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Considerações sobre a Sudesul: formação e modernização territorial

Considerations about Sudesul: territorial formation and modernization
Réflexions sur la Sudesul: formation et modernisation territoriale
Breno Viotto Pedrosa

Résumés

À partir du contexte historique, cet article cherche à démontrer comment le besoin de développer et d’intégrer la frontière sud-ouest du Brésil s’est formé. Ce processus a fondé des expériences de planification, qui ont ensuite été capturées et étendues à l’ensemble de la région méridionale, dans le but de développer la région depuis la création de Sudesul. Cette institution constituait un outil de renforcement des mesures visant à stimuler l'agriculture et l'agro-industrie, à promouvoir les exportations et à accroître la production alimentaire, en vue de développer les secteurs industriels et le bien-être social. Il est à noter que les plans étaient liés aux directives de planification centrales et compatibles avec les intérêts politiques, économiques, régionaux et internationaux.

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Texte intégral

  • 1 O autor agradece a equipe da biblitoeca da Fundação de Economia e Estatística.

1A Sudesul teve um papel relevante no planejamento, se bem que mais restrito do que suas congêneres. Nosso objetivo é recuperar a história dessa instituição, demonstrando seus antecedentes e o imaginário geográfico que consolidou a necessidade de garantir a soberania e influência econômica na fronteira sudoeste do Brasil1. Além de tratar de seu início, na ditadura militar, apontaremos como as mudanças no governo federal a afetaram. Exporemos suas diretrizes para organizar, planejar e desenvolver o território que fundaram uma divisão regional do trabalho que repercute no funcionamento atual do território sulino. Nosso método consiste em explorar o contexto histórico e identificar a démarche da instituição que, mesmo tendo poucos recursos teve peso na organização regional. O que nos move do ponto de vista analítico a seguinte questão: qual a gênese e o papel da Sudesul como agente organizador do território? Tal análise se faz necessária devido à escassez de estudos sobre o assunto e ao fato de que hoje o Sul é uma região de exportação agropecuária e a segunda região industrial do Brasil, algo que era aspirado pela Sudesul.

2 Apesar de existir a menção dos “polos de desenvolvimento” na sua lei de criação, conceito postulado por F. Perroux - economista dedicado à teoria do desenvolvimento por um invés industrialista - como demonstraremos, a Sudesul teve uma atuação restrita no estímulo industrial. Com o passar do tempo, esse órgão se consolida como coordenador do planejamento e administrador de projetos considerados estratégicos para a região, elaborados com apoio internacional.

3 Mesmo tendo como pressuposto o fomento industrial, o volume de ações foi maior na modernização da agropecuária. Nesse processo, a Sudesul incentivou a produção de alimentos destinada à exportação, além da criação de cooperativas, associações de municípios, programas de assistência técnica e financeira.

O território do Iguaçu

4 Para compreendermos a formação da Sudesul é importante rememorar eventos que compõem a história regional sulina. O primeiro deles é a disputa territorial conhecida como a Questão de Palmas (1890-1895), um litígio entre Brasil e Argentina pela área que envolvia, grosso modo, a região de Chapecó e Chopim. Tal querela, surgida anos após a guerra do Paraguai, é arbitrada pelos Estados Unidos, que favorece o Brasil, mas suscita preocupações com a defesa nacional e proteção das fronteiras. A partir daí, militares percorrem a região, descobrindo a presença de estrangeiros que exploram erva mate e madeira, o que suscitou a fundação de colônias militares (Lopes, 2002, p. 73-80). A chamada guerra do Contestado, ocorrida na década de 1910, em parte motivada por populações rurais empobrecidas, complexifica a situação regional.

5Antes da Revolução de 1930, a coluna Prestes Prestes, que aspirava derrubar o governo de Washington Luís, havia percorrido e combatido na fronteira sudoeste. Essa experiência marca tanto os revolucionários, quanto os seus combatentes, pois ambos notam as precárias condições e a parca presença estatal, bem como a influência estrangeira devido à falta de ligação com as regiões populosas do país. É nesse contexto que Getúlio Vargas, em 1934, cria o Conselho Nacional de Segurança que, dentre outras questões, se atém à temática fronteiriça, delimitando uma faixa territorial para a regulação de vias de comunicação, presença de indústrias e concessão de terras (Lopes, 2002).

6Pouco depois, durante o período do Estado Novo, Vargas cria cinco territórios nacionais, desmembrando partes dos estados, dentre eles temos o território do Iguaçu (oeste dos atuais Paraná e Santa Catarina). Como demonstra Bomfim (2018), no início do século XX e mesmo na década de 1930, existiam debates acerca da redivisão estadual do Brasil, o que, em tese, geraria um equilíbrio geopolítico, combateria regionalismos e promoveria ocupação territorial.

7A criação do território do Iguaçu se encaixa no contexto da Marcha para Oeste varguista, com o objetivo de proteger, desenvolver e integrar a fronteira. Contudo, o território, administrado por um interventor militar, teve vida curta, pois estabelecido em 1943, seria extinto em 1946. Lopes (2002, p. 122-130) destaca que os militares que percorrem a área para averiguar a situação notam a potencial riqueza em função dos recursos naturais e a abundância de quedas d’água capazes de gerar eletricidade. Os paranaenses incomodados com a cisão, mesmo face ao abandono, vêem um extenso fundo territorial a ser explorado.

8As intervenções efetuadas durante esses três anos significaram o início da construção de uma capital, a edificação de bases militares, o aprimoramento do serviço de saúde, do de educação e a construção de estradas internas e externas (Lopes, 2002). A Marcha para Oeste buscava dar vazão à pressão fundiária que sofria o Rio Grande do Sul, o que significou o aumento do preço da terra, expansão da fronteira agrícola e intensificação do fluxo de migrantes no Iguaçu (Lopes, 2002).

9Nesse processo, as empresas colonizadoras e projetos públicos tiveram um papel relevante, sendo que no Iguaçu confluem duas correntes migratórias, uma de gaúchos e outra de paulistas que seguem o eixo de expansão cafeeira, vinda do norte do Paraná. Paralelamente, mesmo que a elite política de Curitiba tivesse se articulado para a dissolução do Iguaçu, planos, estradas, postos de saúde e escolas haviam sido implementados, privilegiando o sul do território, ligando-o estrategicamente com suas porções central e norte (Lopes, 2002).

10Assim, mesmo diante da efemeridade do Iguaçu, nota-se um imaginário geográfico a respeito da fronteira sudoeste, em que ela deve se desenvolver para garantir a soberania nacional. Essa região, povoada se comparada com as demais fronteiras, apresenta áreas de campos abertos, grandes rios navegáveis, um histórico de litígios e presença estrangeira. Na época, a população não se mobilizou para se contrapor à extinção do território e os políticos paranaenses saíram vitoriosos, aproveitando a onda antivarguista de 1946 (Lopes, 2002).

A fronteira sudoeste

  • 2 Cria-se o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, em 1953, e a Superintendência do Desenvolvime (...)

11Em 1953, se organiza um Congresso na cidade de Bagé com o presidente Getúlio Vargas, o governador do Rio Grande do Sul e o Ministro da Agricultura, onde se expõe a preocupação com a debilidade econômica da fronteira. Considerada uma região sensível e estratégica, durante o governo Juscelino Kubitschek, é criada a Superintendência do Plano de Valorização Econômico da Região da Fronteira Sudoeste do País (SPVERFSP) (Brasil, 1956)2. O objetivo do plano é melhorar o nível de vida da população e integrá-la ao Brasil (1956; ver Mapa 1). Apesar da criação do plano em 1956, a sua aprovação pelo legislativo só ocorre em 1960 (Pires, 1982, p. 46).

12O plano seria executado em quatro períodos quinquenais, abrangendo áreas como saúde, educação, cultura, elevação do padrão dos serviços públicos, agricultura, industrialização, eletrificação, aumento da produção, integração econômica, abastecimento e expansão das vias de comunicação (Brasil, 1956; Pires, 1982, p. 46). A Superintendência, ligada ao gabinete do presidente, possuía conselho deliberativo com representantes das Forças Armadas, dos Estados e dos Ministérios chave para os objetivos pretendidos. Ela era dividida em três seções básicas: valorização da terra – agricultura, indústria e eletrificação –, do homem – educação e cultura – e órgãos de execução. A SPVERFSP, em oito anos, teve dez superintendentes diferentes, o que demonstra sua instabilidade (Pires, 1982, p. 52).

13Inicialmente, o plano aproveita a região para produção de alimentos e matérias-primas, considerada sua vocação. Pires (1982, p. 44) traz informações do anteprojeto para os anos de 1967-1969, antes de Superintendência ser extinta. A proposta é ampliar a fronteira agrícola com a colonização de terra devolutas, dando vazão à pressão fundiária. O foco é a elevação da renda per capita, o desenvolvimento da agropecuária e o estímulo industrial, principalmente das fábricas baseadas em matérias-primas rurais. Nota-se que o Rio Grande do Sul recebe uma quantidade maior de verbas que os demais estados.

Gráfico 1 – Gastos por Estado da SPVERFSP (1956) e da Sudesul (demais anos) em porcentagem

Gráfico 1 – Gastos por Estado da SPVERFSP (1956) e da Sudesul (demais anos) em porcentagem

Fonte: Pires (1982) – dados extraídos de Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978; e na Lei n. 2.976 de 28 de nov. de 1956.

14Apesar da escassez de fontes sobre o assunto, se evidencia a preocupação com o desenvolvimento econômico, a consolidação da ocupação e integração da área. Nesse período, a ligação entre São Paulo e Rio Grande do Sul faz com que este sofra dura concorrência industrial. Segundo Dalmazzo (1991), diante da crise, consolidou-se o planejamento estadual, fomentando setores considerados modernos da indústria e investindo na agropecuária associada à indústria tradicional.

Mapa 1 - atuação da SPVERFSP e da Sudesul

Mapa 1 - atuação da SPVERFSP e da Sudesul

Boudeville - diagnóstico e aplicação teórica

15Em 1956 e 1963, J.R. Boudeville esteve na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Masina, 2009, p. 88). Economista associado a F. Perroux, Boudeville diagnostica a necessidade de combater as baixas taxas de lucro no campo com a formação de complexos técnicos de polos agrícolas (Boudeville, 1964, p. 346).

16O autor discute relações econômicas mensurando a polarização exercida por Montevidéu, Porto Alegre e São Paulo, por meio da lei de Reilly. Além disso, Boudeville utiliza os trabalhos da Comissão Interestadual da Bacia do Paraná-Uruguai (CIBPU) para identificar centros polarizadores gaúchos (Boudeville, 1964, p. 351). Nota-se que a técnica de identificação de regiões polarizadas e homogêneas, desenvolvida por geógrafos franceses inspirados por Perroux são utilizados em sua proposta. Seu balanço, considerando serviços, comércio, depósitos bancários e seguros, atribuindo menor peso à indústria, se assemelha à metodologia que Rochefort (1964) usou para mensurar a polarização do Recife. O IBGE aplica essas mesmas técnicas para todo o Brasil na década de 1960.

17A conclusão de sua análise indica Alegrete como potencial centro sub-regional, superando Uruguaiana. Porto Alegre é classificada como a única cidade completa em termos de produtos e serviços, observando-se um bolsão industrial na região metropolitana da capital gaúcha (Boudeville, 1964, p. 359-361).

18Apesar das novas articulações rodoviárias, Boudeville indica o risco da Lagoa Mirim ficar sob a influência econômica de Montevidéu. Entretanto, em 1963, Brasil e Uruguai assinam acordo que compõe a Comissão Mista Brasil-Uruguai para aproveitamento da lagoa, visando o bom uso de seus recursos hídricos.

19O economista defende uma industrialização diversificada para que não exista uma proletarização “insuportável e revolucionária” da população, o que implica na constituição de complexos agrícolas capazes de sustentar o “arrière-pays rural” da região, ou seja, a modernização do campo, evitando migrações e concentração fundiária. O complexo agrícola é composto por agricultura, pecuária e indústrias agrícolas (Boudeville, 1965, p. 74-75).

20Apesar dessas indústrias terem um fator multiplicador menor, é possível criar sinergia entre setores industriais tradicionais. Segundo Boudeville, o conceito de indústria motriz de Perroux é compatível com o setor de alimentos e com o têxtil. A indústria motriz é aquela capaz de arrastar a economia de uma região, possuindo dois efeitos: (1) multiplicador com sinergias entre indústrias; e (2) polarizador lateral, de complementação da indústria com serviços, compra de insumos, etc. (Boudeville, 1965, p. 76).

21Boudeville insiste que não existe necessidade de uma reforma agrária no Rio Grande do Sul, mas a difusão das indústrias agrícolas localizadas em pequenas cidades e associadas à formação de cooperativas. Em 1958, 40% da produção gaúcha é exportada e Boudeville (1965, p. 89-91), com base na matriz insumo-produto, demonstra como o complexo agrícola tem um papel fundamental nisso, além de indicar seu alto efeito multiplicador, capaz de gerar investimentos secundários.

22Por fim, sua recomendação é que os complexos agrícolas se localizem fora das regiões industriais homogêneas, sugerindo Bagé e Passo Fundo como localidades onde se terá mais facilidade para implantação e Santa Rosa e Alegrete como os municípios mais desejáveis do ponto de vista social (Boudeville, 1965, p. 91). Alegrete foi uma localidade estratégica para a Sudesul, sendo foco do projeto Sudoeste-1 para a modernização agrícola.

23A análise de Boudeville reforça ideias antigas como justificativa para o planejamento, notadamente, o risco da perda de influência econômica e o aproveitamento da vocação agropecuária para fomentar indústrias. A inovação é o uso de técnicas como a matriz insumo-produto e a mensuração da polarização, o que reveste sua argumentação de cientificidade. Nota-se que sua proposta é claramente a favor da elite latifundiária regional. Tais técnicas foram utilizadas pelos técnicos do IPEA e do IBGE para analisar a economia e o território brasileiro. Antes da ditadura militar o Rio Grande do Sul praticava o planejamento regional, no entanto, o regime de 1964 o centralizará até o início da década de 1970, quanto os estados serão incentivados a retomá-lo mesmo que obedecendo as diretrizes centrais.

A formação da Sudesul

24 A Sudesul é criada em 1967, atuando por um curto período na mesma área da SPVERFSP, absorvendo seus funcionários e patrimônio (Brasil, 1967). Após criada, a Sudesul transfere o território do Mato Grosso sob sua responsabilidade para Sudeco e passa a atuar em todo território dos Estados sulinos. Nesse momento, todos as superintendências regionais fazem parte do recém criado Ministério do Interior (Minter), que absorve a estrutura do Ministério Extraordinário para Coordenação dos Organismos Regionais (Mecor) (Brasil, 1967).

25 As superintendências são autarquias que descentralizam as ações administrativas do governo federal, aspirando o bem-estar social, a harmonização do crescimento econômico e a diminuição das desigualdades (Pires, 1982, p. 12). Entre 1967 e 1979, a Sudesul tem como superintendente o engenheiro agrônomo Paulo Affonso de Freitas Melro, reforçando a tônica da vocação agropecuária.

26 Quanto às diretrizes de atuação encontramos: (1) exploração dos recursos locais; (2) seleção de polos de desenvolvimento; (3) aumento da renda per capita regional; (4) orientação do povoamento; (5) estímulo do setor primário; (6) constituição de infraestrutura para indústrias; (7) orientação e fomento do comércio internacional; (8) estímulo à mão de obra especializada para o setor secundário e terciário; e (9) fomento ao reinvestimento regional (Brasil, 1967, Art. 4; Pires, 1982, p. 57).

27 A Sudesul é concebida como um órgão distinto dos demais, pois supostamente o Sul possuía fatores locacionais para a atração de atividades econômicas, sem a necessidade do uso de incentivos fiscais, como os praticados no Norte e Nordeste, onde investidores tinham isenção do imposto de renda (Furtado, 2009).

28 Em 1968, tentou-se vincular o Banco Regional do Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) à Sudesul. A relação se daria por controle acionário (Pires, 1982, p. 73), porém a vinculação entre ambos órgãos não aparece de forma recorrente em documentos, o que leva a pensar que a iniciativa foi restrita ou malogrou. Em 1970, o Minter autoriza a participação da Sudesul no capital no BRDE, mas a compra de ativos não foi executada (Pires, 1982, p. 87).

29 De toda forma, 1968 é um ano importante, pois a Sudesul reelabora seu plano diretor e o baixo orçamento da autarquia provoca mobilização política dos municípios para o incremento de investimentos, que de fato aumentam a partir desse período – ver gráfico 2 e 3 (Pires, 1982, p. 75). Em 1969, a Sudesul contrata uma empresa espanhola para fazer o estudo sobre turismo e indica a elaboração de projeto para o comércio, distribuição e industrialização de pescados (Cavalcanti, 1971, p. 49-53). Contudo, é na década de 1970 que encontramos maior volume de informações sobre os seus projetos. Pires (1982) traz várias informações sobre aspectos orçamentários da Sudesul, as quais sintetizamos no gráfico 2.

  • 3 No gráfico, não incluímos todas as rubricas dos orçamentos, porque não existe uma nomenclatura homo (...)

Gráfico 2 – Gastos orçamentários da Sudesul por temática rubrica, em milhares de cruzeiros (1967-1974)3

Gráfico 2 – Gastos orçamentários da Sudesul por temática rubrica, em milhares de cruzeiros (1967-1974)3

Fonte: Pires (1982) – dados extraídos de Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978; Seleção e organização dos dados feitos pelo autor.

Gráfico 3 – Evolução dos gastos orçamentários da Sudesul em milhões de cruzeiros:

Gráfico 3 – Evolução dos gastos orçamentários da Sudesul em milhões de cruzeiros:

Fonte: Compilação dos totais das tabelas orçamentárias apresentadas por Pires (1982), que têm como base levantamentos feitos ao Minter e Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978.

As novas diretrizes do plano regional

30 Segundo Pires (1982, p. 28), em 1971, José Costa Cavalcanti, a frente do Minter assume uma postura de combate às desigualdades regionais em todas as escalas, se desprendendo da visão liberal de controle inflacionário, preponderante no início do regime militar, com o Ministério do Planejamento sob a égide de Roberto Campos (Barbosa, 2015). Cavalcanti expressa a necessidade de integração nacional e social, bem como o combate às desigualdades com a distribuição de renda e melhoria das condições de vida. A integração é importante para o desenvolvimento, visando a consolidação do Brasil como uma potência auto-suficiente. Sobre a justificativa de planejar a região Sul, Cavalcanti argumenta:

Embora relativamente próspera, com renda equivalente a 18% do montante nacional numa área inferior a 7% do território brasileiro, a macrorregião compreendida pelos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul não poderia ser deixada ao sabor de sua marcha espontânea, em termos de região. Tivesse o governo Federal decidido não intervir no seu progresso de crescimento, este possivelmente prosseguiria, mas a um custo maior. Pagaríamos o preço da lentidão, do desacerto de medidas isoladas, de gastos paralelos da não melhor aplicação de recursos e, sobretudo, de desencontradas políticas de desenvolvimento (Cavalcanti, 1971, p.45).

31 Neste ano, o Sul detinha 11% do Produto Interno Bruto e 31% da produção agropecuária nacional, o que mostra a situação dinâmica da periferia próxima (Pires, 1982, p. 50). Cavalcanti aponta que o plano regional de 1972-1974, a ser composto pela Sudesul paralelamente ao plano federal, se propõe como uma “radiografia dos problemas sócio-econômicos da área regional”, permitindo seleção de projetos prioritários. Cavalcanti reforça o papel da Sudesul como organizadora, ou para ser fiel a sua expressão, em “concretizar o idealismo do plano” (Cavalcanti, 1971, p. 45).

32 O ministro reforça que a agropecuária deve ser modernizada pelo uso de técnicas avançadas e por empresas rurais, bem como a criação, nos estados, de centros para o planejamento agrícola com fomento ao minifúndio (Cavalcanti, 1971, p. 49).

33 No tocante às ideias para a área industrial, Cavalcanti (1971, p. 47) indica a formação de distritos que estariam ligados aos complexos da indústria química, metalúrgica e mecânica, concepção afim da teoria dos polos. Contudo, tanto dados orçamentários apresentados por Pires (1982), quanto na documentação pesquisada encontramos poucos indícios que marcam ações para a indústria, salvo a criação da Indústria Carboquímica Catarinense (ICC) em 1979. Sobre a indústria, Cavalcanti acrescenta:

Procede a Sudesul, presentemente, à montagem de um projeto global, que determinará, entre outros indicadores, a estrutura e a localização de estabelecimentos comerciais e industriais, com as cautelas necessárias para que não venham a constituírem pontos de estrangulamento na exploração econômica que se pretende intensificar (Cavalcanti, 1971, p. 53).

34 Apesar de, no PND do Sul (1975a, p. 97-99), constarem os coeficientes de localização para as indústrias por setor, as ações para a agropecuária foram mais volumosas. Muitas ações da Sudesul foram organizadas na escala local, pois “a realidade conduziu a Sudesul a adotar como instrumento de ação, junto aos municípios, o agrupamento destes em associações, voltadas para os comuns interesses e levando em conta as microrregiões homogêneas existentes” (Cavalcanti, 1971, p. 51). Na área do projeto Sudoeste-1 já existia a associação dos municípios da fronteira oeste, criada em 1963.

35 Esse modelo abrangeu a associação dos municípios da região carbonífera, em Santa Catarina, ou ainda, as diversas associações no Paraná, que atualmente cobrem todo seu território. Chama atenção o uso da região homogênea conforme proposta pelo IBGE (1967) em cooperação com o IPEA. Observa-se que “o Plano Decenal propõe a criação de regiões-programa como unidade de planejamento local, denominadas microrregiões, como ‘um espaço limitado ficticiamente por determinados períodos de tempos para apoiar objetivos de um nível de planejamento qualquer’” (Marcon, 2012, p. 173). Tais estudos do IBGE (1967), anexos ao volume 7 do plano Decenal, foram realizados seguindo a metodologia de regionalização de M. Rochefort, que subdividiu o espaço nacional em regiões homogêneas - com pouca diversificação de fatos geográficos internamente - e polarizadas - áreas que refletem à região de influência econômica de uma cidade, com base principalmente no comércio e serviços. O objetivo do IBGE nesse estudo era fornecer subsídios para o planejamento regional ou nacional (Bomfim, 2014).

36 Apesar da efetivação das ações da Sudesul e do aumento do orçamento da instituição, o planejamento estadual florescia. Em 1972, Santa Catarina estabelece uma nova divisão, pautada nos critérios do IBGE, definindo regiões funcionais a partir das cidades, com o objetivo de estabelecer áreas metropolitanas e, ainda em 1974, são delimitados os eixos industriais catarinenses (Marcon, 2012, p. 179).

37 Nesse contexto, na pasta do Planejamento, encontramos João Paulo Velloso dos Reis, que promove mudanças na organização dos processos administrativos do planejamento regional:

Competindo a União planejar e promover o desenvolvimento, inclusive o regional, o Poder Executivo integrou, como já foi dito, as atividades de planejamento, cujo órgão central é a Secretaria Geral da (atual) Seplan [Secretaria do Planejamento, criada em substituição ao Ministério do Planejamento], que zela pelo seu bom funcionamento. Para tanto as Superintendências Regionais de Desenvolvimento deverão dar sua colaboração ao órgão central do Sistema, no que couber, para efeito de melhor coordenação entre os programas estaduais e federais. O planejamento no Brasil, portanto, tomou pouco a pouco, o caminho de coordenação geral, dirigido de cima, atualmente pela Seplan, cujo poder sistêmico age sobre as Superintendências de Desenvolvimento Regional, embora estas estejam subordinadas diretamente ao Ministério do Interior (Pires, 1982, p. 28).

38 A partir da consolidação do novo sistema de planejamento, os ministérios elaboram planos setoriais e regionais, enquanto o Minter e as Superintendências coordenam os órgãos executivos, estados e municípios em escala regional. Para tornar o quadro ainda mais complexo, no início da década de 1970, vinculada à Seplan, é criada a Secretaria de Articulação com Estados e Municípios (SAREM), que se sobrepõem ao Minter e às Superintendências. Tal organização foi questionada por C. Lodder, W. Suzigan e R. Bonelli, todos do IPEA, pois a separação entre o órgão de concepção e o de coordenação do planejamento pode tornar a execução dos planos questionável. Em 1976, a Seplan detém 26,7% do orçamento do poder executivo, o que ilustra sua importância eu grau de centralização do poder federal (Pires, 1982, p. 30-31).

39 Em 1970, o Decreto nº 66.882 incumbe à Sudesul a coordenação de todos os órgão ligados ao Minter por meio da criação de uma Comissão de Coordenação Regional, envolvendo os estados da região e um colegiado presidido pelo superintendente da Sudesul, com os dirigentes estaduais e regionais do BNH, SERPHAU, DNOS, FUNAI, Comissão da Lagoa Mirim e Projeto Rondon (Brasil, 1973b, p. 43), o que ilustra o intrincado sistema de planejamento.

40 Nesse período, os mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional sofrem alterações com a formação do Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) e o do Norte (Finam), compostos por verbas dos incentivos fiscais. Cria-se, em 1973, o Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados, com recursos de encargos gerais da União sob supervisão da Seplan, bem como financiamentos internos e externos (Brasil, 1973, Art. 3º). Segundo Pires, “49% dos recursos programados em 1975 pela Sudesul eram recursos da Seplan, Fundo de Desenvolvimento de Programas Integrados (FDPI), etc.”, o que demonstra a centralização orçamentária. O FDPI fomenta programas nos vales úmidos do Nordeste, e outros vales pobres; a criação de distritos industriais, visando a desconcentração fabril; programas urbanos; e outros programas escolhidos pela presidência (Brasil, 1973, Art 1º).

41 Paralelamente, cabe destacar que no fim do governo Médici, Velloso organizou uma série de Encontros Regionais de Planejamento, que revelam a sua centralização, mesmo que os Estados fossem incentivados a criarem seus próprios órgãos dedicados ao tema. Nos Encontros, eram assinados convênios entre autarquias e Ministérios, além de se debater temas relevantes para a planificação. Os anais revelam que o governo federal, apesar de centralizar as diretrizes do planejamento, estimula os estados a criem seus sistemas de planejamento, articulando união, governo estadual e municípios. Nesse sentido, tanto o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES), quanto a Fundação Econômica Estatística (FEE), fundados em 1973, articulam Paraná e Rio Grande do Sul no sistema de planejamento.

42 Diante desse quadro, o gasto total com a Sudesul, considerando todas as outras superintendências regionais aumenta (gráfico 4). Diante dessas mudanças, a Sudesul fica responsável pela elaboração de estudos, organização de dados, levantamentos sobre recursos naturais, elaboração de planos e coordenação do planejamento entre os Ministérios, Estados e Municípios.

Gráfico 4 - Porcentagem de gastos com a Sudesul em relação ao total de gastos com as Superintendências de desenvolvimento regional

Gráfico 4 - Porcentagem de gastos com a Sudesul em relação ao total de gastos com as Superintendências de desenvolvimento regional

Fonte: Pires (1982, p. 110) – dados do Quadro de Evolução da Receita da União – Lei de Meios, 1976, p. 3 e Orçamento da Sudesul ;

43 Apesar das transformações descritas, a Sudesul elaborou quatro grandes projetos subregionais feitos com assessoria internacional. No período, são comuns os estudos realizados por requisição, convênios, análises de Ministérios ou órgãos internacionais. Os projetos e seus consultores internacionais são: (1) Projeto Sudoeste-1, no Rio Grande do Sul (OEA); (2) Controle de Erosão no Noroeste do Paraná (OEA); (3) Comissão Mista da Lagoa Mirim (ONU e PNUD); e (4) litoral sul catarinense (FAO), envolvendo a Indústria Carboquímica Catarinense.

Mapa 2 - Projetos sub-regionais da Sudesul

Mapa 2 - Projetos sub-regionais da Sudesul

Fonte: Revista Interior, ano IV, nº 25, 1978.

Gráfico 5 – Gastos da Sudesul nos projetos sub-regionais em percentagem (1975-1979)

Gráfico 5 – Gastos da Sudesul nos projetos sub-regionais em percentagem (1975-1979)

Fonte: MINTER, II Plano Nacional de Desenvolvimento. Porto Alegre: Sudesul, 1975, p. 108.

A Sudesul no contexto do I e II PNDs

44 Os governos Médici e Geisel organizam o I (1972-1974) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), e, com base nas suas prerrogativas, a Sudesul elabora plano específico. Nota-se que o I PND aspira industrializar e equipar o Centro-Sul, permanecendo o Sul incorporado na dinâmica do Sudeste como periferia próxima (Brasil, 1971).

45 Pelo fato do Sul ser “viável”, o I e II PND não discorrem detalhadamente sobre ele, dando lugar às consideradas regiões “problema”, o Nordeste e o Norte. Enquanto o I PND enfoca a integração nacional, o II PND se preocupa em desconcentrar a produção industrial, sem atrapalhar o desenvolvimento econômico do eixo Rio-São Paulo,.

46 No I PND, não encontramos nenhuma referência à região Sul, contudo, o documento encara a região Centro-Sul como o motor econômico que deve ser integrado territorialmente ao resto do país. Sobre a política agrícola encontramos: “Na região Centro-Sul: desenvolver agricultura moderna, de base empresarial, que alcance condições de competitividade internacional em todos principais produtos, até mesmo o trigo e outros, cujas importações só recentemente pôde o País substituir” (Brasil, 1971, p. 24).

47 No início do governo Geisel, o Minter publica um documento demonstrando suas linhas de ação, em que se reafirma a política do binômio segurança e desenvolvimento, bem como a criação do sistema federal de planejamento. O documento reconhece que o milagre econômico aumentou as desigualdades sociais e regionais e dedica apenas um parágrafo à Sudesul (Ministério, 1974, p. 11 e 38).

48 Como argumenta Carvalho (2014), no período de Velloso a frente do Planejamento, o processo de centralização fez com que as superintendências fossem meras executoras do governo central. Em 1973, no III Encontro Regional de Planejamento (Brasil, 1973b, p. 21) é assinado convênio entre a Sudesul e Ministério do Planejamento, por intermédio do Minter, com a finalidade de elevar a eficiência desse órgão, o que pode ser interpretado com uma medida de centralização.

49 Corroborando com Barbosa (2015), as propostas do planejamento econômico e regional ficam cada vez mais incumbidas ao IPEA. Como demonstra Bomfim (2014), após 1968, o IBGE passa por reformas administrativas, prevalecendo a concepção de que esse órgão deveria se focar na produção de dados e não na concepção de planos.

50 No II Encontro, a conferência sobre planejamento ficou a cargo de um técnico do IPEA e a sobre planejamento regional foi proferida por servidor da Sudene. Os geógrafos do IBGE, presentes no evento têm um papel secundário. Em ambos eventos, comparece uma plêiade de funcionários do IBGE, IPEA, Sudene, Sudesul e Ministérios, que discutem temas do planejamento (Brasil, 1973a; Brasil, 1973b).

51 Costa Cavalcanti no III Encontro aborda questões urbanas e das áreas metropolitanas. Ele indica que a Sudesul estimulou a criação do Grupo Executivo da Região Metropolitana de Porto Alegre, com treinamento técnico de pessoal e recursos financeiros (Brasil, 1973b, p. 39). Em uma perspectiva regional, ele expõe o método de escolha dos projetos sub-regionais:

A partir de antecedentes disponíveis, perseguiram-se também a realização de uma análise de certos indicadores vinculando-se ao espaço intra-regional. Assim, tratou-se de, a nível de município, determinar o grau de disponibilidade de infraestrutura econômica, social e, com base nos dados obtidos procurou-se hierarquizar áreas segundo a intensidade de carência desde dois tipos de infraestrutura. Em resultado, identificaram-se os espaços intra-regionais de ação prioritária da Sudesul, pelas características de depressão econômica, a saber: Noroeste do Paraná (erosão, substituição de exploração extensiva e intensiva, emigração, declínio dos centros urbanos); Litoral Sul de Santa Catarina (desemprego, baixo nível médio de renda, a par de recursos favoráveis de solo e subsolo), e parte da Campanha Gaúcha (estagnação por tecnologia, exploração extensiva extrativa, retrocesso nos centros urbanos) (Brasil, 1973b, p. 40).

52 Além desses projetos, se acrescenta a Comissão da Lagoa Mirim que fica sob tutela da Sudesul. Cavalcanti ressalta ações setoriais de incentivo à pesca e ao turismo, estabelecimento de regiões metropolitanas e parâmetros de desenvolvimento urbano, além de programas de formação de mão de obra. Ações também são indicadas para a exploração do calcário para produzir fertilizantes agrícolas. Cavalcanti, ainda no período da I PND, sintetiza os parâmetros básicos de ação:

1. Vocação eminentemente agropecuária resultante das condições dos recursos naturais, características do processo de ocupação e situação de dependências e complementaridades em relação ao Centro-Sul; 2. eixos agroindustriais e industriais que podem ser acionados em cada um dos Estados integrantes da Região Sul, os quais assumem caráter de essencialidade ao dinamismo próprio da área (Brasil, 1973b, p. 41).

53 O Sul como periferia próxima do Sudeste tem uma vocação prioritariamente agropecuária, possuindo eixos industriais que podem ser ativados, desde que não prejudiquem o dinamismo da área industrial principal. Mesmo com essa indicação, nota-se que os eixos industriais receberam poucas verbas – como se vê no gráfico 5.

54 Finalmente, Cavalcanti elenca ações do planejamento na região, como a criação dos distritos industriais pelo Governo Euclides Trinches (RS); o investimento no Super Porto de Rio Grande entre 1970 e 1972, para elevar as exportações; ampliação da agroindústria em polos regionais com a oferta de terraplanagem, eletricidade, esgoto, telefonia, incentivos fiscais, além de assessoria técnica e gerencial, que envolvem o Ministério da Agricultura, o INCRA, BRDE e o Instituto Interamericano do Extremo Sul (Brasil, 1973b, p. 43-44).

55 Ainda como critério de ação, Cavalcanti se preocupa com a metropolização, oriunda da concentração industrial e com a hierarquia urbana do Sul, que implica em uma política de estímulo às cidades médias e controle das metrópoles (Brasil, 1973b, p. 41).

O PND do Sul

56 A Sudesul elabora plano para o período entre 1975 e 1979. O documento começa com uma descrição do meio geográfico expondo a seguir aspectos econômicos como população, renda, comércio exterior, magnitude dos setores primário, secundário, terciário e recursos humanos (Ministério, 1975a, p. 10-60). Logo após, encontramos uma síntese dos serviços básicos como transporte, energia e comunicações, bem como um diagnóstico do desenvolvimento urbano com informações sobre a evolução das cidades, saneamento, habitação e regiões metropolitanas.

57 O relatório considera as potencialidades regionais tanto para a indústria, quando para a agricultura (Ministério, 1975a, p. 10-70). Fazendo comparações, se destaca que essa estrutura de diagnóstico regional é comum dentre os relatórios do período. Por exemplo, os Planos de Industrialização Regional (PIR), feitos nos anos 1960 pela CIBPU, seguem o mesmo roteiro partindo do físico-natural, para aspectos demográficos-estatísticos e finalizando com perspectivas econômicas (Comissão, 1964). Também é semelhante ao relatório da OEA que subsidiou o programa da Sudesul de controle de erosão no Paraná (Ministério, 1975).

58 O PND do Sul destaca a alta produtividade agrícola como algo que deve ser explorado, sendo que na seção sobre as potencialidades industriais apresenta cálculo de coeficientes de localização das indústrias por setor. Nesse sentido, agricultura e indústria são pensadas em conjunto, ou seja, a formação de um parque industrial tradicional, implica transformações na agricultura, aumentando sua relação (Ministério, 1975a, p. 97). Assim:

As indústrias tradicionais estão geralmente envoltas pelo preconceito da inelasticidade às economias de escala e da pouca vocação às inovações. A experiência mais recente dos países desenvolvidos demonstram o contrário, pois sempre que modernizadas, tais indústrias oferecem alta rentabilidade e se tornam portadoras de um elevado dinamismo. Particularmente para uma região com grande diversificação agrícola e com potencialidades ainda não exploradas, essas oportunidades são numerosas e capazes de oferecer um apoio significativo ao seu desenvolvimento (Ministério, 1975a, p. 97).

59 Ou seja, o Sul é um campo vasto para o investimento industrial, notando que a indicação dos eixos industriais demarcam a necessidade da formação de economias de aglomeração, para gerar mercados de consumo, aproveitar os recursos naturais e criar mão de obra de qualidade (Ministério, 1975a, p. 98).

60 Quanto aos eixos industriais, indica-se: no Paraná, Curitiba-Ponta Grossa e Londrina-Maringá-Paranavaí, com 67,8% da produção industrial do estado; em Santa Catarina, Chapecó-Joaçaba, Joinville-Itajái-Blumenau e Florianópolis-Imbituba-Criciúma-Tubarão-Araranguá com 68,9% da produção; e no Rio Grande do Sul, Pelotas-Rio Grande, Caxias do Sul-Charqueadas-Porto Alegre, Erechim-Passo Fundo-Carazinho e Santa Rosa-Santo Angelo-Ijuí-Cruz Alta, com 82,3% da produção (Ministério, 1975a, p. 78).

61 O documento mostra ainda as funções da região Sul:

Produtora de alimentos e matérias-primas predominantemente originárias do setor agropecuário; geradora de significativo suporte tributário para o Governo Central; Produtora de divisas; Absorvedora de bens e serviços de diferentes categorias, em virtude de apresentar mercado interno de sustentação de significativas proporções; fornecedora de excedentes populacionais para áreas de ocupação recente (Ministério, 1975a, p. 99)

62 Quanto aos objetivos regionais são listados: (1) manter uma taxa de crescimento mínimo de 10% ao ano; (2) modernização e expansão da agropecuária, visando uso intensivo e excedente para exportação; (3) transformação do Sul na segunda região industrial do país, recebendo indústrias do sudeste por meio da política de descentralização industrial; e (4) Aprimorar os recursos humanos (Ministério, 1975a, p. 99).

63 O incentivo à indústria decorre do fomento às fábricas de insumos e máquinas agrícolas, aumentando a interação agroindustrial - a própria ICC, no sul catarinense, visava o processamento do enxofre oriundo do carvão para produção de fertilizantes. Nesse contexto, a expansão da oferta de alimentos é vista como uma medida anti-inflacionária, capaz de impulsionar a indústria, juntamente com o dimensionamento dos recursos regionais e o processo de substituição regional de importações (Ministério, 1975a, p. 100).

64 O plano admite certo grau de concentração industrial dentro dos eixos do Sul e indica: “pretende-se atingir a consolidação do parque industrial regional, imprimindo-lhe maior dinamismo através de medidas que provoquem complementaridades infra-regionais e inter-regionais, de modo especial com a Região Sudeste, onde as relações funcionais com a Região Sul são mais estreitas” (Ministério, 1975a, p. 106). Paralelamente, a formação de complexos agroindústriais aproveita a vocação regional, focando-se nos setores de mobiliário, têxtil, papel, couro, borracha, fumo, bebidas, alimentos e indústria química têxtil. Entre 1975 e 1979 foram investidos 7,5 milhões de cruzeiros nos eixos industriais, bastante contrastante com a agropecuária que, em 1968, recebeu 15,93 milhões e, em 1969, 34,26 milhões. (Pires, 1982; Ministério, 1975a, p. 106). Contudo, o projeto para o sul catarinense, incluindo a ICC, recebeu 1.446,5 milhões de cruzeiros, restringindo-se a uma localidade.

65 O PND do Sul descreve as ações setoriais de cada Ministério para a região, com destaque para as ações do Ministério da Agricultura, orçados em 18.576,2 milhões de cruzeiros, envolvendo extensão rural, pesquisa agropecuária, colonização e combate à febre aftosa. O incentivo ao cooperativismo, a eletrificação rural e os corredores de exportação também têm destaque. Tais medidas de modernização foram similares às praticadas pela Sudeco no Centro-Oeste (Abreu, 2001). O Ministério dos Transportes privilegia articulações leste-oeste, desembocando nos portos de Rio Grande (RS) e de Paranaguá (PR) (Ministério, 1975a, p. 108-110).

66 Sobre a indústria, indica-se a ampliação das Aços Finos Piratini, usando matérias primas nacionais, substituindo importações e exportando produtos finais. A ICC também é mencionada, além da conclusão da refinaria de petróleo em Araucária (PR) e a indústria de xisto em Irati (PR) (Ministério, 1975a, p. 110). É prevista a integração energética entre Sul e Sudeste devido à Itaipu e, do ponto de vista urbanístico, se busca a “promoção de base econômica” para cidades afetadas por Itaipu (PR) e ICC (SC) (Ministério, 1975a, p. 117-118).

67 Além disso, o plano visa o controle do crescimento metropolitano, a diminuição do déficit habitacional, o incentivo ao turismo e o fortalecimento das cidades com mais de 50.000 habitantes (Ministério, 1975a, p. 118), medida harmônica com o II PND que prevê fomento para as cidades médias, cujo objetivo é a desconcentração industrial e o controle de migrações.

Considerações finais

68 Como demonstra Pires (1982, p. 65), entre 1960 e 1975, a participação no PIB da região Sul cresceu de 17,81% para 20,89%, principalmente em detrimento do Sudeste. Segundo o autor, a principal desvantagem da Sudesul era ser apenas um órgão de meio, responsável principalmente pela coordenação, ou seja, “fato é que a organização estudada não tem poder formal de decisão, nem recursos suficientes para direcionar o desenvolvimento regional da região” (Pires, 1982, p. 121).

69 Transmissora dos desígnios do poder central, apesar Sudesul ter um política industrial, o empenho em modernizar a agricultura foi maior e mais diversificado. A análise dos projetos sub-regionais demonstra isso, pois apenas um projeto era industrial, mas com forte interface com a agricultura – produção de fertilizantes. Tal fato deve ser compreendido à luz da divisão regional do trabalho proposto pelos PNDs e pela estratégia do governo de ampliar as exportações de alimentos como antídoto para a crise do petróleo, vocação quer perdura ainda hoje.

70 Contudo, a Sudesul por meio de seus convênios gerou informações sobre a região, seus recursos naturais e também sobre a indústria como a série Sondagens Conjunturais da Região Sul (Sudesul, 1981), lançada anualmente entre 1978 e 1985, relatando com dados quantitativos o comportamento da indústria de transformação e construção civil.

71 Assim, apesar da sua gradual perda de força no decorrer da década de 1970, a Sudesul teve um papel nas políticas de desenvolvimento regional, aplicando ideias e teorias gestadas no contexto local – SPVFSP e Boudeville –, no nacional – PND, Seplan – e no internacional com as assessorias de organismos alinhados à diretriz estadunidense na Guerra Fria de “aliança para o progresso”. Nesse sentido, a teoria dos polos, mesmo aplicada como polo agrícola, cumpre o papel de ser o subsídio teórico, evitando o risco revolucionário e, ao mesmo tempo, absorvendo os interesses econômicos e políticos de agentes privados em âmbito nacional e internacional, orientados pela tecnocracia e pela teleologia estabelecida pelo regime militar. A atuação da Sudesul auxiliou na consolidação de uma divisão regional do trabalho prevista pelo plano nacional, sem gerar conflitos com a elite regional.

72 Hoje, o Sul tem indústrias, altíssima produtividade agrícola, modernos complexos agroindústriais, cooperativas que se tornaram empresas transnacionais (Lar, Frimesa, etc,) e associações de municípios. A ICC deixou de existir, mas parte dos eixos industriais indicados permanecem como as principais áreas fabris. O planejamento, a nosso ver, foi um dos elementos que contribuiu para esse cenário, mesmo que a instituição em análise dispusesse de poucos recursos orçamentários. A Sudesul foi extinta em 1990, na onda de liberalização econômica e diminuição do estado.

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Notes

1 O autor agradece a equipe da biblitoeca da Fundação de Economia e Estatística.

2 Cria-se o Plano de Valorização Econômica da Amazônia, em 1953, e a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste, em 1959.

3 No gráfico, não incluímos todas as rubricas dos orçamentos, porque não existe uma nomenclatura homogênea para os gastos. O critério de seleção foi o volume de recursos e a frequência. No ano de 1967, foram gastos 55,7 mil em transporte, o maior da série entre 1967 e 1974. Informação não incluída no gráfico 2 para não atrapalhar sua leitura.

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Table des illustrations

Titre Gráfico 1 – Gastos por Estado da SPVERFSP (1956) e da Sudesul (demais anos) em porcentagem
Crédits Fonte: Pires (1982) – dados extraídos de Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978; e na Lei n. 2.976 de 28 de nov. de 1956.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-1.png
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Titre Mapa 1 - atuação da SPVERFSP e da Sudesul
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-2.png
Fichier image/png, 409k
Titre Gráfico 2 – Gastos orçamentários da Sudesul por temática rubrica, em milhares de cruzeiros (1967-1974)3
Crédits Fonte: Pires (1982) – dados extraídos de Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978; Seleção e organização dos dados feitos pelo autor.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-3.png
Fichier image/png, 10k
Titre Gráfico 3 – Evolução dos gastos orçamentários da Sudesul em milhões de cruzeiros:
Crédits Fonte: Compilação dos totais das tabelas orçamentárias apresentadas por Pires (1982), que têm como base levantamentos feitos ao Minter e Sudesul. Relatório dez anos de atividades – 1967/1977. Sudesul: Rio Grande do Sul, 1978.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-4.png
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Titre Gráfico 4 - Porcentagem de gastos com a Sudesul em relação ao total de gastos com as Superintendências de desenvolvimento regional
Crédits Fonte: Pires (1982, p. 110) – dados do Quadro de Evolução da Receita da União – Lei de Meios, 1976, p. 3 e Orçamento da Sudesul ;
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-5.png
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Titre Mapa 2 - Projetos sub-regionais da Sudesul
Crédits Fonte: Revista Interior, ano IV, nº 25, 1978.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-6.png
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Titre Gráfico 5 – Gastos da Sudesul nos projetos sub-regionais em percentagem (1975-1979)
Crédits Fonte: MINTER, II Plano Nacional de Desenvolvimento. Porto Alegre: Sudesul, 1975, p. 108.
URL http://journals.openedition.org/confins/docannexe/image/33298/img-7.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Breno Viotto Pedrosa, « Considerações sobre a Sudesul: formação e modernização territorial  », Confins [En ligne], 47 | 2020, mis en ligne le 29 septembre 2020, consulté le 29 novembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/confins/33298 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.33298

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Auteur

Breno Viotto Pedrosa

Universidade Federal do Rio Grande do Sul- brenoviotto@hotmail.com

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