compete a responsabilidade de conectar estruturalmente o Oiapoque com os demais municípios do Amapá e com a Guiana Francesa, valorizando as características incidentes no território, especialmente para o corredor da biodiversidade e o corredor transfronteiriço. Por fim, para a gestão federal cabe o papel de agente mediador dos interesses nacionais, porém, sem continuar cometendo os mesmos equívocos de empenhar a força da hierarquia federativa para sobrepor ou anular os interesses locais e regionais exclusivos do estado e do município.

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Bibliographie

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Notes

1 Neste dossiê é apresentado o artigo de Rony Mayer Lomba e Jadson Luís Rebelo Porto que apresentam como decorrem os conflitos na fronteira amazônica e como a conservação tem gerado inúmeras disputas no entorno e no conjunto das áreas protegidas do estado do Amapá.

2 O Corredor Transfronteiriço tem 820 quilômetros de extensão com a inserção de duas rodovias, a BR 156 do lado do Amapá e a rodovia Transguianense na Guiana Francesa. No Programa de Desenvolvimento do Faixa de Fronteira ( PDFF) a abrangência corresponde a três quartos do território amapaense.

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Table des illustrations

Titre Mapa 1 – Localização do estado do Amapá e conjunto de áreas protegidas
Crédits Fonte: Base Sirgas 2000. Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 404k
Titre Mapa 2 – Configuração das áreas protegidas do Amapá
Crédits Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Mapa 3 – Quantitativo de áreas de proteção ambiental de terras indígenas e o corredor da biodiversidade do Amapá
Crédits Fonte: Conservation International do Brasil (2009).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre Mapa 4 – Dinâmica transfronteiriça entre o Amapá e a Guiana Francesa
Crédits Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Mapa 5 – Mapeamento das condições de domínio das terras no município de Oiapoque
Crédits Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-5.png
Fichier image/png, 445k
Titre Mapa 6 – O mosaico das áreas protegidas entre Amapá e a Guiana Francesa
Crédits Fonte: Feijão (2019).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Figura 1 – Apresentação para a comunidade do Plano de Desenvolvimento Local em Saint Georges
Crédits Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2020).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-7.png
Fichier image/png, 501k
Titre Figura 2 – 50 Seminário do Plano Diretor do Município de Oiapoque
Crédits Fonte: Prefeitura Municipal de Oiapoque (2018).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Gráfico 1 – Lote 04: valores totais pagos de 2004 a 2012
Crédits Fonte: Governo do estado do Amapá (2013).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-10.png
Fichier image/png, 78k
Titre Figura 3 – Oficina de trabalho IPPA – Incubadora de Políticas Públicas da Amazônia
Crédits Fonte: Chelala, Chelala, Ferreira e Tostes (2014).
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/32156/img-11.png
Fichier image/png, 331k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Simone Dias Ferreira et José Alberto Tostes, « Territórios protegidos no corredor transfronteiriço entre Amapá e Guiana Francesa », Confins [En ligne], 47 | 2020, mis en ligne le 25 septembre 2020, consulté le 01 décembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/confins/32156 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.32156

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Auteurs

Simone Dias Ferreira

Universidade Federal do Amapá – Mestre em Desenvolvimento Regional (PPGMDR). simonedias.ferreira@hotmail.com

José Alberto Tostes

Universidade Federal do Amapá – Programa de Pós-graduação Mestrado em Desenvolvimento Regional (PPGMDR). tostes.j@hotmail.com

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