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Contributions des Plans de Mobilité Urbaine Soutenable en France et au Brésil pour les objectifs d’inclusion sociale

Contribuições dos Planos de Mobilidade Urbana Sustentáveis na França e no Brasil para os objetivos de inclusão social
Contributions of Sustainable Urban Mobility Plans in France and Brazil for social inclusion goals
Laura Machado, Livia Salomão Piccinini, Elisabete Arsenio et Odile Heddebaut

Résumés

Cet article utilise un partage d'expériences en Europe, entre la France et le Brésil pour analyser comment les objectifs d’inclusion sociale sont pris en considération dans la planification de la mobilité urbaine durable. La méthodologie développe un panorama de la réalisation des Plans de Mobilité Urbaine Soutenable (PMUS) en Europe et présente le cas de la France qui est l'État membre qui a le plus d’expérience dans l'exécution des plans avec pour exemple la Métropole Européenne de Lille (MEL). L’expérience brésilienne est analysée en utilisant un échantillon de douze Plans de Mobilité Urbaine (PMU) approuvés par les municipalités. Ces analyses qualitatives illustrent comment l’équité sociale est considérée ou non dans cette planification de mobilité urbaine en las villes.

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Texte intégral

1La planification d'une mobilité urbaine durable revêt une grande importance aux niveaux local, régional, national et européen. La recherche présentée poursuit les travaux antérieurs des auteurs qui comparaient les processus de planification de la mobilité urbaine en France et au Portugal (Heddebaut et al., 2017). Cet article utilise un partage d'expériences en Europe, entre la France et le Brésil pour comparer le processus de planification de la mobilité et analyser comment les objectifs d’inclusion sociale sont pris en considération ou non.

2Les objectifs de cette recherche sont de montrer la montée en puissance de la planification des Plans de la Mobilité Urbaine Soutenable (PMUS) sous l’impulsion de l’Europe dont les réflexions sont fondées sur des expériences de mise en œuvre de plans de déplacements urbains particulièrement en France depuis les années 1996. Puis de comparer comment s’effectue la prise en compte de l’ensemble des besoins des différentes populations afin de leur assurer une mobilité urbaine adaptée.

3La politique européenne des transports est l'une des politiques communes depuis plus de 30 ans, effective depuis le 22 mai 1985 (Heddebaut et al., 2017). Dans son troisième Livre Blanc sur l'avenir des transports (couvrant la période jusqu'en 2050) feuille de route pour un espace européen unique des transports vers un système de transport compétitif et économe en ressources (CE, 2011), la Commission Européenne (CE) a fixé l'objectif ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 60% (par rapport aux niveaux de 1990) sans réduire la croissance des transports et compromettre la mobilité. Tout en mentionnant la nécessité d'encourager les villes à développer des Plans de Déplacements Urbains (PDU) récemment désigné en France Plans de Mobilité Urbaine Durable ou Soutenable - PMUS (les PMUS sont équivalent à la désignation des Sustainable Urban Mobility Plans (SUMPs) et, au Brésil, de Plans de Mobilité Urbain (PMUs).

4Il faut faire attention que, au Brésil, le mot durable est pas dans la loi qui a conseillé aux municipalités d'élaborer les plans de mobilité urbaine (RFB, 2012). La CE demande dans la liste des initiatives d'examiner la possibilité d'une approche obligatoire des SUMP pour les villes d'une certaine taille, selon des normes nationales basées sur les directives européennes. En 2009, la CE a consacré le premier axe de son plan d'action sur la mobilité urbaine à accélérer l'adoption de PMUS axés sur la mobilité pour tous. Nous examinons alors si et comment cette injonction est effective dans les PMUS.

5Cet article est construit sur la recherche conjointe d'auteurs, à travers la coopération entre le Laboratoire National de Ingénierie Civil (LNEC) au Portugal et L’Université Fédérale du Rio Grande do Sul (UFRGS) au Brésil et au sein de European Conference of Transport Research Institutes (ECTRI) entre le LNEC et l’Institut Français des Sciences et Technologies des Transports, de l'Aménagement et des Réseaux (IFSTTAR). Considérant les recherches précédentes (Arsenio et al., 2016), le rôle des PMUs pour répondre aux questions d'équité sociale (c'est-à-dire la distribution de l'accessibilité) est moins claire et il y a des questions sur les tensions potentielles entre aspects sociaux et environnementaux pour les analyser.

6Par conséquent, dans cet article, nous analysons également un ensemble d'expériences de PMUs au Brésil comme outils d'inspiration pour intégrer les objectifs d'équité sociale dans les plans. L'inclusion sociale est entendue comme un concept multidimensionnel au long du processus de planification comportant plusieurs aspects. Elle sera analysée d’une part, comme un meilleur accès physique aux transports publics et en particulier l’accessibilité aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et d’autre part aux autre groupes vulnérables comme les personnes âgées, de faible revenu, ou encore les enfants. De plus, l´espace public doit être traité afin d’éliminer les barrières physiques afin de faciliter également la mobilité de tous les piétons. La recherche vise à contribuer à l'amélioration des recommandations pour l'élaboration de plans de mobilité urbaine dans la perspective de l'équité sociale.

7Après l’introduction, l’article décrit dans une deuxième section la méthodologie développée. Dans une troisième section, un panorama de la réalisation des SUMP/PMUS en Europe est présenté. Une quatrième section présente la planification de la mobilité urbaine et l’inclusion sociale en Europe et au Brésil et les cas des groupes vulnérables. Une cinquième section retrace l’évolution des plans de mobilité urbaine de la Métropole Européenne de Lille (MEL) en France. Dans une sexième section l’expérience brésilienne de mise en œuvre des PMUs et dans une septième section le considération de l’inclusion sociale est analysée. Enfin la dernière section discute ces résultats et conclue cette recherche.

1 Méthodologie

8Nous avons dans un premier temps, effectué un recensement de la situation de la mise en œuvre des SUMPs dans les pays européens. Dans le cas des PDU en France nous avons mené un examen des textes normatifs de planification de la mobilité urbaine afin de comprendre l’évolution des objectifs généraux contenus dans ces documents. Puis nous avons examiné particulièrement les contenus des deux générations 2000-2010 et 2010-2020 des PDU de la MEL, pour analyser si et comment les objectifs d’inclusion sociale sont affirmés ou non. Le cas de la Métropole de Lille a été retenu car elle est l’une des premières communautés urbaines françaises à avoir adopté, en juin 2000, un PDU et à l’avoir évalué.

9Puis, elle a entamé un long processus de révision avant d’adopter une deuxième génération de PDU en 2011 contenant les nouvelles obligations légales notamment celles de prendre en compte la mobilité des personnes handicapées et Personnes à Mobilité Réduite (PMR). Une analyse textuelle sur une série de mots-clés (mobilité réduite, PMR, femmes, handicapés, enfants, sécurité, qualité, social, qualité de service, espaces publics, etc.) a été réalisée afin de révéler l’évolution de ces préoccupations dans ces documents de planification de la mobilité urbaine. Après avoir analysé le contenu global du PMUS, nous avons étudié les actions et les propositions spécifiques pour atteindre les objectifs d'équité sociale. Après avoir montré l’évolution de la planification des PDU vers les PMUS en France et l’inclusion progressive des besoins liés aux Personnes à Mobilité Réduite, nous analysons l’évolution des contenus des PDU de la MEL et comment cette question est traitée.

10Une même démarche a été entreprise au Brésil grâce à l'analyse qualitative à l'aide du logiciel scientifique Atlas.ti, afin d’examiner comment l'équité sociale est prise en compte (ou non) dans les plans de mobilité urbaine de douze villes brésiliennes. Deux critères de sélection du PMUs ont été établis : (i) ceux qui étaient complets et (ii) ceux qui ont été approuvés par la législation municipale. L'analyse du PMUs a débuté avec la comparaison de trois ensembles des descripteurs liés aux concepts de Planification Traditionnelle des transports (Predict and Provide Paradigm) et le nouveau paradigme de la Planification de la Mobilité Soutenable centrée sur l’Équité Sociale.

2. Panorama de la prise en compte de la mobilité urbaine soutenable par l’Europe

11Le rôle de l’Union Européenne dans le domaine des transports concerne essentiellement les modes de transport interurbains et les réseaux Trans-Européens et à longue distance. Toutefois les problèmes soulevés par une concentration excessive dans les aires urbaines sont devenus une préoccupation pour l’Europe en particulier en raison de la congestion du trafic routier dont le coût est estimé à 80 milliards d’euros par an et également à cause de l’augmentation des gaz à effet de serre émis par les transports (CE, 2013). Comme 73% de la population de l’UE vivent dans les aires urbaines en 2011 (NU, 2011), l’enjeu de rendre la mobilité urbaine plus soutenable ou durable est entré dans les programmes européens.

12En 2009, la CE a consacré le premier axe de son Plan d'Action pour la Mobilité Urbaine à accélérer l'adoption des plans de mobilité urbaine soutenable axés sur la mobilité pour tous. À court terme, dans le prolongement de la stratégie thématique pour l'environnement urbain, la CE soutiendra les autorités locales dans l'élaboration de PMUS couvrant le transport de marchandises et de passagers dans les zones urbaines et périurbaines. Il fournira des éléments indicatifs, favorisera les échanges de bonnes pratiques, identifiera les meilleures pratiques et soutiendra les activités de formation destinées aux professionnels de la mobilité urbaine (CE, 2009).

13Plus récemment, la CE a fourni des orientations techniques spécifiques sur la manière de développer et de mettre en œuvre les PMUS/SUMP (CE, 2014). Les PMUS sont présentés comme un nouveau mode de planification de la mobilité urbaine qui doit inclure comme objectifs principaux l’accessibilité et la qualité de la vie, ainsi que la soutenabilité, la viabilité économique, l’équité sociale, la santé et la qualité de l’environnement. Ont une approche centrée sur les personnes et sur leurs besoins de mobilité (CE, 2017), différente de celle des plans de transport traditionnels, centrés sur le trafic et les infrastructures. Nous constatons que les préoccupations liées à l’inclusion et à l’équité sociales sont contenues dans ces directives.

14Néanmoins, malgré le respect du principe de subsidiarité relatif aux compétences nationales des États membres de l’UE en matière de politiques de transport urbain, la CE encourage la mise en place de PMUS. En effet, des incitations spécifiques existent pour développer un PMUS avec un financement de l'UE. Le Tableau 1 résume la mise en œuvre du PMUS dans les États membres de l'UE.

Tableau 1 - La situation des PMUS dans les pays de l’Union Européenne

Source: Köllinger (2016); Rupprecht consult (2012)

15Si pour la majorité des pays analysés, le développement du PMUS est fait sur une base volontaire, il existe plusieurs cas de Plans obligatoires complets ou partiels : en Bulgarie; en Flandres en Belgique, en France, en Espagne, aux Pays-Bas, en Pologne, au Portugal et en Roumanie. Depuis les lignes directrices de 2013 de la CE pour l'élaboration et la mise en œuvre d'un PMUS (CE, 2013, 2014), de nombreux pays ont commencé à développer leur propre PMUS. Étant donné que le cadre de financement régional européen (2014-2020) limite l'aide aux mesures de mobilité urbaine aux villes qui ont mis au point des PMUS, davantage de villes vont promouvoir les PMUS.

3. La planification de la mobilité urbaine et l’inclusion sociale en Europe et au Brésil

16Les PMUS font partie intégrante de l'agenda politique des États membres en Europe et doivent contribuer à atteindre les objectifs européens de lutte contre le réchauffement climatique et de baisse de la consommation d’énergie. (CE, 2011, 2014). Le rôle des PMUS pour répondre aux questions d'équité sociale (c'est-à-dire à un meilleur accès aux différents services sociaux, culturels et économiques dont les transports) est moins clair et des questions demeurent concernant les tensions potentielles entre les aspects sociaux et environnementaux. Par exemple, les investissements qui contribuent à la viabilité économique d'une ville pourrait bien être en contradiction avec le désir de réduire les impacts sur la santé du secteur des transports (Arsenio et al., 2016).

17Il existe plusieurs définitions de l'équité sociale et de justice (Martens, 2012). Cependant, nous pouvons dire que l'équité renvoie à la manière dont les avantages et les coûts de transport sont distribués et si cette distribution est juste (Pereira et al., 2016 ; Litman, 2018). Les politiques de transport et de mobilité « progressives » favorisent les groupes défavorisés ou vulnérables. Au contraire, les politiques régressives ne tiennent pas compte des besoins de tels groupes ni la nécessité de réduire des inégalités.

18Comme mentionné par Golub et Martens (2014) et Machado et Piccinini (2018) une accessibilité insuffisante par les transports publics peut signifier une limitation des opportunités pour le travail, l'école, les loisirs et l'interaction sociale, ceci ayant un impact profond sur les communautés et les individus. Par conséquent, ces groupes vulnérables doivent être identifiés dans la planification d’un PMUS car ils sont présents dans chaque catégorie socioéconomique et peuvent comprendre des personnes à faible revenu, des personnes handicapées, des femmes avec enfants, des personnes sans voiture et sans accès aux transports publics, etc.

19Selon les recommandations du groupe d'experts de la Plateforme Européenne sur les PMUS, les actions en faveur de la mobilité devraient prendre en compte les besoins de tous les citoyens, en particulier ceux des personnes à mobilité réduite, à faible revenu, sans emploi, les personnes âgées, les groupes ethniques, les enfants, les femmes, etc. (Wefering et al., 2014). Féré (2011) montre dans ses travaux sur l’agglomération de Lyon la difficulté d’atteindre ces personnes même si des mesures sont décidées en leur faveur car l’information de l’existence de ces mesures est compliquée à diffuser. Les l'Autorité Organisatrice des Transports Urbains (AOTU) tendent à reconnaître la nouvelle question sociale, en passant d’un droit au transport pour tous à un droit à la mobilité ciblé, faisant ainsi évoluer les principes de la justice sociale (Féré, 2011). L’équité sociale devrait prendre en compte l’ensemble des besoins de toute la population par un ensemble de politiques sociales, de transport, économiques et urbaines afin d’éviter l’apparition des exclusions sociales (Castel, 1995).

20La politique européenne a servi de base à l'adoption des lignes directrices sur la politique de mobilité urbaine au Brésil, avec la publication de la loi de la Politique Nationale de Mobilité Urbaine (PNMU) en 2012 (RFB, 2012) et le guide des PMU au Brésil en 2015 (EMBARQ, 2015). La loi indique les principes qui incluent ceux de l'équité sociale. Par exemple, les PMUs devraient envisager des actions visant à promouvoir l'équité, l'inclusion sociale, l’accessibilité universelle, la réduction des inégalités et la répartition équitable des avantages et des pertes liés au transport. Dans cet article, nous analysons également un ensemble d'expériences de rédaction de PMUs au Brésil comme outils d'inspiration et nous présentons comment l'équité sociale est considérée ou non dans un ensemble de douze plans de mobilité urbaine.

21La France a plus de trente ans d'expérience dans le développement des PDU, un outil de planification intégrant la politique des transports avec la politique urbaine, qui a été traduit par plan de mobilité soutenable ou durable par la suite ou PMUS (Merle, 2012 ; 2013). La prise de conscience grandissante des impacts négatifs du trafic sur la santé a conduit à développer de nouvelles conditions pour une mobilité plus soutenable.

22Effectivement, la loi sur la qualité de l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Energie de 1996 a rendu obligatoire pour la AOTU, qui deviendra autorité organisatrice de la mobilité en 2014, la réalisation d'un PDU pour tous les déplacements urbains dans chaque agglomération de plus de 100 000 habitants devant être adopté avant le 30 juin 2000 (RF,1996). La loi sur la Solidarité et le Renouveau Urbain adoptée en décembre 2000 avec la création de Schémas de Cohérence Territoriale vise à renforcer la cohérence des politiques urbaines, de transport et territoriales (RF, 2000). Cette loi exige la cohérence et la compatibilité entre la planification du Plan Local d’Urbanisme et les documents de transport du PDU. Cette loi modifie et complète les objectifs du PDU en introduisant la nécessité de prendre en compte l'organisation des transports publics mais également le rôle de l'automobile dans l’aire urbaine et, en particulier, l'organisation du stationnement ainsi que la création de parkings relais à proximité des principaux axes de transports en commun.

23En 2014, 66 villes avaient approuvé un PDU obligatoire (un total de 90 cas étaient obligatoires) et 30 autres villes les ont développés sur une base volontaire (Ministère de l'Écologie et al., 2014). Dans la plupart d'entre eux, les idées et actions développées sont suggérées par ces lois et contiennent différentes mesures pour améliorer les transports publics urbains, limiter l'utilisation de la voiture, promouvoir des modes de transport alternatifs, doux ou actifs, comme la marche ou le vélo, et améliorer l'espace public. La plupart de ces PDU expriment la volonté de diminuer la part modale de la voiture ou de stabiliser l'utilisation de ce mode de transport au niveau de 2000 jusqu'en 2010 ou 2015 (CERTU, 2001; 2009). Par conséquent, la première phase des PDU a été déclenchée par des préoccupations environnementales et visait à promouvoir des modes de transport plus soutenables dans les zones urbaines, comprenant les transports publics, la marche et le vélo.

4. L’évolution des plans de mobilité urbaine de la Métropole Européenne de Lille

24La Métropole de Lille est située dans la région Nord-Pas-de-Calais, dans la partie nord de la France (Figure 1). C'est la partie nord de la nouvelle région Hauts de France créée en 2016. La métropole lilloise est la principale agglomération régionale et comptait 1,14 million d'habitants en 2016.Le périmètre de transport urbain (PTU) compte 90 villes en 2017 dont environ les deux tiers (53%) ont moins de 5.000 habitants (Figure 1). La question des déplacements et de la mobilité est importante car ses habitants font 4,2 millions de voyages par jour ouvrable type, réalisés principalement en voiture.

Figure 1 : Le territoire de la MEL et son réseau principal de transports en commun

Figure 1 : Le territoire de la MEL et son réseau principal de transports en commun

Source : MEL (2011d)

25La Communauté de Lille qui est alors l’AOTU élabore son premier PDU à 1999 et l’adopte en juin 2000 (LMCU, 2000). Frères et al. (2000) observent qu’il contient des objectifs qui sont devenus consensuels de nos jours (Tableau 2 colonne de gauche). Les principaux objectifs concernent la réduction des effets négatifs dus aux transports, l’amélioration des espaces publics et un contrôle des pratiques de déplacements. En effet, la part modale de la voiture est de 59% en 2000, celle du transport public est de 8% et celle du vélo de 1%. L’organisation d’un système de transport public de qualité afin de préserver la santé et la sécurité des personnes nécessite que la ville et ses réseaux évoluent en synergie.

26La Communauté de Lille procède à l’évaluation in itinere du PDU en 2003, devançant de deux ans l’obligation légale d’évaluation au bout de cinq ans, afin de comprendre comment et si les objectifs contenus dans le PDU sont mis en œuvre. En 2004, une augmentation de la fréquentation du réseau de transport public de 13% a été constatée par rapport à 2000. Des stations intermodales et parkings relais ont été réalisés aux extrémités des réseaux structurants. En revanche, le politique phare de réaliser 60 km de lignes de Bus à Haut Niveau de Service (BHNS) n’était pas encore mise en œuvre. Cependant à la fin 2010 de nombreuses réalisations étaient achevées comme les zones 30 km/h, les trois premières lignes de BHNS et la multiplication de pistes cyclables, a atteint ses objectifs chiffrés tels que décrits dans le Tableau 2 (colonne de gauche).

27Un processus de révision du PDU démarre dès 2006 et les transports deviennent une priorité au même titre que l’habitat et le développement économique en intégrant les recommandations européennes contenues dans son livre vert sur la mobilité urbaine (CE, 2007a ; 2007b). Le deuxième PDU 2010-2020 de la MEL, adopté en 2011, est composé de quatre documents principaux : l’état des lieux ; les objectifs et les actions ; l’évaluation environnementale et l’annexe accessibilité. Un tournant est pris afin de mieux intégrer les politiques de transport et d’urbanisme afin d’obtenir une « ville intense » (LMCU, 2011a ; 2011b) grâce à la mise en œuvre des disques de valorisation des stations des axes de transport autour desquelles dans un rayon de 500 mètres un développement urbains est programmé avec la construction ou rénovation de logements, bureaux et commerces anis que des aménagements de loisir.

Tableau 2 - Comparaison des objectifs des deux générations des PDU de la MEL 2000-2010 et 2010-2020

Source : LMCU (2000, 2011a, 2011c)

28En comparant les deux PDUs (Tableau 2), nous constatons que le premier objectif dans le nouveau document concerne la mobilité pour tous, nouveau paradigme opposé au premier objectif du premier PDU qui consistait à réduire les nuisances dues aux transports. Il ne s’agit plus de contraindre les déplacements mais d’adapter la ville pour une meilleure inclusion sociale et qualité de vie avec un partage de l’espace public pour tous. Il existe une vision plus globale, une complémentarité et une cohérence avec tous les documents de planification dont les schémas de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme. La nécessité d'évaluer les réalisations du PDU sur une base continue est affirmée. Les recommandations du guide européen 2013 (CE, 2013) se retrouvent dans les priorités de cette nouvelle génération de PDU français. La politique des transports est, à partir de la révision du premier PDU, plus tournée vers la satisfaction des besoins des personnes plutôt que focalisée sur la congestion routière comme dans le premier PDU.

29De plus, ce deuxième PDU 2010-2020 comprend une annexe entièrement dédiée à l’accessibilité (LMCU, 2011d) telle que voulue par la loi de février 2005 portant sur l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Nous constatons que la notion d’accessibilité est affirmée comme la prise de conscience d’une solidarité à trouver dans les actions des pouvoirs publics pour que tous, quel que soit leur âge, leur facilité de déplacement ou de perception puissent accéder aux emplois, services, commerces, loisirs et aménités de la ville. Une commission intercommunale d’accessibilité aux personnes handicapées est créée.

30La préoccupation de l’inclusion sociale dans le deuxième PDU de la MEL est ainsi explicitée. Les PMR au sens du Parlement européen son toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, telles que, par exemple, les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels, les personnes en fauteuil roulant, les personnes handicapées des membres, les personnes de petite taille, les personnes âgées, les femmes enceintes, les personnes transportant des bagages lourds et les personnes avec enfants (y compris enfants en poussette) (CE, 2009). Ces personnes représentent 30 à 40% de la population française (LMCU, 2011c).

31Si nous examinons l’occurrence des termes utilisés dans le premier PDU de 2000 et le second PDU de 2010 nous constatons une évolution (Tableau 3). Si l’inclusion sociale n’est aucunement mentionnée, la sécurité des espaces publics et des piétons et cyclistes est explicitement décrite. Assurer la sécurité des personnes vulnérables comme les piétons et les cyclistes devient un objectif au même titre que la nécessité d’offrir une accessibilité à l’espace public aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite au sens élargi comme décrit dans l’annexe accessibilité du PDU de 2010. Cependant il n’est pas fait mention de tarifs spéciaux pour les personnes en difficulté économiques et/ou sociales.

Tableau 3 - Tableau comparatif de l’occurrence des termes utilisés dans les PDU de la MEL 2000-2010 et 2010-2020

Sources : LMCU, 2000, 2011c, 2011d.

5. Études de PMUS au Brésil

32La planification du secteur des transports au Brésil devient obligatoire en 2001, avec le statut de la ville (Loi n° 10.257/2001) pour les municipalités de plus de cinq cent mille habitants (RFB, 2001). En 2003, le Ministère des Villes (MV) et le secrétariat national de la mobilité urbaine ont été créés. Quatre ans plus tard, le MV publie « PlanMob - Ville durable », un guide pour aider les municipalités dans la conception du plan de transport avec une approche centrée sur la personne/l'être humain, la durabilité environnementale, l'équité dans l'appropriation des espaces publics et la gestion démocratique (RFB, 2007).

33Ce guide a été édité par le MV en partenariat avec le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). En 2007, le Brésil participait déjà au projet de coopération « Appui aux dialogues sectoriels entre l'Union européenne et le Brésil » visée « connaître les pratiques de construction et de consolidation des pactes sociaux qui ont permis l'élaboration de plans de mobilité urbaine durable pour les villes européennes » (RFB, 2013, p.12). En 2012, la loi 12.587 a été promulguée, établissant les lignes directrices de la Politique Nationale de Mobilité Urbaine (PNMU). Cette loi a été approuvée avec une nouvelle formulation, des modifications et des amendements au projet de Loi 1.687 de 2007, qui a remplacé le projet de Loi fixant les lignes directrices nationales pour les Transports Collectif Urbain (PL 694/1995). La PNMU est basée, entre autres, sur les principes de l'accessibilité universelle, encourageant les moyens non motorisés et les modes collectifs, un accès équitable aux transports publics, une distribution équitable des avantages, une réduction des inégalités ainsi qu’une meilleure inclusion sociale (RFB, 2012).

34Cependant, le PNMU ne présente pas, dans son texte, des définitions d'équité, de justice sociale ou même de définition des groupes sociaux à inclure, laissant ouverte la question à la compréhension de chaque équipe qui élaborera le Plan de Mobilité Urbaine (PMU). La loi prévoit que les municipalités de plus de 20 000 habitants élaborent un PMU intégré au Plan Directeur de Développement Urbain afin de recevoir un financement fédéral pour les projets de mobilité (RFB, 2012). Il y a 5 570 villes au Brésil et, sur ce total, 3 342 doivent préparer l'PMU. L’approbation du plan dans la législation municipale n'est pas obligatoire, mais recommandée, afin de conférer une légitimité et une continuité en cas de changements de gouvernement.

35Le Ministère des Villes assiste les municipalités en promouvant des Séminaires Régionaux de Sensibilisation à la PNMU et des Ateliers d'Élaboration de Plans de Mobilité Urbaine. Il propose un ensemble de guides comme le Cahier de Référence pour l'Élaboration d'un Plan de Mobilité Urbaine (RFB, 2015), le Programme d'appui à la Préparation de PMUs pour les communes de moins de 100 000 habitants (RFB, 2017), la PNMU (RFB, 2013) en plus du Guide PlanMob - Ville Durable (RFB, 2007). Chaque PMU doit établir un plan d'action qui matérialisera les objectifs et les buts énumérés pour résoudre les problèmes et les besoins de la population, identifiés par le diagnostic et la participation des acteurs sociaux, ainsi que les délais, et la précision des sources de contribution financière (Figueiredo & Figueiredo, 1986; Wefering et al., 2014).

36Cependant, dans les municipalités ayant une capacité technique et financière limitée, il n'y a pas de techniciens capables de répondre à cette demande. La réalité des petites communes a des répercussions sur le faible respect de la loi sur la mobilité. Selon une enquête réalisée, en avril 2015, après la première échéance, un peu plus de 5% des municipalités ont déclaré avoir développé leur PMU (RFB, 2016). Parmi ces villes, 69% étaient des capitales d'État (NTU, 2015). Le Ministère des Villes a constaté que seulement 189 des 3 342 municipalités avaient développé un PMU. Parmi celles-ci, 142 (83%) sont situées dans les régions du sud et du sud-est et 133 (78%) ont jusqu'à 250 000 habitants (Figure 2).

Figure 2 : Villes avec un PMU approuvé, un plan en développement et sans plan

Figure 2 : Villes avec un PMU approuvé, un plan en développement et sans plan

Source : RFB (2016)

37La faible mise en œuvre de l’élaboration de PMU pourtant légalement obligatoire depuis 2012 (loi 12.587/2012) a conduit à la publication d’une nouvelle loi, la loi 13.406/2016, qui a fait passer la durée d'élaboration du PMU de trois à six ans, de 2015 à 2018. En janvier 2018, la date limite de préparation du PMU a été reportée d'une année (2019) à travers la mesure provisoire n° 818 du 11 janvier 2018. Dans la figure 2 nous pouvons constater l’effet après quinze ans de la première loi 10257/2001 (rendant le PMU obligatoire pour les villes de plus de 500 000 habitants) parce que les PMUs développés se concentrent sur les villes très peuplées. Cependant nous remarquons la volonté de quelques petites villes de moins de 20 000 habitants qui ont soit entamé leur processus de réalisation de PMU soit adopté leur PMU (7%).

38Le tableau 4 présente un échantillon de 49 municipalités qui ont développé leur PMU jusqu'à Juillet 2018. Dans 28 villes (57%), les plans ont été élaborés par des ingénieurs ou des consultants en urbanisme et les autres (43%) par les villes. En 2018, le Ministère des Villes révèle que seulement 195 villes ou 9% des municipalités qui devraient rédiger le PMU l'ont fait (RFB, 2016).

Tableau 4 - Liste des villes brésiliennes qui élaborent le PMU

Source : Machado & Piccinini, 2018

39Le tableau 4 décrit la situation des villes ayant élaboré un PMU avec pour chacune d’entre elles le nom de la Région, la population de la Ville, la loi municipale promulguant le PMU et la structure responsable de la réalisation du PMU. Les lignes en surbrillance font référence aux douze villes dotées d'une PMU complète et dont l'évaluation a été approfondie lors de la prochaine session.

6. L'équité sociale dans un échantillon de douze PMUs brésiliens

40D'après le tableau 4 ci-dessus, seulement des plans complets de mobilité urbaine avec des rapports de diagnostic, une analyse de scénarios/pronostic et un plan d'action complets et approuvés par la loi municipale ont été sélectionnés pour notre analyse. Nous obtenons un échantillon de douze plans dans les villes représentées à la Figure 3

Figure 3 : Localisation des villes étudiées ayant promulgué un PMU sur le territoire brésilien

Figure 3 : Localisation des villes étudiées ayant promulgué un PMU sur le territoire brésilien

Source : Machado et Piccinini (2018) à partir d'Atlas.ti

41Grâce à un modèle de codification du texte, il est possible d'extraire des informations de fréquence, d'occurrence et d'autres relations, sur les aspects à analyser (Friese, 2017). Nous avons considéré les mots qui caractérisent la transition des paradigmes de planification dans l'orientation européenne de la planification traditionnelle (centrée sur le trafic routier) vers la planification de la mobilité durable (centrée sur les besoins de mobilité et accessibilité de la population) (Machado & Piccinini, 2018). Nous avons ensuite examiné la planification de la mobilité durable en mettant l'accent sur les aspects d'équité sociale (Tableau 5).

Tableau 5 - Liste des mots décrivant la planification traditionnelle et la planification de la mobilité durable (centrée sur l'équité sociale)

Source : Machado et Piccinini, 2018

42Le Tableau 5 montre que les besoins des femmes ont été pris en compte dans seulement quatre plans dans les cas analysés. Les groupes ethniques ont été considérés dans un seul PMU mais le Brésil compte plus de 300 groupes ethniques. Deux plans ont considéré les individus sans emploi comme un groupe vulnérable. Les personnes handicapées et âgées de plus de 65 ans sont les plus citées dans les douze plans. La méthodologie utilisée était l'analyse qualitative à l'aide du logiciel scientifique Atlas.ti que permet d'analyser qualitativement des documents, des images, des graphiques et des vidéos. Les mots dans le tableau 5 ont été utilisés pour l'analyse de l'équité de 12 PMUs dans les villes représentées à la Figure 3.

Tableau 6 - Fréquence des mots (%) concernant les groupes vulnérables trouvés dans les 12 PMUs

Source : Machado et Piccinini, 2018

43Une analyse détaillée de l'ensemble des plans montre qu'ils ne présentent pas une définition commune et homogène de l'équité sociale. Quand elle est mentionnée, l'équité est liée à:

44Répartition équitable et efficace de l'espace urbain disponible (PMU d’Aracruz) ;

45Expansion de l'utilisation équitable de la ville par tous ses habitants, en particulier par les plus nécessiteux (PMU d’Armação de Búzios) ;

46L'appropriation équitable de l'espace et du temps dans la circulation urbaine (PMU de Balneário Camboriú) ;

47Garantir des quartiers salubres, plus équitables, durables et productifs (PMU de Belo Horizonte) ;

48Promouvoir une utilisation équitable et équilibrée de l'espace (PMU de Cachoeiro do Itapemirim) ;

49Équité dans l'utilisation de l'espace public de circulation, des routes et des rues (PMU de Joinville) ;

50Promouvoir l'équité dans l'accès des citoyens aux transports collectifs (PMU de Sapiranga) ;

51Développement urbaine juste, durable, inclusif et équitable de la région (PMU de São José dos Campos) ;

52Utilisation équitable du sol urbain (PMU de Sorocaba) ;

53Équité dans l'accès et l'utilisation de l'espace (PMU de São Paulo) ;

54Contribuer à la réduction des inégalités (PMU de Vilhena).

55L'analyse révèle que l'équité sociale est plus fortement associée au partage de l'espace urbain par les différents utilisateurs qu'à la promotion de l'équité sociale afin de réduire les inégalités par rapport aux revenus, besoins de mobilité et accessibilité en considérant les groupes vulnérables au Brésil. En tant que définition générale, l'équité horizontale (aussi appelée 'égalitarisme') concerne la répartition des impacts entre individus et groupes considérés comme égaux en capacité et en besoins. D’autre part, l’équité verticale en ce qui concerne le revenu est la répartition des impacts entre individus et groupes qui ont des revenus différents ; l’équité verticale en ce qui concerne les besoins et les capacités de mobilité concerne la répartition des impacts entre les individus et les groupes dont la capacité et les besoins en matière de mobilité qui sont différents (Litman, 2018).

56Comme exemples d'actions proposées pour représenter l'équité dans les plans, ces derniers se réfèrent aux adaptations d'infrastructure (exemples extraits des PMUs d’Aracruz et de Cachoeiro do Itapemirim) :

57Réaliser des audits pour identifier la nécessité d'ajuster l'infrastructure de circulation pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

58Effectuer des adaptations identifiées et priorisées dans l'infrastructure pour les piétons et les personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

59Assurer des options de transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite par le biais d'un service de navette régulier et/ou d'une infrastructure d'adaptation de la flotte de transport public

60Le plan d’action du PMU de Camboriu comprend la mise en œuvre d'un système de billetterie électronique avec intégration tarifaire et temporelle et comprend une carte d’étudiant spéciale avec réductions et des cartes gratuites pour les personnes âgées et celles avec besoins spéciaux, entre autres. Il y a aussi un souci d'assurer l'accessibilité à tous les arrêts des transports publics, terminaux et équipements du système de transport collectif. Ici, la notion d'équité sociale tend à être associée à une répartition équitable de l'accessibilité dans les transports publics.

Conclusions

61Les conclusions de cette recherche, ayant pour but d'identifier les propositions des PMUS - en Europe, se focalisant en France et, au Brésil, en se concentrant sur l'étude de 11 plans de mobilité de plusieurs villes de ce pays – cherchent à comprendre la façon dont ces plans ont évolué dans le temps et aussi dans leurs propositions d'égalité sociale, en contribuant, de cette façon, à l’amélioration de ces législations.

62L'analyse des normes publiées par la Commission Européenne (CE, 2014), par le Centre d'Études et d'Expertise sur les Risques, l'Environnement, la Mobilité et l'Aménagement (Cerema), en France et les règles brésiliennes (RFB, 2007, 2015 ; EMBARQ, 2015) nous donne des indications sur la valorisation de l'inclusion sociale comme affirmation dans la planification de la mobilité liée à la planification urbaine. Toutefois, par rapport aux objectifs et principes de l'équité sociale, il n’y a pas de définition commune à appliquer à chaque ville, ainsi que dans les cas des PMUs analysés dans un même pays, comme le Brésil.

63L'évolution des PDUs vers les PMUs, en France, démontre que la première phase (2005) a été concentrée surtout sur le problème environnemental, pour promouvoir des moyens de transport durables, réduire la congestion routière et agir sur la qualité de l'air. La notion d'accessibilité, en France, dans cette période, était comprise comme une intervention d'infrastructure dans les routes, d’équipements d'habitation et de transport.

64L'accessibilité des personnes à mobilité réduite a entraîné l'évolution du contexte législatif pour répondre aux recommandations européennes. Toutefois, l'équité sociale ne faisait pas partie des objectifs quantifiables des plans, comme le démontre la comparaison entre les objectifs de deux générations de PDUs métropolitains de Lille (2000-210 et 2010-2020. Tableau 2), ce qui a été repéré par l'étude de l'évolution de la terminologie liée à la planification de la mobilité urbaine, dans ces deux documents (Tableau 3).

65La vaste analyse documentaire qui a été réalisée nous permet de comprendre que l'accessibilité devrait être étendue à tous les groupes vulnérables, comme les personnes en situation de difficulté sociale, des groupes à faible revenu et à des personnes fragiles, comme des enfants et des femmes, ce qui devrait se traduire par des mesures facilitant l'accès au transport public. Cette observation peut être appliquée à la terminologie identifiée au PNMU brésilien étudié (Tableaux 5 et 6).

66On comprend bien que l'évaluation et l'intégration de l'équité sociale dans la planification des PNMUs devraient être développées et adaptées en utilisant un ensemble de laboratoires vivants (les villes qui ont des PMNUs), ce qui permettrait de produire des recommandations claires, comprenant les concepts, les méthodes et les outils spécifiques pour le développement de l'équité, dans ses différentes formes et dimensions.

67Dans ce sens, la production de règles standardisées pour l'analyse du patrimoine de PMNUs déjà existant, ainsi que l'étude des outcomes, pourraient contribuer de façon significative à la mise en œuvre des processus et procédés plus justes dans la portée de la mobilité, avec des répercussions positives sur la vie sociale.

68On vérifie qu'il y a eu du progrès, dû à l'évolution du contexte juridique dans les deux pays étudiés, par rapport à la conceptualisation d'accessibilité présente dans les PMNUs, si bien qu'il est possible de remarquer que cette évolution est plus consistante en termes de propositions et objectifs des législations que ce qui est effectivement offert aux personnes en difficulté économique et sociale.

69Il est encore possible de conclure, à partir de l'analyse de la législation jusqu'ici mise en oeuvre par les PNMUs des lieux étudiés, que, dans les sphères plus vastes et supérieures appartenantes à la portée des gouvernements supranationaux (comme la CE) et nationaux (PNMU, au Brésil) qui analysent et proposent des solutions en mobilité, il y existe la reconnaissance de l'importance de l'incorporation des mécanismes qui puissent promouvoir l'équité socio-environnementale.

70On peut cependant remarquer qu’au niveau municipal et même s’il y a des ressources disponibles, les propositions plus efficaces ne sont pas matérialisées dans les plans locaux. Nous comprenons, donc, que la pensée la plus mûre et consistante sur les problèmes de durabilité et de justice sociale n'arrive pas à atteindre ces niches locales. On peut trouver les raisons de ce constat dans plusieurs facteurs, comme la méconnaissance du thème, le manque de techniciens spécialisés, la volonté politique, les litiges de financement, entre autres. Les réponses à ces questions concernent les prochains développements de cette recherche.

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Table des illustrations

Crédits Source: Köllinger (2016); Rupprecht consult (2012)
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Titre Figure 1 : Le territoire de la MEL et son réseau principal de transports en commun
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Titre Figure 2 : Villes avec un PMU approuvé, un plan en développement et sans plan
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Titre Figure 3 : Localisation des villes étudiées ayant promulgué un PMU sur le territoire brésilien
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Pour citer cet article

Référence électronique

Laura Machado, Livia Salomão Piccinini, Elisabete Arsenio et Odile Heddebaut, « Contributions des Plans de Mobilité Urbaine Soutenable en France et au Brésil pour les objectifs d’inclusion sociale »Confins [En ligne], 49 | 2021, mis en ligne le 04 mars 2021, consulté le 23 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/confins/34949 ; DOI : https://doi.org/10.4000/confins.34949

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